Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Kaire Pikamäe ja Ruth Plaks
Määruse tegemise aeg ja koht
09.08.2016, Tallinn
Haldusasja number
3-16-1257
Haldusasi
RE Rühm OÜ kaebus Saku Vallavolikogu 19.05.2016 otsuse nr 70 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – RE Rühm OÜ, volitatud esindajad v.adv Eerik Entsik ja adv Liisi Kents Vastustaja – Saku vald, volitatud esindajad v.adv Toomas Tamme ja v.adv Veiko Viisileht
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28.06.2016 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
RE Rühm OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta RE Rühm OÜ määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 28.06.2016 määrus haldusasjas nr 3-16-1257 muutmata.
Jätta poolte menetluskulud määruskaebusmenetluses nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse kättetoimetamisest (HKMS § 121 lg 4 ning § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.HS osales Rae valla korraldatud Magdaleena tn 4, Tallinn (registriosa nr 19502301) kinnistu 1/14 suuruse mõttelise osa võõrandamiseks korraldatud enampakkumisel. Tema pakkumine tunnistati edukaks ning Rae vald müüs 20.04.2016 notariaalselt tõestatud müügi- ja asjaõiguslepingutega nimetatud kinnistu 30 050 euro eest HS-le. HS müüs samal ajal sõlmitud lepingutega nimetatud kinnistu sama hinna eest edasi RE Rühm OÜ-le (kaebaja).
2.Saku Vallavolikogu otsustas 19.05.2016 otsusega nr 70 Magdaleena tn 4, Tallinn kinnistu kaasomanikuna teostada võlaõigusseaduse (VÕS) § 244 lg 4 ja § 250 alusel ostueesõigust nimetatud kinnisasja suhtes. Sama otsusega otsustati võõrandada omandatav kinnistu avalikul enampakkumisel alghinnaga 30 000 eurot.
3.RE Rühm OÜ esitas 27.06.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse Saku Vallavolikogu 19.05.2016 otsuse nr 70 tühistamiseks. Kaebuse kohaselt on Riigikohus 19.02.2002 otsuses
3-16-1257 asjas nr 3-3-1-12-02 selgitanud, et kohaliku omavalitsuse poolne ostueesõiguse teostamine on põhjendatud ja õiguspärane üksnes juhul, kui ostueesõigust teostatakse olulise avaliku huvi rahuldamiseks ja kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Saku vald ei ole põhjendanud, miks ta soovib omandada nimetatud kinnistut ja miks ta ei võinud omandada nimetatud kinnistu otse Rae vallalt. Otsus on motiveerimata, teostatud ei ole diskretsiooni ning arvestatud ei ole proportsionaalsuse põhimõtte ega kolmandate isikute (kaebaja ja hüpoteegipidaja) õigustega. Tegemist on kaebaja põhiõiguste ja -vabaduste (ettevõtlusvabadus, omandipõhiõigus) liiga ulatusliku ja intensiivse riivega olukorras, kus Saku vald ei vaja vaidlusalust kinnistut endale avalikuks otstarbeks või kohaliku võimu teostamiseks. Kinnistu omandatakse vaid edasimüümise eesmärgil, mis ei ole kooskõlas kohaliku omavalitsuse ülesannete ja pädevusega. Enampakkumiseks määratud alghind võimaldab vallal teenida ka kahjumit. Ostueesõiguse teostamisel ei ole arvestatud asjaoluga, et HS on käesolevaks ajaks müünud kinnistu edasi kaebajale ja kinnistu on koormatud hüpoteegiga kolmanda isiku kasuks.
4.Tallinna Halduskohus tagastas 28.06.2016 määrusega kaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Määruse põhjenduste kohaselt ei ole kaebaja ja Saku valla vahel ostueesõiguse teostamise raames avalik-õiguslikku suhet. Riigikohtu 19.02.2002 otsus asjas nr 3-3-1-12-02 puudutab olukorda, kus ostueesõigust on teostatud asjaõigusseaduse rakendamise seaduse (AÕSRS) § 20 lg 1 alusel. Riigikohus selgitas, et selles asjas olid kohaliku omavalitsuse ostueesõiguse teostamisel määravad avaliku õiguse põhimõtted ja sätted. AÕSRS § 20 lg 1 on avalik-õiguslik norm, sätestades kohaliku omavalitsuse üksuse jaoks omandireformi ajaks oluliselt laiemad alused ostueesõiguse kasutamiseks. AÕSRS § 20 lg-s 1 sätestatud võimalus kujutab endast olulist sekkumist Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 31 lg-ga 1 kaitstud omandiõigusse. Selles sättes ettenähtud alusel võis ostueesõigust kasutada vaid olulise avaliku huvi rahuldamiseks ja ainult kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Kuna AÕSRS § 20 lgs 1 sätestatud ostueesõiguse kasutamist reguleerivad valdavalt avaliku õiguse põhimõtted ja sätted, on kohaliku omavalitsusüksuse ja isiku, kellelt kinnisasi ostueesõiguse teel omandatakse, vaheline õigussuhe avalik-õiguslik. Otsustus kasutada AÕSRS § 20 lg-st 1 tulenevat ostueesõigust on haldusakt. Vallavolikogu teostas Riigikohtu lahendatud asjas avalikku võimu, kui võttis vastu otsuse ostueesõiguse kasutamiseks ja ostueesõiguse kasutamise protseduur kujutab endast avalik-õiguslikult reguleeritud menetlust ning vaidlus sellises menetluses tehtud otsuste õiguspärasuse üle on avalik-õiguslik vaidlus, mis kuulub halduskohtu pädevusse. Erinevalt Riigikohtu käsitletud vaidlusest teostas Saku vald 19.05.2016 otsusest nähtuvalt ostueesõigust VÕS § 244 lg 4 ja § 250 alusel. Tegemist on eraõiguse normiga, mille alusel saavad ostueesõigust teostada kõik kaasomanikud olenemata sellest, kas tegemist on era- või avalik-õigusliku isiku, füüsilise või juriidilise isikuga. VÕS ei näe kohalikule omavalitsusele ette erireegleid ostueesõiguse teostamise või selle lubatavuse osas. Seega on kohalikul omavalitsusel samasugused kaasomanikule kuuluvad ostueesõiguse teostamise õigused nagu kõigil teistel kaasomanikel. Kohalik omavalitsus ei sekku oma seadusjärgset ostueesõigust teostades kaebaja õigustesse enam kui muu sama õigust kasutav isik. Saku vallal puudub selles suhtes pädevus piirata täiendavalt kaebaja õigusi või panna talle täiendavaid kohustusi. Seega puudub kaebaja ja Saku valla vahel subordinatsioonisuhe. Ainuüksi asjaolu, et tegemist on avalik-õigusliku isikuga, ei muuda suhet kaebaja ja kinnistut ostueesõiguse korras omandada sooviva kohaliku omavalitsuse vahel avalik-õiguslikuks.
5.RE Rühm OÜ esitas Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse halduskohtu 28.06.2016 määruse peale. Tallinna Halduskohus jättis määruskaebuse rahuldamata ning edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
2(5)
3-16-1257
6.RE Rühm OÜ palub määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 28.06.2016 määrus ja saata asi Tallinna Halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks. Seadus ei tunne nn avalik-õiguslikku ostueesõigust, mille kasutamist reguleerivad valdavalt avaliku õiguse normid ja põhimõtted ning nn eraõiguslikku ostueesõigust, mille kasutamist reguleerivad valdavalt eraõiguse normid ja põhimõtted. Kohalik omavalitsus teeb igapäevaselt erinevaid eraõiguslikke tehinguid, kus tehingut ennast reguleerivad valdavalt eraõiguse normid, kuid tehinguni jõudmise menetlust reguleerivad avaliku õiguse normid ja see menetlus on allutatud halduskohtute kontrollile. See tuleneb kohaliku omavalitsuse tegevuse avalikõiguslikust iseloomust, mille kohaselt võib kohalik omavalitsus kui avalik-õiguslik isik tegutseda vaid seaduse alusel ja seaduse täitmiseks ning mille kohaselt on avalik-õiguslikul isikul seadusest tulenev kohustus kasutada avalikke vahendeid säästvalt, sh kohelda kõiki kolmandaid eraõiguslikke isikuid erapooletult, ausalt ning võrdselt. Kirjeldatud asjaoludest tuleneb puudutatud eraõiguslike isikute seadusega tagatud õigus nõuda kohalikult omavalitsuselt muu hulgas eraõigusliku tehingu tegemisele suunatud haldusmenetluses avaliku õiguse normidest ja põhimõtetest kinnipidamist, sh pöörduda oma õiguste rikkumise korral kaebusega halduskohtusse. Kuigi Riigikohtu 19.02.2002 otsuses asjas nr 3-3-1-12-02 analüüsiti AÕSRS-st tuleneva ostueesõiguse teostamisel tõusetunud probleeme, on Riigikohtu seisukohad ja juhised kohaldatavad mistahes kohaliku omavalitsuse poolse ostueesõiguse teostamise suhtes. Igasugune kohaliku omavalitsuse poolt ostueesõiguse teostamine kujutab endast olulist sekkumist eraõigusliku isiku PS §-ga 31 kaitstud ettevõtlusvabadusse ning PS §-ga 32 kaitstud omandiõigusse, mistõttu võib kohalik omavalitsus ostueesõigust kasutada vaid olulise avaliku huvi rahuldamiseks ja ainult kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Ostueesõiguse teostamine spekuleerimise eesmärgil võib olla õigusvastane.
7.Saku vald palub jätta määruskaebus rahuldamata. Vastustaja palub jätta menetluskulud kaebaja kanda ning määrata tähtaeg menetluskulude nimekirja esitamiseks. Saku vald on kinnistu kaasomanik, kellel on asjaõigusseaduse (AÕS) § 73 lg 2 alusel õigus kasutada ostueesõigust. See õigus on mõttelise osa müügil kinnistu kõigil kaasomanikel. Kaebaja viidatud Riigikohtu otsuses märgitu kehtis selgelt vaid tolleaegse AÕSRS § 20 lg-s 1 sätestatud erinormi osas, mitte kohaliku omavalitsusüksuse poolt kaasomanikuna teostatava ostueesõiguse puhul. AÕSRS § 20 lg-s 1 sätestatud kohaliku omavalitsusüksuse igakordne ostueesõigus oli märksa kaugemaleulatuv omandiõiguse piirang kui tsiviilõigussuhetes võimalik ostueesõigus. Riigikohtu tsiviil- ja halduskolleegiumi vaheline erikogu on asjas nr 33-1-15-01 (p 11) märkinud: „Kui avaliku võimu kandja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt, samaväärne seisundiga, milles võivad olla ka eraisikud, räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks. Sellisel juhul ei ole põhjust asendada eraõiguslikku regulatsiooni avalik-õiguslikuga.“ Saku vald ei ole sekkunud oma seadusjärgset ostueesõigust teostades kaebaja õigustesse enam kui muu sama õigust kasutav isik oleks saanud sekkuda, s.t vallal ei ole selles suhtes mingit täiendavat või erandlikku õigust või võimu, mida kasutada kaebaja suhtes.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Halduskohtu 28.06.2016 määrus on seaduslik ja põhjendatud. Nõustudes halduskohtu määruse põhjendustega, ei pea ringkonnakohus vajalikuks neid HKMS § 201 lg-le 4 ja § 203 lg-le 2 tuginedes korrata.
9.Avaliku võimu kandjate tegevust reguleerivad reeglina avaliku õiguse normid, kuid nad on õigusvõimelised ka eraõiguslikes suhetes (tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 25 ja § 26 lg 1). 3(5)
3-16-1257 Määruskaebuse esitaja seisukohad on taandatavad ekslikule väitele, et avaliku võimu kandja mistahes tsiviilõigusliku tahteavalduse tegemisele eelnev otsustusmenetlus on alati ja eranditult avalik-õigusliku iseloomuga. Ehkki paljudel juhtudel see n-ö kahe astme doktriin praktikas tõepoolest kohaldub, tuleb igal juhtumil eraldi hinnata, kas avaliku võimu kandja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt, samaväärne seisundiga, milles võivad olla ka eraisikud. Järelikult on oluline tuvastada, kas avaliku võimu kandja peab tsiviilõigusliku tahteavalduse tegemist kaaludes võtma arvesse halduseväliste isikute õigusi ja huve. Kui vastus on eitav, siis evib ta eraõiguse subjektina privaatautonoomiast tulenevat vabadust võrdselt teiste eraisikutega. Avalik-õiguslik on üksnes „riigi kui sellise“ tegevus, kuid avaliku võimu elementide puudumise korral pole riigi (ja muu avaliku võimu kandja) õigused asja omanikuna kuidagi piiratumad võrreldes eraisikute õigustega.
10.Kaasomanik teostab asja mõttelise osa suhtes ostueesõigust eesmärgiga omandada asja mõtteline osa. Iseenesest õige on väide, et asjade omandamisel on avaliku võimu kandja seotud teatud avalik-õiguslike kohustustega. Avaliku võimu kandja tegevus võib mõjutada turu- ja konkurentsiolukorda ning võib eeldada, et talle pakkumiste tegemisest on huvitatud mitmed isikud, mistõttu tuleb küsimus reeglina lahendada avaliku õiguse põhimõtetest lähtuvalt, arvestades diskretsioonireegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. Välistatud ei ole teoreetiline võimalus, et avaliku võimu kanda otsustab ebaseaduslikel kaalutlustel vältida avalikku hankemenetlust vms avalik-õiguslikku menetlust asjade omandamiseks ja omandab asja ostueesõiguse teostamise teel, mis võib rikkuda teiste potentsiaalsete pakkujate huve. Sellisel juhul on isikutel, kelle huve ja õigust võrdsele kohtlemisele on rikutud, õigus vaidlustada valla poolt vara sisuliselt n-ö otsustuskorras omandamine ja see vaidlus oleks avalik-õiguslik. Kaebaja ei tugine aga sellele, et rikutud on tema kui muu potentsiaalse pakkuja huve.
11.Praegusel juhul on olukord hoopis spetsiifilisem. Saku Vallavolikogu 19.05.2016 otsus nr 70 koosneb kahest samaaegsest otsustusest: teostada kaasomanikuna kinnisasja mõttelise osa suhtes ostueesõigust ning võõrandada omandatav kinnistu avalikul enampakkumisel. Sellest järeldub, et konkreetsel juhul on tehingu majanduslikuks sisuks mitte omandada vallale vara, vaid teenida tulu müügitehingu, millesse ostueesõigusega sekkutakse, hinna ja avalikul enampakkumisel asja eest saadava hinna vahest. Sellise tehingu tegemine on AÕS § 73 lg 2 ning VÕS § 244 lg 4 ja § 250 järgi asja kaasomaniku õigus, mille teostamise riskiga peab asja mõttelist osa omandada soovinud isik arvestama ja mida ta peab taluma. Tagajärjed olnuks kolmanda isiku jaoks samasugused, kui valla asemel olnuks kaasomanik mõni eraisik, kes oleks soovinud samamoodi toimida. Saku vallal ei ole asja kaasomaniku õigusi teostades mingeid kõrgendatud ja erilisi avalikust õigusest tulenevaid kohustusi isiku suhtes, kelle tsiviilõiguslikku tehingusse ta ostueesõigusega sekkub ja kes jääb ilma kinnisasjast, mida ta soovis omandada. Olukord pole sarnane ega võrreldav Riigikohtu 19.02.2002 otsusega asjas nr 3-3-1-12-02, kus vald omas igakordset ostueesõigust kõikide tema haldusterritooriumil tehtud tehingute korral, s.o ka juhtumitel, kui vallal polnud kinnisasjaga mingit isiklikku puutumust. Sellise regulatsiooni puhul oli tõepoolest alust rääkida olulisest sekkumisest eraõigusliku isiku PS §-ga 31 kaitstud ettevõtlusvabadusse ning PS §-ga 32 kaitstud omandiõigusse, mida pidid tasakaalustama avaliku õiguse põhimõtted.
12.Ringkonnakohus märgib, et Saku vallal ei ole keelatud teha tehinguid ja teostada ostueesõigust tulu teenimiseks. Saku Vallavolikogu 16.08.2012 määrusega nr 12 kehtestatud Saku vallavara valitsemise korra § 6 lg 1 kohaselt omandatakse vallavara avalikuks otstarbeks, kohaliku võimu teostamiseks või tulu saamiseks. Seega on ekslik kaebaja väide, et vastustaja tohib ostueesõigust teostada üksnes juhul, kui vara omandatakse avalikuks otstarbeks või kohaliku võimu teostamiseks. Kaebaja ei saa vaidlustada ostueesõiguse teostamist motiivil, et
4(5)
3-16-1257 see on vallale kahjumlik. Valla poolt kahju saamine ei puuduta kaebaja subjektiivseid õigusi ning tal ei ole kaebeõigust avalikes huvides.
13.Otsustus võõrandada omandatav kinnistu avalikul enampakkumisel on iseenesest avalikõiguslik, kuid kaebaja ei ole praegusel juhul seda vaidlustanud lahus vaidlusest ostueesõiguse teostamise üle ega ole ka viidanud, milliste normidega on vastuolus vallavara võõrandamine avalikul enampakkumisel.
14.Ringkonnakohus jätab poolte menetluskulud määruskaebusmenetluses nende endi kanda. Kui vaidlus ei välju valla põhitegevuse raamidest, siis ei saa Riigikohtu praktikast (üldkogu 11.04.2016 otsus asjas nr 3-3-1-67-15, p 55 ja halduskolleegiumi 30.11.2010 otsus haldusasjas nr 3-3-1-63-10, p 32) tulenevalt välise õigusabi kulusid kaebajalt välja mõista. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb seda põhimõtet kohaldada ka juhtumitel, kui tegemist on piiripealse vaidlusega haldus- ja üldkohtu pädevuse piiritlemise üle. Järelikult puudub vajadus anda vallale tähtaeg kuludokumentide esitamiseks.
/allkirjastatud digitaalselt/ Villem Lapimaa
/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe
/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.