Oliver Kask (eesistuja), Kaire Pikamäe ja Janar Jäätma
Otsuse tegemise aeg ja koht
20. detsember 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-1769
Haldusasi
XX kaebus Politseija Piirivalveameti kinnipidamiskeskuse tegevusega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – XX Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Elise Suurkuusk
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20. septembri 2019. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20. septembri 2019. a otsus asjas nr 3-18-1769 muutmata.
2.Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastmes kantud menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 20. jaanuaril 2020. a (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-18-1769 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX (sünd. XX.XX.XXXX) lahkus 03.03.2015 Usbekistani Vabariigist Venemaa Föderatsiooni ja saabus sealt 07.10.2015 ebaseaduslikult piiri ületades Eestisse, kus esitas 08.10.2015 rahvusvahelise kaitse taotluse.
2.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) tegi 13.11.2018 XX-le koheselt sundtäidetava lahkumisettekirjutuse ja kohaldas tema suhtes sissesõidukeeldu kuni 5 aastaks. Isik vaidlustas selle haldusasjas nr 3-18-2186. Tallinna Halduskohus jättis 11.06.2019 otsusega kaebuse ja Tallinna Ringkonnakohus 12.09.2019 otsusega XX apellatsioonkaebuse rahuldamata ning halduskohtu otsuse muutmata. Riigikohus jättis 16.10.2019 määrusega XX kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata.
3.XX viibis PPA Põhja Prefektuuri kinnipidamiskeskuses. Viimati pikendati XX kinnipidamiskeskuses kinnipidamise tähtaega väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 25 lg 2 alusel Tallinna Halduskohtu 06.09.2019 määrusega haldusasjas nr 3-182150 kuni kinnipidamise aluse äralangemiseni, kuid mitte kauemaks kui 06.01.2020.
4.XX esitas 11.09.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 05.04.2019 ja 29.05.2019) PPA kinnipidamiskeskuse tegevuse peale nõudes hüvitada mittevaraline kahju summas 10 000 eurot või vastavalt kohtu äranägemisele. Lisaks palus kaebaja tunnistada kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 17 lg-d 1–3 ja kinnipidamiskeskuse kodukorra p 74 Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-ga 26 vastuolus olevaks. Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 17 lg-d 1–3 ja kinnipidamiskeskuse kodukorra p 70 on vastuolus PS §-ga 26, sest isikutele, kelle kinnipidamise aluseks on VSS, ei võimaldata pikaajalisi kokkusaamisi lähedastega (vrdl vangistusseaduse § 25 lg 1). Pikaajaliseks kokkusaamiseks loa andmisest keeldumine on märkimisväärne õiguste riive. Riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei tohi kellegi perekonna- ega eraellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ja korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks (Riigikohtu 16.11.2016 otsus asjas nr 3-4-1-2-16, p 21; vt ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art-d 8 ja 14). PS §-s 26 sätestatud perekonnaelu puutumatus tähendab mh õigust hoida perekondlikke sidemeid nende kõige laiemas tähenduses (Riigikohtu 04.04.2011 otsus asjas nr 3-4-1-9-10, p 43; 16.11.2016 otsus asjas nr 3-4-1-2-16, p 93). Riigikohus pidas viidatud asjades pikaajaliste kokkusaamiste keeldu selle eesmärgi saavutamiseks lubatavaks vahendiks. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on asunud seisukohale, et lubatavaks saab pidada vahistatute ja süüdimõistetute erinevat kohtlemist pereliikmetega pikaajalise kokkusaamise õiguse küsimuses uurimise või julgeolekuga seotud kaalutlustel, arvestades konkreetset juhtumit. Probleemne on automaatne keeld, mida ei põhjendata individuaalsete asjaoludega (EIK 13.12.2011 otsus asjas nr 31827/02 Laduna vs. Slovakkia, p 66; 09.07.2013 otsus asjas nr 42615/06 Varnas vs. Leedu, p 119-120; 23.06.2015 otsus asjas nr 39633/10 Costel Gaciu vs. Rumeenia, p 59–60.) Perekonnaelu mõistet tuleb sisustada laiemalt kui registreeritud abielu (vt ka Riigikohtu otsus 04.04.2011 otsus asjas nr 3-4-1-9-10, p 43; 16.11.2016 otsus asjas nr 3-4-1-2-16, p 93). 2(11)
3-18-1769 Põhiseadusest tulenev õigus perekonnaelu puutumatusele on igaühe õigus ega ole seotud sellega, kas isik on välismaalane või viibib siin ebaseaduslikult. Kinnipidamiskeskuses viibimine iseenesest on riive perekonnaelu puutumatuse õigusele, sest isik on enda perekonnast lahutatud. Pikaajaliste kohtumiste mittevõimaldamine olukorras, kus EIK ja kohtupraktika on selle ette näinud sarnases olukorras olevatele isikutele, on ebaproportsionaalne. See, et kaebaja ja tema elukaaslane võisid sellist olukorda ette näha, ei õigusta PS §-s 26 sätestatud põhiõiguse rikkumist ega vähenda põhiõiguse riivet (vt ka Riigikohtu 06.06.1997 otsus asjas nr 3-3-1-16-97). Kaebaja on ligi 14 kuu viibinud tingimustes, kus tal ei ole olnud võimalik enda perekonnaelu elada (vrdl ka Riigikohtu 15.03.2010 otsus asjas nr 3-3-1-93-09) ega olla enda abikaasaga füüsiliselt kontaktis. Kodukorra 6. ptk on vastuolus PS §-ga 12. Isikutele, kelle kinnipidamise aluseks on VSS, ei võimaldata pikaajalisi kokkusaamisi lähedastega. Samas kinnipeetavatele, kellele on määratud vangistus, arest või eelvangistus, võimaldatakse pikaajalisi kokkusaamisi. Välistatud ei ole olukord, kus kinnipidamisele VSS alusel eelneb või järgneb kinnipidamine välismaalastele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) alusel. Seega võib kinnipidamiskeskuses viibimine kokku kesta maksimaalselt 36 kuud, mistõttu ei ole tegemist lühikese ajaga. Välismaalaste kinnipidamiskeskuses kinnipidamise eesmärgiks on tagada isiku väljasaatmine. Tegemist ei ole karistuse kandmisega. Puudub alus arvata, et kaebaja pikaajaline kokkusaamine oma elukaaslasega, et saada järeltulijaid, võib takistada välismaalase väljasaatmismenetluse lõpule viimist. Kaebajale on tekkinud mittevaraline kahju seoses hingeliste kannatustega, sest tal ei ole lubatud enda abikaasaga intiimselt suhelda, mille tõttu on piiratud kaebaja õigust jätkata abikaasaga perekondlikke suhteid. Kaebaja abikaasal ei pruugi enam olla võimalik rasestuda. Inimväärikust alandavaks saab pidada selliseid kannatusi, mis ületavad kinnipidamisega kaasnevate kannatuste vältimatu taseme. Praegusel juhul on sellise olukorraga tegemist. Asjaolu, et YY ei külastanud kaebajat mitme kuu vältel, ei muuda pikaajalise kokkusaamise keeldu õiguspäraseks. YY-l võisid olla erinevad põhjused, miks ta ei ole kaebajaga kohtunud.
5.PPA palus jätta kaebuse rahuldamata. Kaebaja ei ole YY-ga kunagi pereelu elanud ega abielu sõlminud. Kaebaja kohtus enda väidetava elukaaslasega varjupaigataotlejate majutuskeskuses, kus mõlemad viibisid eesmärgiga taotleda Eestis rahvusvahelist kaitset. Kuigi isikud viibisid samas majutusasutuses, ei saa nimetatud elukorraldust pidada perekonnaelu elamiseks. Kaebaja ja YY olid juba tutvudes teadlikud, et lähtuvalt nende riigis viibimise õiguslikust alusest võib juhtuda, et isikud ei saa elada pereelu Eestis. Kaebaja lahkus koos YY-ga 05.08.2017 omavoliliselt majutuskeskusest Saksamaale ja hiljem Taani. Kaebaja on alates 18.04.2018 viibinud kinnipidamiskeskuses ilma YY. Kaebaja kinnipidamiskeskuse isiklikust toimikust nähtub, et kaebaja on YY-ga kinnipidamiskeskuses lühiajaliselt kohtunud 25.04.2018, 10.05.2018, 29.05.2018, 07.06.2018, 09.07.2018, 02.08.2018 ja 06.09.2018. YY lahkus seejärel Hispaaniasse, kus viibib tänaseni. Seega puudub kaebaja ning YY vahel reaalne perekonnaelu. Kaebajal võib olla YY-ga teatav hingeline ja emotsionaalne side, kuid nendevahelist suhet ei saa pidada perekonnaeluga võrdväärseks. Lisaks ei ole kaebaja näidanud initsiatiivi väljasaatmismenetlusele kaasa aitamiseks ning kinnipidamiskeskusest vabastamiseks, vaid on kuritarvitanud rahvusvahelise kaitse andmise süsteemi. Samuti ei ole kaebaja kordagi pöördunud Usbekistani saatkonna poole, et enda dokumenteerimist kiirendada. 3(11)
3-18-1769 Kehalise kontakti keelamine kinnipidamiskeskuses on kantud eesmärgist tagada isiku väljasaatmine (VSS § 15 lg-d 1 ja 2 ja § 23 lg 1). Selline korraldus välistab, et isikud saaksid kokkusaamiste ajal kinnipidamiskeskuses viibijatele üle anda keelatud esemeid või ained, mis võivad segada väljasaatmise korraldamist. YY üritas 07.06.2018 toimunud lühiajalisel kokkusaamisel anda salaja kaebajale üle tuvastamata ainet. Kokkusaamisi peab olema võimalik kinnipidamiskeskuse ametnikul jälgida, et välistada ebaseadusliku või keelatud aine/eseme sattumist kinnipidamiskeskuses viibijate kätte. Kaebaja puhul on tuvastatud reaalne põgenemise oht (vt nt haldusasi nr 3-18-2150). Kaebaja pikaajaline kontrollimata kokkusaamine isikuga, kellega koos on juba omavoliliselt majutusasutusest lahkutud, ei ole turvaline ning võib tekitada olukorra, kus kaebaja üritab uuesti põgeneda või väljasaatmist takistada. Seega kaitseb pikaajaliste kokkusaamiste keeld avalikku korda. Abinõu on sobiv, sest kehalise kontakti keelamine soodustab väljasaatmismenetluse edukat läbiviimist ning minimaliseerib riski, et menetlust võidakse välismaalase poolt takistada. Abinõu on vajalik väljasaatmismenetluse korraldamiseks. Kaebaja on oma käitumisega selgelt näidanud, et ta soovib Eestist omavoliliselt lahkuda. Seetõttu on vajalik keelata kaebaja ja temaga kokku saavate isikute vahel kehaline kontakt. Kaebaja puhul ei ole võimalik kohaldada ühtegi teist abinõu väljasaatmismenetluse edukaks korraldamiseks. Kaebaja pikaajaline viibimine kinnipidamiskeskuses on tingitud tema enda tegevusest, sest kaebaja ei tee PPA-ga koostööd enda dokumenteerimiseks. Leebemate järelevalvemeetmete kohaldamine kaebaja suhtes, sh elamine kindlaksmääratud kohas, ei ole tema enda tegevuse tõttu võimalik. Kaebaja kinnipidamine on toimunud kohtu loal. Lisaks ei ole põhjendatud kahju hüvitise nõudmine 14 kuu eest, sest nimetatud 14 kuust on YY Eestis viibinud vaid 6 kuud. Kaebaja ei ole tõendanud vastustaja süülist käitumist mittevaralise kahju tekkimisel. Kaebaja perekonnaelu YY-ga puudub või on minimaalne, mistõttu ei saa kaebajale tekkida hingelisi üleelamisi pikaajaliste kokkusaamiste puudumise tõttu. Lisaks elab YY Hispaanias alates 2018. a oktoobrist. Seega ei saaks kaebaja YY-ga pikaajalistel kokkusaamistel kohtuda. Ei ole eluliselt usutav, et YY hakkaks pikaajaliste kokkusaamiste nimel Hispaaniast Eestisse käima, sest ta ei ole alates 2018. a oktoobrikuust külastanud kaebajat ka lühiajaliselt. Mittevaraline kahju võib olla heastatav ka teiste vahenditega.
6.Tallinna Halduskohtu 20.09.2019 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kaebaja ei ole YY-ga pereelu elanud ega abielu sõlminud. Tallinna Ringkonnakohtu 03.09.2019 määruse asjas nr 3-19-936 p-des 9 ja 10 leiti, et kaebaja ja YY saadeti Taanist Eestisse 16.04.2018 ja nad esitasid samal päeval (korduvad) rahvusvahelise kaitse taotlused. Kaebaja ja YY kohtusid Eestis ega moodusta perekonda VRKS § 7 tähenduses (vrdl ka haldusasjad nr 318-1154, 3-18-1088 ja 3-18-2304). Kaebaja kinnipidamiskeskuses kinnipidamise põhjendatust (korduva) varjupaigamenetluse ajal ja sellega seonduvat riivet tema perekonnaelule on kohtud hinnanud haldusasjas nr 3-18-765 ning pidanud seda proportsionaalseks (vt Tallinna Ringkonnakohtu 05.06.2018 määrus asjas nr 3-18-765, p 14; vrdl ka haldusasi nr 3-182186). Kaebajale võimaldati 2018. a aprillist kuni septembrini YY-ga korduvalt lühiajaliselt kokku saada. YY lahkus Eestist 13.10.2018. Sellest ajast alates ei ole kaebajal olnud reaalset võimalust temaga kokku saada või perekonnaelu elada. YY ei ole käinud kaebajat Eestis külastamas. Kuna riigis ebaseaduslikult viibiva välismaalase kinnipidamise eesmärgiks on isiku väljasaatmise korraldamine, ei ole kohane kaebaja võrdlus pikaajaliste kokkusaamiste regulatsiooniga vahistatute ja süüdimõistetute osas. Tegemist on erinevate gruppidega. 4(11)
3-18-1769 Abinõu on sobiv, sest kehalise kohtakti keelamine soodustab väljasaatmismenetluse edukat läbiviimist ja vähendab riski, et menetlust võidakse takistada. Arvestada tuleb ka sellega, et kaebajal on kõrge põgenemise oht. Seda kinnitab kaebaja omavoliline Eestist lahkumine Saksamaale koos YY-ga. Lisaks ei ole kaebaja näidanud üles koostöövalmidust enda dokumenteerimisel ja on kuritarvitanud rahvusvahelise kaitse taotlemise süsteemi, mistõttu ei ole kaebaja suhtes õigustatud kohaldada leebemaid järelevalvemeetmeid. Kaebajal võib YY-ga olla teatud hingeline ja emotsionaalne side, kuid nende sidet ei saa pidada perekonnaeluga võrdväärseks suhteks. Kaebaja viibimine kinnipidamiskeskuses on tingitud tema enda passiivsest käitumisest väljasaatmismenetluses. Kuna kaebaja paigutati kinnipidamiskeskusesse 18.04.2018 ja YY lahkus Eestist juba 13.10.2018, ei ole kaebaja kinnipidamisega kaasnenud väidetavad kannatused seoses perekonna- ja eraelu puutumatuse riivega saanud kesta rohkem kui kuus kuud. Eluliselt ei ole usutav, et pikaajaliste kohtumiste puudumisest tekkinud riive ja sellega kaasnenud kannatused on ületanud vältimatu taseme, et kaebajal oleks tekkinud mittevaraline kahju, mis tuleks hüvitada rahas. Tuvastamist ei ole leidnud vastustaja süüline ja õigusvastane tegevus ega tõendatud põhjuslik seos vastustaja tegevuse ja kaebajale tekkinud väidetava kahju vahel. Kaebaja ei ole selgitanud, miks peab tema hinnangul kahju hüvitama rahas.
7.XX vabastati kinnipidamiskeskusest 30.09.2019. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.XX esitas 18.10.2019 apellatsioonkaebuse, milles palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 20.09.2019 otsus ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. Kaebaja eesmärk pole olnud viibida pikaajalistel kohtumistel väljaspool kinnipidamiskeskust. Sellisel juhul ei saa pikaajaline kohtumine takistada väljasaatmismenetlust. Perekonnapõhiõiguse puutumatuse tuumaks on perekonnaliikmete õigus ja võimalus olla üksteisega koos, sh füüsilises kontaktis ja luua perekonda. Sellele õigusele vastab riigi kohustus luua õiguslik alus pikaajaliseks kokkusaamiseks. Jääb arusaamatuks, kuidas võiks pikaajaline kokkusaamine takistada väljasaatmismenetlust ning miks kaalub väljasaatmine üles kaebaja perekonnaelu riive. Kaebaja poolt väidetav väljasaatmise mõjutamine väheneb varjupaigamenetluse edasistes etappides, kui asjaolud on selgunud. Põhiõiguste riivet ei tee olematuks asjaolu, et kaebajal on võimalik abikaasaga kohtuda lühiajaliselt. Kaebaja on pereelu elanud. Õiguskantsler on märkinud, et püsisuhtes olevad naine ja mees tuleb lugeda perekonnaliikmeteks. Seega tuleb perekonnana käsitada ka sellist kooselu, kus mees ja naine ei ole abielus. Kaebajal on oma elukaaslasega tugev emotsionaalne ja psühholoogiline side. Nad on omavahel suhelnud telefoni ja e-kirja teel nii palju kui asjaolud seda võimaldavad. Elukaaslastena tuleb mõista ka vabaabielus partnereid. Kaebaja ja tema elukaaslane on tegutsenud ühistest huvidest lähtuvalt, viibinud teatud aja koos ja on emotsionaalselt seotud. Perekonnasuhte olemasolu kinnitavad lühiajalised kokkusaamised ja telefonikõned. Isikuid, kes viibivad kinnipidamiskeskuses, ei tohi jätta ilma kontaktist oma perega. Tegu ei ole kinnipidamisega karistuse kandmiseks või süüteomenetluse läbiviimiseks. Abikaasa pole kaebajat külastanud, sest pikaajalisi kohtumisi ei lubata ning lühiajalisele kohtumisele tulemine on talle liialt kulukas. Kokkusaamine lähedase inimesega aitab 5(11)
3-18-1769 vähendada ärevust ja stressi ning vahetul kohtumisel on võimalik saada parem ülevaade teise isiku elust. Pikaajalise kokkusaamise eesmärgiks on edendada tundeelu ja tihendada emotsionaalset sidet perekonnaliikmete vahel. Piirang ei ole sobiv, vajalik ega proportsionaalne. Pikaajalise kokkusaamise võimalus on tagatud kinnipeetavatele. Vangistuse minimaalne pikkus on karistusseadustiku (KarS) § 45 lg 1 kohaselt 30 päeva, kuid kinnipidamiskeskuses võib isikut hoida kuni maksimaalselt 36 kuud. Puudub põhjendus, miks tuleb nimetatud isikuid kohelda halvemini vanglakaristust kandvatest isikutest. Kinnipidamiskeskuses viibivaid isikuid tuleb kohelda võrdselt teiste inimestega, mistõttu on kohus rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet ja diskrimineerimise keeldu. Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 17 lg-d 1–3 ja kinnipidamiskeskuse kodukorra p 74 on vastuolus PS §-ga 26, kuna kehtestavad ilma kaalumisõiguseta pikaajaliste kokkusaamiste ja kehalise kontakti keelu. Selline automaatne piirang ei arvesta inimese kinnipidamiskeskuses viibimise kestust ega sellega kaasnevat perekonnaelu põhiõiguse riivet. Seadusandja oleks pidanud kaaluma, kas kinnipidamiskeskuses viibivate isikute suhtes kehtivat pikaajaliste kokkusaamiste ja kehalise kontakti keeldu saaks leevendada alternatiivsete meetmetega ja see võiks igal üksikjuhtumil toimuda kohtu otsustuse alusel (vt ka Riigikohtu 05.03.2001 otsus asjas nr 3-4-1-2-01, p 14; 10.04.2018 määrus asjas nr 5-17-42/9, p 36). Kaebajale tuleks määrata mittevaralise kahju hüvitis 10 000 eurot või vastavalt kohtu õiglasele äranägemisele. Kinnipidamisega kaasnevad kannatused on ületanud vältimatu taseme.
9.PPA palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. XX ei ole YY-ga abielus. XX ja YY ei saa lugeda ka püsisuhtes olevateks isikuteks, sest nad ei ole kunagi reaalset kooselu elanud. Lisaks kohtusid XX ning YY ajal, mil nad olid mõlemad rahvusvahelise kaitse taotlejad ning nende viibimisõigus Eestis ei olnud kindel. XX ja YY pidid olema valmis korraldama oma suhted tulevikus nii, et nad ei pruugi saada koos elada. Seega ei saa XX ning YY vahelist suhet pidada perekonnaga võrdväärseks. Seetõttu ei saa ka pikaajaliste kokkusaamiste keeld tuua XX-le kaasa hingelisi üleelamisi. Pikaajaliste kokkusaamiste mittevõimaldamine kinnipidamiskeskuses on kantud väljasaatmismenetluse eduka lõpuleviimise eesmärgist (VSS § 15 lg-d 1 ja 2 ja § 23 lg 1). Pikaajaliste kokkusaamiste keeld tagab, et kokkusaamiste ajal ei saaks kinnipidamiskeskuses viibijatele üle anda keelatud esemeid või ained, mis võivad segada väljasaatmise korraldamist. YY üritas 07.06.2018 toimunud lühiajalisel kokkusaamisel salaja anda kaebajale üle tuvastamata ainet. Kinnipidamiskeskusel peab olema võimalus kokkusaamisi jälgida, et välistada ebaseadusliku või keelatud aine/eseme sattumist kinnipidamiskeskuses viibija kätte. Kaebaja suhtes esineb reaalne põgenemise oht. Kaebaja pikaajaline kontrollimata kokkusaamine isikuga, kellega koos ta on juba ühel korral omavoliliselt majutusasutusest lahkunud, ei ole turvaline ning võib tekitada olukorra, kus kaebaja üritab uuesti põgeneda või väljasaatmist takistada. Vahistatuid ning kinnipidamiskeskuses viibivaid isikuid ei saa võrrelda, sest nad on kinni peetud erinevatel eesmärkidel. Lisaks on süüdimõistetute puhul juba toimunud kohtueelne menetlus, s.o eesmärk, mida pikaajalised kokkusaamised vahistatute puhul võivad pärssida, on juba saavutatud. Isegi, kus jaatada kinnipidamiskeskuses viibijate ja süüdimõistetute sarnast olukorda, ei kvalifitseeruks XX isikuks, kellele võimaldada pikaajalisi kokkusaamisi, sest XXl ja YY-l puudub faktiline kooselu. Pikaajaliste kokkusaamiste sagedus vanglas on piiratud – 6(11)
3-18-1769 vanglakaristust kandvale kinnipeetavale on kohustus võimaldada vähemalt üks pikaajaline kokkusaamine poole aasta jooksul. Kuna XX viibis kinnipidamiskeskuses kokku 17 kuud, oleks tal minimaalselt olnud õigus kahele pikaajalisele kokkusaamisele, millest oleks saanud realiseeruda vaid üks, sest tema väidetav elukaaslane kolis XX kinnipidamise kestel Hispaaniasse. Kinnipidamiskeskuses ei ole põhjendatud lubada pikaajalisi kokkusaamisi, sest kinnipidamine on üldjuhul lühiajaline ning olukorras, kus välismaalane viibib kinnipidamiskeskuses niivõrd pikalt, et saaks jaatada riivet isiku perekonnaelule, on viibimine üldjuhul tingitud isikust endast. Lisaks on isiku pikaajaline viibimine kinnipidamiskeskuses kohtuliku kontrolli esemeks. Kaebaja pikaajaline viibimine kinnipidamiskeskuses on tingitud tema enda tegevusest, sest kaebaja ei teinud PPA-ga koostööd enda dokumenteerimiseks. Leebemate järelevalvemeetmete kohaldamine kaebaja suhtes ei olnud tema enda tegevuse ning käitumise tõttu võimalik. Kaebaja kinnipidamine on toimunud kohtu loal. Lisaks ei ole põhjendatud kahju hüvitise nõudmine 14 kuu eest, sest YY viibis Eestis vaid 6 kuud. Kaebaja ei ole tõendanud vastustaja süülist käitumist mittevaralise kahju tekkimisel. Tõenäoliselt ei oleks YY kaebajat kinnipidamiskeskuses külastanud. XX vabastati kinnipidamiskeskusest 30.09.2019 ning talle kohaldati järelevalvemeetmena kindlaksmääratud elukohas elamist, kuid sellegipoolest ei tulnud YY Eestisse, et XX-ga kokku saada. XX väited pikaajalistest kokkusaamistest tekkinud moraalse kahju osas ei ole seega usutavad. Avaliku võimu kandja tekitatud mittevaralise kahju rahaline hüvitamine on erandlik ning RVastS § 9 lg 1 näeb selle võimaluse ette üksnes kõige olulisemate põhiõiguste riivete korral. Kuna kaebajal puudub perekonnaelu, ei saa pikaajaliste kohtumiste puudumisest tekkiv riive olla intensiivne. Kaebaja ei ole selgitanud, miks peab tema hinnangul hüvitama kahju rahas.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
10.Ringkonnakohus selgitas 06.11.2019 määruse asjas nr 3-18-1769 p-s 11, et praeguse haldusasja raames on menetluses XX kaebus PPA vastu mittevaralise kahju hüvitamiseks seonduvalt pikaajalise kokkusaamise võimaluse puudumisega kinnipidamiskeskuses, mille raames on esitatud taotlus tunnistada kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 17 PS-ga vastuolus olevaks osas, milles see ei võimalda kinnipidamiskeskuses viibivale isikule pikaajalist kokkusaamist. Kui pikaajalise kokkusaamise mittevõimaldamine kinnipidamiskeskuses on PS §-ga 26 vastuolus, on vajalik tunnistada selles osas PS-ga vastuolus olevaks ka VSS § 2610 osas, milles see ei võimalda kinnipidamiskeskuses viibivale isikule pikaajalist kokkusaamist. Seega tuleb ringkonnakohtul esmalt anda hinnang, kas keeld võimaldada kinnipidamiskeskuses viibivatele isikutele pikaajalist kokkusaamist on kooskõlas PS §-ga 26.
11.PS § 26 esemeline kaitseala hõlmab mõistet perekond. Kaebaja väitel moodustavad tema ning YY perekonna, sest on elukaaslased. PS § 26 kontekstis liigitub perekonna mõiste alla ka mehe ja naise kooselu, mis ei ole registreeritud abielu ning EIÕK art 8 mõttes hõlmab perekond ka muid de facto suhteid (Z. H. ja R. H. vs. Šveits, p 42; vt ka Marckx vs. Belgia; Keegan vs. Iirimaa; Kroon jt vs. Holland; X, Y ja Z vs. Ühendkuningriik ning Emonet jt vs. Šveits). Seejuures ei tingi PS § 26 esemelise kaitseala välistamist kooselu välismaalaste vahel olukorras, kus isikud tutvusid alles riigis, kus viibiti eesmärgiga taotleda varjupaika või elamisluba. Kui 7(11)
3-18-1769 liikmesriik lubab välismaalasel viibida enda territooriumil ja oodata otsust elamisloa osas (sh kohtumenetluse ajal), lubab liikmesriik välismaalasel võtta osa ka riigi ühiskonnast, sh moodustada suhteid ja luua perekond. See aga ei tähenda automaatselt, et liikmesriigid on EIÕK art 8 alusel kohustada lubama isikul jääda enda riigis paikseks. Sellises olukorras olevad isikud ei saa eeldada, et neile antakse elamisluba (vt Chandra jt vs. Holland; Benamar vs. Holland; Priya vs. Taani; Rodrigues da Silva ja Hoogkamer vs. Holland; Darren Omoregie jt vs. Norra; B. V. vs. Rootsi; Jeunesse vs. Holland, p 103 ning Z. H. ja R. H. vs. Šveits, p 38). Sama põhimõte kehtib asüülitaotlejate puhul (Z. H. ja R. H. vs. Šveits, p 38). Selleks, et jaatada isikute kooselu liigitumist mõiste perekond alla, tuleb hinnata konkreetse kooselu erinevaid aspekte, sh milline on kooselu elavate isikute emotsionaalne suhe, kooselu pikkus jms (vt nt Z. H. ja R. H. vs. Šveits, p 42).
12.Kaebaja ning YY kohtusid majutuskeskuses ega elanud koos enne Eestisse saabumist. Koos lahkuti omavoliliselt Saksamaale ja Taani ning Eestisse tagasisaatmisel esitati ühine varjupaigataotlus (mida ei menetletud ühiselt). YY on kaebajat mitmel korral kinnipidamiskeskuses lühiajalise kokkusaamise raames külastanud, samuti on nad suhelnud telefoni ja kirja teel. Kaebaja väitel on neil tekkinud tugev emotsionaalne ja psühholoogiline side. Ringkonnakohtu hinnangul peavad olukorras, kus isikud tutvuvad väljaspool enda päritoluriiki, varjupaigamenetluse ajal ning väidavad end olevat elukaaslased, esinema erilised asjaolud, mis tegelikule perekonnaelu elamisele viitavad. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga selles, et perekonnaelu elamist ei kinnita üksnes ühine elamine varjupaigataotlejate majutuskeskuses, sest sinna elama paigutamine ei sõltu isikute vabast tahtest. Ka ei saa ühist kooselu järeldada kaebaja ning YY omavolilisest lahkumisest Saksamaale ja Taani. Haldusasja materjalide hulgas on aga tõendid selle kohta, et kaebaja ning YY on XX kinnipidamiskeskuses viibimise ajal lühiajaliselt mitmel korral kohtunud, samuti suhelnud ekirjade ja telefoni teel. PS § 26 esemelise kaitseala välistamisel ei saa lähtuda ka VRKS §-st 7, sest see ei käsita perekonnaliikmena mitteabielulises kooselus elavaid isikuid. Samuti mõistetakse VRKS mõttes perekonnana isikuid, kes elasid perekonnaelu juba päritoluriigis (VRKS § 7 lg 5). Nagu ringkonnakohus eelnevalt selgitas, on PS § 26 esemeline kaitseala laiem. Kuigi puuduvad konkreetsemad tõendid XX ning YY kooselu kohta, ei ole iseenesest põhjust kahelda kaebaja väidetes, et neil on tekkinud tugev emotsionaalne ja psühholoogiline side määral, mil see tekib koos elavatel inimestel. Seega ei ole ringkonnakohtu hinnangul tõsikindlalt välistatud, et XX ja YY moodustasid perekonna PS § 26 mõttes. Kaebaja etteheidete kohaselt ei ole tal pikaajalise kokkusaamise keelu tõttu võimalust saada YY-ga ka järeltulijaid. PS § 26 kaitsealasse kuulub ka reproduktiivõigus (K. Jaanimägi, L. Oja, Põhiseaduse §
kommentaar, p
20.– Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Tallinn, Juura, 2017).
13.Riigikohus on 16.11.2016 otsuse asjas nr 3-4-1-2-16 p-s 84 selgitanud, et konkreetse normikontrolli menetluse käigus saab hinnata üksnes seda, kas kaebaja puhul on seadusandja talle põhiseadusega antud volitust piirata vaidlusalust põhiõigust kasutanud proportsionaalselt (vt lisaks p-s 84 viidatud kohtupraktika). Konkreetse normikontrolli eesmärk on teenida eelkõige menetlusosaliste huve (vt nt Riigikohtu 28.05.2008 määrus asjas nr 3-4-1-4-08, p 15) ning selle raames hindab kohus normi põhiseadusele vastavust konkreetse kohtuasja asjaolude põhjal (vt nt Riigikohtu 15.12.2009 otsus asjas nr 3-4-1-25-09, p 26). Seega tuleb ka praeguses asjas kontrollida üksnes konkreetse kaebaja suhtes kehtiva keelu põhiseaduspärasust.
14.PS § 26 teise lause kohaselt ei tohi riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kellegi perekonna- ega eraellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ja 8(11)
3-18-1769 korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. Ringkonnakohtu hinnangul saaks praegusel juhul olla piirangu eesmärgiks avaliku korra kaitse, mis mh hõlmab eesmärki toimetada efektiivselt varjupaigamenetlust ning taotluse rahuldamata jätmisel tagada isiku väljasaatmine ning vältida seda, et isikul oleks võimalik asuda menetluste toimetamist takistama. Riikidel on ulatuslik kaalumisruum küsimuses, kas lubada välismaalastel riiki siseneda ja seal viibida. EIÕK ei taga välismaalastele õigust siseneda või viibida konkreetses riigis (vt nt Nunez vs. Norra). Välismaalasel on kohustus alluda immigratsiooni reeglitele ja protseduuridele ning lahkuda riigi territooriumilt, kui neile on seaduslikult keeldutud sisenemis- või viibimisõiguse andmisest (Jeunesse vs. Holland, p 100). Pikaajalise kokkusaamise keelu abil on võimalik ära hoida nende menetluste mõjutamine, mh põhjendamatu viivitamine. Samuti võimaldab keeld kontrollida kolmandatest riikidest saabuvate võimalike pereliikmete sisenemist Eestisse, sh riigis viibimist. Seega on tegemist legitiimse eesmärgiga avaliku korra kaitseks PS § 26 teise lause mõttes.
15.Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse seisukohalt on vaieldamatult ebaproportsionaalne abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta piirangu eesmärgi saavutamist (Riigikohtu 06.03.2002 otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15). Ringkonnakohtule ei nähtu, et pikaajalise kokkusaamise keeld ei aitaks ühelgi juhul eelnevalt kirjeldatud eesmärke saavutada. Pikaajaliste kokkusaamiste keelu abil on võimalik vältida seda, et välismaalane ei asuks takistama menetluste toimetamist, sh nt ei annaks pikaajalise kokkusaamise käigus üle enda väljasaatmiseks vajalikke dokumente ega võtaks vastu kinnipidamiskeskuses keelatud esemeid. Välistatud ei ole, et pikaajalistele kokkusaamistele soovivad tulla kolmandate riikide kodanikud, kellel on ajutine alus Eestis viibimiseks. Iseenesest on pigem ebatõenäoline, et pikaajalise kokkusaamise võimaluse olemasolul saabuks Eestisse mitmeid kolmandatest riikidest pärit isikuid põhjendusel, et nad soovivad pikaajalist kokkusaamist kinnipidamiskeskuses viibiva isikuga. Samas ei saa kolmandatest riikidest pärit pereliikmete saabumist Eestisse tõsikindlalt välistada, mis mh suurendaks ka halduskoormust võimalike täiendavate varjupaigataotluste menetlemise näol, ja ohtu avaliku korra tagamisele. Seega on pikaajalise kokkusaamise keeld põhimõtteliselt sobiv vahend eesmärgi saavutamiseks.
16.Piirang on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Arvestada tuleb seejuures ka seda, kuivõrd ulatuslikult koormavad erinevad abinõud kolmandaid isikuid, samuti erinevusi riigi kulutustes (vt nt Riigikohtu 06.03.2002 otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15). Puuduvad sama efektiivsed, kuid isikut vähem koormavad abinõud. Nendeks abinõudeks ei ole ka kaalutlusõiguse andmine pikaajalise kokkusaamise otsustamise üle ega võimalus kontrollida kinnipidamiskeskuses viibiva isiku muid suhtluskanaleid (vrdl ka Riigikohtu 16.11.2016 otsus asjas nr 3-4-1-2-16, p 113). Vastustaja võimalused kontrollida kinnipidamiskeskuses viibiva isiku ning temaga kokku saava isiku tegevust on kõige piiratum pikaajaliste kokkusaamiste ajal, mistõttu ei taga muud abinõud eesmärgi täitmist sama efektiivselt.
17.Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused (Riigikohtu 06.03.2002 otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15). Ringkonnakohtu hinnangul on PS § 26 piirang praegusel juhul proportsionaalne.
18.Immigratsiooni puutuvalt ei saa eeldada, et EIÕK art 8 paneb riigile üldise kohustuse austada abielupaari soovi valida enda kooselu riigi konkreetne liikmesriik või tunnustada perekonna ühinemist liikmesriigi territooriumil (vt Butt vs. Norra, p 78 ja Jeunesse vs. Holland, p 107). EIÕK art 8 rikkumisele hinnangu andmisel on oluline arvesse võtta ka seda, kas pereelu 9(11)
3-18-1769 loodi ajal, mil isik oli teadlik enda välismaalase staatusest ja isiku staatus sihtriigis oli ebakindel. Sellises olukorras peavad esinema erandlikud asjaolud, et välismaalasest perekonna liikme riigist väljasaatmine rikuks EIÕK art-t 8 (vt Abdulaziz, Cabales ja Balkandali vs. Ühendkuningriik; Mitchell vs. Ühendkuningriik; Ajayi jt vs. Ühendkuningriik; M. vs. Ühendkuningriik; Rodrigues da Silva ja Hoogkamer vs. Holland; Arvelo Aponte vs. Holland; Butt vs. Norra; Jeunesse vs. Holland, p 108; A. S. vs. Šveits, p 48). Ringkonnakohtu hinnangul on need seisukohad asjakohased ka praegusel juhul. Kaebaja pidi arvestama võimalusega, et ei talle ega YY-le ei anta Eestis viibimiseks seaduslikku alust ning neil tuleb pereelu elada mujal. Pidades silmas ka riigi ulatuslikku kaalutlusruumi välismaalaste riiki sisenemise ja seal viibimise osas, ei esine praegusel juhul selliseid erandlikke asjaolusid, mis annaksid aluse pidada pikaajalise kokkusaamise keeldu ebaproportsionaalseks. Arvesse tuleb võtta ka seda, et küsimus pikaajalisest kokkusaamisest perekonnaliikmega tõusetub eelkõige juhul, kui perekonnaelu tekib pärast päritoluriigist lahkumist, sest muul juhul majutatakse pereliikmed kokku (VSS § 265 lg 3). Nagu ringkonnakohus eelnevalt selgitas, on perekonna olemasolu sellises olukorras võimalik pigem erandina.
19.XX puhul on erinevates kohtumenetlusest kindlaks tehtud temast lähtuv põgenemise oht, mh põhjusel, et isik on varem omavoliliselt lahkunud Eestist ja seda ka koos YY-ga. Samuti on kaebaja suhtes toimetatud kohtumenetlustes talle korduvalt ette heidetud varjupaigamenetluse süsteemi kuritarvitamist. Kaebaja ei ole teinud vastustajaga koostööd enda nõuetekohaseks dokumenteerimiseks. Seega on kaebaja enda tegevus varjupaigamenetluste ning päritoluriiki tagasisaatmisel olnud põhjus isiku kinnipidamiseks ja takistanud YY-ga pereelu elamist. Ka neljandal lühiajalisel kokkusaamisel 07.06.2018, s.o vähem kui kaks kuud pärast kinnipidamise algust keelatud aine üleandmise katse viitab vajadusele vältida kaebaja ja YY koosviibimist ilma järelevalveta, sest see võib kahjustada kinnipidamise eesmärgi saavutamist ning tuua kaasa kinnipidamiskeskuses turvalisuse ohu. Kahju hüvitamise nõude lahendamisel on oluline seegi, et kaebaja ja YY viibisid alates oktoobrist 2018 erinevates riikides ning YY ei naasnud Eestisse ka kaebaja vabanemise järel kinnipidamiskeskusest. Seetõttu on ebausutav, et pikaajalise kokkusaamise võimaldamine kuue kuu kinnipidamise järel oleks kaebaja pikaajalist kokkusaamist saanud kasutada ning selle mittevõimaldamisega kaebajale mittevaralist kahju tekitati. Kinnipidamise algusperioodil, esimese kuue kuu jooksul kokkusaamiste võimaldamine vaid lühiajaliselt on vähem intensiivne. Praeguse kohtuasja asjaolusid arvestades ei saa isiku perekonna- või eraelu kaitse õigust pidada kaalukamaks kui avalikke huve pikaajalise kokkusaamise mittevõimaldamiseks. Seetõttu tuleks kaebaja kahjunõue jätta rahuldamata ka juhul, kui seadusega oleks jäetud kinnipidamiskeskuse ametnikele kaalutlusruum pikaajalise kokkusaamise võimaldamise otsustamisel.
20.Kuna piirang pikaajaliseks kokkusaamiseks ei olnud praegusel juhul ebaproportsionaalne, ei ole ringkonnakohtu arvates vajalik hinnata ka kaebaja väidetavat ebavõrdset kohtlemist. Vahistatutele ega süüdimõistetud kinnipeetavatele ei ole tagatud pikaajalised kokkusaamised elukaaslastega, kui need on konkreetse juhtumi asjaolusid silmas pidades põhjendamatud.
21.Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks selgitada järgmist. PS § 12 lg-st 1 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist, kui võrreldavaid gruppe koheldakse sarnases olukorras erinevalt (Riigikohtu 27.12.2011 otsus asjas nr 3-4‐1‐23‐11, p 42). Võrdsuspõhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb leida kaebajaga sarnases olukorras olevate isikute grupp, kellega võrreldes kaebajat koheldakse halvemini (Riigikohtu 22.04.2014 otsus asjas nr 3-3-1-51-13, p 69). Kui seadusandjal on mingi küsimuse lahendamisel avar otsustusruum, on ebavõrdne kohtlemine meelevaldne, kui see on ilmselgelt asjakohatu (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 37). 10(11)
3-18-1769 Kaebaja hinnangul on tema olukord võrreldav vahistatu ja kinnipeetava staatuses olevate isikutega. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Vastupidist järeldust ei saa teha võimaliku kinnipidamise miinimumkestusest. Kinnipidamine toimub erineval eesmärgil, erinevatest kriteeriumitest lähtudes ja üldjuhul on kinnipidamiskeskuses kinnipidamine ka lühiajaline.
22.Õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamine ei ole praeguses asjas põhjendatud (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 28.08.2018 otsus asjas nr 3-14-53171, p 21).
23.Eelnevast tulenevalt oli vastustaja keeldumine pikaajalise kokkusaamise mittevõimaldamisest kaebajale õiguspärane. Seega ei ole täidetud RVastS § 9 lg 1 esimene eeldus, s.o haldusorgani õigusvastane tegu. Seetõttu ei pea ringkonnakohus vajalikuks analüüsida täiendavalt muid mittevaralise kahju hüvitamise eeldusi. XX apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 20.09.2019 otsus asjas nr 3-18-1768 muutmata. II
23.Apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõiv jääb Eesti Vabariigi kanda (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 118 lg 3). Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad muud XX apellatsiooniastmes kantud menetluskulud tema enda (HKMS § 108 lg 1). Kuni 17.12.2019 oli isikule määratud riigi õigusabi korras esindaja. Taotluse riigi õigusabi tasu määramiseks lahendab ringkonnakohus eraldi määrusega. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud (HKMS § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.