Eesti Teede Hooldus OÜ kaebus kohustada Transpordiametit viima riigihangete alusdokumendid seadusega vastavusse
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 5. jaanuari 2026. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kaebaja Eesti Teede Hooldus OÜ (endine Tallinna Kommunaalteenused OÜ), esindaja Kristel Rätsep Vastustaja Transpordiamet, esindajad Monika Pihlak ja Gertrud Suve Eesti Teede Hooldus OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Lihtmenetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Eesti Teede Hooldus OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 5. jaanuari 2026. a otsus muutmata. Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda. Jõustunud kohtuotsus avaldada arvutivõrgus tervikuna.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 9. märtsil 2026 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 278 lg 1). Hankeasjas ei saa esitada vastukassatsioonkaebust (HKMS § 278 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Transpordiamet (hankija) avaldas 12. septembril 2025 riigihangete registris avatud hankemenetlusega läbiviidavate riigihangete hanketeated (viitenumbrid 299851, 299463 ja 299671) ja tegi kättesaadavaks muud riigihanke alusdokumendid (RHAD). Transpordiamet otsib teenusepakkujat Hiiu, Ida-Viru ja Lääne hooldepiirkonna riigiteede korrashoidmiseks aastatel 2026–2031. Riigihangete kvalifitseerimistingimustes „C: Tehniline ja kutsealane suutlikkus“ sisaldus tingimuse kirjeldus järgmises sõnastuses: „Pakkujal peab riigihanke väljakuulutamisele eelneva 60 kuu jooksul olema nõuetekohaselt täidetud vähemalt üks järgmistest alternatiivsetest kogemusnõuetest: − pakkujal on üks kuni kaks avalikult kasutatava tee ehitustööde lepingut, mille raames on kokku summeeritult ehitatud avalikult kasutatavat teed vähemalt 100 000 m2 ulatuses; − või pakkujal on üks korrashoiutööde (hooldetööde) leping, mille raames on avalikult kasutatavatel teedel teostatud korrashoiutöid katkematult vähemalt 12 järjestikuse kuu jooksul teelõikudel kogupikkusega kokku vähemalt 450 km, sealhulgas on osutatud talihoole teenuseid seisunditasemel vähemalt 3.“
2.Eesti Teede Hooldus OÜ esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse. Ta palus kohustada hankijat viima RHAD õigusaktidega kooskõlla. Kvalifitseerimistingimuses peaks hooldetööde alternatiivis referentslepingute maht olema lisaks kilomeetritele määratud ka ruutmeetrites. Lisaks nõudis ta, et sarnaselt ehitustööde alternatiivile võimaldataks ka hooldetööde alternatiivi puhul esitada üks kuni kaks referentslepingut võimalusega nende mahud summeerida.
3.VAKO rahuldas otsusega vaidlustuse osaliselt ja kohustas Transpordiametit viima riigihangetes esitatud kvalifitseerimise tingimus osas, milles see kohustab esitama korrashoiutööde lepingute teabe üksnes kilomeetrites, kooskõlla õigusaktidega ettenähtud nõuetega. Ülejäänud osas jäi vaidlustus rahuldamata. Asjaolu, et teede ehitajatel on lubatud tõendada teede ehitamise kogemust kahe summeeritava lepinguga, ei põhjenda kuidagi ühe korrashoiutööde lepingu nõude õigusvastasust. Hankija on piisavalt selgitanud, miks on talle hooldetööde puhul oluline kvalifitseerimistingimuse täitmine ühe lepinguga. Nimelt tõendab ühe tervikreferentsi kogemus hankijale, et pakkujal on olnud ühtne juhtimine ja katkematu valmisolek võrreldava võrgumahuga ning seisunditaseme nõuetega. Killustunud kogemuste summeerimine ei ole piisav. Tingimus ei ole ilmselgelt meelevaldne.
4.Eesti Teede Hooldus OÜ esitas halduskohtule kaebuse, milles nõudis vaidlustuse rahuldamata jätmise osas VAKO otsuse tühistamist ja RHAD õigusaktidega kooskõlla viimist ka osas, mis puudutas ühe hooldetööde lepingu nõuet. RHAD-d tuleb muuta selliselt, et oleks võimalik esitada üks kuni kaks hooldetööde lepingut ja nende mahud summeerida.
5.Tallinna Halduskohus jättis 5. jaanuari 2026. a otsusega kaebuse rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) ühe hooldetööde referentslepingu nõue pole õigusvastane; 2) riigihangete seaduse (RHS) § 98 lg 1 kohaselt võib hankija kontrollida pakkuja või taotleja sobivust tegeleda hankelepingu täitmiseks vajaliku kutsetööga ja kehtestada kvalifitseerimise tingimused tema majanduslikule ja finantsseisundile ning tehnilisele ja kutsealasele pädevusele. Kvalifitseerimise tingimused peavad vastama hankelepingu esemeks olevate 2(6)
3-25-4335 teenuste olemusele, kogusele ja otstarbele ning olema nendega proportsionaalsed. Tehnilise ja kutsealase pädevuse osas tugines hankija õigesti RHS §-le 101, milles võimaldatakse hankijal nõuda pakkujatelt referentslepingute väljatoomist oma pädevuse (kogemuse) tõendamiseks; 3) hooldetööde alternatiivis seatud nõuet ei saa pidada meelevaldseks. Vastustaja tõi välja, miks on talle oluline, et hooldetööde kogemus hõlmaks vähemalt 12 järjestikuse kuu jooksul avalikult kasutatavate teede korrashoiutööde teostamist, sh talihoole teenuste osutamist vähemalt 3. seisunditasemel. Hankija põhjendas, et hooldetööde alternatiivi puhul peab pakkuja kvalifikatsioon nähtuma ühest võrreldava iseloomu ja mahuga lepingust (s.o vähemalt 450 km, katkematult 12 kuud ja talihoole vähemalt 3. seisunditasemega), sest see tagab teenuse toimepidevuse, võrreldavuse ja kontrollitavuse. Mitme väikese lepingu summeerimine ei tõenda, et pakkuja on toime tulnud ühe võrreldava võrguga, ning summeerimine ei ole hankija jaoks sobiv meede. Hankija eesmärgiks on vähendada toimepidevuse riski ning ühe tervikreferentsi kogemus tõendab tema jaoks vajalikku kvalifikatsiooni, s.o pakkujal on olnud ühtne juhtimine ja katkematu valmisolek võrreldava võrgumahuga ning seisunditaseme nõuetega. Killustunud kogemuste summeerimine ei ole piisav ega tõenda sama tasemega toimepidevust (erinevad piirkonnad, eri juhtimiskorraldused, teistsugune logistika jmt). Vastustaja on teadlik mõnede kohalike omavalitsuste praktikast hankida oma piirkonna teedele eraldi suve- ja talihoolde teostajaid, kes ongi tihtipeale kas ühele või teisele valdkonnale spetsialiseerunud. Vastustaja jaoks ei tõenda aga sellised perioodilised referentslepingud pakkuja suutelisust teostada nii suve- kui talihooldust ning vastutada 12 järjestikusel kuul ühe suure hooldepiirkonna hooldamise eest. Samuti ei ole vastustaja veendunud, et selline referentsleping tõendaks pakkuja suutlikkust täita ühtviisi kõiki lepingus ette nähtud kohustusi (nt püsi- ja kergkatete hooldus, teemaa hooldus, sildade ja truupide hooldus, tolmutõrje kruusateedel, talvised korrahoiutööd, sh libeduse tõrje jne); 4) vastustaja esitatud põhjendused lubavad seega järeldada, et tegemist on proportsionaalse meetmega. On ilmne, et asjassepuutuvates hangetes ei vasta vastustaja vajadustele selline olukord, kus pakkuja saaks nõutud kogemuse kokku kahe erineva hooldetööde lepingu pinnalt, kuna sel juhul ei ole pakkujal katkematut kogemust, mis kinnitaks tema võimekust täita nõuetekohaselt riigiteede korrashoiu hankelepinguid. Hankija ei pea tegema oodatavas kvaliteedis järeleandmisi selleks, et kaebaja ja teised pakkujad, kel puudub üks nõuetele vastav hooldetööde leping, saaks kvalifitseeruda. Hangetes tuleb edukal pakkujal katkematult tagada riigiteede hooldus ning seda suurtes hooldepiirkondades ja viie järjestikuse aasta jooksul; 5) võrdse kohtlemise nõuet pole rikutud. Ehitustööde referentslepingutele tuginevad pakkujad ning hooldetööde referentslepingutele tuginevad pakkujad ei ole samas olukorras. Nimetatud pakkujad tõendavad oma kogemusi erinevat liiki lepingutega (avalikult kasutatava tee ehitustööde leping vs avalikult kasutatavate teede korrashoiuleping) ja erinevate mahtudega, mistõttu ei pea hankija seatud nõuded lepingute arvu ja summeerimise osas olema samasugused. Kui riigiteede korrashoiulepingute aastamaksumused on olenevalt hooldepiirkonna suurusest ca 800 000 eurot kuni üle 3 miljoni euro, siis ca 100 000 m2 ulatuses teede ehitustööde maksumus võib varieeruda 1,75 miljonist eurost näiteks 8,6 miljoni euroni. Seega rahaliste kohustuste mahtu võrreldes ei saa öelda, et ehitustööde alternatiiv on leebem ning seda oleks (liiga) kerge täita. Hankija mõtles alternatiivseid kvalifitseerimistingimusi seades objektiivsete näitajate abil läbi, millised oleks kohustuste mahu mõttes võrdväärsed alternatiivid ehitustööde ja hooldetööde referentside nõudmisel. Hankija poolt viimase viie aasta jooksul korraldatud 19 riigiteede korrashoiuhankes, milles on kokku esitatud 86 pakkumust ning millest vaid 13 korral on kvalifitseerimistingimuse täitmiseks esitatud ehitustööde alternatiivile vastav referentsleping, ilmestab seda, et tegemist ei ole leebe nõudega, mille alusel oleks lihtne kvalifitseeruda. Mitme lepingu summeerimise võimalus on ehitustööde alternatiivi puhul põhjendatud, et tõendada oma võimekust hankelepingut kvaliteetselt täita võrdväärselt hooldetööde alternatiiviga. Kuna 3(6)
3-25-4335 referentslepingud on sisult erineva iseloomuga, siis on ka lepingute summeerimise võimalus nende puhul erineva tähendusega. Põhjendus, et hankijale polnud oluline, kas pakkuja on täitnud varasemalt ühe või kaks lepingut, on asjakohane, kuna ehitustööde lepingu puhul oli tingimuseks teatavate ruutmeetrite ulatuses ehitustööde tegemine ning seal ei teki võrreldavat olukorda, kus hankijale oleks oluline, et neid töid oleks tehtud 12 järjestikuse kuu jooksul, ning et kogemus ei võiks olla kahe lepingu pinnalt liidetav. Erinevatele pakkujate gruppidele erinevate nõuete seadmine, mis vastustaja jaoks kinnitavad võrdväärselt nende võimekust hankelepinguid nõuetekohaselt täita, ei ole võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus. Kaebaja väide, et hankija tekitab eelisseisundi teatud pakkujate grupile, või veel enam kellelegi konkreetsele, on põhjendamatu ega põhine ühelgi faktil.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) vaidlusalune tingimus on õigusvastane, sest hankija on lubanud hankes osaleda ka isikul, kellel on üks kuni kaks avalikult kasutatava tee ehitustööde lepingut, mille raames on summeeritult ehitatud avalikult kasutatavat teed vähemalt teatud ruutmeetrite ulatuses. Seevastu teede korrashoiu puhul on tingimuseks seatud ühe lepingu olemasolu. Puuduvad objektiivsed põhjendused erinevaks kohtlemiseks; 2) kahe referentslepingu summeerimine ei välista kuidagi seda, et mõlema lepingu puhul on teenust katkematult osutatud 12 järjestikuse kuu vältel. Kõik kaebaja referentslepingud on pikema kestusega kui 12 järjestikust kalendrikuud (seega sisaldavad nii talve- kui ka suvetööde kogemust). Kahe lepingumahu summeerimine ei näita seda, kas kaebaja on võimeline teenust aasta ringi osutama; 3) kui ehitustööde lepingu puhul saab arvesse võtta kuni kaks lepingut, siis peab seda saama teha ka hooldustööde puhul; 4) hankija on eelistanud ehitustööde teostajaid hooldetööde teostajatele.
7.Hankija taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist. Hankija esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) tingimuse puhul on oluline, et teehooldaja oleks omandanud 12 järjestikusel kuul kogemuse, mis on tööde mahult võrdne vähemalt poolega hangitava korrashoiupiirkonna mahust. See tingimus näitab, et ta on suutnud kanda vastutust; 2) RHAD-i esimene tingimus ei anna võrreldes teise tingimusega mistahes eelist. Konkurentsi avardati, et anda võimalus esitada pakkumusi ka ehitustööde kogemust omavatel pakkujatel ennekõike turu laiendamise eesmärgil; 3) ehitustööde lepingut puudutavat tingimust ei pidanud sõnastama sarnaselt teise tingimusega. Ehitustööde lepingute raames ei teostata avalikult kasutatavatel teedel hooldustöid 12 järjestikusel kuul ja 3. seisunditasemel.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole apellatsioonkaebus põhjendatud. Nõustuda saab halduskohtu põhjendustega neid üksikasjalikult kõiki eraldi kordamata (HKMS § 201 lg 4).
9.RHS § 98 lg 1 sätestab, et hankija võib kontrollida pakkuja sobivust tegeleda hankelepingu täitmiseks vajaliku kutsetööga ja kehtestada kvalifitseerimise tingimused tema majanduslikule ja finantsseisundile ning tehnilisele ja kutsealasele pädevusele. 4(6)
3-25-4335 Kvalifitseerimise tingimused peavad vastama hankelepingu esemeks olevate teenuste olemusele, kogusele ja otstarbele ning olema nendega proportsionaalsed.
10.Hankija nägi pakkujale ette kvalifitseerimise tingimuse, mille kohaselt pidi pakkujal riigihanke väljakuulutamisele eelneva 60 kuu jooksul olema nõuetekohaselt täidetud üks korrashoiutööde (hooldetööde) leping, mille raames on avalikult kasutatavatel teedel teostatud korrashoiutöid katkematult vähemalt 12 järjestikuse kuu jooksul teelõikudel kogupikkusega kokku vähemalt 450 km, sh on osutatud talihoole teenuseid vähemalt 3. seisunditasemel.
11.Vaidlusalust RHAD tingimust võrdsuspõhiõigusega vastuolus olevaks.
ei
saa
pidada
ebaproportsionaalseks
ega
12.Vaidlusaluse tingimuse esmaseks mõtteks on tagada, et hankeesemeks olevatel teedel teostaks hooldetöid isik, kellel on teadmised, oskused ja kogemus ühe suurema ala hooldamisel. Oluline pole mitte ainult teatud hulga kilomeetrite hooldamine, vaid just see, et ettevõtja suudaks organiseerida ja korraldada teatud kilomeetrite hooldamist korraga. Tegemist on maakonna tasandi riigiteedega, millel peavad olema tagatud nõutud seisunditasemed (vt majandus- ja taristuministri 14. juuli 2015. a määrus nr 92 „Tee seisundinõuded“) ja selle kaudu liiklusohutus. Lisaks on riigitee sõidetavuse tagamine elutähtis teenus (vt hädaolukorra seaduse (HOS) § 36 lg 1 1 p 4; majandus- ja taristuministri 9. jaanuari 2018. a määrus nr 2 „Elutähtsa teenuse kirjeldus ja toimepidevuse nõuded riigitee sõidetavuse tagamisel“). Riigiteid korras hoidev ettevõtja on HOS § 36 lg 11 p-s 4 nimetatud elutähtsa teenuse osutaja. Mitme väiksemamahulise lepingu täitmist, mille kilometraaž summeeritakse ning mida pakkuja ei pidanud korraldama samal ajal ja koordineeritult, ei saa seega vaidlusaluse teenuse puhul lugeda samaväärseks ühe suurema piirkonna lepingu täitmisega.
13.Arvestades ka hooldatavate riigiteede kogupikkust (kõige väiksem on Hiiu hooldepiirkond, mille riigiteede kogupikkus on ca 489 km (dtl 199)), saab 450 km nõuet pidada proportsioonis olevaks praegu hangitava teenuse mahuga.
14.Praeguse vaidluse esemeks pole RHAD tingimus, mille kohaselt võivad pakkumuse esitada ka pakkujad, kellel on üks kuni kaks avalikult kasutatava tee ehitustööde lepingut, mille raames on kokku summeeritult ehitatud avalikult kasutatavat teed vähemalt 100 000 m2 ulatuses. Selle tingimuse õigusaktide nõuetele vastavust seega kohus ei hinda.
15.Hankija toob õigesti esile, et ehitustööde lepingute alusel ei teostata avalikult kasutatavatel teedel hooldustöid kaheteistkümnel järjestikusel kuul ja 3. seisunditasemel. Seetõttu ei ole ehituslepingute puhul tegemist tingimusega, mida tuleks asuda võrdlema hoolduslepingutega.
16.Pakkujate kvalifitseerimine ei ole olemuselt võistlev protsess, vaid puudutab üksnes pakkuja eeldatavat objektiivset võimekust täita hankelepingut, mistõttu on ettevõtjal seadusega kaitstav õigus vaidlustada kvalifitseerimistingimusi hankemenetluses osalemise eesmärgil, mitte teiste võimalike pakkujate tõrjumise eesmärgil. Sellest tuleneb, et nii, nagu kaebaja ei saaks nõuda, et alternatiivne kvalifitseerimistingimus muudetaks rangemaks või hankeesemega enam sobivaks, ei saa ta pelgalt võrdluse alusel alternatiivse tingimusega nõuda ka teda puudutava tingimuse leebemaks muutmist, kui tingimus on kooskõlas õigusaktidega. Alternatiivsete tingimuste võrdlusest ei nähtu kohtule siinsel juhul ka sisuliselt ilmselt ebavõrdset kohtlemist. Halduskohus on põhjendanud, miks eespool nimetatud alternatiivse tingimuse puhul on lubatud arvesse võtta üks kuni kaks lepingut. Ehitustööde 5(6)
3-25-4335 puhul mitme lepingu aktsepteerimist põhjendati sellega, et ehitustööde maksumused on märkimisväärselt suuremad ja varasemas praktikas on ehitustööde alternatiivile tuginetud märgatavalt vähem (nt 13 korral 86 pakkumusest). Tegemist pole ilmselgelt ebamõistliku põhjendusega.
17.Eeltoodust tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
18.Kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud (riigilõiv 2560 eurot ja esindajatasu 2497 eurot) jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja menetluskulude väljamõistmist ei taotle, seega jäävad tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Otsus on parandatud 03.03.2026 määrusega
RESOLUTSIOON
Parandada Tallinna Ringkonnakohtu 27. veebruari 2026. a otsuse asjas nr 3-25-4335 punktis 18 ilmne ebatäpsus ning lugeda otsuse punkti 18 esimese lause õigeks sõnastuseks: „Kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud (riigilõiv 2560 eurot) jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1)“.
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.