Haldusasja number Otsuse kuupäev ja koht Kohtunik Haldusasi Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
3-17-2033 17. november 2017, Tartu Janar Jäätma Terve Pere Apteek OÜ kaebus Ravimiameti 5. oktoobri 2017. a otsuse nr IN-3/17/103 osaliseks tühistamiseks Kaebaja Terve Pere Apteek OÜ, esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe Vastustaja Ravimiameti, esindaja Andrus Varki 14. november 2017, kohtuistung
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebus.
2.Tühistada Ravimiameti 5. oktoobri 2017. a otsuse nr IN-3/17/103 resolutsiooni p 1.
3.Mõista Ravimiametilt Terve Pere Apteek OÜ kasuks välja menetluskulud 3028 eurot ja 80 senti.
4.Jätta 11. oktoobri 2017. a kohtumäärusega kohaldatud esialgne õiguskaitse muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 18. detsember (k.a) 2017. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Ravimiamet (RA) peatas 5. oktoobri 2017. a otsusega nr IN-1-3/17/103 Terve Pere Apteek OÜ (TPA) tegevusloa nr 287 kehtivuse osaliselt (resolutsiooni p 1). Otsuse põhjendustes märgitakse kokkuvõtlikult järgmist:
3-17-2033 1) TPA-l on tegevusloa nr 287 kohaselt õigus osutada apteegiteenust Põhja-Eesti Regionaalhaigla (PERH) hoones aadressil J. Sütiste tee 19, Tallinn (nn Sütiste tee Apteek); 2) TPA ja PERH sõlmisid 30. novembril 2007 äriruumide üürilepingu nr 9-6.1/R-39; 3) PERH teavitas 2. septembril 2017 RA-d üürilepingu lõppemisest TPA-ga alates
1.oktoobrist 2017. PERH märkis, et alates 2. oktoobrist 2017 ei ole TPA-l ruumide kasutamise õigust; 4) TPA märkis oma 14. septembri 2017. a vastuses RA küsimusele, et tegevusloaga seonduvat teavet ei ole võimalik esitada, kuna üürikonkursi osas on õiguslikud vaidlused. TPA teavitas RA-d 27. septembril 2017, et ta esitas PERH-le nõude üürilepingu pikendamiseks kuni
1.oktoobrini 2020. PERH teavitas RA-d, et tal puudub TPA-ga kokkulepe üürilepingu pikendamiseks. TPA ei esitanud RA-le üürilepingu pikendamise kokkulepet; 5) kehtiv üürileping on tegevusloa väljastamise eeldus, ilma milleta tegevusluba ei väljastata (majandustegevuse seadustiku üldosa seadus (MsüS) § 6 lg 5 ja § 25 lg 1 p 2; ravimiseadus (RavS) § 46 lg 2 p 1 ja § 47). Kuna TPA-l puudub kehtiv üürileping ruumide kasutamiseks alates 1. oktoobrist 2017-2. oktoobrini 2020, ei vasta tegevusluba nr 287 seadusest tulenevale esemelisele majandustegevuse nõudele. Nimetatud nõue kuulub tegevusloa kontrolliesemesse; 6) arvata võib, et TPA ei suuda saavutada üürilepingu pikendamist ja tagada alates
2.oktoobrist 2017 seadusest tuleneva nõude täitmist (MsüS § 37 lg 2 p 2, § 38 lg 1 ja lg 2); 7) TPA tegevusloa seadusele mittevastavus ja TPA jätkuv tegevus kahjustab nii PERH-i kui ka uut üürniku (MsüS § 37 lg 2 p 2, § 38 lg 1 ja lg 2). PERH-l tuleb alates 2. oktoobrist 2017 uuele isikule ruumid üle anda; 8) alates 2. oktoobrist 2017 realiseerus oht kolmandate isikute õigustele ja kohustustele. Sellega kaasneb nendele isikutele kahju ja ajas see suureneb. Seetõttu on põhjendatud TPA tegevusloa nr 287 osaline peatamine MsüS § 43 lg 1 alusel; 9) tegevusloa peatamine ei too kaasa seda, et ravimeid ei saadaks kätte. Haiglaapteek varustab haigla külastajaid ravimitega. Teine lähim apteek asub 200 m kaugusel.
2.TPA esitas Tartu Halduskohtule 9. oktoobril 2017 kaebuse RA 5. oktoobri 2017. a otsuse nr IN-3/17/103 resolutsiooni p 1 tühistamiseks. Kaebaja põhjendab oma kaebust kokkuvõtlikult järgmiselt: 1) TPA ja PERH sõlmisid 30. novembril 2007 äriruumide üürilepingu kehtivusega 1. detsember 2007-30. november 2012. Kaebaja ja PERH pikendasid 18 . juunil 2010 üürilepingu kehtivust kuni 1. oktoobrini 2015. Kaebaja ja PERH pikendasid 20. jaanuaril 2015 üürilepingu kehtivust kuni 1. oktoobrini 2017. Kaebaja esitas PERH-le 27. septembril 2017 nõude üürilepingu pikendamiseks kuni 1. oktoobrini 2020, seetõttu ei lõppenud üürileping
1.oktoobril 2017; 2) RA ei andnud kaebajale võimalust esitada enda seisukohti tegevusloa peatamise kohta. RAl ei esinenud ühtegi haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg-s 3 sätestatud ärakuulamata jätmise õiguslikku alust. Kaebaja ärakuulamata jätmist oleks saanud õigustada üksnes juhul, kui kaebaja oleks rikkunud ravimite käitlemise nõudeid, mis ohustaksid üldsuse tervist. Tegevusloa kehtivust aga ei peatatud ravimiohutuse küsimuse tõttu. Kutsetegevuse peatamine on range meede. Seega rikkus RA kaebaja õigust olla enne vaidlustatud otsuse andmist ära kuulatud. Ärakuulamisõiguse rikkumine on sedavõrd kaalukas viga, mis toob kaasa vaidlustatud otsuse tühistamise (RKHKo 3-3-1-94-10, p 20); 3) RA kohaldas ravimiseadust ja majandustegevuse seaduse üldosa seadust vääralt. Apteegiteenuse tegevusloa kehtetuks tunnistamisel või peatamisel on oluline ravimite ohutu käitlemine, mitte niivõrd ruumide omand või kasutusõigus. RavS § 29 [§ 31] lg 6 p-des 1–3, §s 45, tervise- ja tööministri 3. detsembril 2014 vastu võetud määrus nr 69, sotsiaalministri 17. veebruaril 2005 vastu võetud määrused nr 21 ja 24 ei järeldu, et apteegiteenuse osutamisel omab tähtsust ruumide omand või kasutusõigus. Kui vaieldakse kasutusõiguse üle, on pädev seda vaidlust lahendama maakohus;
3-17-2033 4) ravimiseaduse kohaselt on oluline apteegiteenuse osutamiseks kasutatavate ruumide faktiline, mitte õiguslik kasutusõigus. Tegevusloa kontrolliese on ruumide faktiline kasutusõigus (s.o valdus), mitte kehtiv üürileping; 5) kaebajal on jätkuvalt ruumide valdus ja kasutusõigus ning ta saab seal apteegiteenust osutada; 6) vaidlustatud otsuses on viide MsüS § 37 lg 2 p-le 2 ja § 38 lg 1 p-le 1 asjakohatu, kuna tegevusluba ei tunnistatud kehtetuks, vaid selle kehtivus peatati; 7) asjakohane on eeskätt MsüS § 43 lg 1 p 1, mille kohaselt võib tegevusloa peatada, kui oluliselt rikutakse majandustegevuse nõuet või kõrvaltingimust ning sellega kaasneb kõrgendatud või oluline oht. Majandustegevuse nõude rikkumisena tuleb mõista üksnes ravimiseaduse või selle alusel kehtestatud nõude rikkumist. Üürilepingu väidetav kehtivuse lõppemine ei ole tegevusnõude rikkumine. Ohtu tuleb sisustada läbi ravimiseaduse regulatsiooni ja eesmärgi, s.t, et peab esinema oht, et ravimite väära käitlemisega kahjustatakse ühiskonda või üksikisiku tervist. Vaidlustatud otsusega soovitakse vältida kahju tekkimist üürileandjale ja uuele teenuseosutajale. Tegemist aga ei ole kõrgendatud ega olulise ohuga. Tegevusluba peatati osaliselt, mistõttu võib kaebaja anda ravimeid üle teistele ravimite käitlejatele. Tegevusloa osaline kehtivus ei peata nendele isikutele kahju tekkimist. Samuti ei sunni tegevusloa osaline peatamine ruumide valdust vabastama; 8) ruumide kasutuse üle on õiguslik vaidlus, mis tuleb lahendada maakohtus. Üürilepingut pikendati kuni 1. oktoobrini 2020. Oletades, et üürileping lõppes 1. oktoobril 2017, oleks kaebajal õigus neid kasutada seni, kuni PERH on täitnud kaebaja nõude 200 000 euro ulatuses (võlaõigusseadus (VÕS) § 111 lg 1 ja lg 2); 9) tegevusloa osaline peatamine on vastuolus RA senise praktikaga. OÜ Järve Kaubanduskeskus teavitas RA-d 2. septembril 2016, et OÜ-ga Euroapteek on üürileping lõppes
31.augustil 2016 ja ruumide valdus on kaubanduskeskusel. RA muutis OÜ Euroapteek tegevusluba 7. septembril 2017. OÜ Euroapteek tegevusloas ei tehtud 31. augustist 2016 – 7. septembrini 2017 mingeid muudatusi ja ta tegutses kaubanduskeskuses edasi. Seega ei ole RA varasemas praktikas üürilepingu lõppemise korral tegevusluba kehtetuks tunnistatud ega kehtivust peatatud.
3.Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja põhjendab oma seisukohti kokkuvõtlikult järgmiselt: 1) TPA-l puudub kehtiv kokkulepe ruumide kasutamiseks kuni 1. oktoobrini 2020; 2) vastustajale teadaolevalt ei ole kaebaja oma õiguste kaitseks maakohtusse tsiviilhagi esitanud; 3) BENU Eesti Apteek OÜ (Benu) tegevusluba ei saa muuta, kuna tal puuduvad ruumid J. Sütiste tee 19, Tallinn. Apteekide Arendus OÜ esitas kaebuse, milles nõuab, et kohus keelaks RA-l muuta Benu tegevusluba (haldusasi nr 3-17-1910). Kaebaja esitas alles pärast esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmist 27. septembril 2017 teabe, et üürilepingut pikendati 2015; 4) RA saab lähtuda üksnes faktilistest asjaoludest ja dokumentidest, mis on talle kättesaadavaks tehtud; 5) TPA tegevusluba ei vasta kontrolliesemele. Seadusest tulenevalt võib kehtestada nõude, millele ettevõtja ja tema majandustegevus peab vastama (majandustegevuse nõue) (MsüS § 6 lg 1). RavS § 46 lg 1 kohaselt on ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi nõue tegevusloa kontrolliesemesse kuuluv majandustegevuse nõue. Tegevusloa saab isik siis, kui ta vastab mh eelpool nimetatud nõudele (RavS § 47). Seeläbi kontrollitakse seda, kas tegutsemiskoht vastab ravimite käitlemiseks vajalikele tingimustele. Tegevusluba ei anta, kui taotleja ei vasta kontrollieseme nõuetele. Tegevusloaga antakse õigus, kuid pannakse peale ka kohustus apteegiteenust osutada (RavS § 32 lg-d 1–4, § 45 p-d 4, 41 5, 8, 9). TPA ei ole esitanud dokumenti, mis tõendaks ruumide kasutusõigust alates 2. oktoobrist 2017. Seetõttu ei vasta
3-17-2033 alates 2. oktoobrist 2017 TPA tegevusluba kontrollieseme nõudele. Tegemist on faktilise asjaoluga, et kaebajal puudub ruumide kasutusõigust tõendav dokument; 6) ruumide kasutusõiguse tõendamiseks tuleb esitada vastav dokument. Selleks ei piisa kaebaja väitest ega valduse olemasolust; 7) kaebaja esitatud väide, et tal on õigus ruume kasutada, on vastuoluline ja ei põhine asjas kogutud tõenditele. Kaebajal ei saanud tekkida teadmine, et tal on õigus ruume kasutada, neli päeva enne ruumide üürilepingu lõppemist. Kaebaja ise osales PERH-i välja kuulutatud konkursil üürniku leidmiseks. Kaebaja ei vaidlustanud PERH-i konkurssi. RA andmetel lükkas PERH 19. jaanuari 2015. a kirjaga nr 2015/6-18/1-1 kaebaja ettepaneku üürilepingu pikendamiseks kuni 1. oktoobrini 2020 tagasi. PERH lükkas kaebaja 27. septembril 2017 esitatud lepingu pikendamise nõude tagasi. Eelnevast tulenevalt on põhjendatud arvata, et kaebaja ei suuda edaspidi tagada kontrolliesemesse kuuluva nõude või tingimuse täitmist (MsüS § 38 lg-d 1 ja 2); 8) Benu esitas RA taotluse tegevusloa muutmiseks ja 21. juulil 2017 allkirjastatud üürilepingu PERH-ga. Lepingupooltel on tekkinud õigused ja kohustused. Benu on sõlminud vajalikud töölepingud ja kandnud kulutusi sisseseadme soetamiseks. Benul puudub võimalus kaitsta enda õigusi kaebaja vastu. Seega rikub TPA tegevus Benu ja PERH-i õigusi (MsüS § 38 lg-d 1 ja 2); 9) kaebaja ärakuulamisõigust ei ole rikutud. TPA teadis, millistel asjaoludel RA 5. septembril 2017. a päringuga tema poole pöördub. Kaebaja pidi aru saama, mis on pöördumise eesmärk ja võimalik tagajärg. TPA vastas RA-le. RA tegevus ei olnud üllatuslik. Täiendav ärakuulamine ei oleks asja otsustamist mõjutanud, kuna TPA-l ei olnud uut infot lisada. Isegi kui jaatada kaebaja ärakuulamisõiguse rikkumist, oleks tegemist formaalse rikkumisega; 10) vaidlustatud otsus on kooskõlas MsüS § 43 lg 1 p-ga 1. Kaebajal puudub alates 2. oktoobrist 2017 ruumide kasutusõigust tõendav dokument. Tegemist on majandustegevuse nõude olulise rikkumisega ja see võimaldab tegevusloa kehtetuks tunnistada. Vaidlustatud otsuse p 1 on ajutise iseloomuga. Kaebajal on võimalik esinev puudus kõrvaldada. Eesmärgipärane ei ole kaebajale ettekirjutuse tegemine viia tegevus seadusega kooskõlla, kuna PERH sõlmis üürilepingu Benuga. Tegevusloa peatamine on leebem meede kui kehtetuks tunnistamine. Ruumide kasutusõiguse puudumine ei võimalda apteegiteenust õiguspäraselt osutada. Kui TPA jätkab ruumide valdamist, kahjustab see PERH-i ja Benu õigusi; 11) RA ei sekkunud PERHI ja TPA vahelisse vaidlusesse. RA kontrollis üksnes seda, kas TPA-l on dokument, mis kinnitaks kasutusõiguse olemasolu. Seda dokumenti TPA ei esitanud. Ravimiseaduse kohaselt on oluline ruumide õiguspärane valdus. Kaebaja teab või peab mõistma, et tema valdus on ebaseaduslik (asjaõigusseadus (AÕS) § 35 lg 2). TPA käsitluse kohaselt võiks apteegiteenust osutada ka ebaseaduslikul valdusel; 12) OÜ-ga Euroapteek ei ole võimalik paralleele tuua, kuna selles asjas lubas maakohus (tsiviilasi nr 2-16-13397) ruume kasutada; 13) TPA väide, et temal on unikaalsed ravimid, ei ole õige. Samuti ei oma see asjaolu tähendust. Vaidlusaluses kohas saavad isikud ravimeid haiglaapteegist. Lepistiku apteek on lähim apteek; 14) esialgse õiguskaitse kohaldamine ei ole kohane, kuna see sisuliselt asendab tsiviilõiguslikus vaidluses hagi tagamise abinõud. Kaebajal puudub ruumide kasutamisõigust tõendav dokument.
KOHTU SEISUKOHT
4.Kohtuasjas on vaidlus selle üle, kas RA peatas alates 9. oktoobrist 2017 kaebaja tegevusloa nr 287 kehtivuse osaliselt õiguspäraselt või mitte. RA peatas kaebaja tegevusloa osaliselt MsüS § 43 lg 1 p 1 alusel, kuna kaebaja ei esitanud RA-le ruumide kasutamise õigust tõendavat dokumenti aadressil J. Sütiste tee 19, Tallinn.
3-17-2033
5.Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja ja PERH sõlmisid ruumide üürilepingu
30.novembril 2007, mille kohaselt oli kaebajal õigus kasutada ruume
1.detsembrist 2007-30. novembrini 2012. Asjas ei ole vaidlust ka selle üle, et kaebaja ja PERH pikendasid üürilepingu kehtivust kahel korral kuni 1. oktoobrini 2017.
6.Praeguses haldusasjas on vaidlus selle üle, kas RA saab kaebaja tegevusloa kehtivuse osaliselt peatada, kuna kaebaja ei esitanud RA-le dokumenti, mis tõendaks ruumide kasutamise õigust alates 2. oktoobrist 2017. Kaebaja on erinevalt RA-st seisukohal, et oluline pole mitte niivõrd ruumide kasutamisõigust tõendava dokumendi olemasolu, vaid see, kas kaebajal on tegelikkuses õigus ruume kasutada ja et tal oleks ruumide valdus. Kaebaja on seisukohal, et tal on õigus ruume kasutada ning ruumide kasutamise õigus võidakse tuvastada maakohtu menetluses tsiviilasjas nr 2-17-15127.
7.Tegevusluba peab olema apteegiteenuse osutamiseks (RavS § 38 lg 1 p 3). Tegevusluba antakse, kui taotleja vastab ravimiseaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides ning teistes ravimite käitlemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõuetele (RavS § 47). Seega saab tegevusloa anda, kui taotleja vastab ka ravimiseaduses sätestatud nõuetele.
8.Taotleja esitab tegevusloa taotluses mh ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi (RavS § 46 lg 2 p 1). RA on seisukohal, et tegemist on esemelise majandustegevuse nõudega MsüS § 6 lg 1 ja lg 5 mõttes ja see nõue kuulub tegevusloa kontrolliesemesse MsüS § 18 tähenduses. Alljärgnevalt analüüsib kohus, kas RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõue esitada ruumide kasutusõigust tõendav dokument on majandustegevuse nõue.
8.1.MsüS § 6 lg 1 kohaselt võib eriseaduses kehtestada nõudeid, millele ettevõtja ja tema majandustegevus peavad vastama (nn majandustegevuse nõuded). Seejuures eristab seadus isikulisi, informatsioonilisi ja esemelisi nõudeid (MsüS § 6 lg-d 3, 4 ja 5). Isikulised on majandustegevuse nõuded, mis kehtestatakse füüsilisele isikule, nt nõuded isikuomadustele oskuste, hariduse, kvalifikatsiooni, asjatundlikkuse või terviseseisundi kohta (MsüS § 6 lg 3). Informatsioonilised on majandustegevuse nõuded, mis kohustavad ettevõtjat esitama teda või tema tegevust puudutavat informatsiooni (MsüS § 6 lg 4). Esemelised on majandustegevuse nõuded, mis ei ole isikulised ega informatsioonilised, vaid on sisulised, eelkõige nõuded tegevuskohale, ehitisele või selle osale, masinale, tootele, teenusele, tegevusele, finantsseisundile või ettevõtja majandustegevusest tingitud keskkonnamõjule (MsüS § 6 lg 5). Tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvad üksnes sellised majandustegevuse nõuded, mis on tegevusloa andmise eelduseks (MsüS § 18 lg 1).
8.2.Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse seletuskirjas märgitakse, et majandustegevuse nõue on avalik-õiguslikku laadi ning eriseaduses selle nõude sätestamise eesmärk saab seejuures olla vaid majandustegevuse ohutuse ja sobivuse kontrollimine (majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse seletuskiri, lk 23). Seega eriseaduses sätestatud majandustegevuse nõude mõtteks on kaitsta avalikke huve, mitte eraõigussuhteid. Majandustegevuse nõude eesmärgiks peab olema tagada eeskätt teenuse ja asjade ohutu pakkumine. Viimati nimetatud üldisest eesmärgist on lähtunud seadusandja, kui ta võttis vastu ravimiseaduse, mille § 1 kohaselt on selle seaduse eesmärgiks tagada Eestis kasutusel olevate ravimite ohutus, kvaliteet ja efektiivsus ning edendada nende sihipärast kasutamist. Seaduses sätestatud üldist eesmärki tuleb arvestada, kui sisustatakse konkreetseid nõudeid nii tegevusloa väljastamisele kui ka tegevusloa kehtivuse peatamisele.
3-17-2033
8.3.Üldnõuded apteekide tegevusele on sätestatud RavS §-s 31. Apteegiteenuse osutamise ruumidele esitatud nõuded on sätestatud sotsiaalministri 17. veebruaril 2005 vastu võetud määruse nr 24 „Apteegiteenuse osutamise tingimused ja kord“ (kord) §-des 2–8 (RavS § 31 lg 6 p 3). Tegemist on sisuliste nõuetega, millele apteegiteenuse osutamiseks kasutatav ruum peab vastama. Seetõttu kuuluvad need nõuded tegevusloa taotluse kontrolliesemesse MsüS § 6 lg 1 ja lg 5 ning § 18 tähenduses. RavS § 31 ja korra §-d 2–8 (nn materiaalsed nõuded) ei sätesta ruumidele nõuet, et need peaksid olema isiku õiguspärases kasutuses.
8.4.RavS § 46 lg 2 p-st 1 tuleb taotlejale kohustus lisada tegevusloa taotlusele ruumide kasutusõigust tõendav dokument. Kohtu hinnangul on tegemist õigusnormiga, mis paneb taotlejale kohustuse dokumentaalselt tõendada ruumide kasutusõiguse olemasolu. Tegemist on õigusnormiga, mis reguleerib tõendamiskoormist, s.t, et tegevusloa taotlejal on kohustus tõendada tegevuskoha olemasolu või võimalust see enne tegevusloa väljastamist saada. Selle tõendi alusel teeb RA kindlaks asja lahendamiseks olulise asjaolu, s.t, kas tegevusloa taotleja kasutuses on korra §-des 2–8 sätestatud tingimustele vastav tegevuskoht või tal on võimalus see hiljemalt tegevusloa andmise hetkeks saada. Vaidlusalusest õigusnormist ei tule tegevuskohale iseseisvat materiaalõiguslikku nõuet, millele see vastama peab. Ruumidel (tegevuskohal) endal ei saa olla kasutusõigust ega seda tõendavat dokumenti. Kasutusõigus on õigusliku hinnangu küsimus. Ruumide kasutusõigus, sh seda kinnitav dokument saab olla isikul elik taotlejal. Kuna RavS § 46 lg 2 p 1 ei sea tegevuskohale endale nõuet, ei saa RavS § 46 lg 2 p 1 käsitada esemelise majandustegevuse nõudena MsüS §6 lg 5 mõttes. Esemelise majandustegevuse nõudega on hõlmatud see, et isiku kasutuses olev tegevuskoht vastaks korra §-dele 2–8. RA pole kahtluse alla seadnud seda, et kaebaja kasutuses on ruum (tegevuskoht), mis vastab RavS §-s 31 ja korra §-des 2–8 sätestatud nõuetele.
8.5.Eeltoodust tulenevalt on kohus seisukohal, et RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõue ei ole käsitatav esemelise majandustegevuse nõudena MsüS § 6 lg 5 mõttes. Seega ei ole kaebaja rikkunud tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvat esemelist majandustegevuse nõuet, kui ta ei esitanud RA-le dokumenti, mis tõendaks vaidlusaluste ruumide kasutusõigust ka pärast
2.oktoobrit 2017.
9.Kohtu hinnangul on RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõue loodud eesmärgil koguda tegevusloa andmise menetluses informatsiooni. RavS § 46 lg 2 p 1 eesmärgiks on võimaldada RA-l kontrollida, kas tegevusloa taotlejal on seaduses sätestatud nõuetele vastav tegevuskoht või kas tal on võimalik see lähitulevikus saada (vt käesolev otsus, p 8.4). Viimati esitatud tõlgendust toetab majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse seletuskiri, milles märgitakse, et informatsiooniline nõue vahendab üksnes teavet selleks, et oleks võimalik [isikuliste ja esemeliste majandustegevuse nõuete] nõuetele vastavust kontrollida (lk 26). Seega on informatsioonilisel majandustegevuse nõudel reeglina abistav ja toetav funktsioon.
9.1.RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõudel on tähendus tegevusloa andmise menetluses, kuna see nõue on seotud tegevusloa taotluse esitamisega ja selle lahendamisega. Kohtu hinnangul ei saa üksnes sellele dokumendile omistada määravat tähendust tegevusloa kehtivuse peatamise otsustamisel. Tegevusloa peatamise otsustamisel on määrav tähendus asjaolul, kas isikul on materiaalsetele nõuetele vastav tegevuskoht, kus teenust pakkuda või mitte. Kohtu hinnangul on võimalik selle asjaolu tõendamiseks nõuda haldusmenetluse seaduse (HMS) § 6 alusel mh dokumenti, mis kinnitab ruumide kasutusõiguse olemasolu.
9.2.Kohtu hinnangul ei sõltu üksnes sellest dokumendist tegevusloa peatamine või kehtetuks tunnistamine, kuna nõutava dokumendi puudumine ei välista isiku kasutuses oleva tegevuskoha olemasolu, mis vastab RavS §-s 31 ja korra §-des 2–8 sätestatud nõuetele. Kui isik
3-17-2033 kaotab tegevuskoha, ei vasta tema tegevus enam RavS §-st 31 ja korra §-dest 2–8 tulenevatele nõuetele ja esineb alus tegevusloa kehtetuks tunnistamise kaalumiseks.
10.Kohus ei võta praeguses vaidluses lõplikku seisukohta küsimuses, et kui taotlejal on küll ruumide valdus, kuid tal ei ole RA-le esitada RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud tõendit, kas need asjaolud võimaldavad tunnistada väljastatud tegevusloa kehtetuks RavS § 37 lg 2 ja § 38 lg-te 1 ja 2 alusel. Praeguse vaidluse esemeks ei ole väljastatud tegevusloa kehtetuks tunnistamine eelpool mainitud asjaoludel RavS § 37 lg 2 ja § 38 lg-te 1 ja 2 alusel, vaid tegevusloa peatamine RavS § 43 lg 1 p 1 alusel. Alljärgnevalt kontrollib kohus, kas RA on kaebaja tegevusloa kehtivuse osaliselt viimati nimetatud alusel õiguspäraselt peatanud.
11.Majandushaldusasutus võib ettevõtja tegevusloa mh osaliselt peatada majandustegevuse nõude olulise rikkumisega kaasneva kõrgendatud ohu või olulise ohu korral kuni rikkumise kõrvaldamiseni või tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamiseni (MsüS § 43 lg 1 p 1). Viidatud õigusnormi kohaselt peab tegevusloa osaliseks peatamiseks esinema koos järgmised tingimused: 1) majandustegevuse nõude oluline rikkumine; 2) kõrgendatud oht või oluline oht ja 3) põhjuslik seos majandustegevuse nõude olulise rikkumise ja kõrgendatud ohu või olulise ohu vahel. Kohtu hinnangul sätestavad tegevusloa peatamise alused määratlemata õigusmõisteid (nt majandustegevuse nõude oluline rikkumine, kõrgendatud ja vahetu oht) ning viidatud õigusnorm näeb õigusliku tagajärje osas haldusorganile ette kaalutlusõiguse („võib“). Seejuures on tegevusloa peatamise alused erinevad tegevusloa kehtetuks tunnistamise alustest, kuna peatamise alus ei näe sõnaselgelt eeldusena ette, et majandustegevuse nõue peab kuuluma ka vahetult tegevusloa kontrolliesemesse. Halduskohtu hinnangul võib tõlgendatava normi sõnastuse kohaselt seega tegevusloa peatada ka olukorras, kus isik rikub majandustegevuse nõudeid, mis ei kuulu tegevusloa kontrolliesemesse. Riigikohus seevastu enda praktikas pole seda pidanud võimalikuks, vaid on märkinud, et tegevusloa saab peatada vaid juhul, kui majandustegevuse nõude rikkumine on selline, et selle tõttu on võimalik tegevusluba hiljem ka kehtetuks tunnistada (RKHKo 3-15-467, p 16). Praeguses vaidluses pole tegemist määrava õigusliku küsimusega.
12.Kohus asus eelnevalt seisukohale, et kaebaja ei ole rikkunud esemelist majandustegevuse nõuet (vt käesoleva otsuse p 8.5). Kohus analüüsib alljärgnevalt, kas kaebajale ette heidetud dokumendi esitamata jätmise nõude rikkumist saab käsitada olulisena.
13.Nõude olulise rikkumise avab kohus MsüS § 38 lg 2 kaudu, mille kohaselt käsitatakse rikkumist olulisena eelkõige juhul, kui rikkumise laadist tulenevalt võib arvata, et ettevõtja või temaga seotud isik ei suuda ka edaspidi tagada selle nõude või tingimuse täitmist, ning on vaja vältida rikkumisest ettevõtja töötajatele, klientidele, kolmandate isikute huvidele või avalikule huvile põhjustatud ohtu või kahju ning tekkida võivat ohtu või kahju. Sellisteks rikkumisteks on eelkõige majandustegevuse nõude vältav rikkumine, korduvad samalaadsed rikkumised või avalikule korrale kõrgendatud või olulist ohtu põhjustanud rikkumine. RA käsitas rikkumist olulisena, kuna kaebaja ei suuda RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud dokumenti ka hiljem esitada ning vältav rikkumine põhjustab mh kahju PERH-le ja BENU Apteek Eesti OÜ-le.
3-17-2033
14.Kohus RA seisukohta ei jaga, et tegemist on olulise rikkumisega. Nõude kestev täitmata (s.o RavS § 46 lg 2 p-s 1 märgitud dokumendi esitamata) jätmine ei pruugi iseenesest muuta rikkumist oluliseks.
14.1.Kaebajale heidetakse ette selle nõude rikkumist, mis kohustas teda esitama ruumide kasutusõigust kinnitavat dokumenti. Tegemist on informatsioonilise majandustegevuse nõudega, millel on määrav tähendus tegevusloa taotlemisel ja selle läbivaatamisel (vt käesolev otsus, p 9).
14.2.Ruumide kasutusõiguse olemasolu või selle puudumise üle vaidlevad PERH ja kaebaja maakohtumenetluses (tsiviilasjad nr 2-17-15127 ja nr 2-17-14786). RavS § 46 lg 2 p 1 mõttes võib selleks dokumendiks olla ka maakohtu lahend, milles on tuvastatud ruumide kasutusõiguse olemasolu. Seejuures on RA enda praktikas õigesti arvesse võtnud maakohtu lahendit, milles tunnistati ruumide kasutamise õiguse olemasolu (tsiviilasi nr 2-16-13397).
14.3.RA ei ole vaidlustatud otsuses sisuliselt põhjendanud, et nõutava dokumendi puudumise tõttu ei suudaks kaebaja vaidlusalust teenust seaduses sätestatud määral ja ulatuses tarbijatele pakkuda. Kaebaja valduses on tegevuskoht, mis sisuliselt vastab korra §-dele 2–8 sätestatud nõuetele, ning ta pakub tegevuskohas tänaseni apteegiteenust. Seega võib eeldada, et apteegiteenus on tarbijatele kättesaadav.
14.4.Kohtu hinnangul ei ole rikutava nõude eesmärgiks kaitsta üürileandja ega võimaliku tulevase üürniku majanduslikke huve ega õigusi (vt käesolev otsus, p 8.2). RavS § 46 lg 2 p 1 nõude eesmärgiks on võimaldada RA-l kontrollida, kas kaebaja kasutuses on ruum (tegevuskoht), mis vastab korra §-des 2-8 sätestatud tingimustele (vt käesolev otsus, p 8.4). RavS § 46 lg 2 p 1 rikkumine ei põhjustaks ka üürileandjale pöördumatuid tagajärgi. Üürileandjal on võimalik kasutada eraõiguslikke õiguskaitsevahendeid, nt esitada maakohtusse hagi kaebaja vastu ja nõuda kahju hüvitamist. Ühtlasi ei too tegevusloa peatamine kaasa seda õiguslikku tagajärge, et kaebaja oleks kohustatud vabastama tema valduses olevad ruumid. Tegevusloa peatamine põhjusel, et kaebaja ei esitanud nõutavat dokumenti, ei too kaasa seda, et võimalik tulevane üürnik saaks vaidlusaluseid ruume enda majandus- ja kutsetegevuses kasutada, ning talle väljastatakse tegevusluba. Eraõigussuhtest võrsunud vaidluste lahendamine kuulub maakohtu pädevusse (tsiviilkohtumenetluse seadustik § 1). Praegusel juhul ei esine ka üldreeglist tulenevat erandit, mis tingiks RA eraõigussuhtesse sekkumise vajaduse (vrd nt KorS § 4 lg 2). Üürileandja ja võimaliku tulevase üürniku õiguste kaitse on võimalik tagada maakohtumenetluses ka ilma RA sekkumiseta. Samuti ei nähtu asjaolusid, mis annaksid aluse jaatada, et RA-l lasub kohustus sekkuda avalikes huvides kaitsmaks üürileandja ja võimaliku tulevase üürniku õigusi ja majanduslikke huve.
14.5.Kohus nõustub kaebajaga, et RA ei ole RavS § 46 lg 2 p 1 ja MsüS § 43 lg 1 p 1 tõlgenduses järjepidev. RA ei pidanud ruumide kasutusõigust tõendava dokumendi puudumise tõttu võimalikuks vaidlusaluses tegevuskohas üldapteegiteenuse osutamist, samas on kaebajal endiselt õigus ravimeid väljastada teistele ravimeid käitlevatele isikutele. Eelpool viidatud normid ja sellele antav tõlgendus ei saa sõltuda sellest, kas küsimuse all on üldapteegiteenuse osutamine või ravimite väljastamine ravimeid käitlevatele isikutele. Vaidlusalune nõue kehtib mõlema tegevuse kohta.
3-17-2033
15.Isegi kui käsitada RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud nõude rikkumist olulisena MsüS § 43 lg 1 p 1 ja § 38 lg 2 tähenduses, ei näe kohus, et see rikkumine tooks kaasa kaitstavale hüvele kõrgendatud ohu või olulise ohu.
15.1.RavS 46 lg 2 p-ga 1 kaitstavaks hüveks ei ole PERH-i ega Benu apteegi eraõigused ja majanduslikud huvid, vaid RavS §-s 1 märgitud hüved, milleks on tagada Eestis kasutusel olevate ravimite ohutus, kvaliteet ja efektiivsus ning edendada nende sihipärast kasutamist. Viimati mainitud õigushüvedele RA vaidlustatud otsuses ohtu ei jaatanud.
15.2.Isegi kui RavS § 46 lg 2 p 1 peaksid kaitsema ka üürileandja ja võimaliku tulevase üürniku eraõigusest võrsunud õigushüvesid, ei tõrjuks kaebaja tegevusloa peatamine väidetavat ohtu nende isikute õigushüvedele. Tegevusloa kehtivuse peatamine ei kohusta kaebajat vaidlusaluseid ruume vabastama. Kaebaja on seisukohal, et tal on ruumide kasutamiseks õiguslik alus ning ta ei kavatse valdust vabastada. Seega ei saaks PERH ja võimalik tulevane üürnik neid ruume endiselt kasutada.
16.Eeltoodust tulenevalt on halduskohus seisukohal, et kaebaja tegevusloa osalise kehtivuse peatamise õiguslikud alused ei ole MsüS § 43 lg 1 p 1 mõttes täidetud, kuna kaebaja ei ole majandusetegevuse nõuet oluliselt rikkunud ega põhjustanud oma tegevusega kõrgendatud või olulist ohtu kaitstavale õigushüvele.
17.Kohtu hinnangul ei nähtu vaidlustatud otsusest, et RA oleks kaalunud, kas RavS § 46 lg 2 p-s 1 sätestatud dokumendi esitamata jätmise tõttu tuleb kaebaja tegevusluba peatada või mitte. Kohtu hinnangul ei ole praegusel juhul RA kaalutlusõigus viidud nulli, sest kaebajale heideti ette üksnes tõendi esitamata jätmist. Samas on maakohtumenetluses pooleli kaebaja ja PERH-i vaidlus õigusliku küsimuse üle, kas kaebajal on ruumide kasutamiseks õiguslik alus või mitte. RA-l oli võimalus kaaluda, kas jätta kaebaja tegevusloa kehtivus peatamata maakohtumenetluse tõttu või mitte. Kaalutlusõiguse teostamata jätmine on oluline menetluslik viga, mis samuti toob kaasa vaidlustatud otsuse sisulise õigusvastasuse. Ilma kaalutlusõigust teostamata ei saa kohus hinnata vaidlustatud otsuse sisulist õiguspärasust. Ka kohtumenetluses ei esitanud RA seisukohti, miks tuleb praegusel juhul kaebaja tegevusluba peatada, kui maakohtumenetluses kaebaja ja PERH vaidlevad selle üle, kas kaebajal on õigus vaidlusaluseid ruume kasutada või mitte. Seejuures on RA enda praktikas käsitanud nõutava dokumendina ka maakohtu lahendit, millega tuvastatakse kasutusõiguse olemasolu.
18.Kaebaja väidab, et RA ei kuulanud teda enne vaidlustatud otsuse andmist ära ning selle rikkumise tagajärjeks on vaidlustatud otsuse tühistamine.
18.1.HMS § 40 lg 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Kohtu hinnangul tuleb HMS § 40 lg-st 1 haldusorganile kohustus kuulata menetlusosaline ära nii faktilise asjaolu kui ka õigusliku küsimuse, sh õigusliku tagajärje osas.
18.2.Enne vaidlustatud otsuse tegemist saatis RA 5. septembril 2017 kaebaja seaduslikule esindajale meili, milles märkis järgmist: „Põhja- Eesti Regionaalhaigla (PERH) on teavitanud Ravimiametit, et alates 01.01.2017 on Sütiste Tee Apteegi tegutsemiskohas Sütiste tee 19, Tallinn lõppenud üürileping Terve Pere Apteek OÜ ja PERH vahel. [---] Palun teavitage, kas planeerite Sütiste Tee Apteegi tegevusloa muutmist või kehtetuks tunnistamist. [---].“ (tl 16 pöördel). Kaebaja seaduslik esindaja märkis järgmist: „Meile teadaolevalt on apteegipinna [--] üürikonkursi suhtes puhkenud õiguslikud vaidlused, mistõttu on meie jaoks tegelik olukord ebaselge ja võimalikud on erinevad tulevikustsenaariumid. Muuhulgas loodame tagada [---]
3-17-2033 apteegiruumides [---] tegevuse jätkumise, vähemalt kuni õigusliku ja faktilise olukorra täieliku selgumiseni. [---] Ravimiametil puudub alus meie Sütiste Tee Apteegi tegevusloa muutmiseks või lõpetamiseks kuni olukorra selgumiseni. [---]. (tl 16).
18.3.Kohtu hinnangul on RA andnud kaebajale võimaluse esitada arvamus üksnes faktilise asjaolu kohta, s.t, kas kaebajal on ruumide kasutusõigust kinnitav dokument või mitte. Samas ei andnud RA kaebajale võimalust esitada arvamust õigusliku tagajärje kohta. Kuigi selles osas on RA tegutsenud õigusvastaselt, ei ole RA rikkunud kaebaja menetlusõigusi. Kaebaja esitas enda arvamuse võimaliku õigusliku tagajärje kohta.
19.Kuna kaebaja tegevusloa peatamine ei toimunud kooskõlas MsüS § 43 lg 1 p-ga 1, rahuldab kohus kaebuse ning tühistab vaidlustatud otsuse resolutsiooni p 1.
20.RA taotleb 11. oktoobril 2017 kohaldatud esialgse õiguskaitse tühistamist (tl 122–125). Kohus võib mh menetlusosalise taotluse alusel esialgse õiguskaitse määruse igas menetlusstaadiumis tühistada või seda muuta (HKMS § 253 lg 1). Kohtu hinnangul ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamise asjaolud praeguses menetlusetapis sedavõrd muutunud, et tühistada kohaldatud esialgne õiguskaitse. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on endiselt lubatav ning kaebajal esineb vajadus esialgse õiguskaitse järele. Tegevusloa kehtivusest sõltub kaebaja võimalus tegeleda majandus- ja kutsetegevusega. Kuna kaebus rahuldatakse, ei ole kaebus perspektiivitu. Halduskohus ei näe, et esialgse õiguskaitse kohaldamisega kaasneks oht kolmandate isikute õigushüvedele või avalikule huvile. Kaebajal on vaidlusaluste ruumide valdus, sh töötajad, sisseseade jm vajalikud vahendid apteegiteenuse osutamiseks. Kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et tal on õigus vaidlusaluseid ruume kasutada. Tegevusloa kehtivuse peatamine ei taga suure tõenäosusega ruumide valdust võimalikule tulevasele üürnikule ega talle tegevusluba vaidlusaluses ruumides apteegiteenuse osutamiseks. RA on korduvalt väitnud, et võimalikule tulevasele üürnikule väljastatakse tegevusluba pärast valduse saamist ja sisseseade paigaldamist. Avalikud huvid ei kahjustu, kui vaidlusalusel pinnal osutatakse apteegiteenust.
21.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja taotleb RA-lt 3028 euro ja 80 sendi väljamõistmist. Taotluse kohaselt koosneb õigusabi järgmistest tegevustest: 1) telefoninõupidamine ja RA otsuse esialgne analüüs (1,15 h); 2) RA otsuse analüüs (2,5 h); 3) kaebuse koostamine (10,5 h), kohtule tõendi esitamine (0,45 h); BENU Apteek Eesti OÜ taotluse analüüs ja täiendava põhjenduse analüüs (2 h); kohtupraktika analüüs (1,5 h); kohtunõudele vastamine (2,5 h). Kaebuselt ja esialgse õiguskaitse taotluselt tasuti riigilõivu 30 eurot. Kohtu hinnangul saab eelpool mainitud kõiki tegevusi pidada kohtuasja lahendamiseks vajalikeks. Ükski nendest tegevustest ei väljunud kohtuasja arutamise raamidest ega olnud ülemäärane. Kohus peab ajakulu vaidlusaluste tegevuste sooritamiseks põhjendatuks. Kuigi praeguse kaasuse asjaolud olid selged, ei saa selgeks pidada kaasuse aluseks olevaid sätteid, millest õigusnorm tuli tõlgendamise teel välja selgitada. Kohus peab menetluskulusid vajalikuks ja põhjendatuks (HKMS § 109 lg 6) ning mõistab need RA-lt kaebaja kasuks välja.
(allkirjastatud digitaalselt) Janar Jäätma
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.