Tartu Ringkonnakohus Madis Ernits, Tiina Pappel ja Einar Vene 14. detsember 2017, Tartu 3-15-479 Jõelähtme valla kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumi vastu erakooliseaduse § 222 alusel tehtud kulutustega tekkinud kahju hüvitamiseks või vastustaja kohustamiseks tekkinud kulutused tasuda ning viivise väljamõistmiseks Tartu Halduskohtu 29. septembri 2016. a otsus Jõelähtme valla apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Jõelähtme vald Esindaja vandeadvokaat Taimar Ehrlich Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 29. septembri 2016. a otsus muutmata.
2.Tagastada Jõelähtme vallale apellatsioonkaebuse lisana esitatud viivisearvestus.
4.Jätta kaebaja apellatsioonimenetluses kantud menetluskulud tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 15. jaanuar 2018).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Jõelähtme vald esitas Tartu Halduskohtule hiljem täpsustatud kaebuse, nõudes Haridus- ja Teadusministeeriumilt (HTM) 22 220,98 euro väljamõistmist, kuna niisuguses ulatuses on Jõelähtme vald aastatel 2011–2014 katnud erakooliseaduse (EraKS) § 222 alusel Jõelähtme vallas elavate erakoolides õppijate eest eraüldhariduskoolide tegevuskulusid. Alternatiivselt taotles kaebaja vastustaja kohustamist kaebajale sama summa tasumiseks. Nimetatud kahjusummalt taotles kaebaja ka arvestatud viivise tasumist. Kaebuses leiti, et EraKS § 222 alusel tehtud
kulutused kujutavad endast Jõelähtme vallale otsest varalist kahju. Kohalikule omavalitsusele pandud riigi ülesande täitmist tuleb rahastada riigieelarvest ning vastava regulatsiooni puudumine on kahju hüvitamise aluseks. Riigikohus on kinnitanud, et seadusjärgse viivise nõudmine avalikõiguslikus suhtes on võimalik.
2.Tartu Halduskohus rahuldas 29. septembri 2016. a otsusega Jõelähtme valla kaebuse osaliselt, kohustas HTM-i tasuma Jõelähtme vallale ajavahemikul 2011–2014 kantud kulud 22 220,98 eurot 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest, jättis kaebuse rahuldamata viivise tasumiseks kohustamise nõude osas ja mõistis HTM-lt Jõelähtme valla kasuks välja riigilõivu 349 eurot. Halduskohtu põhjendused olid järgmised. 2.1 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas 28. oktoobri 2014. a otsuses asjas nr 3-4-1-26-14 põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele EraKS-ga § 222 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest. EraKS §-s 222 sätestatud kohustus ei ole kohaliku omavalitsuse ülesanne, vaid kujutab endast kohalikule omavalitsusele delegeeritud riigi ülesannet, mida peab rahastama riik. Seetõttu rahuldas halduskohus kaebaja nõude mõista välja 2011. aastast kuni 2014. aastani kantud eraüldhariduskoolide tegevuskulud.
2.2.Vaidlusalust avalik-õiguslikku suhet reguleerivad normid ei näe HTM-le ette EraKS § 222 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmisega viivitamise eest viivise tasumise kohustust. Viivise tasumise kohustust ei ole võimalik tuletada ka võlaõigusseaduse (VÕS) §-st 113, kuna viidatud õigusakt reguleerib eraõigusliku iseloomuga võlasuhteid. VÕS § 113 ei ole kohaldatav mistahes rahasumma tasumises seisneva avalik-õigusliku kohustuse täitmisega viivitamise korral. Viivise väljamõistmise eelduseks on kahju tekkimine. Kaebajale kahju ei tekkinud, mistõttu ei ole riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lõikes 1 sätestatud eeldused täidetud.
2.3.Kuna kaebus põhinõude osas rahuldati ja viivise osas jäeti rahuldamata, mõisteti menetluskulud välja osaliselt, st pool tasutud riigilõivust ehk 349 eurot. Õigusabikulude väljamõistmist summas 6470,74 eurot ei pidanud halduskohus põhjendatuks. Vastustajal ei olnud õigust iseseisvalt asuda nõudeid täitma. Kuna puudus õigusselgus, ei olnud vastustajal võimalik lahendada kaebaja taotlust kohtuväliselt. Kohtu tehtud kompromissettepanekutega kaebaja ei nõustunud. Seega jäid õigusabikulud kaebaja kanda.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
3.Jõelähtme vald palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus viivisenõude rahuldamata jätmise ja menetluskulude jagamise osas ja teha uus otsus, millega mõista vastustajalt välja viivis 31. oktoobri 2016. a seisuga summas 5470,71 eurot ja alates 1. novembrist 2016 kuni halduskohtu otsusega väljamõistetud 22 220,98 euro tasumiseni VÕS § 113 lg-s 1 sätestatud määras ning mõista vastustajalt välja tasutud riigilõiv ja õigusabikulud täies ulatuses. Põhinõude rahuldamise ulatust kaebaja ei vaidlusta. Kaebaja põhjendused on järgmised.
3.1.Halduskohtu otsuses ei olnud põhjendusi, miks esmane nõue (kahju hüvitamine) jääb rahuldamata. Halduskohus asus seisukohale, et kohustamisnõue kuulub rahuldamisele. Alternatiivsete nõuete kohasel lahendamisel ei oleks halduskohus saanud asuda seisukohale, et vastustaja tegutsemine ei olnud õigusvastane.
3.2.Kuigi puudub kohustuse täitmisega viivitamise korral viivise tasumiseks kohustav õigusnorm, ei ole viivise nõudmine põhjendamatu. Viivise korral on oluline vastustaja viivitus tehtud kulutuste hüvitamisel.
3.3.Õigusvastane on nii kohalikele omavalitsustele pandud riikliku kohustuse riigieelarvest rahastamise regulatsiooni puudumine kui ka selliste kohustuste täitmiseks tehtud kulutuste mittehüvitamine. Seega ei saa nõustuda, et vastustaja tegevus ei olnud õigusvastane.
3.4.Halduskohus ei põhjendanud, kas viivituse aja eest viivise nõudmine on vastuolus avalikõigusliku suhte iseloomuga ja seda tuleks käsitleda teisiti kui rahalise kohustuse täitmisega
viivitamist eraõiguslikus suhtes. Halduskohus ei hinnanud ka RVastS § 7 lõikes 1 sätestatud eelduste esinemist. VÕS § 113 tuleb rakendada ka avalik-õiguslikes suhetes.
3.5.Vastustaja õigusvastase käitumise ja kaebajale tekkinud kahju vahel esineb põhjuslik seos. Viivise kahjuhüvitisena väljamõistmise eeldused on riigivastutuse seaduse alusel täidetud.
3.6.Kaebajal ei olnud võimalik kahju tekkimist vältida, kuna EraKS § 222 kohustas teda erakoolidele väljamakseid tegema ja see kohustus on kehtiv. Tekkinud kahju ei olnud võimalik kõrvaldada RVastS §-des 3, 4, 6 sätestatud õiguskaitsevahenditega. Täidetud on RVastS § 7 lg-s 2 sätestatud kahju hüvitamise alus.
3.7.Vastustaja viivitas kohustuse täitmisega. Hiljemalt 28. oktoobril 2014 kui Riigikohus tegi otsuse asjas nr 3-4-1-26-14, pidi vastustajale selge olema, et kohalike omavalitsuste kulutused kuuluvad hüvitamisele.
3.8.Vastustaja nõusolek kaebaja tasutud riigilõivust poole hüvitamiseks ei oma halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg-de 1 ja 2 rakendamisel tähtsust.
3.9.Kuna vastustaja teatas, et halduskohtusse pöördumata kohalike omavalitsuste poolt perioodil 2011–2014 tehtud kulutuste hüvitamist ei toimu, on vastustaja tinginud kohtuvaidluse tekkimise. 2015. a kulutuste tasumisega kohalikele omavalitsustele nõustus vastustaja kohtuvaidluseta, mis kinnitab, et varasema perioodi kulutuste hüvitamise takistuseks ei olnud õigusselguse puudumine.
3.10.Halduskohtu tehtud kompromissettepanekutega ei saa põhjendada õigusabikulude kaebaja kanda jätmist. Kompromissettepanekute aktsepteerimine ei olnud mõistlik. Õigusabikulude osas oleks tulnud samuti lähtuda kaebuse rahuldamise proportsioonist.
4.HTM esitas vastuse apellatsioonkaebusele, milles leiab, et kaebaja apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja põhjendused olid järgmised. 4.1 Vastustajal ei olnud enne Riigikohtu lahendeid nr 3-4-1-26-14 ja nr 3-3-1-41-15 õiguslikku kohustust kaebaja kantud kulusid hüvitada. Haldusorgan ei saa kehtivatest normidest kõrvale kalduda. Erakoolide tegevuskulude tasumise kohustus oli EraKS § 222 alusel pandud kohalikule omavalitsusele ja see säte oli kehtiv. Vastustaja ei saa seadust vastu võtta ega muuta, mistõttu ei saa väita, et vastustaja tegevus oli õigusvastane. 4.2 Viivise rakendamine on vastuolus avalik-õigusliku suhte olemusega. Kaebajale ei ole kahju tekitatud. 4.3 RVastS § 7 lg-s 1 sätestatud eeldused ei ole täidetud. Kahju on kõrvaldatav raha maksmisega ning täiendavat kahju kaebajale ei ole tekkinud. Viivise väljamõistmine nõude sissenõutavaks muutumise hetkele eelnevalt perioodilt ei täida kahju hüvitamise eesmärki.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
5.Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust.
6.Kaebaja vaidlustab Tartu Halduskohtu otsust osas, millega jäeti rahuldamata kaebus HTM-lt viivise väljamõistmiseks EraKS §-ga 222 kaebajale pandud kohustuse täitmiseks raha eraldamise kohustuse täitmisega viivitamise tõttu ja menetluskulude jaotamise osas. Kaebaja ei vaidlusta halduskohtu otsust põhinõude rahuldamise osas.
7.Kaebaja leiab, et RVastS § 7 lõike 4 ja VÕS § 113 koostoimes on tal õigus nõuda vastustajalt viivist 31. oktoobri 2016. a seisuga summas 5470,71 eurot ja alates 1. november 2016 kuni põhinõude täitmiseni VÕS § 113 lg-s 1 sätestatud määras. Ringkonnakohus kaebaja sellise seisukohaga ei nõustu.
8.EraKS v.r § 222 lg 1 sätestas, et vald või linn osaleb eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil. Sama paragrahvi lõige 3 sätestas, et tegevuskulude
katmisel lähtutakse põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 83 sätestatud munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemise tingimustest ja korrast. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. oktoobri 2014. a otsusega asjas nr 3-4-1-16-14 tunnistati põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele EraKS §-ga 222 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest. Riigikohtu halduskolleegium asus 21. mai 2015. a otsuses asjas nr 3-3-1-84-14 seisukohale, et kohalikul omavalitsusel on põhiseaduse § 154 lg 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks puuduolevat raha. Kuna vastavates õigusaktides puudus regulatsioon, mille kaudu vastustaja pidi otsustama ja korraldama omavalitsustele EraKS §-ga 222 pandud kohustuse täitmise rahastamise, oli viidatud Riigikohtu lahendite pinnalt riigil kohustus omavalitsuste kohustuse täitmist rahastada ning viimased olid õigustatud nõudma selle kohustuse täitmist. Ka käesolevas asjas on põhinõudena esitatud Jõelähtme valla nõue HTM-i vastu EraKS §-s 222 sätestatud kohustuse täitmisega tekkinud kahju hüvitamiseks. Pärast kaebuse täpsustamist on kaebaja põhinõudeks taotlus hüvitada kaebajale tekkinud kahju ning alternatiivseks nõudeks HTM kohustamine tasuda EraKS § 222 rakendamisel kaebaja tasutud 22 220,98 eurot. Kohustamisnõue on RVastS § 2 lõike 1 alusel primaarne nõue, et sundida vastustajat oma kohustust täitma (HKMS § 37 lg 2 p 2), kohustuse täitmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamiseks esitatud nõue on sekundaarne nõue (HKMS § 37 lg 2 p 4). Kuna asja materjalidest on arusaadav kaebaja tahe vastustaja kohustamiseks, ei ole otsustava tähendusega, et halduskohus on otsuse põhjendustest tulenevalt lahendanud justkui alternatiivselt esitatud kohustamisnõude esmaselt esitatud kahju hüvitamise nõude asemel (vt ka Tartu Ringkonnakohtu 23. märtsi 2017. a otsus haldusasjas nr 3-15-1124, p 20).
9.Kohtupraktikas (Riigikohtu halduskolleegiumi 16. detsembri 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-83-10; 27. novembri 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-66-14) on jaatatud õigust nõuda viivist kahju hüvitamise nõudega seoses. RVastS § 7 lõige 4 näeb ette avaliku võimu teostamisel tekitatud kahju hüvitamisel ka eraõiguse kahju hüvitamise sätete kohaldamise võimaluse, kui seadusega pole sätestatud teisiti ja see pole vastuolus avalik-õiguslike suhete olemusega. Viidatud normi alusel on peetud põhjendatuks kohaldada VÕS §-s 113 sätestatud õiguskaitsevahendit ka avalikõiguslikes suhetes kahju tekitamise korral.
10.Kui isik taotleb haldusorgani kohustamist toimingu sooritamiseks, on tal õigus samas nõuda viivist toimingu sooritamisega viivitamise tõttu üksnes juhul, kui selline õigus tuleneb eriseadusest. Vaidlust ei ole selle üle, et üheski õigusaktis ei ole sätestatud kohaliku omavalitsuse õigust nõuda asjaomaselt riigiasutuselt viivist kohalikule omavalitsusele EraKS §-ga 222 pandud kohustuse täitmiseks rahaliste vahendite eraldamata jätmise korral.
11.RVastS § 7 lg 4 on riigivastutuse eriosa norm ning reguleerib selgelt kahju hüvitamist avalikõiguslikus suhtes. Ringkonnakohus ei pea põhjendatuks RVastS § 7 lg 4 sedavõrd laiendavat tõlgendamist, et lubada eraõiguslike õiguskaitsevahendite rakendamist kõigil juhtudel, kui haldusorgani vastu esitatakse rahaline või muu varaline nõue. Üleüldine eraõiguslike õiguskaitsevahendite rakendamine ei oleks kooskõlas avalik-õiguslike suhete iseloomuga. Seadusandjal on võimalik eraldi otsustada erinevates valdkondades VÕS § 113 kohaldamine või sellega sarnaneva regulatsiooni kehtestamine. Hetkel puudub regulatsioon, mis võimaldaks avalikõiguslikus vaidluses kohustamisnõude esitamisel nõuda vastustajalt viivise tasumist ning võimaldaks seetõttu kohaldada VÕS § 113 (vrd Tartu Ringkonnakohtu 29. novembri 2016. a otsus haldusasjas nr 3-15-1672, p 23).
12.Eeltoodu põhjal on ringkonnakohus seisukohal, et Jõelähme vallal ei ole õiguslikku alust nõuda HTM-lt viivist erakoolide kulude katmiseks rahaliste vahendite eraldamise kohustuse
täitmata jätmise eest. Seetõttu ei ole ka oluline tuvastada, kas ja millal sattus vastustaja viivitusse kaebajale EraKS §-ga 222 pandud kohustuse täitmiseks raha eraldamata jättes.
13.Eeltoodud asjaoludel ei ole põhjendatud võtta asja materjalide juurde apellatsioonkaebusele lisana esitatud viivisearvestust ning ringkonnakohus tagastab selle kaebajale.
14.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses mõista vastustajalt välja haldusasjaga seoses tasutud riigilõiv ja õigusabikulud täies ulatuses. Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohtu viide HKMS § 108 lg-le 3 õige ja selle alusel mõistis halduskohus kaebaja kasuks õigesti välja poole tasutud riigilõivust ehk 349 eurot. Ringkonnakohus jätab halduskohtu otsuse vaidlustatud osas muutmata ja apellatsioonkaebuse rahuldamata. Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). HTM ei ole apellatsioonimenetluses esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Tulenevalt HKMS § 109 lg 1 neljandast lausest vastustaja kasuks menetluskulusid välja ei mõisteta. Seega jäävad kaebaja menetluskulud kaebaja enda kanda.
15.Kaebaja taotlus asjas istungi korraldamiseks jääb rahuldamata. Halduskohus on asja lahendanud kirjalikus menetluses ning ka ringkonnakohus ei näe mõjuvat põhjust asja kohtuistungil menetleda. Ringkonnakohtu hinnangul on selge, et vajalikud tõendid on asjas kogutud ning istungi korraldamine ei annaks asja lahendamisele juurde kvalitatiivset väärtust. Küll aga pikendaks see asjas ringkonnakohtu otsuseni jõudmise aega, kuna asja lahendamine kirjalikus menetluses on võimalik kiiremini. Samuti pikendaks istungi korraldamine teiste ringkonnakohtu menetluses olevate asjade lahendamise aega. Seetõttu lahendab ringkonnakohus asja HKMS § 131 lg 1 p 2 alusel kirjalikus menetluses.
16.Eeltoodud põhjendustel jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 30. juuni 2016. a otsuse muutmata.
/allkirjastatud digitaalselt/ Madis Ernits
/allkirjastatud digitaalselt/ Tiina Pappel
/allkirjastatud digitaalselt/ Einar Vene
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.