Epp Barkalaja, Anzori Barkalaja, Kerdi Endersi, Marge Sassi, Roosmary Suigusaare ja Margit SuigusaarHämäläineni kaebus Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/165 p-i 1.2 ja otsuse nr 1-3/166 tühistamiseks Kaebaja I – Epp Barkalaja Kaebaja II – Anzori Barkalaja Kaebaja III – Kerdi Enders Kaebaja IV – Marge Sass Kaebaja V – Roosmary Suigusaar Kaebaja VI – Margit Suigusaar-Hämäläinen Kaebajate esindajad advokaadid Siret Saks ja Villy Lopman Vastustaja – Viljandi vald Vastustaja esindajad vandeadvokaadid Villu Otsmann, Sandor Elias ja Karmen Turk
Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Epp Barkalaja, Anzori Barkalaja, Kerdi Endersi, Marge Sassi, Roosmary Suigusaare ja Margit Suigusaar-Hämäläineni kaebus osaliselt ning tühistada Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsus nr 1-3/166.
2.Jätta rahuldamata Epp Barkalaja, Anzori Barkalaja, Kerdi Endersi, Marge Sassi, Roosmary Suigusaare ja Margit Suigusaar-Hämäläineni kaebus Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/165 p-i 1.2 tühistamiseks.
3.Mõista Viljandi vallalt kaebajate kasuks välja menetluskulud 1885 eurot. Ülejäänud menetluskulud jätta poole endi kanda.
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13. märtsil 2020. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse
3-19-783
esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Viljandi Vallavolikogu otsustas 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/165 p-s 1.2 muuta KolgaJaani Vallavolikogu 24. novembri 2016. a otsuse nr 52 „Liitumislepingu ja selle lisade kinnitamine ning taotlus haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks“, Tarvastu Vallavolikogu
2.novembri 2016. a otsuse nr 48 „Liitumislepingu ja selle lisade kinnitamine ning taotlus haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks“ ja Viljandi Vallavolikogu 2. novembri 2016. a otsuse nr 352 „Liitumislepingu ja selle lisade kinnitamine ning taotlus haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks“ lisa „liitumisleping“, sõnastades Kolga-Jaani valla ja Tarvastu valla Viljandi vallaga liitumislepingu p-i 9.1 järgmiselt: „9.1. Haridusvõrgu ümberkorraldamisel lähtutakse omavalitsusest kui tervikust eesmärgiga tagada haridusasutustes õppekvaliteet ja ressursside optimaalne kasutus.“ (I kd, tl 23).
2.Viljandi Vallavolikogu otsustas 27. märtsi 2019. a otsuses nr 1-3/166 korraldada hiljemalt
31.augustil 2019 ümber Viljandi Vallavalitsuse ametiasutuse hallatavad Leie Põhikool ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“, liites põhikooliosa ja koolieelse lasteasutuse Kalmetu Põhikooliga (p 1); lõpetada 31. augustil 2019. a Viljandi Vallavalitsuse ametiasutuse hallatavate Leie Põhikooli ja Leie Lastead „Sipelgapesa“ tegevus (p 2); alates 1. september 2019 asuvad Kalmetu Põhikooli õpikeskused Kalmetul ja Leies, Leies asuvas õpikeskuses toimub 2019/2020. õppeaastal alushariduse omandamine ning õpe I kooliastmes ja II kooliastme
4.klassis, Kalmetu õpikeskuses toimub 2019/2020. õppeaastal õpe põhikooli I, II ja III kooliastmes (p 3); alates 2020. aastast teeb Kalmetu Põhikooli direktor hiljemalt 31. märtsiks Viljandi Vallavalitsusele ettepaneku õpikeskustes järgmisel õppeaastal avatavate klasside arvu kohta (p 4); kujundada alates 1. september 2019 ümber Viljandi Vallavalitsuse ametiasutuse hallatav asutus Kalmetu Põhikool, muutes kooli tegutsemise vormi põhikoolist lasteaedpõhikooliks (p 5); Viljandi Vallavalitsusel tagada kõigi õigusaktides ettenähtud ja ümberkorraldamisega seonduvate toimingute läbiviimine hiljemalt 31. augustil 2019 (p 6) (I kd, tl-d 24-27).
3.Tartu Halduskohtusse saabus 25. aprillil 2019. a Epp Barkalaja, Anzori Barkalaja, Kerdi Endersi, Marge Sassi, Roosmary Suigusaare ja Margit Suigusaar-Hämäläineni kaebus Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/166 ja otsuse nr 1-3/165 p 1.2 tühistamiseks (I kd, tl-d 1-9). Lisaks, kaebuses on esitatud taotlus esialgse õiguskaitse korras peatada Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/166 p-de 1 kuni 6 kehtivus ja täitmine.
4.Kaebajad esitasid kohtule vastavalt 26. aprilli 2019. a määrusele samal päeval puuduste kõrvaldamise avalduse, riigilõivu tasumist tõendavad dokumendid ning vaidlustatud otsused (I kd, tl 19).
5.Tartu Halduskohus võttis 8. mai 2019. a määrusega kaebuse menetlusse (resolutsiooni p 1), tunnistas vastustajaks Viljandi valla (resolutsiooni p 2), kohustas vastustajat esitama kohtule kirjalik vastus kaebusele (resolutsiooni p 3) ja rahuldas esialgse õiguskaitse taotluse ning peatas Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/166 p-de 1 kuni 6 kehtivuse kuni menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni (resolutsiooni p 4) (I kd, tl-d 121-124). 2(15)
3-19-783
6.Vastustaja esitas 5. juunil 2019. a kohtule vastuse kaebusele, milles palus jätta kaebus rahuldamata (I kd, tl-d 132-140). Ühtlasi esineb alus kaebuse osaliselt läbi vaatamata jätmiseks Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/165 osas. Vastustaja põhjendab, et valdade liitumislepingul ega selle muutmisel ei ole regulatiivset mõju haldusväliste isikute, sh kaebajate suhtes. Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsus nr 1-3/165 ei ole haldusakt, kaebajatel ei saa selle suhtes kaebeõigust olla ning isegi kui saaks, on otsus õiguspärane.
7.Tartu Halduskohus andis 26. juuni 2019. a määrusega menetlusosalistele tähtaja kompromissläbirääkimiste pidamiseks (II kd, tl 92).
8.Menetlusosalised teatasid kohtule 26. augusti 2019. a vastustes, et ei jõudnud kompromissi sõlmimisel kokkuleppele (II kd, tl-d 93, 95).
9.Kaebajad esitasid kohtule 24. septembril 2019. a ja 21. oktoobril 2019. a dokumentaalsete tõenditena Kulno Türki seisukoha ning Aivar Piiri ja Anzori Barkalaja selgitused (II kd, tl-d 104-108, 111-113).
10.Tartu Halduskohus otsustas 5. novembri 2019. a määrusega asja läbi vaadata kirjalikus menetluses, andis menetlusosalistele tähtaja täiendavate menetlusdokumentide ja vastuväidete esitamiseks ning jättis Viljandi valla vastuväite Tartu Halduskohtu 8. mai 2019. a määruse resolutsiooni p-le 1 rahuldamata (II kd, tl-d 115-116).
11.Vastustaja esitas 2. detsembril 2019 kohtule täiendavad dokumendid (II kd, tl-d 117-195, III kd, tl-d 1-48).
12.Vastustaja esitas 16. detsembril 2019 täiendava seisukoha, menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid (III kd, tl-d 49-105). Kaebajad esitasid 16. detsembril 2019 taotluse menetluskulude väljamõistmiseks ja kuludokumendid (III kd, tl-d 106-119). Kaebajad esitasid 6. jaanuaril 2020 vastuse vastustaja 16. detsembri 2019. a seisukohtadele (III kd, tl-d 120-124).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
13.Kaebajad on taotlenud Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/165 p 1.2 ja otsuse nr 1-3/166 tühistamist, väites kokkuvõtvalt järgmist:
13.1.Otsused nr 165 ja nr 166 on tehtud oluliste kaalutlusvigadega. Kaebajad on seisukohal, et otsused nr 165 ja nr 166 on õigusvastased põhjusel, et haldusaktide faktiline motivatsioon on üldsõnaline ja puudulik ning puudub loogiline seos õigusliku ja faktilise motivatsiooni vahel. Teiste sõnadega sisaldavad otsused olulisi kaalutlusvigu, mis on lühidalt kokkuvõttes järgmised: 1. otsustest nr 165 ja nr 166 ei nähtu, et need arvestaks HMS § 67 nõuetega ehk haldusakti õigusjõule tuginevate isikute usalduse kaitsega. Otsustest ei nähtu, et isikute usalduskaitse huvi oleks asjas üldse kaalutudki; 2. otsuses nr 166 on ebaõigesti kohaldatud hariduse kvaliteediga seotud uuringuid; 3. otsuse nr 166 põhjenduste pinnalt ei ole võimalik mõista ega kontrollida seda, kas või kuidas tagatakse puudutatud lastele kõrgem hariduse kvaliteet; 4. otsuse nr 166 arutluskäik avalike vahendite ratsionaalsema kasutuse osas on puudulik, liigselt lihtsustav ja seetõttu ei ole see sisuliselt kontrollitav; 5. otsusest nr 166 ei nähtu vajadus, mis tingis ümberkorralduse läbiviimise või selle läbiviimise äärmiselt
3(15)
3-19-783
kiirustades; 6. otsuses nr 166 puuduvad selgelt väljendatud põhjendused ja kaalutlused, millega saaks põhjendada ümberkorralduste läbiviimist vastaval kujul.
13.2.Leie Põhikooli sulgemine on vastuolus valla arengukava ning valdade liitumislepinguga.
14.Vastustaja palub vastuses kaebusele jätta kaebus rahuldamata. Vastuses kaebusele esitas vastustaja kokkuvõtvalt järgmised väited:
14.1.Vaidlusaluse otsusega nr 166 on Leie Põhikool ümber korraldatud ja liidetud koos lasteaiaga struktuuriliselt Kalmetu Põhikooliga. Seejuures senises asukohas Leies jätkavad 1.-4. klass ja lasteaed. Otsus on vastu võetud eesmärgiga tagada hariduse kvaliteedi paranemine ühelt poolt ja valla hariduseelarvet koormavate ebamõistlike dubleerivate kulutuste vähendamine teiselt poolt, arvestades samas väiksemate laste puhul kodulähedust ja suuremate laste puhul head, tihedat ja lühikest ühendust uue koolikohaga.
14.2.Kohtupraktika kohaselt puudub kaebajatel õigus nõuda koolivõrgu muutumatust, vaid neil on õigus nõuda kohast kaalumist ja võimalust läbi esindusorganite oma seisukoht esitada.
14.3.Otsus nr 166 on erinevalt kaebuses väidetust õiguspärane, kuna: i) kaebajate juurdepääsu haridusele ei piirata: koolikoht on tagatud ning seejuures säilitatakse samas asukohas lasteaed ja 1.-4. klass. 5.-9. klassi õpilaste 12-25 minutiline tiheda graafikuga bussisõit Leiest Kalmetule ei ole ebaproportsionaalne takistus hariduspõhiõiguse kättesaadavuseks. ii) koolide ümberkorraldamine on vastupidi nii Leie Põhikooli kui valla kui terviku hariduse kvaliteedi huvides vajalik. Koolide ümberkorraldamisega on tulevikus oodatav hariduse kvaliteedi paranemine ning tekkivas suuremas koolis on oodatav parem koolikeskkond kõigile Leie ja Kalmetu õpilastele igakülgseks arenguks. Leie Põhikooli ülapidamine on võrreldes teiste valla koolidega ebaproportsionaalselt kõrge (ca 180 % keskmisest), mis tuleb teiste vajalike hariduskulude arvelt. iii) otsus nr 166 on kaalutlusvigadeta. Kohtupraktikas on leitud, et kooli sulgemisel tuleb kaaluda era- ja avalikke huve, finantsmajanduslikke kaalutlusi, koolitee pikkust ja korraldust, hariduse kvaliteeti ja kooli osa kohalikus elus. Vaidlusaluses otsuses on kõiki neid küsimusi analüüsitud ja kaalutud ning leitud lahendused, sh kooli osalise jätkamise näol samas tegevuskohas väiksemate laste jaoks. Vastustaja on kohaselt ja piisavalt kaalunud nii hariduse eesmärke ja kättesaadavust kui ka optimaalsema koolivõrgu pidamise majanduslikku otstarbekust. See, et kaalutlused kaebajatele ei meeldi ja nad otstarbekusele vastu vaidlevad, ei ole haldusakti tühistamise aluseks. Muuhulgas on kolmele uuringule ja eksperdile tuginedes leitud, et ümberkorraldatavas koolis on ootus parematele õpitulemustele ja koolikeskkonnale. Erinevalt kaebuse kesksest argumendist on otsuses viidatud Tartu Ülikooli uuringus õpitulemuste korrelatsiooni kooli suurusega sõna-sõnalt kinnitatud. Samuti oli kaalutluse aluseks, et enamik Leie Põhikooli õpetajaid ei vasta kvalifikatsiooninõuetele ning suure kaadrivoolavuse tingimustes ei ole kvalifitseeritud kaadri saavutamine isegi õpetajate noorust arvestades realistlik. Puutuvalt väitesse, et Leie Põhikooli õpitulemused on hetkel head, ei ole hariduse eesmärk ainult konkreetsed õpitulemused teatud ajahetkes. Vastustaja on teinud otsuse tulevikuperspektiivi ja valla kui terviku laste huve arvestades, st vallas suuremate, kvaliteetsemate ja otstarbekamate koolide moodustamise vajadust silmas pidades ning lisaks õpitulemustele ka hariduse laiemaid eesmärke arvesse võttes. Euroopa Inimõiguste Kohus on nimelt lahendis nr 22338/15 leidnud, et riigi koolisüsteemi üks ülesanne on valmistada lapsi ette mõistmaks sotsiaalset reaalsust. Uuringutest tuleneb ja on eluliselt usutav, et suuremas grupis tekib tulemusena kõigil valla lastel parem sotsiaalse reaalsuse mõistmine ja sotsialiseerumisvõime. iv) otsus nr 166 ei ole vastuolus valla arengukavaga. Kaebajad on ekslikult viidanud valdade ühinemise eelsele Kolga-Jaani arengukavale, milles on samas selgelt sätestatud koolivõrgu 4(15)
3-19-783
ümberkorraldamine ja milles pole teistpidi ühtki viidet Leie Põhikooli tegevuse jätkamisele või selle mahule. Samas kehtib Viljandi vallas uus arengukava, kus otsesõnu viidatud koolivõrgu ümberkorraldamise jätkuvale vajadusele. v) Rikutud ei ole ärakuulamisõigust. Kaebajad ei ole ümber lükanud, et kogukonna ärakuulamine toimus, vaid on viidanud, et see olevat toimunud vaid mõni päev enne volikogu istungit. Esiteks ei vasta see tõele, kuna tõenditest nähtub, et kogukonna, hoolekogu ja õpilasesinduse ärakuulamine on toimunud korduvalt, nii suuliselt kui kirjalikult ning ka oluliselt varasemalt kaebajate väidetust, sh põhjalikumalt juba 3 nädalat enne volikogu istungit, samuti täiendavalt volikogu istungil. Teiseks, kohtupraktikas on leitud, et ärakuulamise eesmärk on luua eeldused selle isiku huvide ja nende põhjenduste täielikumaks arvestamiseks antavas haldusaktis. Kaebajad ei ole aga välja toonud, et rahvakoosolekutel, volikogu istungil ja korduvate kirjalike ärakuulamiste raames oleks, sh kaebajate poolt, tõstatatud kaebajate hariduspõhiõiguse tagamisega seonduvaid probleeme, mida Otsuses nr 166 juba arvestatud ja kaalutud pole.
14.4.Vaidlusaluse otsusega nr 165 on enne otsust nr 166 muudetud kehtivat valdade liitumislepingut, võimaldamaks vajadusel haridusvõrgu korrastamist. Valdade liitumislepingul ega selle muutmisel ei ole aga regulatiivset mõju haldusväliste isikute, sh kaebajate suhtes. Liitumislepingu muutmine ei ole Leie Põhikooli ümberkorraldamise aluseks – sellekohane otsus koos kaalutluste ja põhjendustega on otsuses nr 166 ning otsuse nr 166 üle saab toimuda ka kohtulik kontroll. Liitumislepingu muutmine on seaduse kohaselt võimalik ning seda piirab üksnes volikogu kvalifitseeritud häälteenamuse nõue, mis on antud juhul täidetud. Otsuse nr 165 eelselt toimus samuti avalikkuse kaasamine eraldi menetluses ning otsuses sisalduvad vastuväited laekunud ettepanekule ja vastustaja kaalutlused.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
15.Kaebajad on esitanud kaebuse Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/165 p-i 1.2 ja otsuse nr 1-3/166 tühistamiseks. Otsusega nr 1-3/165 muutis Viljandi Vallavolikogu Kolga-Jaani valla ja Tarvastu valla Viljandi vallaga liitumislepingut. Otsusega nr 1-3/166 korraldas Viljandi Vallavolikogu ümber Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“, liites põhikooliosa ja koolieelse lasteasutuse Kalmetu Põhikooliga, ning lõpetas Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ tegevuse. Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsus nr 1-3/165
16.Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 101 sätestab, et volikogu ainupädevusse kuulub haldusterritoriaalse korralduse muutmisel vastuvõetud ühinemislepingu ja ühinemiskokkuleppe muutmine. KOKS § 45 lg 6 kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel vastuvõetud ühinemislepingu muutmiseks esimese valimisperioodi jooksul pärast haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumist vajalik volikogu koosseisu vähemalt kahekolmandikuline häälteenamus. Seda sama sätestab ka haldusreformi seaduse § 16 lg 5. Seega on liitumislepingu muutmine seadusega lubatud, seda piirab vaid volikogu kvalifitseeritud häälteenamuse nõue, mis praegusel juhul on täidetud. Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a istungil, kui hääletati otsuse eelnõu „Kolga-Jaani valla ja Tarvastu valla Viljandi vallaga liitumislepingu muutmist“, hääletas 21 volikogu liiget eelnõu poolt, 2 vastu, erapooletuid ei olnud, 2 liiget puudusid (I kd, tl-d 107-108). Kohtu hinnangul on liitumislepingut muudetud õigusaktidega kooskõlas. Liitumislepingu muutmine toimus ka avalikkust nõuetekohaselt kaasavalt. Asja materjalidest nähtub, et Viljandi Vallavolikogu 20. veebruari 2019. a otsusega nr 1-3/158 korraldati liitumislepingu muudatuste ja seletuskirja avalik väljapanek perioodil 21. veebruar kuni 14. märts 2019 (II kd, tl-d 60-66). Ettepanekuid ja vastuväiteid sai esitada hiljemalt 14. märtsil 2019. 5(15)
3-19-783
17.Vaidlustatud otsuse nr 1-3/165 resolutsiooni p-ga 1.2. sõnastati Kolga-Jaani valla ja Tarvastu valla Viljandi vallaga liitumislepingu p 9.1 järgmiselt: „9.1. Haridusvõrgu ümberkorraldamisel lähtutakse omavalitsusest kui tervikust eesmärgiga tagada haridusasutustes õppekvaliteet ja ressursside optimaalne kasutus.“ (I kd, tl 23p). Varasemalt oli liitumislepingu p 9.1 sisu järgmine: „Olemasolev koolivõrk säilib, kooliastmed säilitatakse vastavalt õpilaste olemasolule.“ (II kd, tl 55).
18.Kohus nõustub vastustajaga, et valdade liitumislepingu muutmisel ei ole regulatiivset mõju haldusväliste isikute, sh kaebajate suhtes. Muudetud liitumisleping võimaldab küll valla haridusvõrku ümber korraldada, kuid ei ole otseselt Leie Põhikooli ümberkorraldamise aluseks – selleks on Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsus nr 1-3/166. Muudetud liitumislepinguga ei ole otsustatud Kalmetu Põhikooli, Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ ümberkorraldamist, samuti ei kohusta see koole ja lasteaeda ümber korraldama või oma tegevust lõpetama. See annab vallale lihtsalt võimaluse, et juhul kui haridusvõrk ümber korraldatakse, siis saab seda teha õppekvaliteedi ja ressursside optimaalse kasutuse tagamise eesmärgil. Varasem liitumisleping oli jäigem ja ei võimaldanud olemasoleva koolivõrgu muutmist muul põhjusel kui vaid õpilaste puudumisel. Kohtupraktika järgi võivad koolide sulgemise vaidluses omada välismõju need otsused, millega kool sulgetakse. Volikogu poliitilised deklaratsioonid ei ole regulatiivsed. Seetõttu leiab kohus, et kaebajate nõue otsuse nr 1-3/165 tühistamiseks, tuleb jätta rahuldamata. Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsus nr 1-3/166
19.Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-s 37 sätestatud õigus haridusele ei tähenda, et kohalikul omavalitsusel puudub õigus otsustada konkreetse kooli likvideerimist või ümberkujundamist. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 80 lg 1 kohaselt korraldab kooli ümber ja kooli tegevuse lõpetab kooli pidaja, kuulates enne ära hoolekogu ja õpilasesinduse arvamuse. Tartu Ringkonnakohus on 20. juuni 2012. a otsuses asjas nr 3-11-983 (p-s 7) selgitanud, et PS § 37 lg-st 3 tulenev lapsevanema õigus otsustavale sõnale oma laste hariduse valikul ei sisalda õigust nõuda ühe kindla kooli püsimajäämist. Siiski tuleneb nii PS §-st 37 kui ühtsest hariduspõhiõigusest subjektiivne õigus, et laste haridust puudutavad avaliku sektori kaalutlusotsused oleks tehtud õiguspäraselt ja vältides kaalutlusvigu, sest vastasel juhul muutuks see õigus üksnes deklaratiivseks. Kohus leiab, et need seisukohad on olulised ka praeguse asja lahendamisel. Kohtu hinnangul ei piirata kaebajate juurdepääsu haridusele PS § 37 lg 1 mõttes, sest lastele tagatakse praegusel juhul jätkuvalt koolikoht.
20.Oluline on ka kaebajate seisukoht, et kuna otsus riivab laste, kui erilist kaitset vajavate ühiskonnaliikmete põhiõigusi, on äärmiselt oluline, et kohalik omavalitsus selgitaks enne kooli sulgemist välja kõik asjas tähtsust omavad asjaolud ning teeks kaalutletud otsuse.
21.Kaebajad on seisukohal, et otsus nr 166 on tehtud oluliste kaalutlusvigadega. Vastustaja sellega ei nõustu, leides, et otsuses nr 166 on analüüsitud ja kaalutud kohtupraktikas kooli sulgemisel oluliseks peetud era- ja avalikke huve, finantsmajanduslikke kaalutlusi, koolitee pikkust ja korraldust, hariduse kvaliteeti ja kooli osa kohalikus elus. See, et kaalutlused kaebajatele ei meeldi ja nad otstarbekusele vastu vaidlevad, ei ole haldusakti tühistamise aluseks.
22.Kohus nõustub vastustajaga, et kaebajatel puudub õigus nõuda koolivõrgu muutumatust, neil on õigus nõuda kohast kaalumist ja võimalust läbi esindusorganite oma seisukoht esitada.
6(15)
3-19-783
23.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 3 kohaselt kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti õiguspärasust hinnates ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Kaalutlusotsuste sisuline kontroll piirdub õiguse üldpõhimõtetest ja kaalutlusreeglitest kinnipidamisega (haldusmenetluse seaduse (HMS) §-d 4 ja 54). Mida laiem on haldusorganile antud kaalutlusõigus, seda raskemad ja selgemad vead peavad esinema kaalutlusvigade tuvastamiseks. Haldusakti tühistamist ei too kaasa sellised kaalutlusvead, mis kohtu hinnangul ei mõjuta lõpptulemust (Riigikohtu 15. mai 2013. a otsus asjas nr 3-3-1-78-12, p 12; vrd ka Riigikohtu 11. novembri 2015. a otsus asjas nr 3-3-1-37-15, p 20).
24.Kohus nõustub kaebajatega selles, et otsuse nr 166 sisu järgi tugineb otsus kokkuvõtlikult kahele alusele: 1) hariduse kvaliteedi parandamine ja 2) majanduslik otstarbekus (ressursside optimaalne kasutus). Seejuures on vald soovinud haridusasutuste võrgu ümberkorraldamisel lähtuda eelkõige laste huvidest ja õpikeskkonna kvaliteedi parandamisest ja alles seejärel majanduslikust otstarbekusest (I kd, tl 24).
25.Kohtu hinnangul ei nähtu vaidlustatud otsusest, kuidas Leie Põhikooli sulgemine mõjutab valla erinevate kooliastmete hariduse kvaliteeti. Kuna Leie Põhikool on parim kool vallas, puudub alus väita, et õpikvaliteet või kooli areng vajab sellise ümberkorralduse kaudu mingit vallapoolset sekkumist. Vastustaja on vaidlusaluses otsuses ise selgitanud, et Leie Põhikooli lõpetajate 2017. a ja 2018. a eksamitulemuste kokkuvõtte kohaselt oli eesti keele eksami keskmine tulemus mõlemal aastal üle maakonna ja riigi keskmise tulemuse ning matemaatika eksami tulemused on ligilähedased riigi keskmise tulemusega. Valikainete eksamid bioloogias ja inglise keeles on 2018. aastal sooritatud samuti pisut parematele punktidele kui riigi keskmine (I kd, tl 25; II kd, tl-d 146-152). Vastustaja ei ole selgitanud ka seda, kuidas tõuseb Leie Põhikooli õpilaste hariduse kvaliteet või ka Kalmetu Põhikooli kvaliteet seeläbi, et Leie Põhikool suletakse. Kohus nõustub kaebajatega, et üksnes õpilaste arvu muutus Kalmetu Põhikoolis ja õppealajuhataja 0,5 töökoha lisandumine, ei oma ilmselget seost kvaliteetse haridusega või hariduse kvaliteedi tõusuga pärast ümberkorralduse toimumist.
26.Vastustaja viitab vaidlusaluses otsuses Tartu Ülikooli ning Haridus- ja Teadusministeeriumi 2011. a uuringule „Üldharidus- ja kutsekoolide tulemuslikkus ja seda mõjutavad tegurid„ (I kd, tl-d 142-208, II kd, tl-d 1-45). Vastustaja leiab, et uuringu põhjal saab väita, et õpilaste tulemuslikkus on sõltuv kooli suurusest – suuremate koolide õpilaste õpitulemused on paremad ning nende edasine haridustee kindlam ja edukam. Selline väide on tõepoolest uuringu lehekülgedel 201 ja 214 kirjas, kuid kohtu hinnangul on vastustaja selle lause kontekstist välja rebinud. Uuringus on kirjas tegelikult järgmine mõte: „Kokkuvõttes võib järeldada, et õpilaste ja ka koolide tulemuslikkus on sõltuv kooli suurusest – suuremate koolide õpilaste õpitulemused on paremad ning edasine haridustee kindlam ja edukam. Samuti on suuremates koolides hariduse omandamine vähem kulukas (ühe õpilase kohta). Siiski ei saa selle analüüsi põhjal kindlalt väita, et maksimeerides koolide suuruse maksimeerime õpilaste tulemuslikkuse. Teatud õpilastele ongi sobivamad väiksemad koolid ja teatud piirist alates võib kooli suurus õppe tulemuslikkusele pärssivalt mõjuda. Kuivõrd Eestis väga suuri koole on vaid üksikud, ei saa selle väite paikapidavust ja väga suurtest koolidest tulenevaid võimalikke 7(15)
3-19-783
tagasilööke õppe tulemuslikkusele detailsemalt antud analüüsi kontekstis analüüsida.“ (II kd, tl 34).
27.Vastustaja poolt viidatud lause tuleneb uuringu peatükist 5.3.2. „Kooli finantstulemuslikkuse seos õpilaste tulemuslikkusega.“ (II kd, tl-d 32-34). Selles peatükis analüüsiti, kas kooli finantstulemuslikkus mõjutab ka õpilaste tulemuslikkust. Seejuures lähtuti õpilaste tulemuslikkuse hindamisel kahest peamisest näitajast: 1) pärast kooli lõpetamist mitte edasiõppijate osakaal (kohus lisab vahemärkusena, et vastustaja on vaidlusaluses otsuses ise selgitanud, et aastatel 2015-2018 on Leie Põhikooli lõpetanud noored 100% jätkanud õppimist järgmisel kooliastmel (I kd, tl 24p), järelikult on see uuringu kohaselt tulemuslikkuse hindamisel suurepärane näitaja), 2) kooli lõpueksami hinded. Kusjuures uuringus selgitati, et põhikoolide lõpueksamite keskmisi hindeid analüüsides ei ilmnenud aga ühtki seaduspära, millest lähtuvalt võinuks seda näitajat kasutada kooli õppe tulemuslikkuse hindamisel. Seetõttu põhikooli lõpueksami tulemusi edasises analüüsis ei käsitletud. „Analüüsides pärast põhikooli lõpetamist samal aastal õpinguid mittejätkajate osakaalu lõpetajate koguarvuga kooliti, eristus neli erineva suurusega koolide gruppi /---/: (1) Koolid, kus õpib 75 ja vähem õpilast, nende koolide põhikooli lõpetajatest ei asu samal aastal pärast lõpetamist õppima keskmiselt 9% õpilastest. (2) Koolid õpilaste arvuga 76-300 õpilast, kus keskmine vahetult pärast põhikooli lõpetamist mitte edasiõppijate osakaal on keskmiselt 7%. (3) 301-577 õpilasega koolid, mille põhikooli lõpetajatest ei jätka samal aastal õpinguid 4%, ning (4) koolid, mille õpilaste arv ulatub üle 577, vastav keskmine näitaja on 3%. Seega nähtub andmetest selge seos kooli suuruse ja õppe tulemuslikkuse vahel – suurtes koolides (üle 577 õpilase) on pärast põhikooli lõpetamist samal aastal õpinguid mittejätkajate osakaal kolm korda väiksem kui väikestes (kuni 75 õpilast koolis) koolides.“ (II kd, tl 197). Uuringust nähtub, et väga väikeseks peetakse alla 250 õpilasega koole ning et valdavalt jääb väiksemate koolide riigieksami keskmine hinne alla 60, seda sõltumata kooli asukoha KOV asustustihedusest või kooli õppekulude tasemest (II kd, tl 33p). Arvestades ülaltoodut ei nõustu kohus vastustajaga, et uuringus on õpitulemuste korrelatsiooni kooli suurusega sõna-sõnalt kinnitatud. Oluline on kontekst ja peatüki mõte tervikuna. Kohus nõustub uuringu ühe autori professor Kulno Türki hinnanguga, et uuringust on tehtud väärad järeldused.
28.Kohus peab veel vajalikuks osundada sellele, et kui väga väikeseks peetakse alla 250 õpilasega koole, siis oleks ka Leie Põhikooli ümberkorraldamisel Kalmetu Põhikooliks, ikkagi tegemist väga väikese kooliga. Vastustaja on vaidlusaluses otsuses selgitanud, et 2018/19. õppeaastal õpib seisuga 1. märts 2019 Kalmetu Põhikoolis 110 õpilast ja Leie Põhikoolis 30 õpilast (I kd, tl 24). Kui anda uuringule selline sisu nagu vastustaja vaidlusaluses otsuses, siis poleks koolide liitmisel õpilaste tulemuslikkusele mingit mõju, sest koolide liitmisel oleks ikkagi tegemist väga väikese kooliga. Liitmise tulemusena ei muutuks Kalmetu Põhikool suureks kooliks, vaid jääks ikkagi väikeseks, olles lihtsalt mõnevõrra suurem väga väike kool kui enne liitmist.
29.Kuigi vastustaja on vaidlusaluses otsuses rõhutanud pigem õpilase tulemuslikkust, on uuringu kokkuvõttes räägitud ka kooli tulemuslikkusest. Kooli tulemuslikkust mõjutavateks teguriteks on: 1) hästi planeeritud, huvigruppe kaasav ja süsteemselt toimiv kooli strateegiline juhtimine; 2) kaasaegsete õpetamismeetodite kasutamine koolis; 3) individuaalne lähenemine õpilastele õppe- ja kasvatustöös; 4) kooli koostöö kõrgkooliga; 5) õpilaste koolist väljalangevusega võitlemine; 6) õpilaste ja vanemate rahulolu-uuringutega arvestamine; 7) õpilaste osalemise toetamine erinevatel võistlustel ja konkurssidel (II kd, tl 37). Nagu näha, selles loetelus kooli suurust kooli tulemuslikkust mõjutava tegurina ei ole välja toodud. Mis kinnitab taaskord seda, et vastustaja viide uuringule on olnud kontekstiväline ja pigem on vastustaja otsinud põhjendusi oma otsustuse tegemise igal juhul läbisurumiseks. 8(15)
3-19-783
30.Kohus peab kaebajate poolt esitatud tõendeid (I kd, tl 15; II kd, tl-d 106-108), kus prof Türk esitas oma seisukoha, asja lahendamisel oluliseks ja võtab need asja materjalide juurde. Kohtu hinnangul on tõendid lubatavad, asjakohased ja asja õigeks lahendamiseks olulised. K. Türki poolt antava seisukoha (dokumentaalne tõend) abil on võimalik hinnata vastustaja otsuse nr 166 õiguspärasust.
31.Prof Türk on kohtu hinnangul veenvalt põhjendanud, miks ei ole Leie koolivõrgu kujundamisel uuringu tulemused üle kantavad ja tõenduspõhised, vaid vastupidi, tulemuste kasutamine on olnud pinnapealne ja kontekstiväline. Sellise seisukoha kinnitamiseks on prof Türk esitanud mitmeid põhjendusi, mida vastustaja ei ole ümber lükanud ja mis tunduvad kohtule usutavad. Nii selgitab prof Türk, et „Leie kool eristub oma õpikvaliteedi näitajate osas uuringutulemuste üldisest mustrist (on õpitulemuste keskmiste näitajate osas sageli parem). Seega ei toeta eelnev info Viljandi Vallavolikogu otsuse motivatsioonilist väidet, mille järgi on muudatuste tegemise eesmärgiks õpilaste hariduse kvaliteedi parandamine. /---/ uuringus välja toodud kooli suuruse ja hariduse kvaliteediga seotud riske ja negatiivseid tegureid on Leie põhikoolis osatud hästi maandada ja kasutatud samas väga hästi ära väikekooli võimalusi – see on võimaldanud tagada Leie kooli õpilastele kvaliteetse hariduse. /---/ Eksperdi hinnangul aitavad maapiirkonna väikesed põhikoolid täita ka Eestile üha olulisemat maapiirkondade arendamise ja ääremaastumise takistamise strateegilist ülesannet. /---/ Vaatlusaluse otsuse motivatsiooniosa alajaotuse “Majanduslik analüüs (tulu-kulu analüüs)” puhul võiks eeldada otsuse kõige tugevamat argumendijõudu. Selles pole aga viidatud uuringu teoreetilise osa alapunktis 1.5 (Finantstulemuslikkuse hindamise kontekst ja kriteeriumid koolides) välja toodud kuluarvestuse põhimõtetele ning ei toetuta üldse viidatud uuringule. Teguritena on välja toodud vaid liidetava kooli palgafondi kokkuhoiu moment (arvestamata liitva kooli kulude tõusuga), kulud ühe õpilase kohta ning kooliõpilaste arv. Eksperdi arvates on ignoreeritud uuringu teoreetilise osa olulisi sõnumeid. /---/ Samuti ei toetuta peatükis 4 (Finantstulemuslikkus Eesti üldharidus- ja kutsekoolides; sh 4.1.3. „Kooli kulude juhtimine” ja
4.1.4.„Efektiivne ressursikasutus koolis”) ja alapeatükis 5.3. (Kooli finantstulemuslikkuse seos kooli tulemuslikkusega) esitatule. /---/ Uuringu eesmärgiks oli välja selgitada „Eesti gümnaasiumide, põhikoolide ja kutsekoolide tulemuslikkuse juhtimisega seotud probleemid ja seda mõjutavad tegurid koolide kvaliteedijuhtimise, finantsjuhtimise ning õpetajate töösoorituse hindamise ja tulemustasustamise alateemade raames” (lk.5). Sellest lähtuvalt käsitleti uuringu teoreetilises osas rahvusvaheliste (sh Inglismaa) parimate praktikatena välja toodud tulemusmõõdikutena mitte koolide suurust, vaid: 1. Õ pilaste kasu – tulemuslikkuse juhtimine võimaldab õpetajatel saada täpsema ülevaate õpilaste saavutustest ja võimetest, mistõttu nad oskavad õpilasi enam julgustada ja seada neile objektiivsed eesmärgid; 2. Õ petajate motivatsiooni ja töötulemuste paranemine – õpetajate hindamine pakub neile süsteemset tagasisidet oma töö tulemuslikkuse osas ning selle teadvustamine võimalust arenguks ja professionaalseks diskussiooniks kolleegidega. ... lihtsate efektiivsus- või tulemusnäitajate, nagu kulud ühe õpilase kohta, analüüsimine võib anda väga eksitava pildi. /--/ Eksperdi arvates pole näiteks piisav tugineda peamiselt vaid kooli kuludele ühe õpilase kohta, vaid on vaja kindlasti arvestada ka majapidamiste (perekondade) kuludega ning riigi regionaalpoliitikaga, sh ääremaastumisest tekkivate kahjudega.“
32.Kohus nõustub kaebajatega, et vastustaja ei saa põhjendada prof Türki poolt välja toodud seisukohtade arvestamata jätmist sellega, et need seisukohad ei olnud vastustajale teada haldusakti andmisel. Asjas ei ole vaidluse all ühe või teise eksperdi subjektiivne arvamus.
9(15)
3-19-783
33.Eeltoodud põhjustel nõustub kohus kaebajatega, et vastustaja on valesti mõistnud Tartu Ülikooli uuringut ning seetõttu on seda valesti kasutatud otsuse nr 166 põhjendamisel ja kaalutlusõiguse teostamisel.
34.Vaidlusaluses otsuses nr 166 tugineb vastustaja ka OECD ülevaatele haridussüsteemi ressurssidest (II kd, tl-d 46-50) selgitades, et “OECD eksperdid (OECD 2016. a kevadel avalikustatud ülevaade haridussüsteemi ressurssidest (Santiago jt 2016)) rõhutavad, et koolivõrgu korrastamise kõige olulisem ajend peaks olema hariduse kvaliteet ehk keskenduma peaks eelkõige koolivõrgu korrastamisega kaasnevatele võimalustele parandada kvaliteeti ja haridusvalikuid, et tagada võrdne ligipääs kvaliteetsele haridusele (näiteks III kooliastme loodusainete õppevahendid).” (I kd, tl 25).
35.Prof Türki hinnangul on OECD uuringu puhul tegemist mahuka raportiga (koos lisadega 228 lk), mis hõlmab Eesti kogu haridussüsteemi. Ekspert leiab, et sellest raportist on välja võetud üks üldine soovitus juhinduda haridusvõrgustikku puudutavates otsustes õppekvaliteedi parandamisest. Seejuures nii spetsiifilist ja detailset näidet, nagu III õppeastme loodusainete õppevahendid, ekspert raportist ei leidnud. Seda ei leidnud ka kohus.
36.Kohus märgib, et kuigi OECD on tõepoolest soovitanud koolivõrgu korrastamiseks ühe strateegiana sulgeda või ühendada väikesed koolid, on samas OECD ka rõhutanud, et koolivõrgu korrastamise fookuses peavad olema õpilaste huvid: tegu pole säästmise, vaid kvaliteedi tõstmisega (II kd, tl 46). Seda seisukohta on toetanud ka Haridus- ja Teadusministeerium (II kd, tl 46p).
37.Samuti on vastustaja tuginenud The Partnership for 21st Century Skills raportile, selgitades, et raport ütleb, et: „21. sajandi oskusteks nimetatakse õpioskusi, mida peetakse kõige olulisemaks nüüdisaegses ühiskonnas toimetulekuks. 21. sajandi oskuste all peetakse silmas koostöö- ja suhtlemisoskusi, kriitilist mõtlemist ning loomingulisust. Koostöö- ja suhtlemisoskuste arendamine on oluline III kooliastmes ning oskuste arendamise kvaliteeti saab tagada piisava arvu õpilaste olemasolul.” (I kd, tl 25). Ka selle lõigu viimast lauset ei leidnud prof K. Türk osutatud raportist, järeldades, et see on ilmselt meelevaldselt juurde lisatud. Eespool toodud argumendid pole eksperdi arvates sobivad, sest käsitlevad haridust laiemalt. Kohus nõustub prof Türkiga.
38.Vastustaja on vastuses kaebusele leidnud, et ei saa lähtuda haridus kvaliteedist vaid õpitulemuste lõikes. Kool ja haridus on ka sotsialiseerumise ja iseseisvaks eluks laiema ettevalmistuse vahendiks. Seejuures on vastustaja viidanud Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) lahendile nr 22338/15, kus leiti, et riigi koolisüsteemi üks ülesanne on valmistada lapsi ette mõistmaks sotsiaalset reaalsust. Kohtu hinnangul ei ole viide EIK-i lahendile praeguses asjas asjakohane, kuna EIK-i vaidlus puudutas algkoolis kohustuslikku seksuaalset koolitust. EIK leidis, et riigi koolisüsteemi üks ülesanne on valmistada lapsi ette mõistmaks sotsiaalset reaalsust, seega oli seksuaalharidusel legitiimne eesmärk.
39.Kokkuvõttes leiab kohus, et otsuses nr 166 on ebaõigesti kohaldatud hariduse kvaliteediga seotud uuringuid. Uuringu „Üldharidus- ja kutsekoolide tulemuslikkus ja seda mõjutavad tegurid“ kasutamine vaidlustatud otsuse motiveerimisel on olnud kontekstiväline. Uuringu tulemuste käsitlus on lihtsustatud ja ignoreeritud on uuringu teoreetilise osa olulisi järeldusi. Kohus nõustub kaebajatega, et ebaõige on otsuses nr 166 läbivalt aluseks võetud seisukoht, et suurem kool tagab parema õpikvaliteedi. Sellest tulenevalt on otsuse nr 166 tegemisel tehtud oluline kaalutlusviga, sest haldusorgan on tuginenud ebaõigetele eeldustele.
10(15)
3-19-783
40.Teine haridusasutuste võrgu ümberkorraldamise põhjus parema õppekvaliteedi tagamise kõrval oli vaidlusaluse otsuse kohaselt majanduslik otstarbekus. Otsuses märgitud tulu-kulu analüüsi kohaselt toob Kalmetu Põhikooli, Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ töö ümberkorraldamine kaasa rahalist kokkuhoidu aastas ligikaudu 67 830 eurot (I kd, tl 26). Kokkuhoid tuleneb eelkõige personalikulude vähenemisest. Otsuses leitakse, et Leie Põhikooli ja Leie Lasteaia „Sipelgapesa“ ülalpidamine ei ole võrreldes teiste valla haridusasutustega vastutustundlik avaliku raha kasutamine.
41.Kohus nõustub kaebajatega, et otsuse majanduslik analüüs on ilmselgelt puudulik ega arvesta ümberkorralduste tõttu tekkivate täiendavate kuludega. Otsusest ei nähtu, et arvestatud oleks transpordikulusid, mis tekivad õpilaste vedamise korraldamisel mitme erineva kooli suunal (nt Kalmetu Põhikool ja Kolga-Jaani Põhikool). Kaebajate hinnangul on transpordikulu suurusjärk vähemalt ca 20 000 eurot aastas. Kohtu hinnangul tulnuks otsuses transpordikulusid analüüsida. Samuti puudub otsuses info selle kohta, kui palju suurenevad Kalmetu Põhikooli kulud, kui kooli lisandub Leie Põhikooli jagu õpilasi. Selgusetu on, kas suurenevad uute õppevahendite soetamise kulud, koolhoonete haldusega seotud kulud, personalikulud. Otsuses oleks pidanud sisalduma ka selle kohta vastav analüüs. Tervet kogukonda mõjutava ümberkorralduse mõju ei saa mõõta vaid personalikulu kaudu.
42.Kaebajad on otsuses viidanud kohtuasjale nr 3-11-2982, kus rõhutati, et kui koolivõrgu ümberkorraldusega pikeneb enamuse õpilaste koolitee, siis peab ümberkorralduse otsuses sisalduma ka vastav koolitee muutuse ja mõjude analüüs. Kohus nõustub kaebajatega, et see vajalik analüüs puudub, kuigi otsuse kohaselt on teada, et lapsed hakkaks käima kas Kalmetu või Kolga-Jaani koolides.
43.Kohtu hinnangul on kahetsusväärne, et otsuses ei anta hinnangut asjaolule, et Leie kogukond on kooli sulgemisele vastu. Leie põhikooli õpilased on 11. märtsil 2019 pöördunud nii Viljandi vallavalitsuse kui vallavolikogu poole ja selgitanud, et ükski õpilane ei soovi minna teise kooli ning esitanud ka oma kaalukad argumendid (I kd, tl-d 103-104). Vastustaja oleks vaidlusaluses otsuses pidanud selgitama, miks ta Leie kogukonna soovidega ei arvesta. Selles samas Tartu Ülikooli uuringus, millele vastustaja oma otsuses viitab, on selgitatud mh ka seda, et eriti oluline on koolisüsteemis lapsevanema ja vanemates klassides ka õpilaste seisukohtade arvestamine kooliuuenduses ning igapäevaelu kujundamisel koolis (II kd, tl 36p).
44.Samuti ei nähtu otsusest, et isikute usalduse ehk õiguspärase ootusega, et liitmislepingu p 9.1 jääb kehtima ja Leie kooli ei sulgeta, oleks üldse arvestatudki. Kaebajad on soovinud esitada asja juurde dokumentaalse tõendi, kus A. Piir ja/või A. Barkalaja selgitavad valdade
2.novembri 2016. a liitumislepingus kokku lepitud hariduskorraldust (II kd, tl-d 101p, 113). Kohus võtab selle tõendi vastu. Liitumislepingu p-i 9.1 kokkuleppe taustaks oli Leie piirkonna lastevanemate mure, et pärast valdade ühinemist hakatakse ilma pikemalt analüüsimata maapiirkondade koole sulgema. Nimetatud punkt pidi tagama vanematele rahu ja usalduse vähemalt kuni aastani 2025. Kaebajad leiavad, et seda asjaolu saavad tõendada nii A. Piir kui A. Barkalaja kohtule esitatavas dokumentaalses tõendid, sest mõlemad olid Kolga-Jaani volikogu liikmed liitumislepingu sõlmimise ajal 2016. a ja puutusid otseselt kokku valdade ühinemise protsessiga. Kohtu hinnangul oleks vastustaja pidanud otsuses selgitama, miks Leie kogukonna soovidega ei arvestata.
45.Poolte vahel on vaidlus ka selles, kas 27. märtsi 2019. a otsus nr 166 on vastuolus valla arengukavaga. Kaebajad leiavad, et Kolga-Jaani valla arengukava 2015-2025 näeb ette Leie Põhikooli jätkamise. Seejuures viitavad kaebajad Kolga-Jaani valla arengukavale 2015-2025, mis on vastu võetud volikogu 14. oktoobri 2015 otsusega (määruse nr 30 lisa). 11(15)
3-19-783
46.Riigi Teatajast nähtub, et Kolga-Jaani Vallavolikogu võttis 14. oktoobril 2015 vastu määruse nr 30 „Kolga-Jaani valla arengukava aastateks 2015-2025 ja eelarvestrateegia kinnitamine“, mille lisa 1 oli „Kolga-Jaani valla arengukava 2015-2025“. Samuti nähtub Riigi Teatajast, et Kolga-Jaani Vallavolikogu võttis 14. oktoobril 2016 vastu määruse nr 17 „KolgaJaani valla arengukava aastateks 2015-2025 ja eelarvestrateegia 2017-2021 kinnitamine“, mille lisa oli „Kolga-Jaani valla arengukava 2015-2025“. Määruse nr 17 §-ga 3 tunnistati kehtetuks Kolga-Jaani Vallavolikogu 14. oktoobri 2015. a määrus nr 30. Viljandi Vallavolikogu on omakorda 26. septembri 2018. a määruse nr 41 „Viljandi valla arengukava aastateks 2019 – 2025“ § 2 p-ga 1 tunnistanud kehtetuks Kolga-Jaani Vallavolikogu 14. oktoobri 2016. a määruse nr 17 „Kolga-Jaani valla arengukava aastateks 2015-2025 ja eelarvestrateegia 20172021 kinnitamine“. Seega kehtis 27. märtsi 2019. a otsuse nr 166 vastuvõtmise ajal Viljandi valla arengukava aastateks 2019-2025 ning vastustaja oli otsuse tegemisel sellega seotud. Kaebajad on ekslikult viidanud Kolga-Jaani valla kehtetule arengukavale. Kohus ei nõustu kaebajatega, et vankumatu fakt on see, et Leie lapsevanemad said kuni 2025. aastani lähtuda Kolga-Jaani valla arengukavast – arengukavast said nad lähtuda täpselt nii kaua, kui see kehtetuks tunnistati. Seega ei tulnud kaebajatele kehtetust arengukavast ka usalduse kaitset või õiguspärast ootust.
47.Kohtu hinnangul ei ole Leie Põhikooli sulgemine vastuolus Viljandi valla arengukavaga, sest seal on otsesõnu viidatud koolivõrgu ümberkorraldamise jätkuvale vajadusele. Nii on arengukava leheküljel 7 selgitatud, et „Valla rahvastikuareng viitab sellele, et koolivõrku tuleb asuda korrastama, mis reeglina tähendab osa koolide sulgemist või koolide ühendamist. Valla ülesandeks on tagada piirkonniti kättesaadavad õppekohad. Kooli- ja lasteaiateenuste võrgu ümberkorraldusel lähtutakse eelkõige laste huvidest. Tähtis on õpikeskkonna kvaliteet õppekava täitmiseks ja head olmetingimused nii koolides kui lasteaedades. Lahendatud peab olema erivajadustega laste õpetamine ja selle kvaliteetne korraldus.“. Ka on Viljandi valla arengukava aastateks 2019 - 2025 lisas 1 „Viljandi valla majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise ning looduskeskkonna hetkeolukorra analüüs ning arengu pikaajalised suundumused ja vajadused“ selgitatud, et „Haridusasutuste optimeerimise jätkamine on oluline mitte niivõrd ressursside kokkuhoiu eesmärgil, vaid ka selleks, et luua lastele parimad kaasaegsed õpitingimused (sh sportimistingimused), võimaldada kvaliteetset haridust, olulisi tugiteenuseid (sh logopeediline teenindamine, vajadusel tugiisiku teenus) ning turvalist koolitransporti.“ (lk 12).
48.Vastustaja kaalutluse aluseks oli ka see, et enamik Leie Põhikooli õpetajaid ei vasta kvalifikatsiooninõuetele ning suure personali voolavuse tingimustes ei ole kvalifitseeritud personali saavutamine isegi õpetajate noorust arvestades realistlik (I kd, tl 24p). Kohus nõustub vastustajaga selles, et kaebuses toodud viide õpetajate noorusele ei ole asjakohane. See ei õigusta kvalifikatsiooninõutele mittevastavuse jätkamist.
49.Kaebajad on seisukohal, et vastustaja on otsused teinud sedavõrd kiirustades, et on rikkunud nii Viljandi valla põhimääruse § 11 lg-t 3 kui ka ärakuulamisõigust. Vastustaja sellega ei nõustu. Vastustaja on seisukohal, et kogukonna, hoolekogu ja õpilasesinduse ärakuulamine on toimunud oluliselt varasemalt kaebajate väidetust, sh põhjalikumalt juba 3 nädalat enne volikogu istungit, samuti täiendavalt volikogu istungil. Kohus selle väitega täiel määral ei nõustu.
50.Kuigi Leie Põhikooli töötajad, hoolekogu, õpilasomavalitsus ja lapsevanemad on saanud juba 2019. a märtsi algul tutvuda Viljandi valla hariduse arengukava 2019-2025 eelnõuga ja esitada nii suuliselt kui kirjalikult oma ettepanekuid, ei olnud valla hariduse arengukava eelnõu 12(15)
3-19-783
puhul tegemist siiski "Kalmetu Põhikooli, Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ ümberkorraldamise" eelnõuga. Viimati märgitud eelnõule said puudutatud isikud oma vastuväited esitada tunduvalt hiljem.
51.Nii nähtub asja materjalidest, et Leie Põhikooli töötajate, hoolekogu, õpilasomavalitsuse ja lastevanemate koosolek toimus Leie Põhikoolis 5. märtsil 2019 (koosoleku protokoll ja osalejate nimekiri I kd, tl-d 60-63). Koosolekul arutati Viljandi valla hariduse arengukava 20192025 eelnõud. Koosolekul otsustati Leie Põhikooli hoolekogu ja õpilasesinduse kirjalik arvamus esitada vallavalitsusele 11. märtsiks 2019. Leie Põhikooli hoolekogu esimees esitas Viljandi Vallavolikogule ja Viljandi Vallavalitsusele 7. märtsi 2019 kuupäevaga täiendus- ja parandusettepanekud Viljandi valla hariduse arengukavale (I kd, tl 101). Leie Põhikooli õpilasesindus esitas Viljandi Vallavalitsusele ja Viljandi Vallavolikogule 11. märtsi 2019 kuupäevaga pöördumise Viljandi valla hariduse arengukava kohta (I kd, tl-d 103-104).
6.märtsil 2019 toimus Leie Põhikoolis Viljandi valla hariduse arengukava 2019-2025 eelnõu tutvustamine Leie lasteaia õpetajatele, hoolekogule, lapsevanematele (koosoleku protokoll ja osalejate nimekiri I kd, tl-d 64-67).
52.Asja materjalidest nähtub, et Viljandi Vallavolikogu alatise haridus- ja noorsootöökomisjoni koosolek toimus 21. märtsil 2019 (koosoleku protokoll nr 1-9/11; I kd, tl 11). Koosoleku päevakorras oli otsuse "Kalmetu Põhikooli, Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ ümberkorraldamine" eelnõu. Koosoleku protokollist nähtub, et see eelnõu esitati komisjoni liikmetele tutvumiseks ja seisukoha kujundamiseks 19. märtsil 2019, s.o 2 päeva enne komisjoni koosolekut. Kohtu hinnangul ei ole eelnõu esitamine 2 päeva enne vallavolikogu komisjoni koosoleku toimumist vastuolus Viljandi valla põhimääruse § 11 lg-ga 3, sest kuigi komisjoni koosoleku toimumise ajast, kohast ja päevakorrast informeeritakse viidatud sätte kohaselt komisjoni liikmeid vähemalt 4 päeva enne koosoleku toimumist ette, ei ole vaja arutlusele tulevate küsimustega seonduvaid materjale 4 päeva varem esitada. Need tuleb varasemaks tutvumiseks esitada vaid võimalusel.
53.Komisjoni koosoleku protokollis on selgesõnaliselt kirjas, et koosolekule järgneval päeval, s.o 22. märtsil 2019 toimuvad avalikud rahvakoosolekud Kalmetu Põhikoolis ja Leie Põhikoolis, kus tutvustatakse eelnõud ja kuulatakse ära rahva arvamus. Kuivõrd volikogu haridus- ja noorsootöökomisjon otsustas juba 21. märtsi 2019 koosolekul toetada eelnõud, on kohtule ilmselge, et selle otsuse tegemisel ei huvitanud komisjoni rahva arvamus. Samas nähtub protokollist, et komisjoni liikmetele tutvustati Leie Põhikooli hoolekogu, Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ hoolekogu ja Leie Põhikooli õpilasesinduse ettepanekuid ning toimus ka selleteemaline arutelu. Seega sai komisjon otsust tehes arvestada hoolekogude ja õpilasesinduse ettepanekutega valla hariduse arengukava osas.
54.Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a istungi protokollist (I kd, tl 109p) nähtub, et lisaks haridus- ja noorsootöökomisjonile toetasid vallavalitsuse eelnõud ka vallavolikogu kodanike ühenduste ja külaarengu komisjon, eelarve- ja majanduskomisjon ning sotsiaalkomisjon, kuid pooled ei ole esitanud kohtule selle kohta täiendavaid tõendeid. Poolte vahel pole ka vaidlusküsimuseks, et need komisjonid oleksid kaebajate ärakuulamisõigust rikkunud.
55.Vallavanem A. Karu juhtis 22. märtsil 2019 koosolekut, kus osalesid Kalmetu kooli töötajad, hoolekogu, lapsevanemad, kooli õpilasesindus, kogukonna esindajad ja valla esindajad (I kd, tl-d 68-69). Kohtumisel tutvustas Viljandi valla haridus- ja kultuurinõunik M. Feldmann 27. märtsil 2019 vallavolikogus arutlusele minevat eelnõud „Kalmetu Põhikooli, Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ ümberkorraldamine“. Kõigil koosolekust osavõtjatel oli õigus ja võimalus esitada küsimusi. Protokollist nähtub, et vallavanem ootas 13(15)
3-19-783
kogukonna ja kooli arvamust. Samal päeval, 22. märtsil 2019 toimus kohtumine ka Leie Põhikoolis, kus koosolekust võtsid osa Leie kooli ja lasteaia õpetajad, hoolekogu, lapsevanemad, kooli õpilasesindus, kogukonna esindajad, valla esindajad, Kalmetu ja KolgaJaani kooli esindajad (I kd, tl-d 70-72). Ka sellel kohtumisel tutvustas M. Feldmann vallavolikogus 27. märtsil 2019 arutlusele minevat eelnõud ning kõigil oli võimalik esitada küsimusi ja arvamusi. 22. märtsil 2019 toimus ka Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ hoolekogu koosolek, mille päevakorras oli hoolekogu kirjaliku arvamuse andmine Viljandi Vallavalitsuse eelnõule (I kd, tl 75).
56.Kalmetu Põhikooli hoolekogu koosolek, mil arutati vaidlusalust eelnõud, toimus 22. märtsil 2019 (I kd, tl 14). Kalmetu Põhikool esitas 26. märtsil 2019 Viljandi Vallavolikogule arvamuse nr 1-10/13 koolide ümberkorraldamise kohta (I kd, tl 74). Leie Põhikooli hoolekogu esitas Viljandi Vallavalitsusele ja Viljandi Vallavolikogule 26. märtsil 2019 allkirjastatud seisukoha eelnõu „Kalmetu Põhikooli, Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ ümberkorraldamine“ kohta (I kd, tl 12). Samal päeval, s.o 26. märtsil 2019 esitas ka Leie Põhikooli õpilasesindus Viljandi Vallavalitsusele ja Viljandi Vallavolikogule seisukoha vallavalitsuse eelnõu kohta (I kd, tl 77).
57.Viljandi Vallavolikogu istung, mil mh oli päevakorras eelnõu „Kalmetu Põhikooli, Leie Põhikooli ja Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ ümberkorraldamine“, toimus 27. märtsil 2019 (istungi protokoll nr 1-1/18; I kd, tl-d 107-113). Volikogu istungil said sõna nii Leie Põhikooli hoolekogu esimees, Leie Põhikooli õpilasesinduse esindaja, Leie Lasteaed „Sipelgapesa“ hoolekogu esindaja, Kalmetu Põhikooli hoolekogu esindaja, Kalmetu Põhikooli õpilasesinduse president, Leie Põhikooli ja Kalmetu Põhikooli direktorid. Seega toimus volikogu istungil puudutatud isikute ärakuulamine. Ärakuulamisprintsiip ei tähenda seda, et vastustaja peaks ilmtingimata teise osapoole seisukohtadega nõustuma ja neid aktsepteerima. Oluline on see, et teisele poolele antaks võimalus oma seisukohti ja vastupidist arvamust esitada. Seda on vastustaja võimaldanud. Kohtule ei nähtu ärakuulamispõhimõtte rikkumist. Kohtule esitatud tõenditest nähtub, et kogukonna, hoolekogu ja õpilasesinduse ärakuulamine on toimunud korduvalt, nii suuliselt kui ka kirjalikult enne volikogu istungit 22. märtsil suuliselt, 26. märtsil kirjalikult ja istungi ajal 27. märtsil 2019. Kaebuse osaline rahuldamine
58.Kokkuvõttes on kohus kaebajatega nõus selles, et otsus nr 166 sisaldab olulisi kaalumisvigu. Nii on otsuses ebaõigesti kohaldatud hariduse kvaliteediga seotud uuringuid; otsuse põhjenduste pinnalt ei ole võimalik mõista ega kontrollida seda, kas või kuidas tagatakse puudutatud lastele kõrgem hariduse kvaliteet; otsuse arutluskäik avalike vahendite ratsionaalsema kasutuse osas on puudulik, liigselt lihtsustav ja seetõttu ei ole see sisuliselt kontrollitav; otsuses ei anta hinnangut asjaolule, et Leie kogukond, sh õpilased, lapsevanemad ja kooli personal on kooli sulgemisele vastu. Kokkuvõttes puuduvad otsuses selgelt väljendatud põhjendused ja kaalutlused, millega saaks põhjendada ümberkorralduste läbiviimist vastaval kujul. Otsuse põhjendused ei veena kohut, et vastustaja on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Riigikohtu praktika kohaselt võivad diskretsioonivolituse mittetäielik kasutamine ja olulistele asjaoludele mittetuginev kaalumine kujutada endast sellist olulist diskretsiooniviga, mis on kaalutlusotsuse tühistamise aluseks. Seetõttu leiab kohus, et neil põhjustel tuleb otsus nr 166 tühistada, kuigi kohus ei nõustu kaebajate argumentidega, et kooli sulgemine on vastuolus valla arengukava ja valdade liitumislepinguga, ning et rikuti nii Viljandi valla põhimääruse § 11 lg-t 3 kui ka ärakuulamisõigust.
14(15)
3-19-783
59.Eeltoodust tulenevalt rahuldab kohus kaebuse osaliselt. Kohus tühistab Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/166, kuid jätab rahuldamata kaebuse Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/165 p-i 1.2 tühistamiseks. Menetluskulud
60.HKMS § 108 lg 1 sätestab, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). Menetluskulude jaotamisel ja väljamõistmisel tuleb esmalt välja selgitada kantud menetluskulude koosseis ja ulatus, siis tuleb otsustada, millised kantud menetluskuludest on vajalikud ja põhjendatud, eristades seejuures lõivukulusid, ning seejärel tuleb jaotada need menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamise ulatusega (Riigikohtu halduskolleegiumi 14. detsembri 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-33-12, p 25; 5. mai 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-17-11, p 13).
61.HKMS § 109 lg 1 kohaselt tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kaebajate esindaja on taotluse menetluskulude väljamõistmiseks, menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid esitanud kohtule 16. detsembril 2019 (III kd, tl-d 106-119).
62.Käesolevas kohtuasjas hõlmavad kaebajate menetluskulud kaebuselt ja esialgselt õiguskaitselt tasutud riigilõivu summas 180 eurot ning õigusteenuse osutamise kulusid summas 5101,50 eurot. Kaebajate menetluskulude suuruseks on seega kokku 880,25 eurot kaebaja kohta. Kuigi õigusabikulu suurus ühe kaebaja kohta ei ole ebamõistlikult suur, peab kohus arvestama asjaoluga, et kaebajad esitasid ühise kaebuse ja ka argumendid olid esitatud ühiselt. Advokaadid ei pidanud iga kaebaja kohta koostama eraldi dokumenti, erinevate põhjendustega. Seetõttu leiab kohus, et 5101,50 euro asemel on mõistlikud ja põhjendatud õigusabikulud selles asjas 3500 eurot. HKMS § 109 lg 6 alusel mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kaebajate eest tasutud riigilõiv 180 eurot on terves ulatuses vajalik ja põhjendatud (I kd, tl-d 17, 21-22).
63.Arvestades kaebajate tühistamisnõudeid, on kaebus rahuldatud osaliselt. Kohus leiab, et kaebust tuleb pidada rahuldatuks 50 % ulatuses. Seega tuleb vastustajalt kaebajate kasuks välja mõista 1750 euro ulatuses õigusabikulusid ja 45 euro ulatuses kaebuselt tasutud riigilõivu. Esialgselt õiguskaitselt tasutus riigilõiv tuleb hüvitada tervikuna 90 euro ulatuses, kuna kohus rahuldas esialgse õiguskaitse ja siia 50 % proportsioon ei laiene. Kokku mõistab kohus Viljandi vallalt kaebajate kasuks välja menetluskulud 1885 eurot. Esialgne õiguskaitse
64.Tartu Halduskohus rahuldas 8. mai 2019. a määrusega kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse ning peatas Viljandi Vallavolikogu 27. märtsi 2019. a otsuse nr 1-3/166 p-de 1-6 kehtivuse kuni menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni. Arvestades kohtumenetluses toimunut (I kd, tl 127p; II kd, tl 87p), peab kohus vajalikuks rõhutada, et praegune kohtuotsus ei muuda 8. mai 2019. a määrust sisutuks – vastupidi, kohtumäärusega kohaldatud esialgne õiguskaitse on jätkuvalt olemas kuni menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni.