Kohus Kohtukoosseis Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tanel Saar, Tiina Pappel 08.12.2016, Tartu 3-15-2098 OÜ Orgita Põld kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 02.12.2014. a otsuse nr 12-6/931 ja 17.07.2015. a vaideotsuse nr 12-4/15/14-2 osalise tühistamise ning Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kohustamise nõudes Tartu Halduskohtu 29.04.2016. a otsus OÜ Orgita Põld apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja OÜ Orgita Põld Volitatud esindajad v.adv. Martin Triipan, v.adv.abi Maria Teder Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet
RESOLUTSIOON
1.Tagastada OÜ-le Orgita Põld 30.11.2016. a menetlusdokumendi lisad ning Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile 08.11.2016. a menetlusdokumendi lisad.
2.Rahuldada apellatsioonkaebus. Tühistada Tartu Halduskohtu 29.04.2016. a otsus osas, milles halduskohus jättis kaebuse Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 02.12.2014. a otsuse nr 12-6/931 ja 17.07.2015. a vaideotsuse nr 12-4/15/14-2 tühistamise ning kohustamise nõuetes seonduvalt ühtse pindalatoetuse vähendamisega 10% nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise tõttu rahuldamata ning saata vastavas osas asi menetlemiseks tagasi samale halduskohtule.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 09.01.2017 (k.a) (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
1.OÜ Orgita Põld esitas 14.05.2014 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) ühtse pindalatoetuse taotluse nr 11014113636.
2.PRIA määras 02.12.2014. a otsusega nr 12-6/931 „2014. aastal taotletud ühtse pindalatoetuse osaline määramine ja assigneeringute tagasimakse“ OÜ-le Orgita Põld ühtse pindalatoetuse osaliselt. Otsuse kohaselt on ühtne pindalatoetus Euroopa Liidu eelarvest Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi kaudu rahastatav toetusmeede ning seda makstakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 art-te 122-124 ja Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) 4. peatüki 1. jao sätete alusel. Täpsemad nõuded ühtse pindalatoetuse saamiseks on kindlaks määratud põllumajandusministri 18.02.2014 määrusega nr 10 „Ühtse pindalatoetuse saamise nõuded ning toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise kord“ (määrus 10) ning komisjoni määrusega (EÜ) nr 1122/2009 ja põllumajandusministri 17.02.2010. a määrusega nr 11 „Head põllumajandus- ja keskkonnatingimused, püsirohumaa pindala säilitamise kohustuse täitmise täpsem kord, püsirohumaa pindala säilitamise kohustuse üleandmise alused ja kord ning püsirohumaa säilitamiseks vajalike abinõude rakendamise täpsem kord“ (määrus nr 11). PRIA vähendas toetust summas 118,25 eurot taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu (EK määrus nr 1122/2009 art 57 lg 3 lõik 1); summas 29 992,21 eurot nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise tõttu (määrus nr 10 § 2 lg 2, § 5 lg 4 ja EK määrus nr 1122/2009 art 71) 10%; summas 3844,06 eurot 1,302214% otsetoetuste summast, mis ületab 2000 eurot (määrus nr 10 § 6, nõukogu määrus nr 73/2009 art 11 lg 1, komisjoni rakendusmäärus nr 1227/2914 art 1 lg 1).
3.PRIA jättis 17.07.2015. a vaideotsusega nr 12-4/15/14-2 rahuldamata OÜ Orgita Põld vaide PRIA 02.12.2014. a otsuse nr 12-6/931 peale. PRIA selgitas täiendavalt, et OÜl Orgita Põld tuvastati 2014. a nõuetele vastavuse tingimuste rikkumisi viie nõude osas, millest nelja puhul oli vähendamise protsendiks 1 ja kuivõrd ühel nõudel on rikkumine korduv, tuli vähendamise protsendiks 9 ning lõpliku vähendusprotsendi leidmiseks liideti suurim tavarikkumine (mittekorduv rikkumine) ja korduvusega rikkumine tulenevalt EK määruse nr 1122/2009 art-st 71 (1+9=10%).
4.OÜ Orgita Põld esitas 21.08.2015 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles ta palus tühistada PRIA 17.07.2015. a vaideotsus nr 12-4/15/14-2 ja osaliselt 02.12.2014. a otsus nr 12-6/931, 15.01.2015. a otsus nr 12-6/24 ja 26.01.2015. a otsus nr 12-6/76 ning kohustada PRIA-t taotlused tühistatud osas uuesti läbi vaatama. Tartu Halduskohus eraldas 10.09.2015. a määrusega OÜ Orgita Põld kaebuses esitatud nõuded eraldiseisvatesse menetlustesse. Haldusasjas 3-15-2098 võttis kohus menetlusse OÜ Orgita Põld kaebuse PRIA 02.12.2014. a otsuse nr 12-6/931 osalise tühistamise, 17.07.2015. a vaideotsuse nr 12-4/15-14-2 osalise tühistamise ja PRIA kohustamise nõudes.
6.OÜ Orgita Põld väitis kaebuses 02.12.2014. a otsuse ja 17.07.2015. a vaideotsuse peale, et ta ei vaidlusta toetuse vähendamist 3844,06 euro osas. Kaebaja leidis, et otsus on põhjendamata, sellest ei selgu õiguslik ega faktiline alus ning PRIA on jätnud ta ära kuulamata, mis on toonud kaasa väära kaalutlusotsuse. Kaebaja arvates on PRIA valesti kohaldanud määruse nr 1122/2009 art-t 71 ja PRIA otsustus ei ole proportsionaalne, sellest ei
nähtu nõuded, mille rikkumist on kaebajale ette heidetud ning missugustel alustel on toetust vähendatud. Kaebaja leidis, et toetuse vähendamine 10% ulatuses ei ole eesmärgipärane ega vasta meetme proportsionaalsuse nõuetele ning kuna tuvastatud rikkumiste puhul puudus otsene oht rahva- või loomatervisele, oli PRIA-l võimalik rikkumise ebaolulisuse tõttu jätta toetussumma vähendamata. Kaebaja märkis, et 07.04.2014 tuvastatud rikkumised on parandatud järelkontrollis tuvastatu kohaselt. Kaebaja arvates ka vaideotsus ei avalda kaalutlusi, millest tulenevalt on vähendatud toetuse protsenti ega nähtu, kas PRIA on teostanud kaalutlusõigust ning vaideotsus sisaldab üksnes õigustust sellele, et PRIA võib toetussummat vähendada 10%. Otsusest ega vaideotsusest ei nähtu, milles seisneb rikkumise korduvus.
7.OÜ Orgita Põld esitas 11.04.2016 kaebuse täienduse, milles ta märkis, et PRIA ei ole arvestanud tema selgitustega ning PRIA poolt koostatud kontroll-lehtedelt ei ole võimalik teha kindlaks rikkumise kuupäeva ja millisel kuupäeval kaebaja teavitus PRIA-sse jõudis ja millisel kuupäeval kaebaja teavituse alusel PRIA süsteemis märge tehti. Kaebaja märkis, et PRIA ei ole esitanud hindamismaatriksit, millest juhinduti. Tartu Halduskohus jättis 29.04.2016. a otsusega OÜ Orgita Põld kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Otsuse põhjendused: 1) Toetust ei saa maksta toetusõiguslikust pindalast suuremale pinnale. Seetõttu on pindalade erinevusest tuleneva toetuse vähendamine õiguspärane. PRIA on võtnud aluseks kaebaja saadetud muudatused põllu pindalade kohta. Kuna kaebaja on saatnud 07.07.2014 PRIA-le andmed põllumassiivide pindalade kohta, ei ole põhjendatud väide, et ta sai teada ühtse pindalatoetuse vähendamise põhjustest alles vaideotsusest. 2) PRIA on õiguspäraselt kohaldanud komisjoni määruse (EÜ) nr 1122/2009 art-t 71 (lg 5). PRIA on selgitanud, et rikkumisi hinnatakse ühtse metoodika „Nõuetele vastavuse ja kontrolli hindamismaatriksid“ alusel. Art 71 lg-st 1 tulenevalt kohaldatakse vähendamist, kui kindlakstehtud rikkumine tuleneb hooletusest, mis võib kujutada ohtu rahva- või loomatervisele. Avastatud rikkumine seisnes näiteks selles, et vasikate piimapulbrit ja söödamineraale hoiti läheduses koos mootoriõliga (võimalik sööda saastumine), rikkumine oli ka selles, et osadel veistel (44) puudusid kõrvamärgid, osadel olid asendusmärgid (loomad peavad olema identifitseeritavad). Kaebaja on põhjendanud loomade kõrvamärkide puudumist inimliku eksitusega. Hoolimata sellest, et järelkontrolli ajaks oli rikkumine kõrvaldatud, oli nõuete rikkumine PRIA poolt tuvastatud. PRIA on hinnanud rikkumiste ulatust, tõsidust ja korduvust ning asunud õigesti seisukohale pindalatoetuse osalise vähendamise osas. 3) PRIA-l olid olemas dokumendid otsustuse tegemiseks ja kaebaja oli teadlik tuvastatud rikkumistest, kuna ta sai tutvuda põllumassiivide kontroll-lehega. Kaebaja on saanud teha selle kohta omapoolseid märkmeid ja kaebaja poolt PRIA-le saadetud muudatused on PRIA saanud võtta aluseks toetusõigusliku pinna määramisel, mistõttu on saanud kaebaja esitada omapoolseid seisukohti. PRIA koduleheküljel on hindamismaatriksid olemas ja kõigile nähtavad, samuti oleks kaebaja saanud teha PRIA-le päringu hindamise metoodika kohta. PRIA on kaebajale saatnud enne otsustuse tegemist (28.11.2014) teavituskirja. Otsus on õiguspärane, vastab haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54, § 55 lg 1 ja § 56 lg 2 nõuetele. Haldusaktis on selgelt välja toodud, millistele õiguslikele alustele on tuginetud. Haldusakt on vähem motiveeritud tavanõudest, kuid see ei anna alust tühistamiseks, kuna haldusaktist saab välja lugeda põhjendused, millele on tuginetud ja see ei ole viinud haldusorganit valele otsustusele. Kuupäevaliste märgete puudumine kontroll-lehel ei too kaasa haldusakti tühistamist, kuna see ei muuda olematuks PRIA poolt fikseeritud rikkumisi ega kontroll-lehe olemasolu. Samuti ei muuda muud võimalikud puudused dokumentides fikseeritud rikkumisi olematuks.
4) Vaideotsuses on põhjalikult lahti seletatud ja analüüsitud vaides toodud seisukohti. PRIA vaideotsust saab pidada alushaldusaktiga koostoimes olevaks. Vaideotsus vastab HMS-s sätestatud nõuetele, järgitud on tähtaegu ning vaideotsuse tühistamiseks puudub õiguslik alus. 5) Kuna ei rahuldata kaebaja taotlust PRIA otsuse osaliseks tühistamiseks, ei saa haldusorganit kohustada asja selles osas uuesti läbi vaatama. Kohus ei pea hindama menetlusosaliste väiteid, millel pole asja otsustamise seisukohast tähtsust, seega jäävad osaliselt kaebaja väited tähelepanuta, kuna kaebus on üles ehitatud otsitud põhjustel ja on laialivalguv.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.OÜ Orgita Põld esitas 30.05.2016 apellatsioonkaebuse, milles ta palub tühistada Tartu Halduskohtu 29.04.2016. a otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) Kohtulikku kontrolli ei ole läbinud asjaolu, kas PRIA poolt toetuse vähendamine 10% ulatuses on proportsionaalne võrreldes nõuete rikkumistega. Nõukogu määrus (EÜ) nr 73/2009 (art 23 lg 1, art 24 lg 1) ja komisjoni määrus nr 1122/2009 (art 70 lg 1 viitega art-le 47 ja art 71) kohustavad PRIA-t kaaluma iga nõude rikkumise püsivust, raskusastet (tõsidust), ulatust ja korduvust. Tegemist on kaalutlusotsusega. Kohus on eksinud materiaalõiguse kohaldamisel, välistades võimaluse väiksemate rikkumiste puhul halduskaristust mitte määrata, tuginevalt komisjoni määruse nr 1122/2009 art 71 lg-le 3. Korduv rikkumine – administratiivses kontrollis tuvastatud formaalse teavitusnõude rikkumine – saab olla nn väiksem rikkumine, mille puhul vähendamist ei kohaldata. 2) Veterinaar- ja Toiduameti (VTA) 07.04.2014. a kontrollaruande kohaselt anti OÜ-le Orgita Põld rikkumise (loomasööda ajutine hoidmine mootoriõli läheduses) tõsiduse eest 1 punkt, mis tähendab, et kontrolliorgani hinnangul mõju nõude eesmärgile praktiliselt puudus. Muude nõuete osas kohus seisukohta võtnud ei ole. Määruse nr 1122/2009 art 71 lg-st 3 tuleneb, et vähendamist kohaldatakse, kui väiksema rikkumise puhul ei ole tähtaegselt rikkumisi kõrvaldatud. Puudub vaidlus, et järelkontrolli ajaks olid VTA ettekirjutised täidetud. Asjas esitatud tõendite kohaselt tuvastati OÜ-l Orgita Põld nelja nõude rikkumised. Kohtuotsusest ei ole võimalik kindlaks teha, milliste nõuete rikkumise on kohus kaebaja puhul kindlaks teinud. VTA ei tuvastanud kaebajal ühtki korduvrikkumist. Tõendamiskoormis on PRIA-l. 3) Kohus on põhjendamatult jätnud võtmata seisukoha kaebaja argumentide osas, mida PRIA pidanuks toetuse vähendamisprotsendi leidmisel arvesse võtma. Kaebuse laialivalguvus või ebaülevaatlikkus on põhjustatud asjaolust, et haldusaktis ega vaideotsuses ole esitatud põhjendusi, millele PRIA otsust tehes tugines. Kohus ei arvestanud, et toetuse vähendamisel saab arvesse võtta üksnes rikkumisi, mis on toimunud kalendriaasta vältel. PRIA kontrolliperiood ei vasta nõukogu määruse (EÜ) nr 72/2009 art 23 lg-le 1. PRIA on rakendanud ühe formaalse nõude rikkumise eest kolm korda rangemat karistust (3%) kui mitmete sisuliste nõuete rikkumise eest, nagu veistel kõrvamärkide puudumine ja sööda hoiustamine hüdraulikaõli läheduses (kokku 1%).
10.PRIA esitas 22.06.2016 vastuse apellatsioonkaebusele, milles ta palub jätta OÜ Orgita Põld apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 29.04.2016. a otsus muutmata. Vastuse põhjendused: 1) Vastustaja on rikkumiste eest sanktsiooni kohaldamisel teostanud kaalutlusõigust ja põhjendanud toetuse vähendamise protsendi leidmist, võttes aluseks hindamismaatriksis sätestatud rikkumise püsivuse, ulatuse ja tõsiduse nõude rikkumise eesmärgile. Kuna tavarikkumiste suurimaks protsendimääraks oli 1 ja korduvrikkumise protsendiks oli 9, on nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise hindamise tulemusena saadud vähendamise protsendiks kokku 10. Kohustuse korduva rikkumise puhul ei saa leebemat karistust
kohaldada, kuivõrd ettenähtud määr on EL õigusega ette antud. Kuivõrd rikkumise fakt on tuvastatud ja seda mitte arvestada ei ole alust (ei esinenud nt vääramatu jõu või erandliku asjaolu juhtumit, millest kaebaja oleks PRIA-t teavitanud), ei ole võimalik vähendada 9% toetuse vähendust. 2) Nõuetele vastavuse süsteemiga seotud tingimused on seotud toetusesaaja põllumajandusliku tegevuse ja kogu põllumajandusliku majapidamise maaga (põllumajandusministri 23.04.2010. a määrus nr 47 „Loomade karjatamise toetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord“ § 3 lg 6). Kaebaja majandusüksuses tuvastati perioodidel 01.31.10.2013 ja 01.11.2013-31.10.2014 põllumajandusministri 21.12.2009. a määruse nr 128 „Identifitseerimisele kuuluvate põllumajandusloomade liikide loetelu, põllumajandusloomade identifitseerimise ning nende kohta andmete registreerimise viisid ja kord, registreerimistunnistuse väljastamise kord ja veisepassi vorm ning põllumajandusloomade arvestuse pidamise kord“ (määrus nr 128) § 7 lg-tes 1 ja 71 sätestatud nõuete rikkumised. Kohus on õigesti hinnanud ainult neid menetlusosalise väiteid, mis omavad asja otsustamisel tähtsust.
11.OÜ Orgita Põld esitas 28.10.2016 kokkuvõtlikud seisukohad, milles ta märgib järgmist: 1) Ebaproportsionaalne on formaalsete teavituste viibimise eest karistada kaebajat 3%-lise toetuse vähendamisega ning kohus ei ole kindlaks teinud, kas üks või teine rikkumine omab ohtu rahva- või loomatervisele. PRIA ei ole esitanud hindamismaatriksit, millest lähtuti. Punktide andmine ei asenda kaalutluste esitamist, kuna sellest ei selgu, miks ühel juhul hinnatakse tõsidust punktiga 1 ja teisel juhul punktiga 4. PRIA ei ole esitanud tõendeid, et administratiivses kontrollis tuvastatud rikkumiste puhul on rikkumise ulatusele, tõsidusele ja püsivusele antud hinnang, milleks PRIA on kohustatud vastavalt määruse nr 1122/2009 art 70 lg-le 1. 2) PRIA on esitanud vastuolulisi väiteid administratiivses kontrollis tuvastatud rikkumiste hindamise osas, märkides kaebuse vastuses, et rikkumise ulatust hinnati punktiga 2, kuid 15.04.2016. a täiendavas seisukohas (p 5) märkis, et rikkumise ulatust on hinnatud punktiga 4. 17 rikkumist ca 1100 looma puhul on marginaalne arv, mida tuleks hinnata punktiga 1. Vähenenud on ka rikkumise püsivus, kuna 1-nädalasi viibimisi on registreeritud üksnes kolmel korral 17-st. Ei nähtu, kas kohus on analüüsinud määruse nr 1122/2009 art-t 71. PRIA ei tohtinuks rikkumise püsivuse hindamisel arvesse võtta rikkumise korduvust, sest seda võetakse arvesse koondhinde korrutamisel kolmega, seega tuleks rikkumise püsivust põhjenduste puudumisel hinnata punktiga 1. Põhjendatud oleks olnud anda kaebajale rikkumise ulatuse, tõsiduse ja püsivuse eest kokku 3 punkti, mis teeb koondhindeks 1%.
12.PRIA esitas 08.11.2016 vastuse 28.10.2016. a seisukohtadele, milles ta märgib järgmist: 1) Nõude rikkumine 3% puudutab administratiivses kontrollis 2013. a tuvastatud esmast rikkumist, mida kaebaja enam vaidlustada ei saa, sest nõude rikkumise kohta on jõustunud otsus. 2014. a administratiivse kontrolli tulemusel avastatud sama nõude rikkumise eest arvutatud protsent korrutati korduvuse tekkimise aastal (2014. a) 3-ga määruse nr 1122/2009 art 71 lg 5 alusel, millega kaebaja on nõustunud. Hindamismaatriks on kaebajale saadetud koos VTA kontrollaruandega nr 14010-108-VTA ja on ka haldusasja materjalide juures (kaebuse lisad 5 ja 6). Toetuse vähendamisel on arvesse võetud üksnes 2014. a tuvastatud nõuetele vastavuse rikkumised. Seda tõendab VTA kontrollaruanne nr 14010-108-VTA. 2014. a nõuete rikkumise arvestusse on arvatud üksnes 2014. a administratiivses kontrollis tuvastatud rikkumised. 2) Administratiivses kontrollis tuvastatud OÜ Orgita Põld rikkumisi hinnati 2014. a administratiivse kontrolli hindamismaatriksi alusel. Kui kasvõi üks rikkumine moodustab üle 100 päeva (kaebajal oli rikkumine 125 päeva), hinnatakse rikkumise püsivust punktiga 4. Nõuetele vastavuse arvutus administratiivse kontrolli raames 2014. a on saadud järgmiselt:
loomadega seotud sündmustest (määruse nr 128 § 71 poegimine, hukkumine, jne) teavitamise hilinemise eest hinnati rikkumise raskust punktiga 1, sest rikkumisega loomi oli 14, mis moodustab 1,03% 1548-st loomast (maatriksi vahemik 0,01-14,99%); rikkumise ulatust hinnati punktiga 2, sest rikkumine hõlmas 2 ehitist/karja; rikkumise püsivust hinnati punktiga 4, sest ühe loomaga on hilinetud päevade arv 125 (maatriksi vahemik 101 ja rohkem päeva). Veiste identifitseerimistega seotud nõuete rikkumisi arvestati administratiivses kontrollis 2014. a järgmiselt: rikkumise raskust hinnati punktiga 1, sest rikkumisega loomi oli 4, mis moodustab 0,26% 1548-st loomast (maatriksi vahemik 0,01-1%); rikkumise ulatust hinnati punktiga 2 punkti, sest rikkumine hõlmas 2 ehitist/karja; rikkumise püsivust hinnati punktiga 2, sest ühe loomaga hilinetud päevade arv oli 39 (maatriksi vahemik 31-60,99 päeva). Administratiivse kontrolli hindamismaatriksi kohaselt näeb ette 6-10 punkti vähendamise 3%. Nõude CC20 vähendus 3%. Korduv rikkumine korrutatakse 3-ga, kokku 9%. Kuna nõude CC20 rikkumine oli korduv ja ühes valdkonnas (rahva-, looma- ja taimetervis), siis liideti korduva rikkumisega nõude vähenduse protsendile suurim tavarikkumise vähenduse protsent, ehk 9+1=10%.
13.OÜ Orgita Põld esitas 30.11.2016 seisukoha, milles ta palus jätta arvestamata PRIA poolt 08.11.2016. dokumendis esitatud uued faktilised asjaolud ja lisatud tõendid. Kaebaja põhjendused: 1) PRIA ei ole põhjendanud uute asjaolude ja tõendite esitamist hilinenult. Tõendina esitatud 2014. a administratiivse kontrolli hindamismaatriksit ei ole kaebajale varem esitatud ja see tuleb jätta kõrvale. Alternatiivselt tuleb see jätta kõrvale kui ebausaldusväärne tõend, kuna tegemist ei ole haldusakti andmise ajal eksisteerinud dokumendiga, vaid on koostatud PRIA peaspetsialisti A. Asi poolt 07.11.2016, kuid varasemalt oli PRIA leheküljel üleval 19.03.2015 juhtivspetsialisti Ü. Lauri poolt koostatud dokument. Ka on PRIA tagantjärele muutnud hindamisskaalat kaebajale ebasoodsas suunas, kuna 07.11.2016. a dokumendi põhjal tuleks toetust vähendada 3%, kuid varasema hindamismaatriksi kohaselt tulnuks toetust vähendada 2%, mistõttu pidanuks asjakohase hindamismaatriksi alusel olema vähendamise protsent 6, mitte 9. 2) Ka on PRIA 08.11.2016. a seisukohas osaliselt omaks võtnud kaebaja väited, et kõik PRIA viidatud rikkumised ei ole asjakohased, lugedes rikkumiseks 14 sündmust, kuid varasemalt viidati 17 rikkumisele, mis tingib vajaduse kohustada PRIA-t asja uuesti otsustama haldusmenetluses. Hindamismaatriks (nõue), mis loeb rikkumiseks surnult sünni puhul esmakordselt poegimisest teavitamata jätmise, ei ole kooskõlas määruse nr 128 § 7 lg-ga 7 või kui vastav kohustus nimetatud sättest tuleneb, siis tuleb säte lugeda vastuolus olevaks Euroopa Liidu õigusega, mis sellist kohustust ei pane (määruse nr 1760/2000 art 7 p 1). 3) Olukorras, kus kohus on möönnud, et haldusakt on vähemmotiveeritud tavanõudest, pidanuks kohus menetluskulud jätma vähemalt osaliselt PRIA kanda.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada ning saata asi olulise menetlusnormi rikkumise tõttu menetlemiseks tagasi samale halduskohtule.
15.Vastavalt HKMS § 197 lõikele 1 kontrollib ringkonnakohus apellatsiooni korras halduskohtu otsuse seaduslikkust ja põhjendatust üksnes apellatsioonkaebusega vaidlustatud ulatuses. Halduskohtus oli vaidluse esemeks PRIA 02.12.2014. a otsuse ja 17.07.2015. a vaideotsusega kaebaja 2014. a ühtse pindalatoetuse vähendamine taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu summas 188,25 eurot ning toetuse vähendamine 10% ulatuses nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise tõttu summas 29 992,21 eurot (kohtuotsuse p 1).
16.Halduskohus analüüsis kaebaja 2014. a ühtse pindalatoetuse vähendamist taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu otsuse p-des 2 ja 3, asudes otsusest nähtuvalt seisukohale, et PRIA otsus ja vaideotsus on vastavas osas õiguspärased ning kaebuse rahuldamiseks alus puudub. Ringkonnakohus nõustub HKMS § 201 lg 4 alusel halduskohtu otsuse põhjendustega (p-d 2 ja 3), samuti PRIA 17.07.2015. a vaideotsuse p-s 24, 15.10.2015. a menetlusdokumendi p-s 9 ning 15.04.2016. a menetlusdokumendi p-s 2 esitatud põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata. Samas peab ringkonnakohus vajalikuks juhtida kaebaja tähelepanu järgnevale.
17.HKMS § 182 kohaselt märgitakse apellatsioonkaebuses põhjendus, millist õigusnormi on halduskohus ebaõigesti kohaldanud või missuguse asjaolu on halduskohus ebaõigesti või ebapiisavalt tuvastanud ning milles selline õigusnormi rikkumine või asjaolu ebaõige või ebapiisav tuvastamine seisneb. Kuigi apellatsioonkaebuses taotletakse halduskohtu otsuse tervikuna tühistamist ning uue otsuse tegemist, millega OÜ Orgita Põld kaebus tervikuna rahuldatakse, ei ole kaebaja apellatsioonkaebuses, 28.10.2016 esitatud kokkuvõtlikes seisukohtades ega 30.11.2016 esitatud taotluses halduskohtu otsuse põhjendustele, mis seondusid ühtse pindalatoetuse vähendamisega taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevuse tõttu, ühtegi vastuväidet esitanud. Ringkonnakohus järeldab seetõttu, et apellatsioonkaebusega sooviti vaidlustada siiski ainult halduskohtu otsust osas, mis seondus toetuse vähendamisega 10% nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise tõttu. Sellise tõlgenduse korral kuulub apellatsioonkaebus rahuldamisele tervikuna.
18.Pooled vaidlevad ka ringkonnakohtus ühtse pindalatoetuse 10% ulatuses vähendamise õiguspärasuse üle sel alusel, et kaebaja pani toime nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise. Vaideotsusest nähtuvalt seondusid nimetatud rikkumised veiste identifitseeritavuse nõuete rikkumisega (kolmel veisel puudusid mõlemad kõrvamärgid); veise kõrvamärgi kadumisest teatamise nõude rikkumisega (44-l veisel puudus kõrvast üks kõrvamärk, neist 17-l olid asendusmärgid tellitud); sööda käitlemise nõuete rikkumisega (vasikalaudas hoiti vasikate piimapulbrit ja söödamineraale kõrvuti koos mootoriõliga) ning loomadega toimunud sündmustest hilinenud teavitamisega. Haldusasja materjalidest nähtuvalt ei vaidlusta kaebaja niivõrd rikkumiste toimumise fakti (va PRIA-le loomadega toimunud sündmustest teadete edastamisega hilinemise puhul, mis ei ole kaebaja arvates tõendatud) kuivõrd seda, kas PRIA teostas kaalutlusõigust õiguspäraselt ning kas PRIA poolt hindamismaatriksist lähtumine on andnud rikkumise kogumis hindamisel proportsionaalse tulemuse.
19.Kokkuvõtlikes 28.10.2016 ringkonnakohtule esitatud seisukohtades heidab kaebaja halduskohtule ette järgmist: 1) halduskohus ei tuvastanud, mitut nõuet on kaebaja väidetavalt rikkunud, milliseid nõudeid on kaebaja väidetavalt rikkunud ning mille alusel on nõuete rikkumised tuvastatud; 2) halduskohus ei selgitanud, miks ta ei arvestanud kaebaja vastuväidetega, et administratiivses kontrollis registreeritud rikkumised ei ole tõendatud, st kõiki teavituste viibimisi ei saa lugeda rikkumisteks. Kaebajal ei ole võimalik kontrollida, et kõik 17 rikkumist seoses loomadega toimunud sündmustest teavitamisega aset leidsid ning PRIA ei ole tõendanud, et rikkumised, mida kaebajale ette heidetakse, on toimunud asjassepuutuva kontrolliperioodi kestel; 3) halduskohus ei analüüsinud kaebaja väiteid PRIA kaalutlusvigade kohta, st kas formaalsete teavituste viibimise eest 3% ulatuses toetuse vähendamine, mis seejärel 3ga korrutatakse, on proportsionaalne samas kui sisuliste nõuete, sh loomasööda hoidmise nõude, rikkumise eest, vähendatakse toetust üksnes 1%;
4) halduskohus ei analüüsinud määruse nr 1122/2009 artikli 71 kohaldamist käesolevas asjas, nimelt kas PRIA oleks pidanud artikli 71 lg 3 kohaselt kaaluma seda, kas iga rikkumine võis olla selline, mille puhul vähendamist ei kohaldata; kas tegemist oli korduvrikkumisega; kas PRIA oli artikli 71 lõike 5 valguses õigustatud kaebajat karistama n-ö rikkumise korduvuse eest nii rikkumise püsivuse hindamisel kui ka seejärel rikkumise tõsiduse, ulatuse ja püsivuse hindamistulemusel saadud protsendi korrutamisel kolmega.
20.Ringkonnakohus nõustub kaebaja etteheidetega. Halduskohtu otsuses puuduvad motiivid, millest nähtuks, et halduskohus on kontrollinud kaebajale süüks pandud rikkumiste arvu ja toimumist. Nii jätab halduskohus vastamata kaebaja väidetele, millest nähtuvalt on PRIA vaideotsus rikkumiste arvu määratlemisel vastuoluline, kuna kaebaja kohapealse kontrolli käigus tuvastati vaid kolme nõude rikkumised, millele on viidatud vaideotsuse punktis 19 ning vaideotsuse punktis 21 viidatakse veel neljandale rikkumisele seoses teavituste hilinemisega, kuid vaideotsuse punktis 18 viidatakse viiele rikkumisele (vt kaebuse p-d 3.1.323.1.33). Selle asemel tõdeb halduskohus, et kaebaja puhul tuvastati viie nõude rikkumised ning et ühel nõudel oli rikkumine korduv (otsuse p 5) selgitamata, milliste tõendite põhjal kohus sellise järelduseni jõudis. Ringkonnakohus märgib, et olukorras, kus poolte vahel on vaidlus teatud rikkumiste toimumise ja ulatuse üle (nt PRIA-le teadete edastamise aja rikkumine), tulnuks halduskohtul kaebaja seisukohti analüüsida ning nõuda vajadusel PRIAlt ka teadete edastamist ja kättesaamist puudutavate tõendite esitamist veendumaks, et rikkumised tõepoolest märgitud ulatuses aset leidsid. Nimelt leiab kaebaja muu hulgas 11.04.2016 seisukohas halduskohtule, et esitatud kontroll-lehtedelt ei ole võimalik kindlaks teha, millisest kuupäevast alates loeb PRIA rikkumise alanuks, millisel kuupäeval kaebaja teavitus PRIA-sse jõudis ja millisel kuupäeval kaebaja teavituse alusel PRIA süsteemides märge tehti (p 2.2.9).
21.Halduskohtu otsusest ei nähtu, et halduskohus oleks ka PRIA kaalutlusotsuse õiguspärasust hinnanud. PRIA kaalutlusotsuse kontrollimise asemel refereerib halduskohus PRIA selgitust, mille kohaselt „kõiki nõuetele vastavuse rikkumisi hinnatakse ühtse metoodika „Nõuetele vastavuse ja kontrolli hindamismaatriksid“ alusel“ (otsuse p 6). Ka leiab halduskohus, et „kui on tuvastatud nõuete rikkumine, puudub vajadus kaalutlust teostada“ (otsuse p 8). Ringkonnakohus peab esmalt vajalikuks märkida, et asja lahendamisel olnuks halduskohtu poolt kohane viidata ka PRIA metoodikale, millest halduskohus asja lahendamisel (otsuse p 6) lähtus, kuna asja materjalidest nähtub, et halduskohus vastavat metoodikat PRIAst välja ei nõudnud ning kaebaja on metoodika puudumisele kohtumenetluse käigus korduvalt tähelepanu juhtinud. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga ka kaalutlusõiguse teostamise vajaduse puudumise osas.
22.Riigikohus on leidnud, et hindamismaatriks, mille alusel PRIA määrab toetuse vähendamise ulatuse, on halduse sise-eeskiri, mille PRIA võib kehtestada praktika ühtlustamiseks ja kaalutlusõiguse ühetaoliseks kohaldamiseks, kuid selle olemasolu ei takista konkreetse otsuse proportsionaalsuse hindamist. Kuigi halduse sise-eeskiri abistab haldusorganit kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaalumist takistada ega välistada. Seega peab haldusel olema põhjendatud juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase kaalumisotsuse saavutamiseks võimalus ka halduse sise-eeskirjas sätestatud piire ületada. Seejuures tuleb halduse sise-eeskirja kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet (RKHK 18.12.2014. a otsus asjas nr 3-3-1-7714, p 18 ja 16.01.2008. a otsus asjas nr 3-3-1-81-07, p 14). Seega ei takistanud ühtse metoodika rakendamine halduskohtul PRIA kaalutlusotsuse õiguspärasust hindamast ning kontrollimast, kas metoodika rakendamise tulemus on kooskõlas võrdse kohtlemise ning
proportsionaalsuse põhimõttega. Euroopa Kohus on selgitanud, et nii EL õiguse kui ka EL õigusaktidele tugineva riigisisese õiguse rakendamisel tuleb arvestada EL õiguse üldpõhimõtetega, sh proportsionaalsuse põhimõttega (vt Euroopa Kohtu otsused asjades C557/07, p 29; C275/06, p 68 ja C-305/05, p 28). Ühtlasi on Riigikohus leidnud, et ei ole proportsionaalne vähendada toetust formaalsete rikkumiste eest, mis on kontrolli käigus antud tähtaja jooksul kõrvaldatud, suuremas ulatuses kui sisuliste keskkonna- vm nõuete rikkumise eest (RKHK 18.12.2014. a otsus asjas nr 3-3-1-77-14, p 19).
23.Nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 p-st 4a) tuleneb, et nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel võivad liikmesriigid otsustada, et rikkumist võib selle tõsidust, ulatust ja püsivust arvestades käsitada väiksema rikkumisena. Rikkumisi, mis kujutavad otsest ohtu rahva- või loomade tervisele, ei käsitata siiski väiksemate rikkumistena. Seega tulnuks halduskohtul hinnata, kas käesoleval juhul oli tegemist formaalsete või sisuliste rikkumistega ning kas arvestades ka kaebaja esitatud andmeid, mille kohaselt olid rikkumised järelkontrolli toimumise ajaks kõrvaldatud, võis esineda alus toetuse teatud rikkumiste alusel vähendamata jätmiseks või väiksemas ulatuses vähendamiseks. Ka pidanuks halduskohus hindama, kas rikkumised kogumis on sellised, mis õigustavad ühtse pindalatoetuse vähendamist 10% ulatuses.
24.HKMS § 157 lg 1 kohaselt peab kohtuotsus olema seaduslik ja põhjendatud. Kohtulahendi põhjenduste puudumine tähendab HKMS § 165 rikkumist. HKMS § 165 lg 1 pde 1-3 kohaselt märgitakse otsuse põhjendavas osas asjaolud ja tõendid, millele kohus otsuse tegemisel tugineb ning lg-te 4-6 kohaselt põhjendused, miks kohus ei nõustu menetlusosaliste väidetega, õigus, mida kohus kohaldas ja kohtu järeldused. Kohtuotsuse põhjendamise kohustus tähendab kohtu kohustust esitada kohtuotsuse põhjendavas osas resolutsiooni kohta selged, ammendavad, vastuoludeta ja veenvad põhistused, mille aluseks oleks kohtu siseveendumuse kujunemine otsuse lugejale jälgitav (K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, Juura 2013, lk 523). Riigikohtu praktika kohaselt peavad menetlusosalistele kohtuotsuse põhjendavast osast selguma põhjused, miks kohus lahendas asja kohtuotsuse resolutsioonis märgitud viisil (Riigikohtu halduskolleegiumi 12.12.2007. a otsus asjas nr 3-3-1-70-07, p 10). Olukorras, kus kohus jätab kaebuse rahuldamata, peab kohus seega põhjendama eeskätt seda, miks ta ei nõustu kaebaja poolt menetluse käigus esitatud seisukohtadega. Kohtulahendi põhjendamise kohustus loob tingimused seaduslikkuse nõudest kinnipidamise kontrollimiseks nii järgmise kohtuastme kui ka avalikkuse poolt. Otsuse põhjendav osa peab võimaldama jälgida otsuse resolutsiooni kujunemist ja on seetõttu otsuse kontrollitavuse seisukohalt määrava tähtsusega. Kohtuotsuse põhjendava osa peamine eesmärk on selgitada otsuse resolutsioonis esitatud otsuste kujunemist ja teha seeläbi otsus arusaadavaks ning edasikaebemenetluses kontrollitavaks (T. Saar. Kohtulahend. - K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, Juura 2013, lk 560).
25.HKMS § 199 lg 2 p 3 järgi võib ringkonnakohus olenemata apellatsioonkaebuse ja selle vastuväidete põhjendustest kohtulahendi tühistada ja saata asja uueks arutamiseks halduskohtule, kui kohtumenetluse normide olulisi rikkumisi ei ole võimalik apellatsioonimenetluses kõrvaldada. Ringkonnakohus on seisukohal, et käesoleval juhul tuleb kohtuasi osas, mis seondub ühtse pindalatoetuse vähendamisega 10% ulatuses, saata kohtumenetluse normide olulise rikkumise tõttu menetlemiseks tagasi halduskohtule. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole võimalik halduskohtu otsuse puudusi apellatsioonimenetluses kõrvaldada, sest sisuliselt on kõik kaebaja poolt esitatud olulisemad väited tähelepanuta jäetud. Sellises olukorras ei ole ringkonnakohtul võimalik täita apellatsiooniastme ülesannet - kontrollida esimese astme kohtu otsuse seaduslikkust, kuna
halduskohus pole oma seisukohti kaebuse väidete osas üldse väljendanudki. Kui ringkonnakohus hakkaks olukorras, kus halduskohtu põhjendused kohtuotsuses puuduvad, seda puudust ise kõrvaldama, peaks ta asja lahendades asuma analüüsima kaebuse väiteid ja vastuväiteid, asudes sellega kaebust lahendama esimese astme kohtuna. Sellisel juhul ei eksisteeriks kolmeastmelist kohtusüsteemi, mis omakorda piiraks oluliselt menetlusosaliste edasikaebeõigust (vt ka Tartu Ringkonnakohtu 27.04.2012. a otsus asjas nr 3-10-541, p 13 ja 07.02.2012. a otsus asjas nr 3-08-2411, p 12). Halduskohtu otsuses sisuliste põhjenduste puudumine ei võimalda ringkonnakohtul ka otsuse resolutsioonis esitatud otsustuse kujunemist kontrollida. Seetõttu tuleb halduskohtu otsus kohtumenetluse normide olulise rikkumise tõttu osaliselt tühistada ning asi vastavas osas halduskohtule menetlemiseks tagasi.
26.Seonduvalt kaebaja etteheidetega ärakuulamisõiguse kohaldamata jätmise osas nõustub ringkonnakohus HKMS § 201 lõike 4 alusel halduskohtu otsuse (p 7) põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata. Riigikohus on korduvalt leidnud, et juhul, kui PRIA ei kaldu kõrvale taotluses esitatud andmetest ning puudub vajadus lisaandmete küsimiseks, võib PRIA jätta toetuse taotlejad ära kuulamata, sõltumata sellest, et taotlus jäetakse rahuldamata (RKHK 18.11.2015. a otsus asjas nr 3-3-1-46-15, p 13 ning 17.06.2011. a otsus asjas nr 3313711, p 13). Samas ei nõustu ringkonnakohus halduskohtu otsuse p-s 12 esitatud seisukohaga, mille kohaselt ei pea halduskohus hindama menetlusosaliste väiteid, millel pole asja otsustamise seisukohast tähtsust ning jätab osaliselt kaebaja väited tähelepanuta, kuna kaebus on üles ehitatud otsitud põhjustel ja on laialivalguv. Ringkonnakohus märgib, et halduskohtu lakoonilise selgituse alusel ei ole ringkonnakohtul võimalik hinnata, milliseid menetlusosaliste, sh kaebaja väiteid ei pidanud halduskohus hindamise väärilisteks. Seetõttu pidanuks halduskohus otsuse parema kontrollitavuse huvides sellised menetlusosaliste väited otsuses eraldi esile tooma.
27.PRIA esitas ringkonnakohtule 08.11.2016. a menetlusdokumendi lisadena PRIA administratiivse kontrolli hindamismaatriksi 2014. a kohta ja VTA kohapealse kontrolli hindamismaatriksi. Kaebaja vaidles tõendite toimikusse vastuvõtmisele vastu põhjendusega, et PRIA 2014. a administratiivse kontrolli maatriks on koostatud alles 07.11.2016 PRIA peaspetsialist A. Asi poolt ning varasem dokument koostati 19.03.2015 PRIA kontrollibüroo juhtivspetsialist Ü. Lauri poolt. Oma väidete kinnituseks esitas kaebaja ringkonnakohtule samuti täiendavate tõenditena PRIA erinevad hindamismaatriksid 2014. aasta kohta koos dokumentide metaandmetega. Kuna ringkonnakohus saadab asja ühtse pindalatoetuse 10% ulatuses vähendamise õiguspärasust puudutavas osas menetlemiseks tagasi halduskohtule, tagastab ringkonnakohus menetlusosalistele kõik nende poolt esitatud täiendavad dokumendid. Halduskohtul tuleb PRIA hindamismaatriks siiski asja lahendamise huvides välja nõuda, kontrollides ka seda, et tegemist on dokumendiga, mis PRIA otsuste tegemise ajal kehtis ning millest PRIA juhindus. Asja otsustamise keerukuse korral tuleks asjaolude väljaselgitamiseks korraldada kohtuistung.
28.Eeltoodust tulenevalt rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse tervikuna ning saadab HKMS § 200 p 2 alusel asja ühtse pindalatoetuse 10% ulatuses vähendamist puudutavas osas uueks lahendamiseks halduskohtule tagasi. Kuna haldusasja menetlus jätkub, ei lahenda ringkonnakohus käesolevas otsuses menetluskulude jagamise küsimust.
/allkirjastatud digitaalselt/
/allkirjastatud digitaalselt/
/allkirjastatud digitaalselt/
Maili Lokk
Tanel Saar
Tiina Pappel
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.