Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
11. jaanuar 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-16-619
Haldusasi
XX, YY ja HH kaebus Sotsiaalkindlustusameti 16. märtsi 2016. a otsuse nr 6-9/4051 tühistamiseks ja Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks määrata kaebajatele ametipension võrdsetel alustel Riigikontrolli ametnikega
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20. juuni 2017. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebajad – XX, YY ja HH, volitatud esindaja XX Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, volitatud esindaja Silvia Azojan
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX ja HH apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta XX ja HH apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 20. juuni 2017. a otsus haldusasjas nr 3-16-619 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 12. veebruaril 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.XX, YY ja HH, kes on töötanud õiguskantsleri nõunikuna ja vanemnõunikuna, esitasid 15.02.2016 Sotsiaalkindlustusametile taotluse määrata neile ametniku pension võrdsetel alustel Riigikontrolli ametnikega.
Sotsiaalkindlustusamet jättis 16.03.2016 otsusega nr 6-9/4051 taotluse rahuldamata.
3.XX, YY ja HH esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse Sotsiaalkindlustusameti 16.03.2016 otsuse nr 6-9/4051 tühistamiseks ja kohustamiseks määrata kaebajatele ametniku pension võrdsetel alustel Riigikontrolli ametnikega. 10.01.1995 vastu võetud Riigikontrolli seaduse §-ga 38 nähti Riigikontrolli ametnikele ette ametniku pensioni maksmine. Riigikogu arutas 25.02.1999 istungil õiguskantsleri seaduse eelnõu, milles oli ette nähtud ka õiguskantsleri ametkonna ametnikele ametniku pensioniõiguse sätestamine. Säte jäeti eelnõust välja. 29.01.2002 vastu võetud Riigikontrolli seaduse § 55 lg 1 kohaselt on selle seaduse jõustumiseni kehtinud Riigikontrolli seaduse alusel Riigikontrolli ametniku pensioni saaval isikul õigus pensionile selle seaduse jõustumiseni kehtinud alustel ja suuruses. Paragrahvi 55 lg 2 sätestas, et õigus Riigikontrolli ametniku pensionile käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud alustel ja suuruses on ka Riigikontrolli ametnikul, kellel on nimetatud seaduse jõustumise hetkeks Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutavast tööstaažist täis vähemalt 70%, tingimusel, et sellel isikul täitub enne pensionile jäämist Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutav tööstaaž. Kõigile Riigikontrolli ametnikele, kellele määrati ametniku pension, makstakse seda praeguse ajani. Õiguskantsleri ametkonna ametnikel ei ole vanaduspensioniea saabumisel õigust ametniku pensionile, kuigi neil on Riigikontrolli ametnikele ametniku pensioni saamise aluseks oleva tööstaažiga võrdväärne õiguskantsleri ametkonnas töötamise staaž. Õiguskantsleri ametkonna ametnikke koheldakse ebavõrdselt võrreldes Riigikontrolli ametnikega. See on vastuolus rahvusvaheliste õigusaktidega ja põhiseadusega. Riigiasutuste võrdsuse või ebavõrdsuse otsustamisel saab aluseks olla nende pädevuse, õiguste ja kohustuste võrdlemine. Õiguskantsleril on võrreldes riigikontrolöriga suuremad õigused ja laialdasem pädevus. Riigikontrolli ja õiguskantsleri ametkonna ametnike pädevus ja õigused on sarnased ja võrreldavad. Erinevaks kohtlemiseks peab olema mõistlik ja asjakohane põhjus. Kui sellist põhjust ei leita, siis on riive põhiseadusega vastuolus. Sellist põhjust ja legitiimset eesmärki ebavõrdseks kohtlemiseks ei ole Riigikogu õiguskantsleri ametkonna ametnike pensioniõigusest ilmajätmisel esile toonud. Riigikogu on õiguskantsleri ametkonna ametnike pensioniõiguse seadusest väljajätmisel rikkunud ka põhiseaduse §-st 10 tulenevat õiguspärase ootuse põhimõtet ja kohelnud kaebajaid meelevaldselt ebavõrdselt võrreldes Riigikontrolli ametnikega. Riigikohus on korduvalt selgitanud, et ebavõrdset kohtlemist ei saa õigustada administratiivsete raskustega. Sellest järeldub, et ka eelarvelised kaalutlused ei saa õigustada ebavõrdset kohtlemist. Samuti on Riigikohus märkinud, et seadusandja vabadust poliitikat ja eelarvet kujundada piiravad põhiseaduse põhimõtted ja põhiõigused. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab küll vältima olukorda, kus eelarvepoliitika läheb suures osas kohtu kätte, kuid see ei tähenda, et kohus ei saaks kontrollida isikute põhiõiguste tagatust või põhiseaduse põhimõtetest kinnipidamist (Riigikohtu üldkogu 26.06.2014 otsus asjas nr 3-4-1-1-14).
Sotsiaalkindlustusamet palus jätta kaebused rahuldamata.
2(5)
3-16-619 Õiguskantsleri nõuniku ja vanemnõuniku ametikohal töötanud isikutele ametipensioni määramist ÕKS ega Riigikontrolli seadus ette ei näe. Seega puudub seaduslik alus kaebajatele Riigikontrolli ametnikega võrdsetel alustel ametipensioni määramiseks. Sotsiaalkindlustusamet on ekslikult pidanud kaebajate ühist avaldust ametnikupensioni määramiseks selgitustaotluseks, kuid vastuskirjas on pensioni määramisest või ümberarvutamisest keeldumine kirjalikult põhjendatud. Vaidlustatud kirjas on jäänud märkimata vaidlustamiseks ettenähtud kord ja vastavad selgitused, kuid nimetatud asjaolu ei ole takistanud kaebajatel pöörduda õigeaegselt kaebusega halduskohtusse.
5.Tallinna Halduskohtu 20.06.2017 otsusega jäeti kaebused rahuldamata, põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise taotlus rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste enda kanda. Õiguskantsleri nõuniku ja vanemnõuniku ametikohal töötanud isikutele ei näe seadused ametipensioni määramist ette ega ole ette näinud. Õiguskantsleri seaduse eelnõu nägi ametipensioni maksmise ette, ent eelnõu menetlemise ajal jäeti sellised sätted eelnõust välja. Pensionikorralduse erisused on kehtestatud õiguskantslerile ja tema asetäitja-nõunikule. Ka Riigikontrolli ametnikele ei ole käesoleval ajal kehtiva seaduse alusel ette nähtud ametipensioni. Varasema seadusega ette nähtud pensioni maksmist jätkatakse. Õiguskantsleri nõunikud ja vanemnõunikud ei ole võrreldavas grupis Riigikontrolli ametnikega, vaatamata sellele, et tegemist on mõlema asutuse puhul põhiseaduslike institutsioonidega ning mõlema riigiasutuse töötajate töö ja panus riigi toimimisse on märkimisväärsed ja tunnustust väärt. Riigikontroll tegeleb tulenevalt põhiseadusest eelkõige majandus- ja finantstegevuse kontrolliga ja õiguskantsler eelkõige õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrolliga. Esimesel juhul on tegemist eelkõige finantsja majandusharidust nõudvate spetsialistide tööga, teisel juhul eelkõige õigusharidust omavate juristide tööga. Samuti tuleb arvestada sellega, et kehtiv riigikontrolli seadus riigikontrolli ametnikele vastavat eripensioni ette ei näe. Oluline on ka see, et kaebus esitati 2016. aastal, kui eripensionite maksmist oli juba oluliselt piiratud. Eripensionite kehtestamine mingile ametnikegrupile ei ole diskriminineeriv teise ametnikegrupi suhtes, sest tegu on eelkõige poliitikakujundamise valdkonda jääva ja eelkõige poliitilise otstarbekuse küsimusega. Sisuliselt on mingis valdkonnas eripensionite ettenägemise puhul tegu just selle valdkonna personalipoliitika valikuga, mille peamiseks põhjuseks on enamasti vajadus luua võimalus vastavas valdkonnas riigiorganites töötavatele spetsialistidele konkurentsivõimelised töö(tasustamis)tingimused või hoida juba seal töötavaid spetsialiste konkurentsis erasektoriga. Selliste soodustusi sätestavate positiivsete otsuste tegemine mingi ühe riigiorgani ametnike suhtes ei ole kuidagi käsitatav diskrimineerimisena teise riigiorgani ametnike suhtes. Seadusandjal on nii avaliku teenistuse palgakorralduse reformi teostamisel kui ka ametipensionisüsteemi kujundamisel avar otsustusruum (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 29.05.2015 otsus nr 3-4-1-1-15). Kaebajaid tuleb võrrelda pigem teiste riigiametnikega, kellele kohaldatakse samasugust üldist regulatsiooni pensionide osas nagu kaebajatelegi. Kaebajaid ei tule võrrelda ühe väikese grupi ametnikega, kellele oli antud teatud ajaperioodi jooksul teatav soodustus eripensioni näol. Õiguskantsler on oma 04.12.2015 vastuses nr 14-5/151429/1505404 kaebajatele selgitanud, et tollase otsuse muutmise nõue 2015. aastal on perspektiivitu nii põhiseaduslikult kui praktiliselt.
3(5)
3-16-619 Seega on õiguskantsler möönnud, et vaatamata teatavale ebaõiglusele ei ole tegemist põhiseadusevastase olukorraga. Riigikohus rõhutas kohtunike pensioniasjas ja politseinike pensioniasjas, et riigi sõnamurdmisega on tegemist siis, kui isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus tulenevalt kehtivast õiguslikust regulatsioonist õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab sellest hoolimata uue vähemsoodsa regulatsiooni. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist, sest kaebajatele ei ole eripensioni maksmist kunagi ette nähtud. Kaebajate õiguspärast ootust seega ei rikuta. Taotlus seaduse osaliselt põhiseadusevastaseks tunnistamiseks tuleb seetõttu jätta rahuldamata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.XX ja HH apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 20.06.2017 otsus ning uue otsusega kaebused rahuldada ning tunnistada õiguskantsleri seadus osas, milles see jättis ametnikud ilma ametniku pensionist, põhiseaduse § 12 lg-ga 1, § 3 lg-ga 1, §-ga 10 ja § 11 lg-ga 2 nende koostoimes vastuolus olevaks. Halduskohus ei ole selgitanud, miks tuleb erinevaid põhiseaduslikke institutsioone kohelda ebavõrdselt. Spetsialistid ei täida erinevates asutustes oma ülesandeid lähtuvalt erinevatest kutsetest, vaid asutuste pädevusest, õigustest ja kohustustest. Halduskohus ei ole võrrelnud nende institutsioonide pädevusi, õigusi ega kohustusi. Riigikontrolli ja Õiguskantsleri Kantselei tegevuse põhiosaks on riigiasutuste tegevuse põhiseadusele ja seadustele vastavuse kontrollimine. Teised riigiametnikud selliste ülesannete täitmiseks õigusi ei oma. Arvesse ei ole võetud kohtupraktikat. Halduskohtu seisukoht, et tegemist on poliitika kujundamise valdkonda kuuluva otstarbekuse küsimusega, ei arvesta PS § 3 lg-ga 1 ja §-ga 12. Kaebajaid tuleb võrrelda nende Riigikontrolli ametnikega, kes olid teenistuses enne 29.01.2002 Riigikontrolli seaduse jõustumist.
7.Sotsiaalkindlustusamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega.
YY toetab apellatsioonkaebust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid HKMS § 201 lg 4 alusel korrata.
10.Kaebuse rahuldamine ei ole võimalik ilma õiguskantsleri seaduses ametipensioni ette nägemata jätmist põhiseadusevastaseks tunnistamata. Seadustes puudub regulatsioon, mis näeks apellantidele ametipensioni maksmise ette. Õiguskantsleri seadus ei ole ka ringkonnakohtu arvates põhiseadusega vastuolus.
11.Vaidluse lahendamisel ei ole oluline, et õiguskantsleri seaduse eelnõu nägi ette õiguskantsleri ametkonna ametnikele pensioni maksmise. Seaduseelnõu esitaja soov ei väljenda seadusandja tahet. Viimasel on avar otsustusruum ametipensioni süsteemi kujundamisel. 4(5)
3-16-619 Õiguskantsleri seaduse eelnõu arutamisel Riigikogus väljendatust, mille kohaselt tuleb ametipensionide maksmine laiemalt üle vaadata, ei saanud järeldada, et seadusi kavatsetakse muuta nii, et pensionide maksmise tingimusi laiendatakse ja õiguskantsleri ametkonna ametnikele sarnastel tingimustel Riigikontrolli ametnikega pensioni maksmine tagatakse. Õiguspärane ootus ei saanud kaebajatel tekkida pelgalt seaduseelnõu algatamise õigust omava organi arvamusest või Riigikogu komisjoni esindaja seisukohast.
12.Riigikontrolli ja õiguskantsleri ülesanded ei ole sedavõrd sarnased, et tuua seadusandjale kaasa kohustuse nende teenistustingimusi reguleerida ühtemoodi. Ametipensionide süsteemi ei olnud ega ole ette nähtud vaideid lahendavate organite ametnikele, Andmekaitse Inspektsiooni ametnikele, Vabariigi Presidendi Kantselei ametnikele ega Riigikohtu nõunikele, sh põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi nõunikele, vaatamata sellele, et kõigi nende ametnike ülesanded seonduvad põhiseaduslikkuse või seaduslikkuse tagamisega. Riigiameteid ei ole võimalik seada tähtsuse järjekorda ning seada sellises loetelus piiri, millest tähtsamatel ametikohtadel ametis olnud teenistujatele tagatakse lisaks ametipalgale ka tavapärasest kõrgem pension. Ametipensionide maksmise regulatsioon ei olnud apellantide teenistuses oleku ajal õiguskantsleri ametkonnas ka selline, mis oleks ametipensioni maksmise näinud ette peaaegu kõigile põhiseaduslike institutsioonide juures ametis olnud teenistujatele.
13.Ametipensioni maksmisel õiguskantslerile ja tema asetäitja-nõunikule (ÕKS §-d 431 ja 433) või Riigikontrolli ametnikele, kes olid apellantidega samal ajal teenistuses, ei ole koheldud apellante meelevaldselt nimetatud ametnikest erinevalt. Kõrgemate ametipensionide maksmise eesmärgiks saab pidada muu hulgas suurema konkurentsi tagamise vajadust nende ametikohtade täitmisel, kui ametipensioni maksmata ei ole võimalik tagada piisava kvalifikatsiooniga tööjõu olemasolu näiteks erasektoris sama valdkonna kvalifikatsiooniga töötajate oluliselt suuremate sissetulekute tõttu. Kui põhiseaduse ja inimõiguste ekspertide arv on ja erasektoris neile pakutavate töökohtade arv on väike, mistõttu suurem osa valdkonna ekspertidest töötabki kõrgemates riigiorganites, mille hulka kuulus ka õiguskantsleri ametkond, siis Riigikontrolli ametnikelt nõutavaid majandus- ja rahandusalaseid eriteadmisi omavad ka paljud erasektori töötajad, mistõttu neile ametipensioni maksmist saab õigustada just kvalifitseeritud teenistujate leidmise vajadusega.
14.Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus jätta HKMS § 200 p 1 alusel rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
15.Pooled ei ole menetluskulude kandmist apellatsioonimenetluses väitnud.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.