Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
18. detsember 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-17-2742
Haldusasi
Tallinna linna kaebus Konkurentsiameti 13.11.2017 ettekirjutuse nr 5-5/2017-062 ja 14.11.2017 otsuse nr 5 5/2017-063-1 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Tallinna linn, volitatud esindajad Priit Lello ja Kent Märjamaa Vastustaja – Konkurentsiamet, volitatud esindaja Kristel Rõõmusaar
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 17. juuni 2019. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Konkurentsiameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Konkurentsiameti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 17. juuni 2019. a otsus haldusasjas nr 3-17-2742 muutmata.
Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17.01.2020, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-17-2742 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Konkurentsiamet tuvastas 13.11.2017 ettekirjutusega nr 5-5/2017-062 Tallinna Linnavalitsuse poolt konkurentsiseaduse (KonkS) § 16 p 1 rikkumise (turgu valitseva seisundi kuritarvitamine), mis seisnes Nõmme veopiirkonnas nr 2, Põhja-Tallinna veopiirkondades nr 6 ja 7, Kesklinna veopiirkonnas nr 9 ning Lasnamäe veopiirkondades nr 10‒12 ebaõiglaselt kõrgete korraldatud jäätmeveo teenuste hindade kehtestamises (p 1). Konkurentsiamet kohustas Tallinna Linnavalitsust hiljemalt 01.01.2018 vähendama korraldatud jäätmeveo teenuste hinnakirjades sisalduvaid tühjenduse ja äraveo hindu nimetatud veopiirkondades nii, et Tallinna Jäätmekeskusele jääv osa tarbijatelt laekuvatest tasudest ei ületaks 15% (p 2). Tallinna Jäätmekeskuse poolt jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine on teenuse pakkumine tarbijatele, s.o majandustegevus. Sisuliselt samasugust teenust osutavad tarbijatele korraldatud jäätmeveo raames ka eraettevõtjad. Samasisuline teenus ei muutu avaliku võimu teostamiseks põhjusel, et seda osutab kohaliku omavalitsuse üksus. Kuigi jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg 11 rakendamisel kujuneb osa korraldatud jäätmeveo teenuse hinnast konkurentsitingimustes (jäätmeveo- ja käitlusteenus ostetakse sisse hanke korras), on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenus antud kohaliku omavalitsuse korraldada, mis võimaldab seda komponenti ilma konkurentsisurveta hinnastada. Tallinna linna esitatud andmetest nähtub, et perioodil 01.01.‒30.06.2016 moodustas jäätmevaldajate üle arvestuse pidamiseks ja nendega arveldamiseks ette nähtud osa 35,3% jäätmeveo teenustasust ja perioodil 01.01‒31.07.2017 keskmiselt 44% jäätmeveo teenustasust. Kolme põhilise jäätmekäitleja (OÜ EKOVIR, Eesti Keskkonnateenused AS ja RAGN-SELLS AS) keskmine kliendihalduskulu osakaal kõikidest kuludest oli 2014. ja 2016. a-l ümardatult 8%. Kui kohaliku omavalitsuse üksus otsustab jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenust ise osutada, peab ta seda tegema vähemalt sama kuluefektiivselt kui konkurentsisurvele avatud ettevõtjad. Ülemääraste kulutuste hüvitamise nõudmine tarbijatelt on ebaõiglane, sest tegemist on ebaefektiivse majandamisega. Turgu valitsevat seisundit omav ettevõtja peab hinna kehtestamisel lähtuma eelkõige teenuse majanduslikust väärtusest ega tohi tarbijaid kahjustada. Arvestades kolme põhilise jäätmekäitleja kliendihalduskulude osakaalu kõikidest kuludest (8%) ja lisades sinna Statistikaameti andmetel keskmise jäätmekogumisega tegeleva ettevõtja ärikasumi marginaali (7%), võib Tallinna Jäätmekeskusele lubatud juurdehindlus olla maksimaalselt kuni 15%.
2.Konkurentsiamet parandas 14.11.2017 otsusega nr 5-5/2017-063-1 13.11.2017 ettekirjutuse p-i 2 selliselt, et jättis sellest välja Kesklinna veopiirkonna nr 9.
3.Tallinna linn esitas Tallinna Halduskohtule 13.12.2017 kaebuse (täiendatud 29.08.2018, 28.12.2018) Konkurentsiameti 13.11.2017 ettekirjutuse ja 14.11.2017 otsuse tühistamiseks. Tallinna Jäätmekeskus ei ole ettevõtja ega tegele majandustegevusega konkurentsiseaduse (KonkS) mõttes. Jäätmehooldus on kohaliku omavalitsuse ülesanne kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 tähenduses. JäätS § 66 lg 11 lubas kohalikul omavalitsusel korraldada oma territooriumil jäätmehooldust jäätmekeskuse kaudu. Kuna viidatud normi alusel on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamise kohustus vaid jäätmekeskusel, moodustab vastav tegevus ühe osa jäätmekeskuse avaliku 2(9)
3-17-2742 võimu volitustest. Ettevõtjatel puudub õigus vastava teenuse osutamisega tegeleda. Seega puudub vastava teenuse osas turg KonkS tähenduses. Euroopa Kohus on kinnitanud, et majandustegevus on igasugune tegevus, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul. Seega ei ole oluline mitte asjaolu, et tegevust võivad teoreetiliselt teostada eraettevõtjad majandusliku kasu saamise eesmärgil, vaid asjaolu, et tegevust teostatakse turutingimustes. Turutingimuste olemasolu eeldab, et ettevõtjal on õigus vastava teenuse osutamisega tegeleda. Vaidlusalustes piirkondades on kaebaja otsustanud, et ettevõtjatel vastav õigus puudub ning jäätmekorraldust teostab kaebaja ise jäätmekeskuse kaudu. Seega ei ole jäätmekeskus käsitatav ettevõtjana turul osalemise kriteeriumi järgi. Võrdlus Euroopa Kohtu otsusega asjas nr C-475/99 ei ole asjakohane, sest viidatud asjas pakkusid lisaks meditsiiniorganisatsioonidele samasugust teenust ka eraettevõtjad, kellele ei olnud turule sisenemiseks loodud sarnaseid õiguslikke takistusi nagu praeguses asjas. Vastustaja on oma pädevust ületades asunud hindama kaebaja jäätmehoolduse korraldamise otstarbekust (korrakaitseseaduse § 1 lg 7). Vastustaja nõutud kulutasemega ei ole jäätmekeskusel võimalik temale pandud ülesandeid täita ega jätkata teenuse osutamist kohaliku omavalitsuse valitud jäätmekorralduse mudeli alusel. Kaebaja kvalifitseerimine ettevõtjaks on vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt ei kohaldu konkurentsiõiguse reeglid tegevusele, mis ei kuulu oma olemuse, eesmärgi ja sellele kohalduvate reeglite poolest majandustegevuse valdkonda, või tegevusele, mis on seotud avaliku võimu teostamisega. Riigikohus on 06.01.2015 otsuse nr 3-4-1-34-14 p-s 36 ja 30.10.2018 otsuse nr 5-18-2 p-s 38 kinnitanud, et JäätS § 66 lg 11 alusel nõutakse tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes, mille üheks pooleks on avaliku võimu kandjana omavalitsusüksus või avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud avaliku võimu volitused. Seega ei saa jäätmekeskust jäätmevaldajate üle arvestuse pidamisel ja nendega arveldamisel ega tasu küsimisel lugeda ettevõtjaks. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamist ja nendega arveldamist ei ole võimalik käsitada avaliku võimu teostamisest eraldiseisvana. Tegemist on lahutamatu osaga JäätS § 66 lg 11 alusel pandud ülesandest. Vastustaja on ebaõigesti sisustanud jäätmekäitlust ja jäätmehooldust. Kuna jäätmekäitlus on osa jäätmehooldusest, on jäätmekäitlus kohaliku omavalitsuse ülesanne KOKS § 6 lg 1 tähenduses ja nende eristamine ei ole põhjendatud. Taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja on ise sarnases asjas nr 3-16-1267 olnud seisukohal, et vaidlus ei puuduta Euroopa Liidu õigust. Seega ei ole eelotsuse küsimine lubatav. Riigikohus on 25.04.2019 otsuses nr 3-16-1267 asjakohast Euroopa Kohtu praktikat arvesse võtnud ja tõlgendanud KonkS sätteid kooskõlas Euroopa Kohtu praktikas väljakujunenud seisukohtadega. Vastustaja etteheited Riigikohtu seisukohtade ebajärjepidevusele ja vastuoludele on otsitud. Riigikohus ei pidanud eelotsuse küsimist vajalikuks.
Konkurentsiamet palus jätta kaebuse rahuldamata.
Tallinna Jäätmekeskus on ettevõtja, kes osaleb kaubaturul KonkS § 2 lg 2 tähenduses. Kuni 06.01.2015 oli kohaliku omavalitsuse üksusel kaks võimalust, kuidas jäätmekäitluse ülesannet täita. Esiteks võis ta JäätS § 67 lg 1 ja § 66 lg 1 alusel korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja leidmiseks korraldada teenuste kontsessiooni. Teiseks võis ta JäätS § 66 lg-te 1 ja 11 alusel korraldada jäätmeveo selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus või viimase volitatud mittetulundusühing. Sellisel juhul lasus jäätmevedajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kohustus kohaliku omavalitsuse üksusel või tema volitatud mittetulundusühingul. Sisuliselt eristab neid kahte 3(9)
3-17-2742 meetodit vaid see, kes tegeleb jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamisega. Jäätmehooldus on kohaliku omavalitsuse ülesanne. Samas tuleb eristada jäätmehoolduse korraldust ja jäätmekäitlust kui teenust. Jäätmehoolduse korraldamine on avalik-õiguslik ülesanne, kuid jäätmekäitlus kui teenuse osutamine on majandustegevus. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on korraldada jäätmekäitlust, reaalset teenust osutavad ettevõtjad, kes alluvad konkurentsiõiguse regulatsioonile. Korraldatud jäätmeveo puhul osutatav jäätmekäitlusteenus, sh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine, on teenus, mida osutavad ka teised jäätmekäitluse valdkonnas tegutsevad äriühingud ja seetõttu ei ole tegemist kohaliku omavalitsuse tuumikfunktsiooniga. See, et teised ettevõtjad ei saa kõnealusel kaubaturul jäätmevaldajate üle arvestust pidada ega nendega arveldada, ei tähenda, et vastava teenuse osas turg KonkS tähenduses puuduks. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ka juhul, kui tegelik konkurents turul puudub, ei tähenda see automaatselt turu konkurentsiõiguse kohaldamisalast väljajätmist, kui seda teenust võiks vähemalt põhimõtteliselt osutada eraõiguslik ühing kasumi saamise eesmärgil. Seda, et kaebaja osaleb jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kaubaturul, näitab asjaolu, et Riigikohtu otsuse nr 3-4-1-34-14 p 42 kohaselt riivab JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu ettevõtlusvabadust. Tallinna Jäätmekeskuse kvalifitseerimine ettevõtjaks on kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga (nt Euroopa Kohtu otsused nr C-41/90 ja
C-475/99).
Vastustaja soovib Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemist küsimuses, kas jäätmekeskus on ettevõtja ja kas ta tegeleb majandustegevusega. Riigikohtu otsus nr 3-16-1267 ei ole kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga. Lisaks on see vastuolus Riigikohtu otsusega nr 5-18-2. Siseriiklikel kohtutel on kohustus tõlgendada Eesti õigust kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. KonkS §-s 2 sätestatud ettevõtja mõiste aluseks on Euroopa Kohtu praktika. Üksnes Euroopa Kohus on pädev Euroopa Liidu õigust tõlgendama. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulud on jäätmeveo ja selle ettevalmistamisega seotud kulud. Nii JäätS § 66 lg 1 kui ka lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo korral on nende kulude katmise aluseks sama norm (JäätS § 66 lg 5). Seega on jäätmevaldajatega arveldamise ja nende üle arvestuse pidamine tegevusena vajalik just jäätmete veoteenuse jaoks ja on olemuslikult seotud sellega, mitte jäätmeveo korraldamisega kui avaliku võimu teostamisega. Samuti teostavad jäätmevaldajate üle arvestuse pidamist ja nendega arveldamist jäätmeveoettevõtjad, kui nad teostavad jäätmevedu jäätmevaldajatele. Teenust läbi jäätmekeskuse korraldades otsustas kohalik omavalitsus osaleda ettevõtjana kaubaturul, ilma et tal oleks olnud kohustus seda seaduse järgi teha. Vastavalt Euroopa Kohtu paktikale ei peeta majandustegevuseks üksnes sellist tegevust, mis on olemuselt, eesmärgilt ja reeglitelt seotud üksnes avaliku võimu teostamisega (otsus nr C-343/95). Asjas nr C-29/04 leidis Euroopa Kohus, et kohaliku omavalitsuse üksuse poolt jäätmete kogumise süsteemi loomise ja nõuetekohase toimimise alaste tegevuste üleandmine linna äriühingule allub riigihankereeglistikule ja tegemist pole avaliku võimu teostamise üleandmise, vaid rahaliste huvidega seotud teenustega. Kuigi ka avaliku võimu teostamisega seotud abistavaid tegevusi peetakse hõlmatuks avaliku võimu teostamisega, ei ole Euroopa Kohtu praktikas käsitletud juhtumid sarnased ega võrreldavad praeguse juhtumi asjaoludega, kus kõnealune abistav tegevus on tulenevalt selle teostajast ja vaatamata tegevuse sisule määratletud ühel juhul osana jäätmete veoteenusest ja teisel juhul avaliku võimu teostamisega seotud tegevuseks. Vastustaja ei väljunud oma pädevuse piiridest ega väljendanud seisukohta, kas otstarbekam oleks korraldada jäätmevedu JäätS § 66 lg-s 1 või lg-s 11 sätestatud mudeli järgi. Vastustaja on nõudnud jäätmeveo teenuste hindade vähendamist. See, et ettekirjutuses nõutud kulutasemega ei ole jäätmekeskusel võimalik temale pandud ülesandeid täita, tõendab, et tema
4(9)
3-17-2742 majandamine on võrreldes teiste sama teenust osutavate ettevõtjatega ebaefektiivne ja see on vastuolus tarbijate huvidega.
5.Tallinna Halduskohus jättis 17.06.2019 otsusega rahuldamata Konkurentsiameti taotluse Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks (resolutsiooni p 1); rahuldas Tallinna linna kaebuse ning tühistas Konkurentsiameti 13.11.2017 ettekirjutuse nr 5-5/2017-062 ja 14.11.2017 otsuse nr 5 5/2017-063-1 (resolutsiooni p 2); mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 3880 eurot (resolutsiooni p 3). Kuna tegemist on analoogse vaidlusega ja puuduvad asja lahendust muuta võivad erisused, on praeguses asjas kohaldatavad Riigikohtu 25.04.2019 otsuses nr 3-16-1267 toodud seisukohad. Seetõttu ei saa nõustuda vastustajaga, et jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine kohaliku omavalitsusüksuse või tema volitatud mittetulundusühingu poolt on majandustegevus. Tegemist ei ole iseseisva teenusega, mille osas saaks eksisteerida eraldi turg. Ükski ettevõtja ei paku eraldiseisvalt jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenust. Tegemist on üksnes põhiülesande täitmisega seotud abistava ülesandega. Vaidluse all ei ole, et jäätmete käitlus (jäätmete kogumine, vedamine, taaskasutamine ja kõrvaldamine – JäätS § 13) on majandustegevus ja neid ülesandeid täidavad eraettevõtjatest jäätmekäitlejad. Jäätmehooldus on KOKS § 6 lg 1 järgi kohaliku omavalitsuse avalik ülesanne. Kohaliku omavalitsuse ja jäätmevedaja konkreetsed jäätmehooldusega seonduvad ülesanded olenevad rakendatud jäätmeveo mudelist. JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud mudeli puhul on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise ülesanne pandud seadusega kohalikule omavalitsusele. Selle mudeli puhul on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse korraldamisel suurem roll ning jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine on üks selle mudeli rakendamist abistav ülesanne. Konkreetse mudeli valik oli kohaliku omavalitsuse otsustada. Riigikohtu otsus asjas nr 3-16-1267 ei ole vastuolus Riigikohtu varasema praktikaga. Riigikohus on nii 06.01.2015 otsuses nr 3-4-1-34-14 kui ka 30.10.2018 otsuses nr 5-18-2 leidnud, et JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud mudeli rakendamisel nõuab kohalik omavalitsus tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes ja tegemist on avalik-õigusliku rahalise kohustusega. Riigikohus on küll asjas nr 3-4-1-34-14 möönnud, et JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud mudeli rakendamisel riivatakse lepinguvabadust ja kohaliku omavalitsuse nõutav teenustasu võib kujuneda suuremaks kui riigihanke käigus kujunev jäätmevedaja tasu, kuid see ei anna alust järelduseks, et Riigikohus pidas kohalikku omavalitsust JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud mudeli rakendamisel majandustegevusega tegelejaks. Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks puudub vajadus. Riigikohus on viidatud lahendi tegemisel asjakohast Euroopa Kohtu praktikat piisavalt analüüsinud ja Riigikohtu otsus on selle praktikaga kooskõlas. Vastustaja viidatud Euroopa Kohtu 10.11.2005 otsus nr C-29/04 ei ole praeguse vaidluse seisukohalt asjakohane. Selles asjas ei olnud vaidluse esemeks jäätmete kogumise süsteemi loomine, vaid jäätmete kogumise ja töötlemise teenused ise. Nimetatud teenuseid osutas kohalikule omavalitsusele kuuluv äriühing. Praeguses asjas ei osuta jäätmekeskus neid teenuseid ise, vaid ostab neid teenuseid riigihanke korras jäätmekäitlejatelt sisse. Seega on tegemist oluliselt erineva olukorraga. Viidatud asjas heitis Euroopa Kohus Austriale ette, et jäätmete kõrvaldamise ülesanne anti linnale kuuluvale äriühingule sisetehingu raames riigihankereegleid rikkudes. Praeguses asjas on jäätmekäitlejad leitud riigihankemenetluse käigus. Kaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. Vastustajal puudus pädevus teostada konkurentsialast järelevalvet kaebaja tegevuse ja tema kehtestatud teenustasude üle, mistõttu on vaidlusalused haldusaktid õigusvastased ja need tuleb tühistada. 5(9)
6.Konkurentsiamet palub 17.07.2019 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu 17.06.2019 otsus ja jätta menetluskulud kaebaja kanda. Konkurentsiamet on õigesti piiritlenud kaubaturu ja seal käibiva teenuse. Kaebaja vahendab riigihanke tulemusel konkurentsi tingimustes kindlaksmääratud hinnaga teenuseid (vedu ja töötlemine) ning osutab lisaks jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenuseid. Seega pakub kaebaja nii jäätmevaldajale kui veo- ja käitlusettevõtjale teenust, võttes tarbijalt teenuse osutamise kulude katteks tasu. Kuna korraldatud jäätmeveo puhul osutatav jäätmekäitlusteenus, sh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine, on teenus, mida osutavad ka teised jäätmekäitluse valdkonnas tegutsevad äriühingud, siis see tõendab, et selline turg nagu „korraldatud jäätmeveo puhul osutatav jäätmekäitlusteenus, sh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja jäätmevaldajatega arveldamine“ eksisteerib. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenust võib pakkuda nii põhiteenusega koos kui ka selle teenuse võib põhimõtteliselt sisse osta, tegemist on ostja valikuga. Oluline on, et kõnealust teenust on võimalik põhiteenusest eraldada. Lisaks on JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul kohalik omavalitsus või tema poolt volitatud mittetulundusühing seaduse alusel kohustatud seda teenust eraldiseisvalt pakkuma. Kaebaja on ettevõtja KonkS § 2 tähenduses. Eristada tuleb jäätmeveo korraldamist kohaliku omavalitsuse territooriumil ja jäätmekäitlust kui teenust, mis hõlmab jäätmete kogumist, vedamist, taaskasutamist ja kõrvaldamist. Ühel juhul on tegemist avaliku võimu teostamisega, teisel juhul ülesandega, mida saavad takistusteta täita ettevõtjad. Üks ja sama tegevus ei saa samaaegselt olla nii majandustegevus kui ka avaliku võimu teostamine, sõltudes üksnes sellest, kas kliendiga arveldab kohaliku omavalitsuse üksus või veoteenuse osutaja. Selline Riigikohtu tõlgendus (lahend nr 3-167-1267, p 22) on kunstlik ega ole kooskõlas Euroopa Kohtu senise praktikaga. See Riigikohtu arvamus erineb ka Riigikohtu varasemast seisukohast asjas nr 5-18-2 (p 42). JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo raames jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine on Euroopa Liidu õiguse tähenduses majandustegevus, mis ei ole seotud avaliku võimu teostamisega, vaid jäätmekäitluse ühe põhiteenuse ehk veoteenuse osutamisega. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulud on jäätmeveo ja selle ettevalmistamisega seotud kulud. Nii JäätS § 66 lg 1 kui ka lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo korral on nende kulude katmise aluseks sama norm (JäätS § 66 lg 5). Seega on jäätmevaldajatega arveldamise ja nende üle arvestuse pidamine tegevusena vajalik just jäätmete veoteenuse jaoks ja on olemuslikult seotud sellega, mitte jäätmeveo korraldamisega kui avaliku võimu teostamisega. Riigikohus ei ole eelviidatud kahe lahendi seisukohtades olnud järjepidev. Jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine avaliku võimu teostamiseks vajaliku abistava tegevusena käsitlemine ei ole asjakohane, kuna teenus ei ole seotud avaliku võimu teostamise ülesannete täitmisega, vaid teenus on vajalik osutatud jäätmeveoteenuse eest tasumiseks. Vastustaja seisukohta, et jäätmekäitlusteenuse vahendamisel, sh jäätmevaldajate üle arvestuse pidamisel ja nendega arveldamisel tegeleb kaebaja ettevõtlusega, toetab ka käibemaksuseadus. Kaebaja on käibemaksukohustuslane, mida tõendab Tallinna Jäätmekeskuse hinnakiri. Halduskohus on põhjendamatult jätnud rahuldamata taotluse Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks. Vastustaja soovis Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemist küsimuses, kas jäätmekeskus on ettevõtja ja kas ta tegeleb majandustegevusega. Kuna praeguses asjas on
6(9)
3-17-2742 vaidlus ettevõtja mõiste üle Euroopa Kohtu praktika tõlgenduse osas ja Riigikohtu lahend nr 3-16-1267 ei anna õigusselgust, on eelotsuse küsimine vajalik. Konkurentsiamet ei nõustu ka menetluskulude jagamisega. OG poolt 09.02.2018 esitatud ekspertarvamus „Tallinna jäätmekeskuse hindade võrdlus“ kuluga 850 eurot on põhjendamatu kulu, kuna Tallinna Jäätmekeskuse hindade võrdlust teiste jäätmekäitlejate hindadega on võimeline Tallinna Linnavalitsus ise teostama. Kuigi Tallinna linn on otsustanud hinnavõrdluse lasta teostada eksperdil, ei ole tegemist vajaliku menetluskuluga, mida peaks kandma Konkurentsiamet. Samuti ei ole põhjendatud kogu OG poolt koostatud 30.01.2018 ekspertarvamuse kulu, kuna Konkurentsiamet on oma seisukohtades põhjalikult selgitanud, miks esitatud ekspertarvamuse (hindade võrdluse) põhjal ei ole võimalik KonkS rikkumist mitte tuvastada. Seega esitas Konkurentsiamet menetluse käigus ekspertarvamusele sisulised vastuväited ja kuigi sisulise aruteluni ei jõutud, tuleks Konkurentsiameti mittenõustumist eksperdi arvamusega arvestada.
7.Tallinna linn palub 02.09.2019 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus ja Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise taotlus rahuldamata ning menetluskulud vastustaja kanda. Kaebaja jääb oma varasema seisukoha juurde. Riigikohus on tuvastanud, et kaebaja ei ole ettevõtja, vaid teostab avalikku võimu. Praegusel juhul ei ole võimalik asuda vastupidisele seisukohale Riigikohtu 25.04.2019 otsuse nr 3-161267 p-s 22 toodust. Apellatsioonkaebuse seisukoht, justkui oleks vastustaja turu õigesti määratlenud, ei ole veenev. Väide, et klientidega arveldamise teenus on eraldatav põhiteenusest, ei põhine tõenditel. Kuna tegemist on avaliku võimu teostamisega, siis ei saa sedastada turu olemasolu nii kaua, kui konkreetses piirkonnas kehtib JäätS § 66 lg 11 alusel teostatav korraldatud jäätmeveo mudel. See tuleneb Eesti siseriikliku õiguse eripärast, mida tuleb Euroopa Kohtu praktikat tõlgendades arvesse võtta. Vastustaja ei ole suutnud esitada veenvaid argumente, mis kinnitaks, et turu määratlemine oleks toimunud korrektselt. Esineb olemuslik vahe, kas pidada vaadeldavaks turuks korraldatud jäätmeveo teenuse osutamist või üksnes jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise turgu. Kaebaja hinnangul on vastustaja pidanud ettekirjutuses silmas just viimast, kuid jätnud tähelepanuta, et Tallinna linnas sellist turgu ei eksisteeri. Vaidlusalustes veopiirkondades on Tallinna linn otsustanud, et ettevõtjatel õigus vastava teenuse osutamiseks puudub ning jäätmekorraldust teostab kohalik omavalitsus ise läbi hallatava asutuse. Seega puudub vaidlusalustes piirkondades seaduse alusel võimalus korraldatud jäätmeveo kliendihaldusega tegeleda ja puudub vastava teenuse osas turg KonkS tähenduses. Riigikohus on veenvalt põhjendanud, miks ei ole võimalik jäätmevaldajate üle arvestuse pidamist ja nendega arveldamist käsitada eraldiseisvana avaliku võimu teostamisest, arvestades Eesti siseriikliku õiguse eripära. Seda seisukohta ei väära ka asjaolu, et Tallinna Jäätmekeskus on käibemaksukohustuslane. Juhul, kui Tallinna Jäätmekeskuse tegevust on valesti maksustatud, on tegu maksuõigusliku küsimusega. Vastustaja korduv taotlus eelotsuse küsimiseks on põhjendamata. Vastustaja etteheited Riigikohtu seisukohtade ebajärjepidevusele ja vastuoludele on otsitud ning asjassepuutumatud. Eelotsuse küsimise aluseks ei ole vastustaja mittenõustumine Riigikohtu seisukohtadega. Riigikohus ise ei pidanud eelotsuse küsimist vajalikuks. Riigikohtu seisukohaga tuleb arvestada ka käesolevas asjas. Riigikohtu lahendist nr 5-18-2 ei tulene, et kaebaja tegevus tuleks kvalifitseerida ettevõtluse või majandustegevusena, vaid Riigikohus on otsuse p-s 38 sedastanud, et JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo teenustasu on
7(9)
3-17-2742 avalik-õiguslik rahaline kohustus, kuna tarbijalt nõutakse tasu avalik-õiguslikus suhtes. Seega tuleneb viidatud lahendist, et tegu on avaliku võimu teostamisega, mitte ettevõtlusega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Halduskohtu otsus on põhjendatud ja seaduslik ning selle muutmiseks või tühistamiseks ei ole alust. Nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega, ei korda ringkonnakohus neid kõiki HKMS § 201 lg 4 alusel. Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
9.Vastupidiselt apellatsioonkaebuses väidetule on Riigikohus olnud praegu vaidluse all olevas küsimuses oma seisukohtades järjepidev. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on JäätS § 66 lg 11 alusel osutatava teenuse ja selle eest nõutava tasu olemust käsitlenud kahel korral: kohtuasjas nr 3-4-1-34-14 06.01.2015 tehtud otsuses, millega jäeti rahuldamata kohalike omavalitsuste volikogude taotlused tunnistada põhiseadusevastaseks ja kehtetuks JäätS muutmise seadus, millega tunnistati JäätS § 66 lg 11 kehtetuks, ning 30.10.2018 otsuses nr 5-18-2, millega jäeti rahuldamata õiguskantsleri taotlus tunnistada kehtetuks Tallinna jäätmehoolduseeskirja sätted, mis käsitlesid teenustasu jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise eest. Asjas nr 3-4-1-34-14 selgitas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et JäätS § 66 lg 11 alusel nõutakse tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes, milles üheks pooleks on avaliku võimu kandjana omavalitsusüksus või avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud avaliku võimu volitused, ning tegemist on avalik-õigusliku rahalise kohustusega (p 36). Otsuses nr 518-2 kordas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium sama (p 38). Otsuse nr 5-18-2 p-s 43 leidis kolleegium, et jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kulusid saab pidada jäätmehoolduse kuludeks, sh jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kuludeks (vt ka sama otsuse p 50).
10.Praeguse vaidlusega täiesti sarnases asjas nr 3-16-1267 viis Riigikohus 25.04.2019 otsuses oma ülaltoodud mõtet edasi. Riigikohus analüüsis põhjalikult otsuse p-s 21 asjakohast Euroopa Kohtu praktikat ning osutas, et avaliku võimu teostamisega on hõlmatuks peetud ka abistavaid tegevusi avaliku võimu teostamisel (vt nt Eurocontrol, C-113/07, p-d 72‒79). Juhul kui majandustegevust ei saa käsitada avaliku võimu teostamisest eraldiseisvana, loetakse, et kõik kõnealuse üksuse tegevused kujutavad endast avaliku võimu teostamisega seotud tegevusi (Compass-Datenbank, p 38). Riigikohus leidis otsuse p-s 22, et jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise puhul pole tegemist iseseisva teenusega, mille jaoks eksisteeriks eraldi kaubaturg. Neil tegevustel on üksnes abistav funktsioon. Olukorras, kus kohalik omavalitsus on jäätmeveo korraldanud JäätS § 66 lg 11 alusel selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku omavalitsuse üksus või viimase volitatud MTÜ, on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine osa jäätmeveo korraldamisest. Kuigi jäätmekeskus kui MTÜ on iseseisev juriidiline isik, täidavad kohalikud omavalitsused selle kaudu oma jäätmeveo korraldamise ülesannet. Seega on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise puhul tegu avaliku võimu teostamisega seotud tegevusega, mida ei saa pidada ettevõtluseks KonkS § 2 lg-te 1 ja 2 mõttes. Järelikult ei kohaldu vaidlusalusele tegevusele KonkS § 16, mis keelab ettevõtja poolt turgu valitseva seisundi kuritarvitamise, ning Konkurentsiametil ei olnud õiguslikku alust järelevalvet teostada.
11.Ringkonnakohtul ei ole alust hälbida Riigikohtu seisukohtadest pelgalt seetõttu, et Konkurentsiamet Riigikohtu seisukohtadega ei nõustu. Konkurentsiamet esitas samad argumendid mis praeguses asjas ka haldusasjas nr 3-16-1267. Riigikohtu lähenemine on 8(9)
3-17-2742 erinev Konkurentsiameti omast, kuna Riigikohtu seisukoht on üles ehitatud jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise kui avaliku võimu teostamise n-ö abifunktsiooni või avaliku võimu teostamisega seotud tegevuse kontseptsioonile. Viidatud abifunktsiooni ei ole võimalik avaliku võimu teostamisest lahutada ning avaliku võimu teostamisega seotud tegevusel puudub eraldi kaubaturg. Riigikohus on teinud vaheteo osas, kas tegemist on osaga jäätmeveo teenuse osutamisest või mitte, jäätmeveo korraldamise viisi alusel. Kui jäätmevedu ei ole korraldatud JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud võimalust kasutades, on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine osa jäätmeveo teenuse osutamisest, kui aga on kasutatud JäätS § 66 lg 11 varianti, on jäätmevaldajate üle arvestuse pidamine ja nendega arveldamine osa jäätmeveo korraldamisest ehk avaliku võimu teostamisest. Sellises kontekstis on ainetud Konkurentsiameti väited seonduvalt kaubaturuga, konkurentsi puudumisega kaubaturul ja Tallinna linna kui ettevõtjaga. Apellatsioonkaebuse ps 15.8 viidatud Tallinna Jäätmekeskuse hinnakirjast ei nähtu, et osutataks jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ja nendega arveldamise teenust, mis on käibemaksuga maksustatud. Ehkki Riigikohtu otsuse nr 5-18-2 p-st 43 võib jääda ekslik mulje, nagu võiks Riigikohus pidada jäätmevaldajatega arveldamist ja nende üle arvestuse pidamist ka osaks veoteenusest, ütleb sama punkti algus ometi selgelt, et tegemist on osaga jäätmehooldusest ehk avaliku võimu teostamisest ning seda seisukohta kinnitab tervikuna otsus nr 3-16-1267.
12.Kuna Riigikohtu praktika on vaidlusaluses küsimuses selge ning ka Riigikohus ei ole sarnases asjas nr 3-16-1267 pidanud vajalikuks Euroopa Kohtult eelotsust küsida, jääb Konkurentsiameti taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks rahuldamata.
13.Halduskohus on õigesti jaganud menetluskulud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse p-s 11.2 esitatud põhjendustega neid kordamata. Kaebaja esitas asjatundja arvamused asjas dokumentaalse tõendina oma väidete tõendamiseks. Asjaolu, et Konkurentsiamet vaidleb tõendi sisule vastu, ei muuda tõendi saamise kulu põhjendamatuks HKMS § 109 lg 6 tähenduses.
14.Eelnevast tulenevalt jääb Konkurentsiameti apellatsioonkaebus rahuldamata HKMS § 200 p 1 alusel. Konkurentsiameti menetluskulud jäävad Konkurentsiameti kanda HKMS § 108 lg 1 alusel ja Tallinna linna menetluskulud linna kanda HKMS § 109 lg 1 alusel.
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.