Tartu Ringkonnakohus Madis Ernits, Tiina Pappel ja Tanel Saar 5. juuli 2018, Tartu 3-17-2033
Haldusasi
Terve Pere Apteek OÜ kaebus Ravimiameti
5.oktoobri 2017. a otsuse nr IN-3/17/103 osaliseks tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 17. novembri 2017. a otsus Ravimiameti apellatsioonkaebus Kirjalikus menetluses Kaebaja Terve Pere Apteek OÜ esindaja v.adv Toomas Pikamäe Vastustaja Ravimiamet esindaja Andrus Varki
RESOLUTSIOON
1.Jätta Ravimiameti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu
17.novembri 2017. a otsus muutmata.
2.Jätta Tartu Halduskohtu 11. oktoobri 2017. a määrusega kohaldatud esialgne õiguskaitse muutmata.
3.Mõista Ravimiametilt Terve Pere Apteek OÜ kasuks õigusabikulude katteks välja üks tuhat kakssada kaheksakümmend viis (1285) eurot 20 senti.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 6. august 2018.
1.Ravimiameti (RA) 5. oktoobri 2017. a otsusega nr IN-1-3/17/103 peatati Terve Pere Apteek OÜle Tallinnas J. Sütiste tee 19 asuvas hoones apteegiteenuse osutamiseks antud (TPA) tegevusloa nr 287 kehtivus osaliselt (resolutsiooni p 1). Otsuse põhjenduste kohaselt kehtiv üürileping on tegevusloa väljastamise eeldus, ilma milleta tegevusluba ei väljastata. Kuna TPA-l puudub kehtiv üürileping Tallinnas J. Sütiste tee 19 ruumide kasutamiseks alates 1. oktoobrist 2017, ei vasta tegevusluba nr 287 seadusest tulenevale esemelisele majandustegevuse nõudele. TPA tegevusloa seadusele mittevastavus ja TPA jätkuv tegevus kahjustab nii PERH-i kui ka uut üürnikku. PERH-l tuleb alates 2. oktoobrist 2017 uuele isikule ruumid üle anda. Alates 2. oktoobrist 2017 realiseerus oht kolmandate isikute õigustele ja kohustustele. Sellega
kaasneb nendele isikutele kahju ja ajas see suureneb. Seetõttu on põhjendatud TPA tegevusloa nr 287 osaline peatamine MsüS § 43 lg 1 p 1 alusel. Tegevusloa peatamine ei too kaasa seda, et ravimeid ei saadaks kätte. Haiglaapteek varustab haigla külastajaid ravimitega. Teine lähim apteek asub 200 m kaugusel
2.TPA esitas Tartu Halduskohtule 9. oktoobril 2017 kaebuse RA 5. oktoobri 2017. a otsuse nr IN-3/17/103 resolutsiooni p 1 tühistamiseks. Kaebuse kohaselt esitas TPA PERH-le 27. septembril 2017 nõude üürilepingu pikendamiseks kuni
1.oktoobrini 2020, seetõttu ei lõppenud 30. novembril 2007 sõlmitud ja korduvalt pikendatud üürileping 1. oktoobril 2017. RA ei andnud kaebajale võimalust esitada enda seisukohti tegevusloa peatamise kohta. RA kohaldas ravimiseadust (RavS) ja majandustegevuse seaduse üldosa seadust (MsüS) vääralt. Apteegiteenuse tegevusloa kehtetuks tunnistamisel või peatamisel on oluline ravimite ohutu käitlemine, mitte niivõrd ruumide omand või kasutusõigus. Kui vaieldakse kasutusõiguse üle, on pädev seda vaidlust lahendama maakohus. Ravimiseaduse kohaselt on oluline apteegiteenuse osutamiseks kasutatavate ruumide faktiline, mitte õiguslik kasutusõigus. Tegevusloa kontrolliese on ruumide faktiline kasutusõigus (s.o valdus), mitte kehtiv üürileping. Asjakohane on eeskätt MsüS § 43 lg 1 p 1, mille kohaselt võib tegevusloa peatada, kui oluliselt rikutakse majandustegevuse nõuet või kõrvaltingimust ning sellega kaasneb kõrgendatud või oluline oht. Majandustegevuse nõude rikkumisena tuleb mõista üksnes ravimiseaduse või selle alusel kehtestatud nõude rikkumist. Üürilepingu väidetav kehtivuse lõppemine ei ole tegevusnõude rikkumine. Ohtu tuleb sisustada läbi ravimiseaduse regulatsiooni ja eesmärgi, s.t, et peab esinema oht, et ravimite väära käitlemisega kahjustatakse ühiskonda või üksikisiku tervist.
3.Vastuses kaebusele vaidles RA kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata. RA selgitas, et TPA tegevusluba ei vasta kontrolliesemele. RavS § 46 lg 1 kohaselt on ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi nõue tegevusloa kontrolliesemesse kuuluv majandustegevuse nõue. TPA ei ole esitanud dokumenti, mis tõendaks ruumide kasutusõigust alates 2. oktoobrist 2017. Seetõttu ei vasta alates 2. oktoobrist 2017 TPA tegevusluba kontrollieseme nõudele. Tegemist on faktilise asjaoluga, et kaebajal puudub ruumide kasutusõigust tõendav dokument. Ruumide kasutusõiguse puudumine ei võimalda apteegiteenust õiguspäraselt osutada. Kui TPA jätkab ruumide valdamist, kahjustab see PERH-i ja Benu õigusi. TPA teadis, millistel asjaoludel RA 5. septembril 2017. a päringuga tema poole pöördub. Kaebaja pidi aru saama, mis on pöördumise eesmärk ja võimalik tagajärg. TPA vastas RA-le. RA tegevus ei olnud üllatuslik. Täiendav ärakuulamine ei oleks asja otsustamist mõjutanud, kuna TPA-l ei olnud uut infot lisada.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
4.Tartu Halduskohtu 17. novembri 2017. a otsusega kaebus rahuldati ja tühistati Ravimiameti
5.oktoobri 2017. a otsuse nr IN-3/17/103 resolutsiooni p 1.
5.Otsuse põhjenduste kohaselt apteegiteenuse osutamiseks peab olema tegevusluba (RavS § 38 lg 1 p 3). Tegevusluba antakse, kui taotleja vastab ravimiseaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides ning teistes ravimite käitlemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõuetele (RavS § 47). Taotleja esitab tegevusloa taotluses mh ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi (RavS § 46 lg 2 p 1).
6.MsüS § 6 lg 1 kohaselt võib eriseaduses kehtestada nõudeid, millele ettevõtja ja tema majandustegevus peavad vastama (nn majandustegevuse nõuded). Seejuures eristab seadus isikulisi, informatsioonilisi ja esemelisi nõudeid (MsüS § 6 lg-d 3, 4 ja 5). Tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvad üksnes sellised majandustegevuse nõuded, mis on tegevusloa andmise eelduseks (MsüS § 18 lg 1). Majandustegevuse nõude eesmärgiks peab olema tagada eeskätt teenuse ja asjade
ohutu pakkumine. Viimati nimetatud üldisest eesmärgist on lähtunud seadusandja, kui ta võttis vastu ravimiseaduse, mille § 1 kohaselt on selle seaduse eesmärgiks tagada Eestis kasutusel olevate ravimite ohutus, kvaliteet ja efektiivsus ning edendada nende sihipärast kasutamist.
7.Üldnõuded apteekide tegevusele on sätestatud RavS §-s 31. Apteegiteenuse osutamise ruumidele esitatud nõuded on sätestatud sotsiaalministri 17. veebruaril 2005 vastu võetud määruse nr 24 „Apteegiteenuse osutamise tingimused ja kord“ (kord) §-des 2–8 (RavS § 31 lg 6 p 3). RavS § 46 lg 2 p-st 1 tuleb taotlejale kohustus lisada tegevusloa taotlusele ruumide kasutusõigust tõendav dokument. Halduskohtu hinnangul on tegemist õigusnormiga, mis paneb taotlejale kohustuse dokumentaalselt tõendada ruumide kasutusõiguse olemasolu, s.o reguleerib tõendamiskoormist, s.t, et tegevusloa taotlejal on kohustus tõendada tegevuskoha olemasolu või võimalust see enne tegevusloa väljastamist saada. Kasutusõigus on õigusliku hinnangu küsimus. Ruumide kasutusõigus, sh seda kinnitav dokument saab olla isikul elik taotlejal. Kuna RavS § 46 lg 2 p 1 ei sea tegevuskohale endale nõuet, ei saa RavS § 46 lg 2 p 1 käsitada esemelise majandustegevuse nõudena MsüS § 6 lg 5 mõttes. Esemelise majandustegevuse nõudega on hõlmatud see, et isiku kasutuses olev tegevuskoht vastaks korra §-dele 2–8. RA pole kahtluse alla seadnud seda, et kaebaja kasutuses on ruum (tegevuskoht), mis vastab RavS §-s 31 ja korra §-des 2–8 sätestatud nõuetele.
8.Ruumide kasutusõiguse olemasolu tõendavast dokumendist ainuüksi ei sõltu tegevusloa peatamine või kehtetuks tunnistamine, kuna nõutava dokumendi puudumine ei välista isiku kasutuses oleva tegevuskoha olemasolu, mis vastab RavS §-s 31 ja korra §-des 2–8 sätestatud nõuetele. Kui isik kaotab tegevuskoha, ei vasta tema tegevus enam RavS §-st 31 ja korra §-dest 2–8 tulenevatele nõuetele ja esineb alus tegevusloa kehtetuks tunnistamise kaalumiseks.
9.Majandushaldusasutus võib ettevõtja tegevusloa mh osaliselt peatada majandustegevuse nõude olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud ohu või olulise ohu korral kuni rikkumise kõrvaldamiseni või tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni (MsüS § 43 lg 1 p 1). Nõude olulise rikkumise avab MsüS § 38 lg 2, mille kohaselt käsitatakse rikkumist olulisena eelkõige juhul, kui rikkumise laadist tulenevalt võib arvata, et ettevõtja või temaga seotud isik ei suuda ka edaspidi tagada selle nõude või tingimuse täitmist, ning on vaja vältida rikkumisest ettevõtja töötajatele, klientidele, kolmandate isikute huvidele või avalikule huvile põhjustatud ohtu või kahju ning tekkida võivat ohtu või kahju. Kaebajale heidetakse ette selle nõude rikkumist, mis kohustas teda esitama ruumide kasutusõigust kinnitavat dokumenti. Tegemist on informatsioonilise majandustegevuse nõudega, millel on määrav tähendus tegevusloa taotlemisel ja selle läbivaatamisel. Rikutava nõude eesmärgiks ei ole kaitsta üürileandja ega võimaliku tulevase üürniku majanduslikke huve ega õigusi. Eraõigussuhtest võrsunud vaidluste lahendamine kuulub maakohtu pädevusse (tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 1). Praegusel juhul ei esine ka üldreeglist tulenevat erandit, mis tingiks RA eraõigussuhtesse sekkumise vajaduse (vrd nt KorS § 4 lg 2). Üürileandja ja võimaliku tulevase üürniku õiguste kaitse on võimalik tagada maakohtumenetluses ka ilma RA sekkumiseta.
10.Isegi kui käsitada RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõude rikkumist olulisena MsüS § 43 lg 1 p 1 ja § 38 lg 2 tähenduses, ei ole tuvastatav, et see rikkumine tooks kaasa kaitstavale hüvele kõrgendatud ohu või olulise ohu. RavS 46 lg 2 p-ga 1 kaitstavaks hüveks ei ole PERH-i ega Benu apteegi eraõigused ja majanduslikud huvid, vaid RavS §-s 1 märgitud hüved, milleks on tagada Eestis kasutusel olevate ravimite ohutus, kvaliteet ja efektiivsus ning edendada nende sihipärast kasutamist. Viimati mainitud õigushüvedele RA vaidlustatud otsuses ohtu ei jaatanud. Isegi kui RavS § 46 lg 2 p 1 peaks kaitsma ka üürileandja ja võimaliku tulevase üürniku eraõigusest võrsunud õigushüvesid, ei tõrjuks kaebaja tegevusloa peatamine väidetavat ohtu nende isikute õigushüvedele.
11.Seetõttu ei ole kaebaja tegevusloa osalise kehtivuse peatamise õiguslikud alused MsüS § 43 lg 1 p 1 mõttes täidetud, kuna kaebaja ei ole majandusetegevuse nõuet oluliselt rikkunud ega põhjustanud oma tegevusega kõrgendatud või olulist ohtu kaitstavale õigushüvele. Vaidlustatud otsusest ei nähtu, et RA oleks kaalunud, kas RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud dokumendi esitamata jätmise tõttu tuleb kaebaja tegevusluba peatada või mitte. Praegusel juhul ei ole RA kaalutlusõigus
viidud nulli, sest kaebajale heideti ette üksnes tõendi esitamata jätmist. Samas on maakohtumenetluses pooleli kaebaja ja PERH-i vaidlus õigusliku küsimuse üle, kas kaebajal on ruumide kasutamiseks õiguslik alus või mitte.
12.Enne vaidlustatud otsuse tegemist andis RA kaebajale võimaluse esitada arvamus üksnes faktilise asjaolu kohta, s.t, kas kaebajal on ruumide kasutusõigust kinnitav dokument või mitte. Samas ei andnud RA kaebajale võimalust esitada arvamust õigusliku tagajärje kohta. Kuigi selles osas on RA tegutsenud õigusvastaselt, ei ole RA rikkunud kaebaja menetlusõigusi. Kaebaja esitas enda arvamuse võimaliku õigusliku tagajärje kohta.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
13.Ravimiamet esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuses on RA jätkuvalt seisukohal, et alates 2. oktoobrist 2017 ei vasta TPA tegevusloa nr 287 kontrollieseme nõudele. Kaebajal puudub ruumide kasutusõigus ja peatamise otsuse tegemise ajaks kogutud tõendite kohaselt ei oleks tal võimalik ruumide kasutusõigust ka saada. Kaebaja on kinnitanud halduskohtu istungil, et kasutusõigust kinnitavat dokumenti tal ei ole. Tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvad nõuded peavad olema täidetud ka tegevusloa kehtivuse ajal. RavS § 46 lg 2 p-s 1 kontrolliesemesse kuuluvat majandustegevuse nõuet ei saa liigitada informatsioonilise nõudena, kuna nõue ei ole esemelisest nõudest eraldiseisev. Kuna apteegiteenus on loareservatsiooniga seaduslik keeld, siis ei saa RavS § 46 lg 2 p 1 nõuet käsitleda informatsiooni kogumise eesmärgil kehtestatud nõudena. Valduse olemasolu või valduse puudumine ei kinnita ruumide kasutusõiguse olemasolu või puudumist, vaid saab olla üksnes eelduseks kasutusõiguse olemasolule. RavS § 46 lg 2 p 1 materiaalõigusnormina on imperatiivse iseloomuga ning RA-l puudub nõude valikuliseks kohaldamiseks diskretsioon. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks kontrolliesemesse kuuluvat nõuet ei ole vajalik enam tegevusloa kehtivuse ajal tagada ja millisest sättest tulenevalt tekkib apellandil õigus RavS § 46 lg 2 p 1 kontrollieseme nõude erinevale käsitlusele tegevusloa andmisel ja tegevusloa hilisema kehtivuse ajal.
14.MsüS seletuskirja kohaselt on tegevusloa väljastamisel kontrollitavad nõuded sellised, mille puhul eeldatakse, et nende mittetäitmisel pole majandustegevus üldse lubatud. Võõra isiku ruumides omavoliliselt apteegiteenuse osutamine on a priori lubamatu tegevus. Tegemist ei ole mitte lihtsalt majandustegevuse nõudega, vaid olulise majandustegevuse nõudega ainuüksi seetõttu, et nõude täitmist kontrollitakse tegevusloa väljastamisel ehk enne majandustegevuse lubamist. Omavoliliselt võõraid ruume kasutav apteegipidaja riskib sellega, et apteegis müüdavad ja säilitatavad ravimid, mh narkootilised ja psühhotroopsed ained, satuvad täiesti legaalselt isiku valdusesse, kellel pole õigust neid ravimeid käidelda. Seega apteegiruume omavoliliselt kasutav apteegipidaja kujutab märkimisväärset ohtu inimeste tervisele ja teistele RavS kaitsealas olevatele avalikele huvidele. Kaebaja tegevus rikub lisaks avalikele huvidele ka haldusvälise kolmanda isiku huve osutada apteegiteenust J. Sütiste tee 19 ning põhjustab ka kahju nii BENU Apteek Eesti OÜ-le, kui ka PERH-le. Eeltoodust tulenevalt on täidetud ka MsüS § 38 lg 2 sätestatud olulise rikkumise eeldus.
15.RavS § 46 lg 2 p 1 on kehtestatud avalikes huvides rahva tervise kaitseks. Samas ei saa nõustuda, et kontrolliesemesse kuuluvate nõuete eesmärgiks ei oleks kaitsta teisi õigushüvesid. MsüS seletuskirjas (lk 16 ja 17) on selgitatud, et majandustegevuse nõuete ülesanne EL ning Eesti õiguses on kaitsta lisaks kollektiivsetele õigushüvedele (eelkõige avalik kord ja avalik julgeolek, kõlblus, keskkond, põhiseaduslik kord, kunstilise, ajaloolise või arheoloogilise väärtusega rahvuslik rikkus) ka individuaalseid avalikust õigusest tulenevaid õigushüvesid.
16.Peatamise otsuse tegemisel on RA kaalunud järgnevaid asjaolusid:
a) esineb tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva majandustegevuse oluline rikkumine, mis võimaldab tegevusloa kehtetuks tunnistada; b) tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva nõude mittevastavust saab TPA kõrvaldada; c) eesmärgipärane ei oleks ka ettekirjutuse tegemine vastustajale tegutsemiskohas J. Sütiste tee 19 tegevusloa kontrollieseme vastavusse viimiseks (MsüS § 42), kuna sellise kohustuse seadmine eeldab haldusvälise muu isiku nõusolekut; d) tegevusloa osaline peatamine on ajutise iseloomuga (kuni otsuse tegemiseni); d) tegevusloa osaline peatamine on ajutise iseloomuga (kuni otsuse tegemiseni), võimaldamaks vastustajal soovi korral esitada tegutsemiskoha muutmiseks taotlus või lõpetada oma majandustegevus; e) kuna kontrollieseme nõue on oluline nõue, siis esineb MsüS § 43 lg 1 p 1 kooseisulise tunnusena ka olulise rikkumisega kaasnev oluline oht; Tegevusloa peatamine on oluliselt leebem meede võrreldes tegevusloa kehtetuks tunnistamisega, mille eeldused vastavalt MsÜS § 37 lg 2 p 2 on samuti täidetud.
17.RA on kaalunud tegevusloa kehtivuse peatamise vajadust osaliselt ja seda põhjendanud. Osalise peatamise vajadus oli tingitud asjaolust, et RavS § 31 lg 3 kohaselt võib apteeki ravimeid hankida ainult ravimite tootmise või ravimite hulgimüügi tegevusloa omajale kuuluvast ettevõttest või teisest apteegist. Kui tegevusluba täielikult peatada, siis ei oleks vajadusel võimalik teistel apteekidel vastustaja apteegist ravimeid hankida. Teiseks võimaldab MsüS § 43 lg 1 p 1 tegevusloa osalist peatamist. Seega ei saa osaline peatamine olla õigusvastane, kui seda võimaldab regulatsioon ise. Kolmandaks on osaline tegevusloa peatamine leebem meede, kui täielikult tegevusloa peatamine.
18.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb Terve Pere Apteek OÜ apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata.
19.Kaebaja hinnangul on põhjendatud halduskohtu seisukoht, et RavS §-s 31 ja korras sätestatud nõuded on üldapteegi tegevusloa esemelised majandustegevuse nõuded ning kuuluvad seetõttu üldapteegi tegevusloa kontrolliesemesse. RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud kohustus esitada ruumide kasutusõigust tõendav dokument on olemuselt informatiivne majandustegevuse nõue. Seda põhjusel, et RavS § 31 ega ükski teine RavS norm ei sätesta apteegiruumide kasutusõigusega seotud kohustust. RavS § 46 lg 2 p 1 iseenesest ei taga RavS § 1 lg-s 1 sätestatud eesmärkide täitmist, vaid vahendab teavet nende eesmärkide täitmise võimalikkuse kohta. See kinnitab järeldust, et RavS § 46 lg 2 p 1 on informatiivne majandustegevuse nõue. Seetõttu on ebaõige RA väide, et RavS § 46 lg 2 p 1 järgi on ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi nõue tegevusloa kontrolliesemesse kuuluv majandustegevuse nõue ning et alates 2. oktoobrist 2017 ei vasta TPA-le väljastatud üldapteegi tegevusluba enam kontrollieseme nõudele. RA jätab tähelepanuta, et mõisted „ruumide kasutusõigus“ ja „ruumide kasutusõigust tõendav dokument“ on erineva tähendusega. RavS § 46 lg 2 p 1 nõue esitada ruumide kasutusõigust tõendav dokument eesmärgiks on tõendada ruumide kasutusõigust. RavS § 46 lg 2 p 1 ei ole esemeline majandustegevuse nõue, kuna selles normis sätestatu ei vasta MsÜS § 6 lg 5 määratlusele: sisulised majandustegevuse nõuded, eelkõige nõuded tegevuskohale, ehitisele või selle osale, masinale, tootele, teenusele, tegevusele, finantsseisundile või ettevõtja majandustegevusest tingitud keskkonnamõjule. Nõuded apteegiteenuse osutamisele on nähtud ette RavS §-des 29-33, korras ja sotsiaalministri 17. veebruari 2005. a määruses nr 21 „Tervisekaitsenõuded apteekidele ja nende struktuuriüksustele“ (Tervisekaitsenõuded). Ükski viidatud õigusakt ega norm ei kehtesta üldapteegile ruumide kasutusõigusega seotud nõuet. Järelikult saab RavS § 46 lg 2 p 1 olla vaid informatiivne majandustegevuse nõue.
20.Ebaõige on RA seisukoht, et kaebaja valdus on õigusliku aluseta, pahatahtlik ning et kaebaja on sellest teadlik. Kaebaja ja SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla vaidlevad Harju Maakohtus ruumide kasutusõiguse olemasolu või selle puudumise üle (tsiviilasjad nr 2-17-15127 ja nr 2-17-14786).
21.RA ei ole vastanud halduskohtu seisukohale, et ruumide kasutusõigust tõendavale dokumendile ei saa omistada määravat tähtsust tegevusloa kehtivuse peatamise otsustamisel ning et tegevusloa peatamise otsustamisel on määrav tähendus asjaolul, kas isikul on materiaalsetele nõuetele vastav tegevuskoht, kus teenust pakkuda või mitte.
22.Vaidlustatud otsuses ei põhjendatud tegevusloa kehtivuse osalist peatamist avalike huvidega, vaid vajadusega kaitsta kolmandate isikute, PERH-i ja uue apteegiteenuse osutaja õigusi. Ka halduskohtu istungil ei väitnud RA kordagi, et RavS § 46 lg 2 p 1 eesmärgiks on avalike huvide kaitse. Seega on RA esitanud apellatsioonkaebuses uue õigusliku väite.
23.RavS § 46 lg 2 p 1 ei ole üldapteegi tegevusloa kontrolliesemesse kuuluv nõue ja ühtlasi ei ole RavS § 46 lg 2 p 1 ka tegevusloa kõrvaltingimus. Järelikult ei õigustanud RavS § 46 lg 2 p 1 dokumendi esitamata jätmine a priori tegevusloa kehtivuse osalist peatamist. RavS § 46 lg 2 p 1 on avalikõiguslik nõue, mis on seotud põhiseaduse § 28 lõikes 1 sätestatud igaühe õigusega tervise kaitsele. Järelikult ei ole RavS § 46 lg 2 p 1 eesmärgiks kaitsta üürileandja ja uue üürilepingu sõlminud isiku õigusi. Seetõttu ei saanud RA üürileandja ja uue üürilepingu sõlminud isiku õigustele viidates tegevusloa kehtivust osaliselt peatada. Otsitud on RA väide, et kui apteegipidaja kasutab võõra isiku ruume ilma vastavasisulise õigusliku aluseta, siis satub ohtu ravimite nõuetekohane käitlemine. Kaevatavast RA otsusest ei nähtu, kas RavS § 46 lg 2 p 1 dokumendi esitamata jätmine on käsitatav kõrgendatud ohu või olulise ohuna.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
24.Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Halduskohus on põhjalikult analüüsinud apteegiteenuse tegevusloa kontrollieset, loa taotlemisel esitatavate majandustegevuse nõuete olemust, ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi esitamise nõudega kaitstavaid õigushüvesid, selle nõude rikkumise olulisust, apteegiteenuse osutaja tegevusloa peatamise aluseid ning nende tuvastamist tegevusloa peatamisel ja kaalutlusõiguse kasutamist RA poolt. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ning HKMS § 201 lg 4 alusel ei korda neid.
25.Erinevalt kaebajast ja halduskohtust leiab vastustaja apellatsioonkaebuses, et TPA-le Tallinnas J. Sütiste tee 19 apteegiteenuse osutamiseks väljastatud tegevusloa osaline peatamine ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi esitamata jätmise tõttu oli õiguspärane. RA hinnangul sätestab RavS § 46 lg 2 p 1 ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi esitamise kohustusena majandustegevuse esemelise nõude MsüS § 6 lg 5 tähenduses, mis kuulub tegevusloa kontrolliesemesse. Selle nõude rikkumine on automaatselt kvalifitseeritav majandustegevuse nõude olulise rikkumisena, millega kaasneb oluline oht MsüS § 43 lg 1 p 1 mõistes. Ringkonnakohus RA seisukohta ei jaga.
26.Kaevatava otsuse õigusliku alusena on RA nimetanud MsüS § 43 lg 1 p 1, mis näeb ette, et majandushaldusasutus võib ettevõtja majandustegevuse või tegevusloa osaliselt või täielikult peatada majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud ohu või olulise ohu korral kuni rikkumise kõrvaldamiseni või majandustegevuse keelamise või tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni. Tegevusloa peatamise ja kehtetuks tunnistamise regulatsiooni on selgitanud Riigikohus
11.oktoobri 2017. a otsuses asjas nr 3-15-467/30 (p 11): „MsüS § 37 g 2 p 2 kohaselt võib tegevusloa tunnistada kehtetuks loa andmisel kontrollitava nõude või loa kõrvaltingimuse olulisel rikkumisel. Tegevusloaga mitteseotud majandustegevuse nõuete oluline rikkumine võib kaasa tuua ettevõtja tegevuse keelamise (MsüS § 36 lg 3). Vastavalt HMS § 64 lg 1 teisele lausele kohaldatakse haldusakti kehtivuse peatamisel ka haldusakti kehtetuks tunnistamise kohta sätestatut. Seega võib majandushaldusasutus tegevusloa peatada vaid siis, kui ettevõtja rikub oluliselt tegevusloa kontrolliesemega hõlmatud nõuet või kõrvaltingimust.“
Riigikohtu seisukohast tulenevalt oli TPA tegevusloa osaline peatamine õiguspärane juhul, kui kaebajale on etteheidetav sellise nõude rikkumine, mis kuulub peatatud tegevusloa kontrolliesemesse.
27.Asjas ei ole vaidlust, et MsüS § 6 lg-d 3, 4 ja 5 sätestavad majandustegevuse nõuete jaotuse isikulisteks, informatsioonilisteks ja esemelisteks majandustegevuse nõueteks. Tegevusloa kontrolliese on aga majandustegevuse nõuete kogum, mille täitmise tuvastamine on tegevusloa andmise eelduseks (MsüS § 18 lg 1). Apteegiteenuse osutamise tegevusloa kontrollieset täpsustab RavS § 47, mille kohaselt tegevusluba antakse, kui taotleja vastab RavS-s ja selle alusel kehtestatud õigusaktides ning teistes ravimite käitlemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõuetele. Ringkonnakohtu hinnangul tuleneb nii MsüS § 18 lg-st 1 kui ka RavS §-st 47, et tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvad üldjuhul üksnes isikulised ja esemelised majandustegevuse nõuded, kuna nende nõuete täitmise hindamine võimaldab otsustada, kas taotleja vastab loakohustusega tegevusalal tegutsemise tingimustele. Informatsioonilised majandustegevuse nõuded kohustavad ettevõtjat esitama teda või tema tegevust puudutavat informatsiooni ja peavad seega tagama majandushaldusasutusele loataotluse lahendamiseks vajaliku teabe saamise. Sarnasest arusaamast näib olevalt lähtunud ka seadusandja, kuna MsüS seletuskirjas märgitakse: „Põhjuseks, miks informatsioonilised nõuded ei peaks kuuluma tegevusloa kontrolliesemesse, on informatsiooniliste nõuete eesmärgi erinevus teistest majandustegevuse nõuetest: isikuline või esemeline nõue peab vahetult tagama ohutuse, samas informatsiooniline nõue peab lihtsalt vahendama teavet selleks, et oleks võimalik nõuetele vastavust kontrollida. Seepärast välistab informatsioonilise nõude eesmärk selle kuulumise tegevusloa kontrolliesemesse.“
28.Ringkonnakohus jagab kaebaja ja halduskohtu positsiooni, et apteegiteenuse osutamise ruume puudutavad esemelised majandustegevuse nõuded, mille täitmine tuleb tegevusloa andmisel tuvastada ja mis seega kuuluvad tegevusloa kontrolliesemesse, on RavS § 31 lg 6 p-s 3 antud volituse alusel sätestatud sotsiaalministri 17. veebruari 2005. a määruse nr 24 „Apteegiteenuse osutamise tingimused ja kord“ (kord) §-des 2-8. RavS § 46 lg 2 p-dega 1 ja 2 kohustavad isikut apteegiteenuse loa taotlemisel esitama dokumente ja andmeid, mille alusel saab RA veenduda, et taotleja täidab korraga kehtestatud nõudeid apteegiteenuse osutamise ruumide osas, s.t et tema kasutuses on ruumid, mis vastavad asjakohastele esemelistele majandustegevuse nõuetele. Seega ei näe norm ette iseseisvat esemelist majandustegevuse nõuet, vaid paneb taotlejale teabe esitamise kohustuse. Sellist järeldust kinnitab asjaolu, et nõue tuleneb normist, millega reguleeritakse loa taotlemisel esitatavate andmete ja dokumentide koosseisu, mitte apteegiteenuse osutamisel kohustuslikke tingimusi. Nõustuda tuleb ka sellega, et dokumendi olemasolu või puudumine ei ole omistatav apteegiteenuse osutamise ruumidele. Dokument saab olla üksnes tõendiks ruumide omaduste ja/või isiku õigusliku seose kohta ruumidega. Kuna ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi esitamine on loa taotleja kohustus, siis sellega on piiratud RA kohustust tegevusloa väljastamisel oluline asjaolu ise välja selgitada. Tõendi esitamata jätmise tagajärjeks on, et tegevusloa andmisest võib keelduda, kuna tõendi esitamata jätmise tõttu ei saa veenduda tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva esemelise majandustegevuse nõude täitmises. Nõue esitada ruumide kasutusõigust tõendav dokument aga informatsioonilise majandustegevuse nõudena tegevusloa kontrolliesemesse ei kuulu. Selles osas ei ole ringkonnakohtule äratuntav selliste eriliste asjaolude esinemine, mille tõttu tuleks vaidlusalune nõue vastuolus nõude olemusega siiski lugeda majandustegevuse iseseisva nõudena tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvaks.
29.Ringkonnakohtu seisukohta ei muuda asjaolu, et 29. mai 2018. a otsustes asjades nr 3-15-1445 ja nr 3-15-2937 leidis Riigikohus, et tegutsemiskoht kuulub apteegi tegevusloa põhiregulatsiooni ega ole üksnes informatiivse tähendusega. RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõude lugemine informatsiooniliseks majandustegevuse nõudeks ja seega tegevusloa kontrolliesemesse mittekuuluvaks ei ole vastuolus Riigikohtu seisukohaga. Tegevuskoht ja sellele esitatavad materiaalsed nõuded, nagu need on sätestatud korra §-des 2-8, kuuluvad tegevusloa
kontrolliesemesse. Selles küsimuses ei ole asjas vaidlust. Nõue esitada ruumide kasutusõigust tõendav dokument ei sätesta aga iseseisvat tingimust, millele apteegiteenuse osutamiseks kasutatavad ruumid peavad vastama, vaid peab tagama RA-le võimaluse veenduda, et taotleja saab kasutada nõuetekohaseid ruume apteegiteenuse osutamiseks taotluses näidatud tegutsemiskohas.
30.Toodud asjaoludel ei saa asjas nr 3-15-467/30 toodud Riigikohtu seisukoha järgi RavS § 46 lg 2 p-s 1 nimetatud dokumendi esitamata jätmine kaebaja tegevuse üle järelevalve teostamise menetluses olla aluseks talle väljastatud tegevusloa peatamisele, kuna nõue ei kuulu apteegiteenuse osutamise tegevusloa kontrolliesemesse ja nõude rikkumine ei anna alust tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks (MsüS § 37 lg 2 p 2).
31.Ringkonnakohus siiski kahtleb, kas HMS § 64 lg 1 ls 2 tingib MsüS § 37 lg 2 p-s 2 sätestatud tingimustega arvestamise tegevusloa peatamise otsustamisel MsüS § 43 lg 1 p 1 järgi. Nimelt kohaldatakse MsüS-s ettenähtud haldusmenetlusele HMS-i MsüS-s sätestatud erisustega (MsüS § 2 lg 6). Olukorras, kus MsüS-s on sätestatud tegevusloa peatamise alusena erinev asjaolude kogum võrreldes tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks olevate asjaolude kogumiga, ongi seadusandja sellega ette näinud erisuse HMS-s sätestatud üldkorrast ning puudub alus HMS rakendamiseks. Seetõttu hindab ringkonnakohus täiendavalt TPA rikkumise olulisuse ja sellega kaasneva olulise ohuga seonduvaid RA väiteid, rikkumise olulisust, sellest tingitud olulise ohu esinemist ja kaalutlusõiguse kasutamist.
32.Vastavalt MsüS § 43 lg 1 p-le 1 tuleb tegevusloa peatamiseks tuvastada majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse oluline rikkumine ja sellega kaasnev kõrgendatud oht ning seejärel kõiki olulisi asjaolusid arvesse võttes otsustada, kas meetme kohaldamine on vajalik ja proportsionaalne. MsüS § 38 lg 2 sätestab, et majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse rikkumine on oluline, kui rikkumise laadist tulenevalt võib arvata, et ettevõtja või temaga seotud isik ei suuda ka edaspidi tagada selle nõude või tingimuse täitmist, ning on vaja vältida rikkumisest ettevõtja töötajatele, klientidele, kolmandate isikute huvidele või avalikule huvile põhjustatud ohtu või kahju ning tekkida võivat ohtu või kahju. Sellisteks rikkumisteks on eelkõige majandustegevuse nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse vältav rikkumine, korduvad samalaadsed rikkumised või avalikule korrale kõrgendatud või olulist ohtu põhjustanud rikkumine.
33.Erinevalt RA-st leiab ringkonnakohus, et olukorras, kus kaebajale on antud tegevusluba apteegiteenuse osutamiseks ja ta osutabki apteegiteenust tegevusloas näidtud tegevuskohas, ei saa RavS § 46 lg 2 p-s 1 nimetatud dokumendi puudumisele omistada määravat tähendust tegevusloa kehtivuse peatamise otsustamisel. Kuna TPA kasutab tegevusloas nimetatud asukohas ruume apteegiteenuse osutamiseks, siis ei saa ainuüksi ruumide kasutamise õigust tõendava dokumendi esitamata jätmisest järeldada nõuetekohase tegevuskoha puudumist. Oluline on siinjuures veel, et RavS § 46 reguleerib tegevusloa taotlemise menetlust, s.t seadusandja on just tegevusloa taotlemisel pannud asjaolude tõendamise koormuse taotlejale. Sarnane norm tegutseva apteegi majandustegevuse nõuetele vastavuse kontrolli läbiviimise menetluse kohta aga puudub. Seetõttu võib RA tegevuskohaga seotud nõuete kontrollimisel nõuda apteegi pidajalt andmete ja dokumentide esitamist, kuid tulenevalt HMS §-st 6 peab vajadusel ise täiendavaid tõendeid koguma ega saa ainuüksi dokumendi puudumisele tugineda esemelise majandustegevuse nõude rikkumise tuvastamisel. Nendel asjaoludel, olukorras, kus RavS § 46 lg 2 p-s 1 nimetatud kohustus ei ole kvalifitseeritav esemelise majandustegevuse nõudena, ei ole alust lugeda ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi esitamata jätmist iseenesest oluliseks rikkumiseks MsüS § 38 lg 2 mõttes.
34.Käesolevaks ajaks võib tõepoolest eeldada, et kaebaja ei suuda lähemas tulevikus esitada Tallinnas J. Sütiste tee 19 apteegi ruumide kasutusõigust tõendavat dokumenti. Vaidluse all ei ole, et
kaebaja ja ruumide omanik on eri meelt selles, kas kaebaja õigus ruume kasutada on lõppenud. Poolte vaheline eraõiguslik vaidlus on antud Harju Maakohtu lahendada. Samas jätkab kaebaja ruumides apteegiteenuse osutamist ning RA ei ole tuvastanud, et kaebaja rikuks mõnda korra §-des 2-8 apteegiruumidele kehtestatud nõuet. Seetõttu ei saa ka ainuüksi dokumendi esitamise nõude kestvast või korduvast täitmata jätmisest jaatada rikkumise olulisust. Tulenevalt RavS §-st 1 on seadus kehtestatud eesmärgiga tagada Eestis kasutusel olevate ravimite ohutus, kvaliteet ja efektiivsus ning edendada nende sihipärast kasutamist. Ringkonnakohus nõustub, et RavS regulatsioon on seega suunatud avaliku huvi kaitsmisele ning seda tuleb silmas pidada ka MsüS normide rakendamisel apteegiteenuse tegevusloa peatamise otsustamisel. Vastavalt tuleb MsüS § 38 lg-s 2 nimetatud ohu või kahjuna RavS § 46 lg 1 p 1 rikkumisel mõista eelkõige kaebaja tegevusest tulenevat kahju või ohtu ravimite ohutuse, kvaliteedi, efektiivsuse või sihipärase kasutamise eesmärgile. Kõne alla ei tule aga võimalik kahju tekitamine kolmandatele isikutele kitsalt kaebaja ja kolmanda isiku vahelises eraõigussuhtes, sest kolmandate isikute huvid ja õigused ei tulene normiga kaitstavatest avalikõiguslikest subjektiivsetest õigustest. Tegevusloa regulatsioon, vähemalt apteegiteenuse ruumidele esitatavate nõuete osas, ei ole suunatud kolmandate isikute ettevõtlusvabaduse ega omandiõiguse kaitsele. Nii vaidlusaluste ruumide üürileandja kui samades ruumide apteegiteenust osutada sooviv kolmas isik saavad kaitsta oma õigusi kaebaja vastu eraõiguslike nõuete esitamise kaudu. Seejuures võimaldab tsiviilkohtumenetluse seadustik saavutada õiguste kaitseks vajaliku meetme kohaldamise juba vaidluse ajal hagi tagamise korras. Kaebaja ja ruumide omaniku vahel vaieldava eraõigussuhte asjaolude suhtes ennetava seisukoha kujundamisel ja selle alusel kaebaja tegevusloa kohta otsustuste tegemisel võtaks RA vastuolus RavS eesmärgiga endale tsiviilõigusliku vaidluse lahendaja rolli ja riski, et eksimuse korral takistab ta õigusvastaselt kaebaja majandustegevust ning vastutab sellega põhjustatud kahju eest.
35.MsüS ega RavS ei sätesta olulise ohu mõistet. Tulenevalt MsüS § 2 lg-st 7 MsüS-s ettenähtud riikliku järelevalve teostamisele kohaldatakse korrakaitseseadust MsüS-s sätestatud erisustega. Korrakaitseseaduse § 5 lg 2 kohaselt tuleb olulise ohuna mõista ohtu isiku tervisele, olulise väärtusega varalisele hüvele, keskkonnale või sama paragrahvi lõikes 4 nimetamata kuriteo toimepanemise ohtu. Kaevatavast otsusest nähtuvalt RA hinnangul esineb MsüS § 43 lg 1 p 1 kohaldamiseks nõutav oluline oht ruumide omaniku ja samades ruumides apteegiteenust osutada sooviva kolmanda isiku huvide kahjustamise tõttu, õieti on see oht juba realiseerunud alates 2. oktoobrist 2017. Seega peab RA oluliseks ohuks käesoleval juhul ohtu kolmandate isikute varalisele hüvele. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu.
36.Olukorras, kus RavS, millega kaebajale pandud nõude rikkumist talle ette heidetakse, on suunatud avaliku huvi, mitte erahuvi, kaitsele, ei ole oht või juba saabunud kahjulik tagajärg kolmandate isikute varalisele hüvele kvalifitseeritav olulise ohuna MsüS § 43 lg 1 p 1 mõttes. Kuna loakohustus apteegiteenuse tegevusalal tegutsemiseks on kehtestatud ravimite ohutuse eesmärgil, siis ei saa tegevusloa peatamine või kehtetuks tunnistamine üldjuhul toimuda erahuvi kaitseks. HKMS § 198 lg 3 alusel jätab Ringkonnakohus siinkohal tähelepanuta RA apellatsioonkaebuse väited, et kaebaja rikkumisest tekkis oht, et ruumide omanik seaduslikku pandiõigust kasutades saab enda valdusse ravimid, mille käitlemiseks tal õigust ei ole. RA ei ole selgitanud, miks ta ei saanud sellekohaseid väiteid varem esitada. Sellele asjaolule ei ole RA tuginenud ka kaevatavas otsuses. Kohtupraktikas omaks võetud seisukoha järgi saaks väitel seega olla tähendus asja lahendamisel üksnes juhul, kui RA ühtlasi väidaks ja põhjendaks asjaoluga arvestamist juba otsuse tegemisel. Kuid ka seda RA apellatsioonimenetluses ei väida. Seega isegi juhul, kui apellatsioonimenetluses oleks väite esitamine lubatav, ei saaks see mõjutada asja lahendamist.
37.Nendel põhjustel jagab ringkonnakohus halduskohtu seisukohta, et RA ei ole tuvastanud TPA tegevusloa osalise peatamise aluste esinemist MsüS § 43 lg 1 p 1 tähenduses. Samuti on RA jätnud teostamata kaalutlusõiguse kaebaja tegevusloa osalise peatamise otsustamisel. Isegi juhul, kui
apteegiteenuse tegevusloa peatamine oleks lubatav kolmandate isikute erahuvide kaitseks, ei ole RA hinnanud, kas kohaldatav meede aitab kaasa ruumide omaniku ja konkureeriva ettevõtja õiguste kaitsele ja kas meetme rakendamine on kaebaja õiguste riivet arvestades proportsionaalne. Kaalutluse teostamata jätmisele viitab otseselt asjaolu, et kaebaja tegevusluba peatati üksnes osaliselt, jättes kaebajale õiguse ravimite käitlemiseks vaidlusalustes ruumides ja võõrandamiseks teistele apteegiteenuse osutajatele, mis on otseses vastuolus tegevusloa peatamise kohta otsuses esitatud põhjendustega.
38.Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et Tartu Halduskohtu 17. novembri 2017. a otsus on õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Nendel asjaoludel ei pea ringkonnakohus põhjendatuks kaebaja kaitseks kohaldatud esialgse õiguskaitse abinõu tühistamist. RA otsuse kehtivuse peatamine vaidlustatud osas ei täida kaebaja ja kolmanda isiku vahelises vaidluses hagi tagamise eesmärki, vaid on otseselt suunatud vastustaja kohaldatud avalikõigusliku meetme toime ärahoidmisele. Kaebaja ei saavuta esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamise kaudu enam, kuid kaebuse rahuldamise kaudu, kuna kaebuse rahuldamisel kõrvaldatakse vaidlustatud otsuse õiguslik toime. RA vastupidine seisukoht viitab, et RA ise soovib kaebaja ja kolmanda isiku vahelise eraõigusliku vaidluse lahendamist mõjutada, väljudes sellega talle seadusega antud pädevuse raamidest. Praeguses menetlusetapis, kus kaks kohtuastet on pidanud RA otsust õigusvastaseks ja menetluslik olukord ei ole muus osas oluliselt muutunud, ei ole põhjendatud esilagse õiguskaitse kohaldamisel vastandlikele huvidele antud kaalude ümberhindamine. RA apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.
39.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). TPA taotleb menetluskuluna RA-lt välja mõista õigusabikulu 1285,20 eurot. Menetluskulude nimekirjast ja kuludokumentidest nähtub, et kaebaja on kasutanud õigusabi halduskohtu otsuse ja RA apellatsioonkaebuse analüüsiks (3h) ja apellatsioonkaebusele vastuse koostamiseks (6h). Ringkonnakohtu hinnangul on õigusabikulud tervikuna vajalikud ja põhjendatud, eelkõige pidades silmas kohaldatava õiguse ebaselgust ja RA apellatsioonkaebuse mahtu.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.