3-25-3278 E.K kaebus tühistada Eesti Töötukassa 22.07.2025 otsus nr TVT/25/034827 Kaebaja E.K , eestkostja Tallinna linna esindaja Annika Närripä Vastustaja Eesti Töötukassa, esindajad Helis Uus, Irina Borozdina ja Triin Tamm
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 10.04.2026 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
E.K apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Haldusasi
RESOLUTSIOON
1.Tagastada E.K peale.
apellatsioonkaebus Tallinna Halduskohtu 10.04.2026 otsuse
2.Jõustunud määruse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.
3.Toimetada määrus kohe kätte poolte esindajatele ning pärast jõustumist kaebaja eestkostja üle järelevalvet teostavale Harju Maakohtule (tsiviilasi nr 2-11-52895). Selgitus Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse kättetoimetamisest (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 187 lg 7, § 235 lg-d 1 ja 3).
Harju Maakohus tunnistas 19.03.2012 kohtuotsusega tsiviilasjas nr 2-11-52895 E.K teovõimetuks ning seadis tema üle eestkoste. Kaebaja eestkostja on Tallinna linn, kes teostab eestkostet Tallinna Sotsiaal- ja Tervishoiuameti kaudu.
2.Eesti Töötukassa tuvastas 15.11.2023 otsusega, et kaebajal on puuduv töövõime kestusega viis aastat. Eesti Töötukassa määras 16.11.2023 otsusega kaebajale töövõimetoetuse perioodiks 20.12.2023–19.12.2028.
3.Eesti Töötukassa tegi 22.07.2025 otsuse nr TVT/25/034827, millega lõpetas kaebajale töövõimetoetuse maksmise. Otsus tehti põhjusel, et rahvastikuregistri andmete kohaselt lõppes kaebaja tähtajaline elamisluba Eestis 20.07.2025. Töövõimetoetuse maksmise lõpetamise kuupäev oli 20.07.2025.
3-25-3278
4.Eesti Töötukassa jättis 11.09.2025 vaideotsusega nr VO/25/2169 vaide rahuldamata.
5.E.K esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille kohus võttis menetlusse nõudega tühistada Eesti Töötukassa 22.07.2025 otsus nr TVT/25/034827.
6.Tallinna Halduskohus jättis 10.04.2026 otsusega kaebuse rahuldamata. Kaebaja eestkostja esitas 29.07.2025, s.o pärast kaebaja tähtajalise elamisloa kehtivuse lõppu Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa pikendamise taotluse. PPA andis 15.09.2025 otsusega välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 9 ja § 2101 alusel kaebajale elamisloa kehtivusajaga 15.09.2025–15.09.2035. Eesti Töötukassa määras 06.10.2025 otsusega (muudetud 15.12.2025 otsusega) kaebajale töövõimetoetuse ajavahemikuks 15.09.2025– 19.12.2028. Seega on vaidlus üksnes selles, et kaebajale on jäetud töövõimetoetus maksmata perioodi 20.07.2025–14.09.2025 eest. Vaidlustatud haldusakt on õiguspärane. Töövõimetoetuse seaduse (TVTS) § 2 lg 1 p 2 kohaselt on töövõimetoetusele õigus 16-aastasel kuni vanaduspensioniealisel isikul, kes on tähtajalise elamisloa või tähtajalise elamisõiguse alusel Eestis elav välismaalane. See norm on imperatiivne. Kui Eesti Töötukassa tuvastab oma andmekogu andmete põhjal, et inimene ei vasta TVTS § 2 lg 1 tingimustele, on ta kohustatud lõpetama töövõimetoetuse maksmise. Kaebajal säilis VMS § 43 lg 1 p-st 8 tulenevalt õigus Eestis viibida ka pärast tema elamisloa kehtivuse lõppemist. Õigus Eestis viibida tähendab aga üksnes seda, et kaebajat ei saanud kohustada Eestist lahkuma. Eestis viibimise õigus ei anna alust saada töövõimetoetust, kuna selle eelduseks on elamisloa kehtivus. Ekslik on kaebaja väide, et seaduslik Eestis viibimine tähendab ka automaatset õigust sotsiaalsele kaitsele. Põhiseaduse (PS) § 9 sätestab, et põhiseadusega tagatavad õigused laienevad nii Eesti kodanikele kui ka Eestis viibivatele välisriikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele, kui põhiseaduses ei ole sätestatud teisiti. Põhiseaduse § 28 kohaselt on õigus sotsiaalsele kaitsele Eestis viibival välismaalasel võrdselt Eesti kodanikuga, juhul kui seadus ei sätesta teisti. Seega on tegemist olukorraga, kus seadusandja võib kehtestada tingimused, mille esinemisel on Eestis viibival välismaalasel õigus sotsiaalsele kaitsele. Eesti sotsiaalkaitse süsteem ei pea tagama absoluutseid sotsiaalseid garantiisid kõigile Eestis viibivatele isikutele. Vastustajale ei saa ette heita, et ta ei võtnud enne vaidlusaluse otsuse tegemist ühendust kaebaja eeskostjaga, selgitamaks elamisloa pikendamise vajadust. Elamisloa pikendamise vajadus pidi olema kaebaja eestkostjale teada ning see on tema hoolsuskohustus. Perekonnaseaduse (PKS) § 179 lg 1 kohaselt on eestkostjal õigus ja kohustus hoolitseda eestkostetava isiku ning tema vara eest. Kaebajal on eestkoste vajadus kõikides toimingutes. Eestkostja hoolsuskohustus hõlmab muu hulgas kohustust esitada eeskostetava nimel õigel ajal elamisloa pikendamise avaldus. Kohustus hoolitseda selle eest, et eestkostetava varalised õigused ei saaks kahjustada, on eestkostjal. Juhul kui eestkostja oma kohustusi nõuetekohaselt ei täida, peab ta hüvitama eestkostetavale sellega põhjustatud kahju. Siinsel juhul on eestkostja poolt tähtajalise elamisloa pikendamise taotluse esitamata jätmine ilmselgelt põhjustanud kaebajale kahju, kuna nagu kaebaja ise on välja toonud, jäi kaebaja ilma töövõimetoetusest 913,08 eurot. See kahju tekkis mitte vastustaja, vaid kaebaja eestkostja tegevuse tõttu. Tähtajalise elamisloa pikendamise vajaduse meelde tuletamine ei ole Eesti Töötukassa seadusest tulenev kohustus, kuna ta saab põhjendatult eeldada, et eestkostjaks olev kohalik omavalitsus tagab elamisloa pikendamise kohustuse täitmise. Vastustajal puudub ka pädevus hinnata, kas kaebaja tähtajalist elamisluba pikendatakse või mitte. Vastustaja tugines oma otsuse tegemisel rahvastikuregistri andmetele.
7.E.K esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse Tallinna Halduskohtu 10.04.2026 otsuse peale. 2(5)
3-25-3278 Halduskohus on tõlgendanud TVTS § 2 lg 1 p-i 2 formaalselt ja kitsendavalt, sh eiranud VMS-i ning TVTS-i koostoimet. TVTS § 2 lg 1 p 2 ei sätesta selge sõnaga, et isikul peab olema kehtiv elamisluba. Seadus räägib isikust, kes elab Eestis tähtajalise elamisloa alusel, mis on sisuliselt laiem ja süsteemsem mõiste. VMS § 43 lg 4, § 130 ja § 2101 moodustavad ühtse süsteemi, mille eesmärk on vältida õiguste katkemist menetluse ajal. Esmase elamisloa andmisega tekkis kaebajal terviklik õiguslik staatus, mis hõlmas nii Eestis viibimist kui ka seadusest tulenevaid õigusi ja garantiisid. See staatus ei lõppe automaatselt elamisloa kehtivuskuupäeva saabumisel. Kuni õigusliku aluse äralangemiseni säilivad isikul kõik sellest tulenevad õigused, sealhulgas sotsiaalsed garantiid. VMS § 43 lg 4 ja § 130 eesmärk ei ole üksnes vältida välismaalase Eestist väljasaatmist, vaid reguleerida olukorda, kus tema õiguslik side Eesti riigiga jätkub menetluse ajal. See ei ole uus ajutine staatus ega ka „õigusteta vaheperiood“, vaid olemasoleva staatuse jätkumine kuni lõpliku otsuseni. Asjaolu, et PPA andis kaebajale tähtajalise elamisloa püsivalt Eestisse elama asumiseks, kinnitab, et riik pidas tema jätkuvat Eestis elamist õiguspäraseks ning avalikes huvides olevaks. Sellises olukorras ei saa väita, et elamisloa pikendamise menetluse ajal oleks õigussuhe katkenud. VMS § 2101 kohaldamine eeldab, et isik ei ole juhuslikult või ajutiselt Eestis viibiv isik. Seadusandja võib küll sätestada sotsiaalsete õiguste saamise tingimused, kuid sellised piirangud peavad vastama proportsionaalsuse põhimõttele. Kaebajal puudus töövõime, töövõimetoetus oli tema ainus sissetulek, ta viibis Eestis seaduslikult ja hilisem elamisluba kinnitas tema jätkuvat sidet Eesti riigiga ning avalike huvide olemasolu. Sellises olukorras ei ole töövõimetoetuse maksmata jätmine mõõdukas ega vajalik meede. Rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet. Kui välismaalase elamisluba on seotud töötamisega, siis ei loeta elamisloa pikendamise menetluse ajal tema õigussuhet katkenuks. Sellisel juhul jätkub tema töötamine ning sissetulek. Ei ole mõistlikku põhjust kohelda töövõimetut isikut rangemalt. Samuti on kaebaja asetatud põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda võrreldes Eesti kodanikuga, kelle sotsiaalsed õigused ei katke dokumendi kehtivuse lõppemise tõttu. Eesti Töötukassa muutis hiljem oma otsust, leides, et alates 15.09.2025 õigussuhe taastub, kuid ei ole põhjendanud, miks sama ei kehti varasema perioodi kohta. Ekslik on kohtu seisukoht, et eestkostja tegevus põhjustas kaebajale kahju. VMS § 130 tagab, et menetluse kestel ei teki olukorda, kus isik kaotaks oma õigusliku sideme Eestiga. Järelikult ei saa töövõimetoetuse maksmata jätmist käsitada tagajärjena, mille eest vastutab eestkostja. Töövõimetoetuse äravõtmine ei tohi olla sanktsioon eestkostja menetlusliku vea eest.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus leiab, et E.K apellatsioonkaebus tuleb HKMS § 187 lg 3 p 5 alusel tagastada. HKMS § 187 lg 3 p 5 kohaselt apellatsioonkaebus tagastatakse, kui selles esitatud väidete õigsust eeldades ei saaks apellatsioonkaebust ilmselgelt rahuldada. HKMS § 187 lg 3 ps 5 sätestatud apellatsioonkaebuse tagastamise alus hõlmab olukorrad, kus isikul on küll kaebeõigus, kuid tema apellatsioonkaebuse eduväljavaated on olematud. HKMS § 187 lg 3 p 5 kohaldamisel lähtub kohus apellandi faktiväidetest ja hindab üksnes õiguslikku perspektiivikust. Kaebaja tõlgendus on allpool toodud põhjustel ilmselgelt vale (vrd Riigikohtu 12.03.2026 määrus asjas nr 3-23-2768, p 18).
9.TVTS § 2 lg 1 p 2 järgi on töövõimetoetusele õigus 16-aastasel kuni vanaduspensioniealisel isikul, kes on tähtajalise elamisloa või tähtajalise elamisõiguse alusel Eestis elav välismaalane. Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtu seisukohaga, et osundatud sätte alusel on õigus töövõimetoetusele üksnes isikul, kes elab Eestis kehtiva elamisloa alusel. Seevastu 3(5)
3-25-3278 puudub töövõimetoetusele õigus isikul, kes viibib Eestis ajutiselt, sõltumata sellest, kas viibimine on seaduslik või mitte.
10.VMS eristab selgelt välismaalase Eestis ajutist viibimist ja Eestis elamist (VMS § 1 lg 1, § 13 lg 1 jm VMS 1. peatüki sätted, 2. peatükk „Eestis ajutine viibimine ja lühiajaline töötamine vs. 3. peatükk „Eestis elamine ja töötamine“). VMS § 7 sätestab, et Eestis ajutine viibimine VMS-i tähenduses on välismaalase Eestis viibimine ilma Eesti elamisloata või elamisõiguseta. Seega eristab Eestis elamist ning ajutist viibimist see, kas isikul on elamisluba või elamisõigus või ei ole. Eestis elamisega ja Eestis ajutise viibimisega kaasnevad erinevad õigused ja kohustused, need on kaks täiesti erinevat õiguslikku staatust. VMS § 112 kohaselt on elamisluba välismaalasele antav luba Eestisse elama asumiseks ja Eestis elamiseks seaduses ning elamisloas kindlaks määratud tingimustel. Tegemist ei ole üksnes õigusega Eestis püsivalt viibida (elada), vaid staatusega, millega on seotud mitmed avalik-õiguslikud õigused ja garantiid, sealhulgas juurdepääs sotsiaalkaitse meetmetele ulatuses, mille seadusandja on PS § 28 lg 2 teise lause alusel ja täitmiseks ette näinud. Elamisloa alusel Eestis elava isikuga on riigil püsivam ja tugevam side ning elamisloa saamiseks on nähtud ette rangemad tingimused, et vältida mh ülemäärast koormust Eesti sotsiaalsüsteemile (nt Riigikohtu 22.06.2023 otsus nr 523-6, p 73). Eestis ajutiselt viibiva välismaalasega on riigil üksnes lühiajaline ja nõrk side, selline välismaalane üldjuhul ei panusta ühiskonda ning majandusse sellisel viisil, nagu elamisloa alusel Eestis elav isik, mistõttu ei pea tal olema ka samaväärset juurdepääsu riigi sotsiaalkaitsele.
11.Ringkonnakohus leiab, et TVTS-i mõisteid tuleb sisustada sarnaselt VMS-s tooduga, sest TVTS-i mõttest ega eesmärgist ei tulene teisiti.
12.Elamisloa kehtivuse algus ja lõpp on VMS-s täpselt reguleeritud. VMS § 133 sätestab, et tähtajaline elamisluba kehtib kuni elamisloa kehtivusaja lõppemiseni või elamisloa kehtetuks tunnistamiseni. Siinsel juhul lõppes kaebaja elamisloa kehtivusaeg VMS § 134 lg 1 p 1 alusel tähtaja saabumisel 20.07.2025. Kaebaja ei esitanud varasema elamisloa kehtivusaja jooksul taotlust pikendada senist elamisluba või anda uus elamisluba. Alates 21.07.2025 oli kaebaja VMS-i tähenduses Eestis ajutiselt viibiv välismaalane. VMS-i 2. peatüki 1. jakku kuuluv § 43 lg 1 p 8 sätestab, et välismaalase Eestis ajutise viibimise seaduslikuks aluseks on tähtajalise elamisloa kehtivusaja lõppemisest tulenev õigus Eestis viibida. VMS § 43 lg 4 kohaselt on VMS § 43 lg 1 p-s 8 sätestatud alus välismaalase Eestis viibimise seaduslik alus järgneva 90 päeva jooksul elamisloa kehtivusaja lõppemise päevast arvates, kui välismaalase tähtajalise elamisloa kehtivusaeg lõppes tähtaja saabumisel. Kaebaja esitas elamisloa pikendamise taotluse 29.07.2025. VMS § 130 sätestab, et kui välismaalane on elamisloa kehtivusajal või VMS § 43 lg-tes 4 ja 5 sätestatud tähtaja jooksul taotlenud elamisloa pikendamist, uut tähtajalist elamisluba või pikaajalise elaniku elamisluba, on tema Eestis viibimine seaduslik tema taotluse läbivaatamise ajal. VMS § 130 alusel omandatav õigus on samuti käsitatav välismaalase Eestis ajutise viibimise alusena – seda tulenevalt VMS § 43 lg 1 p-st 5, mille kohaselt on välismaalase Eestis ajutise viibimise seaduslikuks aluseks mh vahetult seadusest tulenev õigus Eestis viibida. Seadus, millest tulenevale õigusele siin viidatakse, on niisiis VMS § 130. Seega alates 29.07.2025 kuni uue elamisloa andmiseni 15.09.2025 oli kaebajal jätkuvalt õigus Eestis ajutiselt viibida vastavalt VMS § 43 lg 1 p-le 5.
13.Ajutise viibimisaluse eesmärk on eeskätt menetlusliku ja humanitaarse iseloomuga – tagada välismaalasele võimalus viibida riigis kuni uue viibimisaluse küsimuse lahendamiseni ning vältida lahkumiskohustuse kohest tekkimist. VMS-st ei tulene, et isiku, kes on saanud ajutise viibimisõiguse VMS § 43 lg 1 p-de 5 ja 8 alusel, õiguslik staatus muutuks pärast talle elamisloa pikendamist või uue andmist tagasiulatuvalt ka vahepealsel perioodil tähtajalist elamisluba omanud isiku staatuseks. VMS-i ükski säte ei näe ette sellist nn jätkuvuse põhimõtet, millele apellant tugineb. Seadus ei näe erisust ette ka isikute jaoks, kellel on eestkostja ning kelle 4(5)
3-25-3278 Eestisse elama jäämine on tõenäoline ka elamisloa kehtivusaja lõppedes (nagu kaebaja). Olukord, mis siinsel juhul tekkis, oli tingitud mitte toetuse andja või riigi tegevusest või tegevusetusest, vaid eestkostja poolt oma ülesannete vajaliku hoolsusega täitmata jätmisest. On paratamatu, et isik, kes iseenda tegevuse tõttu jääb ilma võimalusest kvalifitseeruda toetuse saajaks, jääb toetuseta. Kehtivast õigusest ei tulene erisust ka isiku puhul, kelle eest peab asjaomaseid toiminguid tegema tema seaduslik esindaja. Seadusliku esindaja toimingud on võrdsustatud isiku enda toimingutega. Halduskohus on piisava põhjalikkusega selgitanud, et kui esindaja on tekitanud sisesuhtes oma esindatavale süüliselt kahju (sh saamata jäänud toetuse näol), siis peab ta kahju esindatavale hüvitama (PKS § 179 lg 5 ja § 202).
14.Vastustaja otsus ei ole ebaproportsionaalne. Probleemi tekitas Tallinna linna hooletus oma ülesannete täitmisel, kes peab heastama sellega seotud tagajärjed. Olukord ei erine olemuslikult sellest, kus täieliku teovõimega inimene jätab mingil põhjusel elamisloa pikendamise taotluse esitamata – ka tema ei saaks enda Eestis viibimise õigusliku staatuse muutusega kaasnevates tagajärgedes süüdistada sotsiaaltoetuse maksjaid. Vastustaja ei olnud kohustatud välja selgitama, millal lõppeb kaebaja elamisloa kehtivus, ega nõustama Tallinna linna, et viimane peaks taotlema kaebaja tähtajalise elamisloa pikendamist vähemalt kaks kuud enne selle kehtivusaja lõppu (siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 § 28 lg 4). Samuti puudus vastustajal seadusest tulenev alus jätkata toetuse maksmist, samuti anda toetuse maksmise lõpetamise alusel Tallinna linnale tähtaegu asja korda ajamiseks vms. Eestis ajutiselt viibivale välismaalasele samade sotsiaalsete õiguste tagamine nagu Eestis elavatele Eesti kodanikele ja elamisloa omajatele tekitaks ülemäärase koormuse Eesti sotsiaalsüsteemile (vrd RKPJKo 5-236/13, p 73). See õigustab nende gruppide erinevat kohtlemist. Erinevat kohtlemist sellel kaalutlusel on õigustatuks pidanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus (PONOMARYOVI v. BULGARIA, p 54). Kaebaja olukord ei ole võrreldav ka Eesti kodanike ja elamisloa omajatega, kellel on lõppenud pelgalt isikut tõendava dokumendi kehtivusaeg. Kaebaja puhul ei lõppenud mitte ainult tema isikut tõendava dokumendi kehtivus, vaid tema õigus Eestis elamisloa alusel elada ja sellest tulenevad õigused (sh liikuda Schengeni alal, sotsiaalsed tagatised vastavalt sotsiaalseadustiku üldosa seaduse § 3 lg-le 1 jpm õigused), seda tema eestkostja hooletuse tõttu. Asjaolul, et VMS andis kaebajale ajutise kaitse lahkumiskohustuse tekkimise eest ja kaebaja sai faktiliselt Eestis edasi olla, ei ole tähtsust.
15.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid.
16.Järelikult ei saaks apellatsioonkaebust ilmselgelt rahuldada. Ringkonnakohus keeldub HKMS § 187 lg 3 p 5 alusel apellatsioonkaebuse menetlusse võtmisest ja tagastab selle läbivaatamatult.
17.HKMS § 187 lg 2 kohaselt tuleb pärast ringkonnakohtu määruse jõustumist lugeda, et kaebaja pole Tallinna Halduskohtu 10.04.2026 otsuse peale apellatsioonkaebust esitanud.
18.Ringkonnakohus edastab käesoleva määruse teadmiseks eestkostja tegevuse üle järelevalvet teostavale maakohtule, et saaks tagatud kaebajale kahju hüvitamine eestkostja poolt (PKS § 193). (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.