aktsiaselts BRICK kaebus Tõrva Vallavalitsuse 7. märtsi 2018. a korralduse nr 157 tühistamiseks ja Tõrva valla kohustamiseks rahuldada kaebaja ehitusloa taotlus
Menetlusosalised
Kaebaja – aktsiaselts BRICK, volitatud esindaja advokaat Janar Kuus Vastustaja – Tõrva vald, volitatud esindaja vandeadvokaat Piia Kulm
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta aktsiaselts BRICK kaebus rahuldamata.
2.Jätta kummagi poole menetluskulud tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 26. novembril 2018. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Aktsiaselts BRICK esitas 21. veebruaril 2018 Tõrva Vallavalitsusele ehitusloa taotluse seoses Tõrva linnas, Valga tn 55 asuva hoone ümberehitamisega erihooldekoduks (tl-d 25-29p).
2.Tõrva Vallavalitsus keeldus 7. märtsi 2018. a korraldusega nr 157 ehitusloa andmisest aktsiaseltsile BRICK Valga tn 55 hoone ümberehitamiseks (tl-d 4-4p). Tõrva Vallavalitsus selgitas, et Tõrva valla üldplaneeringus on Valga tn 55 kinnistu sihtotstarve kaubandus- ja teenindusmaa. Majandus- ja taristuministri 2. juuni 2015. a määruses nr 51 „Ehitise kasutamise otstarvete loetelu“ (määrus nr 51) on kaubandus- ja teenindushoonete all nimetatud kaubandushoone, kiosk, oksjoni-, turu või näitusehall, muu kaubandushoone; ilu- ja isikuteenuste hoone, sõidukite teeninduse hoone ja muu teenindushoone. Seega ei vasta üldplaneeringuga Valga tn 55 kinnistule kehtestatud sihtotstarve kavandava erihooldekodu kasutamise otstarbele ja vajalik on sihtotstarbe muutmine, mis antud juhul eeldab detailplaneeringu kehtestamise kaudu üldplaneeringu muutmist.
3.Aktsiaselts BRICK esitas 5. aprillil 2018 vaide Tõrva Vallavalitsuse 7. märtsi 2018. a korralduse nr 157 peale (tl-d 6-8), mille Tõrva Vallavalitsus jättis 12. aprilli 2018. a vaideotsusega nr 234 rahuldamata (tl-d 9-10p).
4.Aktsiaselts BRICK esitas 17. mail 2018 Tartu Halduskohtule kaebuse Tõrva Vallavalitsuse
7.märtsi 2018. a korralduse nr 157 tühistamiseks (tl-d 1-3p).
5.Tartu Halduskohus võttis 18. mai 2018. a määrusega menetlusse aktsiaselts BRICK kaebuse Tõrva Vallavalitsuse 7. märtsi 2018. a korralduse nr 157 tühistamiseks ja Tõrva valla kohustamiseks rahuldada kaebaja ehitusloa taotlus (tl-d 14-14p).
6.Tõrva vald esitas 18. juunil 2018 vastuse kaebusele (tl-d 16-20) ning 28. septembril 2018 menetluskulude nimekirja (tl-d 84-84p).
7.Aktsiaselts BRICK esitas täiendavad seisukohad ja menetluskulude nimekirja
28.septembril 2018 ning vastuväite Tõrva valla menetluskuludele 12. oktoobril 2018 (tl-d 8889p, 97-98).
8.Tõrva vald esitas vastuväited aktsiaselts BRICK täiendavatele seisukohtadele 12. oktoobril 2018 (tl-d 94-95p).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
9.Kaebaja taotleb Tõrva Vallavalitsuse 7. märtsi 2018. a korralduse nr 157 tühistamist ja Tõrva valla kohustamist rahuldada ehitusloa taotlus, põhjendades oma kaebust järgmiselt. 1) Äriühingu poolt erihooldekodu teenuse osutamine on isikute teenindamisega seotud äritegevus ja seega on kehtiva üldplaneeringuga selgesõnaliselt lubatud vaidlusalusele kinnistule rajada erihooldekodu. Ka Tõrva linna üldplaneeringu seletuskirja p 4.2.1 ei keela vaidlusaluses hoones erihooldekodu teenuse osutamist. Lisaks pole määrusega nr 51 kehtestatud ammendavat kaubandus- ja teenindushoonete loetelu. Mõiste „teenindus“ ei ole käsitletav sedavõrd kitsana nagu seda vastustaja on vaidlusaluses haldusaktis üritanud näidata. Antud juhul piirab vaidlusalune haldusakt ka kaebaja õigust tegeleda ettevõtlusega ja on seega vastuolus põhiseaduse §-ga 31.
3-18-983
2) Ebaõige on vastustaja seisukoht, justkui vajaks hoone ümberehitamine erihooldekoduks katastriüksuse sihtotstarbe muutmist. Käesoleval juhul ei muutuks katastriüksuse kasutamise sihtotstarve, sest ka erihooldekodu teenuse osutamisel jääks kinnistu kasutamise sihtotstarbeks ärimaa. Kaebaja poolt erihooldekodu rajamise eesmärk on üksnes äriline. 3) Hoone kasutamine erihooldekoduna ei põhjusta rohkem müra, suuremat liiklust jms kui seda põhjustaks sama hoone kasutamine näiteks kaubandusliku teenuse osutamisel. Kuna hoone on juba olemas ja väliselt seda oluliselt ei muudeta, siis ei saa siinkohal tekkida küsimust, kas hoone sellesse piirkonda sobib või mitte. 4) Vastustaja pole haldusakti andmisel arvestanud asjaoluga, et üldplaneeringuga on kehtestatud maakasutuse juhtfunktsioonid ehk üldplaneeringu seletuskirja p 4.2.1 lubab kasutada kinnistut kuni 50% ulatuses mõne teise maakasutuse funktsioonina. Seega oleks vastustaja pidanud kaaluma, kas kinnistut on võimalik 50% ulatuses kasutada muul sihtotstarbel. Samuti oleks vastustaja pidanud selgitama, kas vaidlusaluses hoones on võimalik osutada üldhooldekodu teenust.
10.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu. Vastustaja vastuväited on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Tõrva linna üldplaneeringu seletuskirja p 4.2.1 kohaselt tuleb maakasutuse juhtfunktsiooni järgida ka hoone kasutamise otstarbe muutmisel ja ümberehituse teostamisel, mitte üksnes uue hoone ehitamisel. Tõrva linna üldplaneeringu järgi on Valga tn 55 piirkond mõeldud kaubanduse, teeninduse, toitlustuse, majutuse, meelelahutuse, büroo jms jaoks ehk avalikkusele suunatud teenuste osutamiseks. Erihooldekodu teenuse puhul on tegemist spetsiifilise sotsiaalset laadi teenusega, mida osutatakse väga piiratud isikute rühmale, mitte avalikkusele. Asjaolu, et kaebaja jaoks oleks sotsiaalteenuse osutamine kasumi teenimise eesmärgil teostatav äritegevus, ei muuda olematuks selle teenuse sotsiaalset iseloomu. Vastustaja ei piira õigusvastaselt kaebaja õigust tegeleda ettevõtlusega. 2) Sellest, et üldplaneeringus on jäetud võimalus maa-alal asuvasse kaubandus- ja/või teenindushoonesse teatud ulatuses elamispindade rajamiseks või maakasutuse juhtfunktsioonist kõrvalekaldumiseks, ei saa tuletada õigust hoones ööpäevaringse erihooldusteenuse või muu sotsiaalteenuse osutamiseks. Kuna ehitusloa taotlus oli esitatud erihooldekodu rajamiseks, käsitles vallavalitsus õiguspäraselt nii korralduses kui vaideotsuses üksnes erihooldekodu rajamisega seonduvat. 3) Vaidlusaluses piirkonnas tõusetub erihoolekande teenusele asuvate isikute turvalisuse küsimus. Arvestades, et Valga tn 55 krundist üle tee asub linna suurim lasteaed, mille lapsed käivad igapäevaselt Riiska järve ümbruses jalutamas ja mänguplatsil mängimas, tuleb hinnata ka erihoolekodu klientide võimalikust ettearvamatust käitumisest tulenevat riski lasteaia lastele. Avaliku huvi tuvastamiseks ei piisa üksnes Valga tn 55 vahetute piirinaabrite arvamusest, vaid võimalus arvamuse avaldamiseks tuleb anda kohalikule kogukonnale. 4) Katastriüksuse sihtotstarvet on võimalik vajadusel muuta, kuid see peab eelkõige olema kooskõlas üldplaneeringus kehtestatud maakasutuse juhtfunktsiooniga. Kaebaja esitatud ehitusloa taotluses ei ole öeldud, et kaebaja sooviks Valga tn 55 kinnistut kasutada osaliselt ka muul otstarbel kui erihooldekodu rajamiseks. Seega puudus vastustajal vajadus hinnata katastriüksusele erinevate sihtotstarvete määramise võimalust.
3-18-983 5) Valga tn 55 hoone peamine kasutusotstarve on ehitisregistris hetkel „Ilu- ja isikuteenust osutava ettevõtte hoone, nagu näiteks juuksuritöökoda, solaarium ja saun (kood 12331).“ Ehitise nimetus on „saun-teenindusmaja“. Ööpäevaringse erihooldusteenuse osutamiseks on kasutusotstarbe muutmine ilmselgelt vajalik ning see saab toimuda üksnes kooskõlas määrusega nr 51 ja selle lisaga 1.
KOHTU SEISUKOHT
11.Aktsiaselts BRICK esitas kohtule kaebuse Tõrva Vallavalitsuse 7. märtsi 2018. a korralduse nr 157 tühistamiseks ja Tõrva valla kohustamiseks rahuldama kaebaja ehitusloa taotlus. Tõrva Vallavalitsus keeldus 7. märtsi 2018. a korraldusega nr 157 ehitusloa andmisest aktsiaseltsile BRICK Valga tn 55 hoone ümberehitamiseks erihooldekoduks. Menetlusosalistel on vaidlus selle üle, kas erihooldekodu rajamine Tõrva linnas, Valga tn 55, on vastuolus Tõrva linna üldplaneeringuga ning kas vastustaja on korralduse väljaandmisel rikkunud selgitamiskohustust ning talle antud kaalutlusõigust.
12.Ehitusseadustiku (EhS) § 42 lg 1 järgi antakse ehitusluba, kui esitatud ehitusprojekt vastab õigusaktides sätestatud nõuetele, eelkõige detailplaneeringule või projekteerimistingimustele ning ehitisele ja ehitamisele esitatud nõuetele. Seaduses sätestatud juhul peab ehitis vastama riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule. EhS § 4 lg 3 esimese lause kohaselt on ehitise ümberehitamine ehk rekonstrueerimine, ehitamine, mille käigus olemasoleva ehitise omadused muutuvad oluliselt. EhS § 12 lg 2 sätestab: „Ehitatav ehitis, asjakohasel juhul ka ehitamine, peab olema kooskõlas ehitise asukohaga seonduvate kitsenduste ja planeeringuga. Detailplaneeringu puudumisel peab ehitatav ehitis olema kooskõlas üldplaneeringuga ja projekteerimistingimuste olemasolu kohustuse korral ka projekteerimistingimustega. Planeerimisseaduses sätestatud juhul peab ehitatav ehitis olema kooskõlas riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga.“ Vastavalt EhS § 44 p-le 1 keeldub pädev asutus ehitusloa andmisest, kui kavandatav ehitis ei vasta detailplaneeringule, projekteerimistingimustele, riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule, ehitisele või ehitamisele esitatavatele nõuetele või muudele avalik-õiguslikele kitsendustele.
13.Praegusel juhul ei ole vaidlust asjaolus, et ehitusloa andmiseks oli pädev Tõrva Vallavalitsus ning Tõrva linnas, Valga tn 55 asuvale kinnistule detailplaneeringut kehtestatud ei ole, mistõttu tuleb kontrollida ehitise vastavust kehtivale Tõrva linna üldplaneeringule.
14.Tõrva linna üldplaneeringu kaardi (tl 46) kohaselt on Valga tn 55 maakasutuse juhtfunktsiooniks kaubandus- ja teenindushoone maa. Tõrva linna üldplaneeringu seletuskirja p 3.2 järgi on maa kasutamise juhtfunktsioonid antud selleks, et tagada tingimused ehitus- ja maakasutustingimuste reguleerimiseks, tänavavõrgustiku korrastamiseks ning elamu-, äri-, tootmis- ja puhkepiirkondade arenguks (tl 56). Kohus nendib, et Tõrva linna üldplaneeringu seletuskirjas pole sõnaselgelt täpsustatud kaubandus- ja teenindushoone maa juhtfunktsiooni, kuid võib mõista, et seletuskirja p-s 4.2.1 toodud loetelus on seda kirjeldatud kui äri- ja büroohoonete maad (tl 76). Tõrva linna üldplaneeringu seletuskirja p-st 4.2.1 tulenevalt võib äri- ja büroohoonete maale rajada äritegevusega seotud hooneid ja rajatisi, mis eelkõige on kaubanduse, teeninduse, toitlustuse, majutuse, meelelahutuse, büroo ja muu sellise jaoks. Samas võivad hoonete ülemised korrused või muud osad hoonest olla ka elamufunktsiooni täitvad.
15.Vastustaja on vaidlustatud korraldustest nähtuvalt analüüsinud erihooldekodu vastavust üldplaneeringus sätestatud kaubandus- ja teenindusmaa sihtotstarbele majandus- ja
3-18-983 taristuministri 2. juuni 2015. a määruse nr 51 „Ehitise kasutamise otstarvete loetelu“ (määrus nr 51) lisa järgi ning leidnud, et kuna erihooldekodu on liigitatud hoolekandeasutuste hoonete alla ja kasutusotstarbe üldliik on elamud ning erihooldekodu ei ole nimetatud kaubandus- ja teenindushoonete all, ei vasta kavandatav erihooldekodu üldplaneeringuga kehtestatud sihtotstarbele. Kohus vastustaja sellise tõlgendusega ei nõustu, arvestades, et Tõrva linna üldplaneering on vastu võetud Tõrva Linnavolikogu 1. veebruari 2005. a otsusega, kuid määrus nr 51, millele vastustaja tugineb, on vastu võetud sellest 10 aastat hiljem. Kohus on veendunud, et Tõrva linna üldplaneeringu vastuvõtmisel ei saanud olla selle eesmärk sisustada maakasutuse funktsioone tulevikus välja antavate määrustega, millega on kehtestatud ehitise kasutamise otstarvete loetelu. Seepärast ei hinda kohus erihooldekodu vastavust üldplaneeringule määruse nr 51 järgi.
16.Vastustaja sõnul on erihooldekodu teenuse osutamise puhul tegemist sotsiaalteenusega sotsiaalhoolekandeseaduse (SHS) tähenduses ning kasumi teenimise eesmärk eelnimetatut ei muuda. Vaidluse all ei ole fakt, et kaebaja on väikeettevõtja (vastavalt äriregistri andmetele), kelle tegevuse eesmärk on praegusel juhul tulu saamine erihooldekodu teenuse osutamisest. Kuna kaubandus- ja teenindushoone maa juhtfunktsiooni all on mõeldud ennekõike maad, mis on mõeldud äri- ja büroohoonetele, pole kohtu hinnangul erihooldekodu puhul tegemist teenusega, mis vastaks ettenähtud maafunktsioonile. SHS § 4 p-st 2 tulenevalt on erihooldekodu puhul tegemist hoolekandeasutusega, kus osutatakse sotsiaalteenusena erihoolekandeteenust. Kindlasti on erihooldekodu teenuse osutamisel kaebaja jaoks äriline eesmärk ning see on mõeldud teenindamise, toitlustamise ja majutuse jaoks, kuid eelnev ei ole kooskõlas üldplaneeringu eesmärgiga ning erihooldekodu ei saaks liigitada ärihoone ega büroohoone alla. Seega on kavandatav ehitis vastuolus ehitisele esitatavatele nõuetega (ehitatav ehitis ei ole kooskõlas EhS § 12 lg-st 2 tuleneva nõudega vastata kehtivale üldplaneeringule) ning Tõrva valla keeldumine EhS § 44 p 1 alusel ehitusloa andmisest on seega olnud õiguspärane.
17.Kaebaja oleks saavutanud oma eesmärgi olukorras, kus Valga tn 55 maa juhtfunktsioon oleks keskuse maa, sest üldplaneeringu seletuskirja p 4.2.1 järgi on seal põimunud hoone elamu-, kaubandus-, sotsiaal- ja teenindusfunktsioonid. Arvestades, et keskuse maa on määratletud aga ennekõike selle asukohast lähtuvalt (linna keskus) ning üldplaneeringu kaardist ilmneb, et Valga tn 55 ei ole linna keskuses, puudus kohtu hinnangul vastustajal kohustus kaaluda, kas kaebaja oleks oma eesmärgi saavutanud keskuse maa juhtfunktsiooni juurdelisamisega.
18.Praegusel juhul tuli vastustajal haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 56 tulenevalt põhjendada, miks ta keeldus taotletud ehitusloa väljastamisest. Korraldusest nähtuvalt on vastustaja õigusliku alusena välja toonud EhS § 44 p 1 koos vastavate faktiliste alustega. Kuna kohus on tuvastanud, et vaidlusaluses korralduses EhS § 44 p-le 1 tuginemine on olnud õiguspärane ehk ehitusloa andmisest keeldumiseks esines alus, ei ole kinnistusraamatus katastriüksuse sihtotstarbe muutmise põhjendustel ehk vastustaja selgitustel asjas tähtsust. Nimelt tuleneb HMS §-st 58, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.
19.Kohus märgib, et vaidlustatud korraldusest ei ilmne, et vastustaja oleks hinnanud erihooldekodu sobivust piirkonda muudel kaalutlustel kui selle vastavusest üldplaneeringule. Kuna ehitusloa andmine oli takistatud selle vastuolu tõttu üldplaneeringuga, ei omaks muud põhjendused piirkonda sobivuse kohta asjas ka tähtsust ning sellekohased selgitused tuleb jätta tähelepanuta. Vastustaja ei pidanud vaideotsuses käsitlema ega korralduse väljaandmisel
3-18-983 kaaluma, kas erihooldekodu asemel saaks kaebaja rajada üldhooldekodu. Nimelt tuleb ehitusloa menetlejal ehitusloa menetluses ja seega vastava otsuse tegemisel hinnata esitatud ehitusprojekti vastavust. Kui ehitusloa menetleja oleks hakanud hindama üldhooldekodu ehitamisega seonduvat, oleks tema tegevus olnud sisuliselt õigusvastane, kuivõrd ta oleks väljunud esitatud taotluse piiridest.
20.Eelnevat arvesse võttes on Tõrva Vallavalitsuse 7. märtsi 2018. a korraldus nr 157 õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Haldusakti põhjendus veenab kohut, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud olulisi asjaolusid ja huve ning kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Seetõttu jääb rahuldamata aktsiaselts BRICK kaebus Tõrva Vallavalitsuse 7. märtsi 2018. a korralduse nr 157 tühistamiseks.
21.Kaebaja on esitanud ka nõude Tõrva valla kohustamiseks rahuldada kaebaja ehitusloa taotlus. Riigivastutuse seaduse § 6 lg 1 sätestab, et isik võib nõuda haldusakti andmist või toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma või toimingu sooritama ja see puudutab isiku õigusi. Kohustamisnõude rahuldamise eelduseks on haldusakti või toimingu õigusvastasus (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-62-09, p 11). Seega peaks kohustamiskaebuse rahuldamiseks olema Tõrva Vallavalitsuse 7. märtsi 2018. a korraldus õigusvastane. Kohus leidis eelnevalt, et Tõrva Vallavalitsuse korraldus ei olnud õigusvastane, mistõttu jääb kaebaja kohustamiskaebus rahuldamata.
22.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.
23.Vastustaja on kohtule esitanud menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid, mille kohaselt on vastustaja kandnud haldusasjas nr 3-18-983 menetluskulusid summas 1776 eurot. Vastustaja leiab, et haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine on põhjendatud, kuna vaidluse all olid vallavalitsuse igapäevategevuse raamest väljuvad küsimused ning valdade ühinemise tõttu olid tekkinud erandlikud asjaolud vallavalitsusele oluliselt ja järsult suurenenud halduskoormuse näol. Kaebaja on seisukohal, et välise õigusabi kasutamine ei olnud käesoleval juhul põhjendatud. Kohtu hinnangul ei välju ehitusloaga seotud vaidlused kohaliku omavalitsuse igapäevase töö raamidest. Seetõttu jäävad vastustaja menetluskulud tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Palm kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.