Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-23-2528 30. aprill 2026 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Heiki Loot OÜ Kaanon Kinnistud kaebus Viimsi Vallavolikogu
10.oktoobri 2023. a otsuse nr 44 tühistamiseks detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise küsimuses Kaebaja OÜ Kaanon Kinnistud, esindajad vandeadvokaat Annika Vait ja advokaat Sandra Kaas Vastustaja Viimsi vald, esindaja Kristiina Laura Järve Tallinna Ringkonnakohtu 15. aprilli 2025. a otsus OÜ Kaanon Kinnistud kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 21 mai. 2024. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu
15.aprilli 2025. a otsus.
3.Rahuldada kaebus. Tühistada Viimsi Vallavolikogu 10. oktoobri 2023. a otsus nr 44.
Mõista Viimsi vallalt OÜ Kaanon Kinnistud kasuks välja menetluskulu 20 277 eurot 50 senti.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Viimsi Vallavalitsus võttis 8. juuni 2007. a korraldusega nr 389 vastu Randvere külas asuva Kangru maaüksuse (pindala 12 077 m2) detailplaneeringu. 17. oktoobril 2007 sõlmisid Viimsi vald ja OÜ Kaanon Kinnistud lepingu, mille eesmärk oli muu hulgas moodustada Kangru kinnistu jagamisel tekkiv iseseisev transpordimaa kinnistu, ehitada sellele avalikult kasutatav tee ja anda need tasuta valla omandisse. Lepingu p 1.3.11 järgi tuli 80% Kangru maaüksuse detailplaneeringuga ettenähtud kinnistutest arendada välja viie aasta jooksul arvates detailplaneeringu kehtestamisest. Lepingu p 2.5 järgi kohustus OÜ Kaanon Kinnistud sama tähtaja jooksul hankima teede ja rajatiste kasutusload. Viimsi Vallavalitsus kehtestas 26. oktoobri 2007. a korraldusega nr 702 eespool nimetatud detailplaneeringu, millega ta muu hulgas määras ehitusõiguse kuue üksikelamu ja abihoonete ehitamiseks.
2.OÜ Kaanon Kinnistud saatis 24. mail 2021 Viimsi Vallavalitsusele kirja, milles ta avaldas soovi planeerida seni kavandatud kuue üksikelamu asemele kaks ridaelamut kokku 16 elamuühikuga. Viimsi Vallavalitsuse planeerimiskomisjon arutas esitatud eskiislahendust 15. juuni 2021. a koosolekul. Komisjon ei toetanud eskiisil kavandatud lahendust ning leidis, et kehtiv detailplaneering on endiselt aja- ja asjakohane. 19. juuli 2023. a koosolekul jõudis Viimsi Vallavalitsuse
3-23-2528 planeerimiskomisjon seisukohale, et detailplaneering tuleb lugeda perspektiivituks ja algatada tuleb selle kehtetuks tunnistamise menetlus.
3.Viimsi Vallavalitsus saatis 2. augustil 2023 kaebajale detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise eelnõu. Kaaskirja kohaselt toetab vald looduskeskkonna väärtustamist ja hoidmist ning olemasoleva maatulundusmaa säilitamist. OÜ Kaanon Kinnistud esitas 1. septembril 2023 detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsuse eelnõu kohta arvamuse ja teavitas valda muu hulgas Kodu Kuubis OÜ-ga 14. novembril 2022 sõlmitud teede ja tehnovõrkude projekteerimise ja ehitamise lepingust. Lepingu kohaselt on ehitustööde tähtpäev 1. juuni 2024 ja kasutusloa esitamise tähtpäev 1. detsember 2024.
4.Viimsi Vallavolikogu tunnistas 10. oktoobri 2023. a otsusega planeerimisseaduse (PlanS) § 140 lg 1 p 1 alusel kehtetuks.
nr 44 detailplaneeringu
4.1.Otsuse järgi on detailplaneeringu kehtestamisest möödunud üle 15 aasta ja planeeringut ei ole asutud ellu viima. Moodustatud ei ole planeeringujärgseid katastriüksusi, muudetud ei ole katastriüksuste sihtotstarvet ja taotletud ei ole ehituslube. Saab eeldada, et planeeringut ei asuta lähiajal ellu viima. Vallal puudub huvi planeeringu kehtima jäämise ja elluviimise vastu. Eesmärk on väärtustada valla looduskeskkonda ning säilitada olemasolev maatulundusmaa. 17. oktoobri 2007. a ega 14. novembri 2022. a leping ei saa olla detailplaneeringu elluviimise toimingud. Viimase täitmise kohta 10 kuu jooksul puuduvad tõendid.
4.2.Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine riivab omaniku huve, kuid kuna planeeringut pole asutud ellu viima ja suuremahulisi investeeringuid pole tehtud, pole omaniku usaldus ülekaalukas. Üldsuse ootus vähendada elamuehitust ja säilitada maa-ala looduslikuna kaalub üles erahuvi ellu viimata detailplaneeringu kehtima jäämise vastu. Viimsi Vallavolikogu algatas 15. veebruari 2022. a otsusega nr 9 uue üldplaneeringu koostamise. Detailplaneeringute ülevaatamise üks eesmärke on muu hulgas hinnata, kas need vastavad uue üldplaneeringu koostamise eesmärkidele, valla arengusuundadele ja ruumiloome põhimõtetele.
5.OÜ Kaanon Kinnistud esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavolikogu
10.oktoobri 2023. a otsuse tühistamiseks. Kaebuse kohaselt vähenevad otsuse tõttu Kangru kinnistu turuväärtus ja arendamise võimalused. Vastustaja pidas paar aastat varem detailplaneeringut aja- ja asjakohaseks. Detailplaneering vastab üldplaneeringule (vrd PlanS § 92 lg 2 p 5). PlanS § 140 lg 1 p 1 eeldused ei ole täidetud. Planeeringu elluviimine on mistahes toimingute tegemine, mis on vajalikud ehitusõiguse realiseerimiseks ja planeeringu nõuete täitmiseks. Kaebaja sõlmis halduslepingu teede ja trasside väljaehitamiseks, samuti töövõtulepingu (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 64 lg 3 ja § 67 lg 1; RKHKo 3-20-2247/53; Tallinna RKKo 3-18-1718, p 12). Otsusest ei nähtu ühtegi konkreetset ja oluliselt muutunud asjaolu. Eraomandisse kuuluva maa-ala säilitamine maatulundusmaana ei ole legitiimne eesmärk. Valla soov ei ole käsitatav muutunud asjaoluna. Kinnistul puudub suur ja reaalne looduskaitseline väärtus. See asub hoonestatud piirkonnas. Ükski kehtiv planeering ei kinnita üldsuse muutunud ootusi. Kehtiva üldplaneeringu järgi on tegemist väikeelamute maaga. Omaniku huve ega leebemaid meetmeid (nt PlanS § 125 lg 5 ja ehitusseadustiku (EhS) § 27) sisuliselt ei kaalutud. Kaebajat koheldakse ebavõrdselt. Vallas on menetlemisel detailplaneeringud haljasalale ärihoone ehitamiseks ja elurajooni kavandamiseks. Kaebaja ärakuulamine oli näiline.
6.Tallinna Halduskohus jättis 21. mai 2024. a otsusega kaebuse rahuldamata järgmistel põhjustel.
2(10)
3-23-2528
6.1.PlanS § 140 lg 1 p 1 näol on tegemist piirkondliku arengu kujundusõigusega. Selle aluseks võivad olla poliitilised ja otstarbekusest tulenevad kaalutlused. Detailplaneeringut ei ole asutud ellu viima (PlanS § 6 p 11). 17. oktoobri 2007. a haldusleping oli vaid planeeringu elluviimise eeldus ja alus. Kaebaja ei ole tõendanud, et töövõtulepingut on täidetud või täidetakse ettenähtud mahus. Olukorras, kus kaebajale ei saanud olla täpselt teada, mil viisil projekteerida planeeringualal sõidu- või kergliiklusteed, jääb arusaamatuks, kuidas sai OÜ Kodu Kuubis korraldada 1. septembri 2023. a e-kirjas väidetud hanke.
6.2.Valla kaalutlused planeeringu kehtetuks tunnistamisel olid asjakohased. Kaebaja 24. mai 2021. a e-kirjast võib küll järeldada huvi ehitada kaks ridaelamut, kuid see ei ole samastatav detailplaneeringu (kuus üksikelamut) elluviimise huviga. Mida enam möödub aega detailplaneeringu kehtestamisest, seda suurem on risk, et uued asjaolud (ümbritsev keskkond, elanike ootused jms) võivad välistada selle elluviimise (PlanS § 124 lg 2). Kaebaja õigustatud ootus on muutunud väheseks. PlanS § 140 lg 1 p 1 ei eelda vastuolu kõrgema taseme planeeringuga. Kaebaja on jätnud halduslepinguga võetud kohustused täitmata ja pole rohkem kui 15 aasta jooksul asunud planeeringut ellu viima. Otsus avaldab küll kaebajale negatiivset mõju (võimalik majanduslik kahju jm), kuid kõiki asjaolusid kogumis arvestades ei saa seda pidada ebaproportsionaalseks. Kuigi Kangru maaüksus ei asu rohealal, rohevõrgustikus ega kaitsealusel maal ning seal puuduvad kaitstavad loodusväärtused, võib planeeringu elluviimine riivata looduskeskkonna hoidmise ja säilitamise huvi. Valla soovi jätta osaliselt kõrghaljastusega kaetud rohumaa edaspidi hoonestamata ei saa pidada ilmselgelt asjakohatuks. Asjakohane oli arvestada üldsuse meelsust ja muutunud prioriteete.
6.3.Uute detailplaneeringute kehtestamine ja elamuehituse lubamine valla teistes piirkondades ei riiva võrdsuspõhiõigust. Kaebajal oli 15 aastat aega planeering realiseerida. Vald ei käitunud sõnamurdlikult. 15. juuni 2021. a arutelu ajendiks oli kaebaja uus eskiislahendus. Kaebaja ei saanud selle alusel järeldada, et detailplaneering jääb lähiaastatel kehtima. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine ei vähenda kaebaja õigust taotleda uue planeeringu algatamist.
7.OÜ Kaanon Kinnistud palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja rahuldada kaebus.
8.Tallinna Ringkonnakohus jättis 15. aprilli 2025. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata järgmistel põhjustel.
8.1.Kaebaja 26. veebruari 2025. a seisukohad ja tõendid on hilinenud ning tuleb jätta vastu võtmata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 51 lg 1). Lisaks kordavad need seisukohad suuresti menetluses esitatut.
8.2.Planeeringu elluviimine PlanS § 140 lg 1 p 1 mõttes ei saa seisneda üksnes arendaja või kinnistuomaniku ettevalmistavates sisemistes kavatsustes ning plaanide tegemises, vaid need peavad realiseeruma ka avalikule võimule nähtaval moel (vrd Riigikogu XII koosseis, planeerimisseaduse eelnõu (571 SE) seletuskiri, lk 179). Kaebaja ei teinud selliseid toiminguid ligi 15 aasta jooksul.
8.3.Pika aja möödumise tõttu ei ole detailplaneeringuga taotletud eesmärgid enam aktuaalsed. Kohalikud inimesed väärtustavad looduskeskkonda praegu teisiti kui 15 aastat tagasi. Algatatud on uus üldplaneering ning märkimisväärselt on vähenenud uute detailplaneeringute algatamine ja kehtestamine. Kohalik kogukond ning vald võivad olla huvitatud sellest, et rohealad säiliksid olemasolevate elamupiirkondade vahel ja elamumaid ei ehitataks maksimaalselt täis. Vallas ei olda huvitatud uute elanike lisandumisest (vt ka RKHKo 3-3-1-9-14, p 22). Vähenenud usaldust tuleb
3(10)
3-23-2528 arvestada omandipõhiõiguse riive hindamisel. Kaebaja võttis ise suure riski, jättes arenduse ellu viimata ning lootes naaberkinnisasja omandamisele.
9.1.Kaebaja asus detailplaneeringut ellu viima (PlanS § 140 lg 1 p 1). Elluviimine on mistahes toimingute tegemine ehitusõiguse realiseerimiseks ja planeeringuliste nõuete tagamiseks (Tallinna RKKm 3-22-1219, p 15; 3-18-1718, p 12; 3-19-1378, p 15). Sellised toimingud ei pea seisnema avalikkusele nähtavates muutustes ruumilises keskkonnas. Ilma lepinguliste kohustuste võtmiseta ei ole detailplaneeringu elluviimine üldjuhul võimalik. Kaebaja sõlmis töövõtulepingu OÜ-ga Kodu Kuubis mahus 362 000 eurot. Peatöövõtja oli planeeringu kehtetuks tunnistamise hetkeks leidnud projekteerija. Ringkonnakohus jättis põhjendamatult sellekohased tõendid vastu võtmata (HKMS § 51 lg 3 ja § 198 lg 3). Vastustaja ei uurinud töövõtulepinguga seotud asjaolusid ega kaalunud kaebaja usaldust (HMS § 67 lg-d 2 ja 3 ning lg 4 p 2).
9.2.Vastustaja kinnitas aastal 2021, et detailplaneering on asjakohane. Täiendava õiguspärase ootuse lõid kõrgema taseme planeeringud. Vastustaja ei analüüsinud detailplaneeringu ala asukohta ja keskkonnaga seotud asjaolusid. Alal ei asu roheala, rohevõrgustiku elemente ega kaitstavaid loodusobjekte. Ala külgneb elamurajoonidega ja on valdavalt põllumaa. Kõrghaljastus tuli säilitada ka detailplaneeringu järgi. Vastustaja otsusest ei selgu, kuidas riivaks detailplaneeringu elluviimine looduskaitselisi väärtusi. Avaliku huvi sisustamisel on vald lähtunud vaid kaasamisküsitlusest, jättes kõrvale uuringud ja olemasoleva keskkonnaseisundi. Detailplaneering vastab kõrgema taseme planeeringutele, sh koostamisel olevale üldplaneeringule. Kangru maaüksuse kasutusotstarbeks on väikeelamute maa.
9.3.Vastustaja ei kaalunud kaebajat vähem koormavaid meetmeid. Paljasõnalised viited vahepeal muutunud tarbimisvajadustest ei ole küllaldased detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks (RKHKo 3-20-2247/53, p 23). Vastustaja pole arvestanud ei avaliku huvi ega kaebaja põhiõiguste kahjustamist. Detailplaneeringuga määratud ehitusõigus kuulub omandipõhiõiguse kaitsealasse. Kinnistu jäi planeeringu kehtetuks tunnistamise järel reaalse väärtuse ja aktiivse turuta. Vastustaja ei ole kaebajale esitanud pretensioone seoses lepingu mittetäitmisega.
10.Viimsi vald palub Riigikohtule esitatud vastustes jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata järgmistel põhjustel.
10.1.Detailplaneeringut ei asutud ellu viima. 2022. a töövõtulepingu täitmine polnud tõendatud. Puudusid reaalsed ja avalik-õiguslikud tegevused. Kaebaja viidatud kohtuasjades astuti märksa konkreetsemaid väliselt tajutavaid samme: projekteerimine, puude langetamine, tee väljaehitamine, rannakabiini ja istekoha paigaldamine või sundvalduse seadmine.
10.2.Vastustaja otsus ei rajanenud pelgalt avalikul meelsusel. Arvestati muutunud planeerimispoliitikat, looduskeskkonda ning kavandatud teeühenduse vähest vajalikkust. Teeühendusel puudus valla teedevõrgu seisukohalt iseseisev tähendus. Põhiseaduse (PS) § 32 ja õiguskindlus ei anna tähtajatut puutumatust. PlanS § 140 lg 1 p 1 näeb kehtetuks tunnistamise võimaluse ette. See ei välista ala edasist arendamist uue detailplaneeringu kaudu. Praegusel juhul ei ole tegemist ehitise legaliseerimisega tagantjärele (vrd RKHKo 3-20-2247/53).
4(10)
3-23-2528
10.3.Vastustaja püüdis kõrvaldada õigusruumist planeeringu, mis ei täitnud enam lähiaastate ehitustegevuse aluse funktsiooni ja mille kehtima jäämise vastu puudus avalik huvi. Sellise planeeringu edasikehtimine oleks seaduse sisu ja mõttega vastuolus. Vastustaja püüdis säilitada ala hoonestamata kujul. Uute elanike lisandumise piiramine ei olnud iseseisev eesmärk. Võrreldes aastaga 2007 olid vallas muutunud veeressursside kättesaadavus, liikluskoormus, mõju rohevõrgustikule ja loomastikule ning elanike ootused elukeskkonnale. Vald soovis, et kinnistu edasine arendamine otsustataks ajakohases menetluses, mitte 2007. a realiseerimata planeeringu alusel.
10.4.Leebemate vahenditega – nt nõuded haljastusele, projekteerimistingimused, uus detailplaneering väiksema ehitusmahuga – ei oleks saanud valla eesmärki saavutada. Need oleks võinud leevendada üksikuid mõjusid, kuid ei oleks muutnud planeeringu põhilahendust (vrd EhS § 27 lg 3). Kohalik omavalitsus ei pea vana detailplaneeringut hoidma kehtivana seni, kuni võimaliku uue lahenduse suhtes kujuneb välja planeerimisotsus. Kehtivaid reegleid ei ole õige tõlgendada leebemalt kui Riigikogu menetluses olev planeerimisseaduse ning ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse muutmise seaduse eelnõu (683 SE).
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada materiaalõigusnormi väära kohaldamise tõttu. Halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tuleb tühistada. Riigikohus rahuldab kaebuse ja tühistab Viimsi Vallavolikogu 10. oktoobri 2023. a otsuse (HKMS § 230 lg 1 ja lg 5 p 5).
12.Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine omaniku tahte vastaselt riivab üldjuhul oluliselt omandipõhiõigust ja selleks peavad olema kaalukad põhjused (I). PlanS § 140 lg 1 p 1 kohaldamise eeldused on praegusel juhul täidetud (II), kuid kaebaja õiguste ja avaliku huvi kaalumine toimus haldusmenetluses vigaselt (III). Menetluskulud jäävad vastustaja kanda (IV). I
13.Kolleegium peab alustuseks vajalikuks selgitada, et omandipõhiõiguse riive intensiivsus sõltub olulisel määral sellest, kas arutuse all on maatükile detailplaneeringu kaudu uue soodsama kasutusõiguse taotlemine või juba kehtiva detailplaneeringuga lubatud kasutusõiguse lõpetamine omaniku tahte vastaselt – toimugu see siis planeeringu muutmise, kehtetuks tunnistamise või uue planeeringu kehtestamise teel. Sellest tulenevalt on erinev kohaliku omavalitsusüksuse kaalutlusruum niisuguste otsuste tegemisel.
14.PS § 32 lg 2 esimene lause annab igaühele põhimõttelise õiguse enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Omandi kasutamise õiguse tegelikud piirid ja sisu sõltuvad seadustega ja seaduse alusel määratud kitsendustest (PS § 32 lg 2 teine lause). Selliseks kitsenduseks on kinnisasja puhul ka detailplaneeringu koostamise kohustus, kui õigusaktid selle ette näevad. Sellisel juhul määratakse omandi kasutamise õiguse konkreetne ulatus ja sisu detailplaneeringus krundi ehitusõigusega (PlanS § 126 lg 1 p 3 ja lg 4; kuni 30. juunini 2015 kehtinud planeerimisseaduse (PlanS v.r) § 9 lg 2 p 2 ja lg 4). Kinnistu võõrandamisel lähevad detailplaneeringu koostamise kohustusest ja detailplaneeringust tulenevad kitsendused üle uuele omanikule. Uuel omanikul ei teki omandit piiramatul kujul. Kitsendused mõjutavad eelduslikult üleantava maatüki turuväärtust (vrd seoses keskkonnakaitseliste piirangutega RKPJKo 5-21-3/11, p 34).
15.Ka detailplaneeringu kehtestamise menetluses on omaniku poolt alles taotletav kasutusviis põhimõtteliselt omandipõhiõiguse kaitsealas. Juba kehtivate seadusjärgsete kitsenduste (eespool p 14) tõttu aga ei saa omanik nõuda kohaliku omavalitsuse üksuselt omanikule meelepärase kasutusviisi 5(10)
3-23-2528 määramist ehk dikteerida planeeringulahendust. Planeerimismenetluses taotletud kasutusviisi määramata jätmisel ei jäeta omanikku senistest õigustest ilma. Säilitatakse üksnes juba kehtiv kitsendus. Omavalitsusüksuse kaalutlusruum on detailplaneeringu kehtestamisel ulatuslik. Omaniku huvid ei ole detailplaneeringu kehtestamisel tingimata esmase tähtsusega. Siiski tuleb omandipõhiõigust detailplaneeringu kehtestamisel õiglaselt kaaluda ning leida tasakaal teiste huvide ja väärtustega. Detailplaneeringu õiguspärase kehtestamata jätmise tõttu saamata jäävat tulu maaomanikule hüvitada ei tule (PlanS § 10 lg 1; RKPJKo 5-24-34/13, p 37; RKHKo 3-21-1370/35, p 21; 3-20-1329/48, p 31).
16.Kehtiv detailplaneering annab krundi ehitusõiguse ja muude tingimuste ulatuses maaomanikule märksa kindlama positsiooni. See on üldplaneeringus ette nähtud maakasutuse juhtotstarbega võrreldes oluliselt konkreetsemalt määratletud ja tugevamini kaitstud (RKHKo 3-21-1370/35, p 21). Krundi ehitusõigus allub enamasti küll samuti täiendavatele reservatsioonidele (loa- või teavitamiskohustused), kuid nende rakendamisel on haldusasutuste otsustusõigus palju piiratum kui detailplaneeringu kehtestamisel (vt seoses projekteerimistingimustega RKPJKo 5-25-6/10, p-d 43, 49 ja 50; RKHKo 3-20-19/62, p-d 17 ja 18). Omaniku tahte vastaselt detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise korral kaotab omanik enda senise, planeeringuga kujundatud ja omandipõhiõiguse kaitsealasse jääva positsiooni. See võib mõnel juhul tuua kaasa hüvitamiskohustuse või kinnistu omandamise kohustuse (kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse § 4 lg 3) või osutuda faktiliseks sundvõõrandamiseks (RKHKo 3-12-2486/130, p-d 17 jj).
17.Eeltoodu tõttu peavad omanikule soodsa detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist reeglina õigustama märksa kaalukamad põhjused kui need, millest piisaks omaniku poolt taotletud detailplaneeringu kehtestamata jätmiseks. Kui detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine toob kaasa märkimisväärse omandipõhiõiguse riive, ei saa seda üldjuhul põhjendada pelgalt poliitilise eelistuse muutusega.
18.Nende põhimõtete (eespool p-d 16–17) täpsustused võivad tuleneda seadusest, detailplaneeringust endast või selle elluviimist reguleerivast lepingust (vt allpool II).
19.Õigustatud ootus annab omandipõhiõigusele (PS § 32) haldusotsuste tegemisel täiendava kaalu. Õigustatud ootuse puudumine või aja kulgedes selle kahanemine aga ei muuda omandipõhiõigust sisutuks. Ka ilma õigustatud ootusest tuleneva lisakaitseta peab omandipõhiõiguse riive tuginema seaduslikule alusele (PS § 32 lg 2 teine lause) ja olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik ehk proportsionaalne (PS § 11 teine lause). II
20.Kolleegiumil oli võimalus selgitada detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise kohta käivaid varasemaid norme nn Viru Poja kohtuasjas (RKHKo 3-3-1-9-14). Kuni 30. juunini 2015 kehtinud planeerimisseaduse (PlanS v.r) § 27 lg 1 sätestas sarnaselt PlanS § 140 lg 1 p-ga 2, et kehtestatud detailplaneeringu või selle osa võib tunnistada kehtetuks, kui kohalik omavalitsus või planeeritava maa-ala kinnistu omanik soovib planeeringu elluviimisest loobuda.
21.Esiteks rõhutas kolleegium toona, et PlanS v.r § 27 lg 1 kohaselt olid detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise võimalused avaramad võrreldes HMS §-dest 64–70 tulenevaga. PlanS v.r § 27 lg 1 viitas kehtetuks tunnistamise alusena vaid poliitilisele soovimuutusele, selleks ei pidanud esinema HMS § 66 lg-s 2 nimetatud asjaolusid. See ei tähendanud siiski, et omandipõhiõiguse riive korral piisaski detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks ainuüksi poliitilisest tahtest. „Samas ei saa kohalik omavalitsus loobuda planeeringu elluviimisest meelevaldselt. See oleks vastuolus avaliku võimu 6(10)
3-23-2528 omavoli keeluga (PS § 13 lg 2) ning võiks tuua kaasa ebaproportsionaalse sekkumise omandipõhiõigusesse ja ettevõtlusvabadusse. HMS § 64 lg-d 2 ja 3 tuleb arvestada ka PlanS § 27 lg 1 kohaldamisel. [...] Kohalik omavalitsus peab ka PlanS § 27 lg 1 kohaldamisel kontrollima, kas detailplaneeringu elluviimisest huvitatud isikute, ennekõike kinnistuomaniku õiguste ja huvide riive on proportsionaalne, pidades silmas detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise eesmärke“ (RKHKo 3-3-1-9-14, p-d 18 ja 19).
22.Teiseks selgitas Riigikohus viidatud kohtuasjas õiguspärase ootuse tähendust detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise otsustamisel. Detailplaneeringule järgnevate lähiaastate ehk umbes nelja aasta jooksul kaitses omanikule soodsa lahenduse kehtima jäämist õigustatud ootus. Nende aastate möödudes hakkas õigustatud ootus järkjärgult kahanema. Õigustatud ootus ei välistanud detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist ka planeeringu kehtestamisele vahetult järgevate aastate jooksul, kuid selle võrra pidid kehtetuks tunnistamist õigustama kaalukamad argumendid. Teisalt ei tähendanud lähiaastate möödumine, et detailplaneeringu oleks võinud kehtetuks tunnistada üldse ilma põhjendatud vajaduseta. Omandipõhiõiguse kaal küll vähenes aja kulgedes õigustatud ootuse kahenemise tõttu, kuid see ei muutunud olematuks (RKHKo 3-3-1-9-14, p 27).
23.Sätete sõnastusliku ja sisulise kattuvuse tõttu on need seisukohad valdavalt asjakohased ka PlanS § 140 lg 1 p 2 rakendamisel ning kolleegium jääb nende juurde.
24.Lisaks osutas Riigikohus Viru Poja kohtuasjas, et seadusandja saaks sätestada tähtaja, mille möödumisel tekib kohalikul omavalitsusüksusel varasemast lihtsam võimalus tunnistada detailplaneering kehtetuks. Selline tähtaeg ongi nüüd PlanS § 140 lg 1 p-s 1 kehtestatud.
25.PlanS § 140 lg 1 p 1 järgi võib detailplaneeringu või selle osa kehtetuks tunnistada, kui detailplaneeringu kehtestamisest on möödunud vähemalt viis aastat ja detailplaneeringut ei ole asutud ellu viima. Seadusandja lõi sellega täiendava võimaluse planeeringu kehtetuks tunnistamiseks varasemast redaktsioonist üle tulnud PlanS § 140 lg 1 p 2 kõrvale. Eelnõu seletuskirja järgi sooviti sellega hõlmata olukorrad, kus „kehtestatud detailplaneeringu lahendus ei pruugi aja möödudes vastata muutunud majanduslikele, sotsiaalsetele, kultuurilistele ja keskkonnavajadustele ning ka avalikkuse hinnangule“. Samas täpsustati, et „kehtetuks tunnistamine saab muutunud olude alusel kõne alla tulla eelkõige siis, kui avalik huvi seda tingib“ (571 SE seletuskiri, lk 179–180; vt ka RKHKo 3-20-2247/53, p 18).
26.Eelnevast nähtub, et PlanS § 140 lg 1 p 1 eesmärk on ennekõike piirata maaomaniku võimalust esitada ellu viimata detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisele vastuväiteid, tuginedes õigustatud ootusele. Tegemist ei ole sättega, mis piiraks detailplaneeringuga kujundatud omandi ajalise kehtivuse rangelt viie aastaga. Ka pärast viie aasta möödumist tuleb omandipõhiõigust ja selle riive intensiivsust planeeringu kehtetuks tunnistamisel arvestada ning selleks peab eksisteerima piisavalt kaalukas ja konkreetne avalik huvi. PlanS § 10 lg 1 ning HMS § 64 lg 3 kehtivad erinevalt HMS § 67 lg-st 2 ka PlanS § 140 lg 1 p 1 kohaldamisel. Omavalitsusüksus peab seega muu hulgas arvestama detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, kehtetuks tunnistamise põhjuste ehk avaliku huvi olulisust, planeeringu andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid. Planeeringu kehtetuks tunnistamist õigustav avalik huvi võib jääda üldiseks ja väheoluliseks, kui omandipõhiõiguse riive on väheoluline. Ühelgi juhul ei tohi avalik huvi detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisel jääda täiesti paljasõnaliseks (RKHKo 3-20-2247/53, p 23).
27.Kolleegium nõustub kohtutega, et kaebaja oli planeeringu elluviimisel tegevusetu PlanS § 140 lg 1 p 1 mõttes. Planeeringu elluviimine on tegevus, mille eesmärgiks on planeeringus sätestatu realiseerimine ning planeeringulistest nõuetest kinnipidamise tagamine (PlanS § 6 p 11). 7(10)
3-23-2528 Detailplaneeringu kehtestamisest oli vaidlustatud otsuse tegemise ajaks möödunud veidi vähem kui 16 aastat. Kaebaja oli planeeringu elluviimisel paljude aastate vältel ilmselgelt tegevusetu. Arvesse ei saa võtta planeeringu kehtestamisele eelnenud tegevust. Kohtud pole tuvastanud kaebaja eesmärgistatud tegevust planeeringu elluviimiseks enne 2022. aastat. Kaebaja ei pidanud ka kinni
17.oktoobri 2007. a lepingu p-des 1.3.11 ja 2.5 sätestatud tähtaegadest, mis möödusid 2012. aastal.
28.Kolleegium selgitab, et arendaja tegevuse aktiveerumine pärast viieaastase tähtaja möödumist ei lõpeta omavalitsusüksuse õigust tugineda PlanS § 140 lg 1 p-le 1. Arendaja ei saa eeldada, et kohalik omavalitsusüksus ei kohalda PlanS § 140 lg 1 p 1, kui arendaja asub planeeringut ellu viima pärast selles punktis sätestatud tingimuste saabumist, eriti kui elluviimine toimub omavalitsusüksust eelnevalt teavitamata. Siiski peab omavalitsusüksus selle sätte kohaldamise kaalumisel võtma arvesse kaebaja hilisema tegevusega seotud asjaolusid (viivituse põhjused, tegevuse ulatus, omavalitsusüksuse eelnev teavitamine planeeringu elluviimisele asumisest, kokkulepped arendaja ja omavalitsusüksuse vahel jne). Ka planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjast nähtub, et planeeringu rakendamiseks kulutuste tekkimine ei pruugi kehtetuks tunnistamist välistada. Tekkida võib hoopis vajadus need kompenseerida (lk 180). III
29.Vaidluses PlanS § 140 lg 1 p 1 rakendamise üle peab kohus lisaks sätte kohaldamise eeldustele kontrollima kaalutlusreeglite, sh proportsionaalsuse põhimõtte järgimist (HKMS § 158 lg 3; HMS § 4 lg 2). Vastustaja tegi praegusel juhul olulisi kaalumisvigu. Ta omistas kaebaja omandipõhiõigusele liiga väikese kaalu ega ole viidanud konkreetsele avalikust huvist tulenevale vajadusele kaebaja õigustesse sekkumiseks.
30.Vastuseks Riigikohtu esitatud küsimustele detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise eesmärgi kohta selgitas vastustaja, et ta püüdis sel viisil eelkõige kõrvaldada kehtivast õigusruumist planeeringu, mis ei täitnud enam lähiaastate ehitustegevuse aluse funktsiooni. Niisuguse planeeringu edasikehtimine oleks valla hinnangul vastuolus seaduse sisu ja mõttega. Vald soovis luua võimaluse kinnistu edasise arengu vabaks kavandamiseks avalikkust kaasates.
31.Kolleegiumi hinnangul ei saa detailplaneeringu õiguskorrast kõrvaldamine olla iseseisev eesmärk. See on vahend, mida peab õigustama tegelik või vähemalt tõenäoline ning mingilgi määral piiritletud vajadus. PlanS § 140 lg 1 p 1 ei ole imperatiivne norm. Pikka aega tagasi kehtestatud planeeringu kehtima jätmine ei ole iseenesest ega eelduslikult vastuolus seaduse sätte ega mõttega. PlanS § 140 lg 1 p 1 rakendamisel tuleb põhjendada planeeringu kehtetuks tunnistamist kui omandipõhiõigusesse sekkumist, mitte planeeringu jõusse jätmist. Sellist omandipõhiõigusesse sekkumist ei saa õigustada täiesti sisustamata ja pelgalt hüpoteetiline vajadus uue planeeringu järele.
32.Piisav põhjus detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks omaniku tahte vastaselt PlanS § 140 lg 1 p 1 alusel ei saa eramaal olla avaliku huvi raugemine detailplaneeringu elluviimise vastu. Omandit ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt (PS § 32 lg 2 kolmas lause), kuid see ei tähenda, et omandipõhiõiguse teostamist peab õigustama avalik huvi. Omandipõhiõigus teenib esmajoones erahuvi. Kui omanik on planeeringu elluviimisest jätkuvalt huvitatud ning elluviimine ei kahjusta avalikku huvi ega teise isiku õigusi (PS § 19 lg 2), siis puudub demokraatlikus ühiskonnas vajadus planeeringu elluviimist takistada.
33.Vastustaja viited kohalike ruumiliste prioriteetide muutumisele, looduskeskkonna väärtustamisele ning PlanS § 1 lg-s 1 ja § 10 lg-s 1 väljendatud eesmärkidele on liiga üldsõnalised, et põhjendada veenvalt avalikku huvi, mis õigustaks vaidlusaluse planeeringu kehtetuks tunnistamist. 8(10)
3-23-2528
34.Loodus- ja elukeskkonna kaitsmine on kahtlemata avalikes huvides (PS §-d 5 ja 53). Abstraktsel tasandil on usutav, et uute elamute lisandumine suurendab mh koormust loodusele, avalikele teedele ja veevarustusele, vähendab rohealade osakaalu ning põhjustab täiendavaid häiringuid naabritele (vt nt RKHKo 3-21-1370/35, p 37; 3-20-1329/48, p 46; 3-15-873/142, p 17). Planeeringu kehtetuks tunnistamist võib seega põhimõtteliselt pidada sobivaks vahendiks avalike huvide kaitsel.
35.Kaebaja omandipõhiõiguse riive vajalikkust ja mõõdukust aga ei ole võimalik hinnata olukorras, kus vald pole vähimalgi määral täpsustanud tulemust, mida ta soovis saavutada vanast planeeringust vabanemise ja uue planeerimismenetluse algatamiseks võimaluse loomisega (vrd RKHKo 3-21-1366/45, p-d 28–30). Meetme vajalikkuse kindlakstegemiseks on tarvis veenduda, et eesmärgi saavutamiseks puuduvad leebemad alternatiivid. Meetme mõõdukus eeldab, et sellest tekkiv ühiskondlik kasu oleks mõistlikus suhtes kaebajal tekkiva kahjuga (vt RKHKo 3-23-885/83, p 65).
36.Vald pole looduskeskkonna kaitseks, liiklusvoogude piiramiseks, veevärgi toimimiseks ega muul eesmärgil pidanud vajalikuks kehtestada elamuehitusele täielikku moratooriumit. Sellises olukorras tuleks planeeringu kehtetuks tunnistamisel näidata, miks on konkreetses piirkonnas kõnealused avalikud hüved juba muutunud või muutumas kriitiliseks, kui planeering viidaks ellu. Midagi sellist vaidlustatud haldusaktist ega valla avaldustest kohtumenetluses ei nähtu. Valla väited on kaebaja kinnistut ümbritseva ruumiga täiesti sidumata. Muu hulgas pole selgitatud, miks muudaks detailplaneeringu elluviimine asjaomases piirkonnas rohealade osakaalu liiga väikeseks, miks on just kaebaja kinnistul või selle ümbruses tarvis parandada metsloomade olukorda või milliseid probleeme põhjustaks planeeringu kehtima jäämine ümbruskonna liikluslahenduses.
37.Vald peab vaidlustatud otsust põhjendatuks ka tulenevalt soovist säilitada kaebaja kinnistul maatulundusmaa sihtotstarve. Maatulundusmaa on põllumajandussaaduste tootmiseks või metsakasvatuseks kasutatav maa ja maa, millel on põllu- või metsamajanduslik potentsiaal (maakatastriseaduse § 181 lg 9). Kehtiv üldplaneering näeb kaebaja kinnistul ette elamumaa juhtotstarbe. See, et detailplaneering on kooskõlas üldplaneeringuga, ei välista iseenesest detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist PlanS § 140 lg 1 p 1 alusel. Siiski peaks maakasutuse juhtotstarbe järgimine olema detailplaneeringu tasemel reegel ja kõrvalekalle erand (RKHKo 3-20-1329/48, p 30). Vald pole täpsustanud, miks tingivad avalikud huvid just kaebaja kinnistul vajaduse tegelda põllu- või metsamajandusega.
38.Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise mõju kaebaja omandipõhiõigusele on praegusel juhul oluline. Eeldada tuleb, et senine krundi ehitusõigus moodustas kaebaja kinnistu väärtusest olulise osa. Varem kehtinud krundi ehitusõigus lõpetati sellega täielikult, ilma et vastustaja oleks määranud kindlaks uut ehitusõigust. Põhimõttelisele võimalusele kehtestada uus planeering tulevikus ei saa riive mõõdukuse hindamisel praegu suurt kaalu omistada, sest uue planeeringu kehtestamise ja sisu suhtes puudub igasugune garantii (vrd RKHKo 3-20-2247/53, p 23).
39.Üldsõnalisuse ja pinnapealsuse tõttu on põhjendatud kaebaja etteheide, et vastustaja on teinud otsuse pelgalt poliitilise tahte põhjal. Eeltoodu ei välista vaidlusaluse planeeringu kehtetuks tunnistamist tulevikus, kui valla eesmärgid selginevad. IV
40.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud vastustaja. Kaebaja menetluskuluks on halduskohtus riigilõiv 20 eurot ja õigusabikulu 6684 eurot (käibemaksuta), ringkonnakohtus riigilõiv 20 eurot ja õigusabikulu 6831 eurot (käibemaksuta) ning Riigikohtus riigilõiv 50 eurot ja 9(10)
3-23-2528 õigusabikulu 6708 eurot 50 senti (käibemaksuta), kokku 20 277 eurot 50 senti. Kulud on tõendatud ja põhjendatud ning tuleb vastustajalt välja mõista (HKMS § 109 lg-d 1, 4 ja 6). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.