Tallinna Kommunaalteenused OÜ kaebus tühistada Transpordiameti riigihangetes viitenumbriga 299851, 299463 ja 299671 riigihangete vaidlustuskomisjoni 14.11.2025 otsus nr 233-25/299851, 299463, 299671 ning kohustada Transpordiametit viima riigihangete alusdokumendid õigusaktidega kooskõlla
Vaidlustatud riigihanke nimetus „Hiiu hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 20262031“ (viitenumber 299851); ja viitenumber „Ida-Viru hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026-2031“ (viitenumber 299463); „Lääne hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 20262031“ (viitenumber 299671) Menetlusosalised
Kaebaja (vaidlustaja) – Tallinna Kommunaalteenused OÜ, volitatud esindaja Kristel Rätsep Vastustaja (hankija) – Transpordiamet, volitatud esindajad Monika Pihlak ja Gertrud Suve
4.Eemaldada digitaalsest kohtutoimikust kaebusega esitatud korduv riigilõivu maksekorraldus.
Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 10 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 15.01.2026. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Hankeasjas ei ole vastuapellatsioonkaebuse esitamine lubatav.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Transpordiamet (edaspidi ka hankija) avaldas 12.09.2025 riigihangete registris avatud hankemenetlusega läbiviidavate riigihangete „Hiiu hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026–2031“ (viitenumber 299851), „Ida-Viru hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026–2031“ (viitenumber 299463) ja „Lääne hooldepiirkonna riigiteede korrashoid aastatel 2026–2031“ (viitenumber 299671) (edaspidi koos riigihanked) hanketeated ja tegi kättesaadavaks muud riigihanke alusdokumendid (edaspidi RHAD). Riigihangete kvalifitseerimistingimustes „C: Tehniline ja kutsealane suutlikkus“ sisaldus tingimuse kirjeldus järgmises sõnastuses (edaspidi kvalifitseerimistingimus)1: Pakkujal peab riigihanke väljakuulutamisele eelneva 60 kuu jooksul olema nõuetekohaselt täidetud vähemalt üks järgmistest alternatiivsetest kogemusnõuetest: pakkujal on üks kuni kaks avalikult kasutatava tee ehitustööde lepingut, mille raames on kokku summeeritult ehitatud avalikult kasutatavat teed vähemalt 100 000 m2 ulatuses; või pakkujal on üks korrashoiutööde (hooldetööde) leping, mille raames on avalikult kasutatavatel teedel teostatud korrashoiutöid katkematult vähemalt 12 järjestikuse kuu jooksul teelõikudel kogupikkusega kokku vähemalt 450 km, sealhulgas on osutatud talihoole teenuseid seisunditasemel vähemalt 3. Esimesele alternatiivile viitab kohus edaspidi ka kui ehitustööde alternatiiv ja teisele alternatiivile kui hooldetööde alternatiiv.
2.Riigihangete vaidlustuskomisjonile (edaspidi VAKO) laekus 20.10.2025 Tallinna Kommunaalteenused OÜ (edaspidi ka vaidlustaja) kolm vaidlustust eelnimetatud riigihangetes, mille VAKO liitis ühte menetlusse vaidlustusasjaks numbriga 233-25/299851, 299463, 299671. Vaidlustaja palus kohustada hankijat viima RHAD õigusaktidega kooskõlla, leides, et kvalifitseerimistingimuses peaks hooldetööde alternatiivis referentslepingute maht olema lisaks kilomeetritele määratud ka ruutmeetrites. Vaidlustusasjas 27.10.2025 esitatud täienduses palus vaidlustaja lisaks eelnevale viia kvalifitseerimistingimus õigusaktidega kooskõlla selliselt, et sarnaselt ehitustööde alternatiivile võimaldataks ka hooldetööde alternatiivi puhul esitada üks kuni kaks referentslepingut võimalusega nende mahud summeerida.
3.VAKO 14.11.2025 otsusega nr 233-25/299851, 299463, 299671 (edaspidi VAKO otsus) rahuldati vaidlustused osaliselt ja kohustati Transpordiametit viima riigihangetes esitatud kvalifitseerimise tingimus osas, milles see kehtestab korrashoiutööde lepingutega seotud nõude üksnes kilomeetrites, kooskõlla õigusaktidega ettenähtud nõuetega. Transpordiametilt mõisteti vaidlustaja kasuks välja tasutud riigilõiv proportsionaalselt vaidlustuse rahuldamisega summas 3040 eurot. Vaidlustused jäeti 27.10.2025 täiendavalt esitatud nõude osas rahuldamata. VAKO otsuse põhjendused on täiendava nõude rahuldamata jätmise osas kokkuvõetult järgmised:
1
Kvalifitseerimistingimuse sõnastus alates 03.10.2025 ning ka vaidlustusmenetluse ajal. Vt asja materjalidesse võetud hankepasside 03.10.2025 versioone. 2 (11)
3.1.Kaebaja ei väida hooldetööde tingimuse vastuolu riigihanke esemeks olevate teenuste olemuse, koguse ja otstarbega (riigihangete seaduse ehk edaspidi RHS § 98 lg 1). Vaidlustaja ei väida, et tingimus rikuks tema õigusi või takistaks tal riigihangetes osaleda.
3.2.Vaidlustaja viitab pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisele, kuna kvalifitseerimistingimuses antakse teede ehitajatele eelis hooldetööde teostajate ees. Asjaolu, et teede ehitajatel on lubatud tõendada teede ehitamise kogemust kahe summeeritava lepinguga, mille õiguspärasust ei ole vaidlustatud, ei põhjenda iseenesest faktina kuidagi ühe korrashoiutööde lepingu nõude õigusvastasust.
3.3.Hankija on piisavalt selgitanud, miks on talle hooldetööde puhul oluline kvalifitseerimistingimuse täitmine ühe lepinguga. Nimelt tõendab ühe tervikreferentsi kogemusnõue hankijale, et pakkujal on olnud ühtne juhtimine ja katkematu valmisolek võrreldava võrgumahuga ning seisunditaseme nõuetega. Killustunud kogemuste summeerimine ei ole selleks piisav. Tingimus ei ole ilmselgelt meelevaldne.
4.Tallinna Kommunaalteenused OÜ (edaspidi ka kaebaja) esitas 20.11.2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse VAKO otsuse tühistamiseks osas, milles vaidlustus jäi rahuldamata ja mis puudutab kvalifitseerimistingimuse muutmist selliselt, et oleks võimalik esitada üks kuni kaks hooldetööde lepingut ja nende mahud omavahel summeerida.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
5.Kaebaja seisukoht
5.1.Esineb vastuolu RHS § 3 punktis 2 toodud võrdse kohtlemise põhimõttega. Kvalifitseerimistingimuses tuleks hooldetööde alternatiivis referentslepingute maht viia RHSiga kooskõlla nii, et oleks tagatud potentsiaalsete pakkujate võrdne kohtlemine, s.o hooldetööde alternatiivis peaks olema samad võimalused nagu ehitustööde alternatiivis. Hankija annab eelistingimused ehitustööde referentse omavatele pakkujatele, kuna neil on mitme lepingu esitamise ja mahtude summeerimisega suurem võimalus hankes osalemiseks. Ebavõrdsete tingimuste loomisel võidakse ebakohastel eesmärkidel konkreetseid ettevõtjaid soosida. Võimalused pädevuse tõendamiseks peaksid olema ehitus- ja hooldetööde puhul ühesugused, sest edukal pakkujal tuleb osutama hakata ühesugust teenust. Võrdses olukorras olevaid pakkujaid peab kohtlema võrdselt. Vastustaja vastus kinnitab, et ta lõi eelistingimused konkurentsi laiendamiseks ehituslepinguid omavatele ettevõtjatele. Vastustaja põhjendusest võib aru saada, et tal on olemas lepingupartner, kes on varasemalt korralikult täitnud ehitustööde lepinguid, kuid kes ei oma muid kogemusi ja seetõttu luuakse talle hankes osalemiseks soodsamad tingimused.
5.2.Vastustaja põhjendused kvalifitseerimise tingimuste seadmise osas on sisuliselt erinevad ehitustööde ja hooldustööde referentse omavatele pakkujatele. Ehitustööde puhul piisab kvalifikatsiooni kontrolliks pelgalt usaldusväärsusest eelnevatele ehitustööde lepingutele tuginedes, kuid hooldetööde referentside omajatele on kehtestatud rangemad nõuded, põhjendades seda võimekusega osutada elutähtsat teenust. Samas peavad kõik pakkujad tagama elutähtsa teenuse osutamise, mistõttu on vastustaja põhjendused meelevaldsed ja asjakohatud. Pakkujate usaldusväärsust peaks hankija tuvastama kõrvaldamise aluste kontrolli käigus, mitte kvalifitseerimistingimuste kaudu. Vastustaja ei ole objektiivselt põhjendanud, miks ei ole ta seadnud ehitustööde lepinguid omavatele ettevõtjatele tingimuseks ka täiendavaid nõudeid, s.o lepingu kestus 12 kuud järjest ja talihoolde 3. seisunditaseme kogemus. Kokkuvõttes puuduvad erinevale kohtlemisele objektiivsed ja veenvad põhjendused.
3 (11)
5.3.Vastustaja vastuses toodud võrdlus rahaliste mahtude pinnalt ei ole asjakohane ning nende põhjendustega ei saa ka sisuliselt nõustuda. Nii tee-ehituslepinguid kui ka korrashoiutööde lepinguid saab sõlmida sõltumata pindala suurusest väga erineva rahalise maksumusega. Varasemate ehitustööde võrdlus ei oma ka mingit tähtsust, sest kui vastustaja soovib, et kvalifitseerimise aluseks oleks referentslepingute rahaline maht, siis peaks ta kvalifitseerimistingimusi selliselt muutma. Kui vastustaja sõnul on ehitustööde lepingute mahud „nii suured“, siis tulnukski ehitusteede referentse omavatele ettevõtjatele seada tingimuseks üks leping, mitte kaks summeeritavat lepingut. Ka teede korrashoiutööde rahalised mahud on väga suured. Vastustaja selgitus referentslepingute arvu ja nende summeerimise osas on vastuoluline ja arusaamatu ega lükka ümber väidet, et rikutakse võrdse kohtlemise põhimõtet. Kuna vastustaja rõhutas, et talle polnud kvalifitseerimistingimuste sätestamisel oluline, kas pakkuja on täitnud varasemalt ühe või kaks lepingut, siis võiks vastustaja kvalifitseerimistingimusi muuta.
5.4.Kaebaja ei nõustu VAKO otsuse põhjendustega. Hankija ahendas hooldetööde referentse omavate potentsiaalsete pakkujate ringi läbi rangema nõude. Ei saa nõustuda, et hankija põhjendas piisavalt, miks on talle ainult hooldetööde osas oluline kvalifitseerimistingimuse täitmine ühe lepinguga. Põhjendus, mis tugineb toimepidevuse riski vähendamisele ja vajaliku kvalifikatsiooni tõendamisele, peaks kehtima mõlema pakkujate grupi osas ühtmoodi. Hankija ei ole põhjendanud, miks killustunud kogemuste summeerimine ei ole piisav ega tõenda sama tasemega toimepidevust (erinevad piirkonnad, eri juhtimiskorraldused, teistsugune logistika jmt) ainult korrashoiutööde lepinguid omavate pakkujate grupi osas. Ehitustööde referentse omavate pakkujate puhul võib kvalifitseerimistingimusest aru saada, nagu selles osas on hankija jaoks killustunud kogemuste summeerimine piisav ja lubatav ning tõendab igakülgselt pakkuja võimekust tagada teenuse toimepidevust. Pakkujate suutlikkuse ja pädevuse kindlakstegemiseks peaksid olema seatud sarnased tingimused ja võimalused.
5.5.Tähtsust ei oma asjaolu, et kaebaja ei ole vaidlustanud kvalifitseerimistingimust ehitustööde referentside osas. Kaebaja soovib läbi hooldetööde alternatiivi muutmise tagada võrdse kohtlemise. Kaebaja ei sea kahtluse alla kvalifitseerimistingimuse eesmärki kontrollida pakkuja suutlikkust, kuid leiab, et tingimused peavad mõlemale pakkujate grupile olema võrdsed.
5.6.Vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus rikub kaebaja subjektiivseid õigusi ja takistab pakkumuse esitamist. Riigihankedirektiivide üks olulisemaid eesmärke on tagada, et hankijad sõlmiksid riigihankelepingud avatult ja läbipaistvalt ning et konkureerivaid pakkujaid koheldakse võrdselt (vt ka RHS § 2 lg 1 ja § 3 punkt 2). Riigihankes osalemisest huvitatud isik võib hankija tegevuse vaidlustada, kui RHS rikkumine rikub tema õigusi või kahjustab tema huvisid, sh välistab põhjendamatult tema osalemise või annab põhjendamatu konkurentsieelise kellelegi teisele. Vaidlusalune kvalifitseerimistingimus piirab põhjendamatult kaebaja osalemist riigihankes ja annab põhjendamatu konkurentsieelise teatud pakkujate ringile. Kaebaja huviks on saavutada võrdväärne osalemise võimalus hankemenetluses. Ebavõrdsetest ja ebaselgetest tingimustest tingituna ei ole kaebajal selgust, kas tal on võimalik ja perspektiivikas üldse pakkumust esitada. Kuna vastustaja ei ole VAKO poolt vaidlustuse rahuldatud osas kvalifitseerimistingimusse muudatusi teinud, siis ei oska kaebaja hinnata, kas vastustaja poolt määratav hooldetööde ühe lepingu maht on piisav hankes osalemiseks või mitte. Asjaolud, et kohtuotsus tehakse 05.01.2026 ja pakkumuste esitamise tähtpäev on 09.01.2026, rikuvad kaebaja õigust piisava ajavaruga pakkumust ette valmistada. Vastustaja viivitus mahuühikute määratlemisel on samuti vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Ebaselge kvalifitseerimistingimus on vastuolus läbipaistvuse põhimõttega.
4 (11)
6.Vastustaja (hankija) seisukoht
6.1.Vastustaja vaidleb kaebusele täies ulatuses vastu ja leiab, et kvalifitseerimistingimus on sätestatud õiguspäraselt. Vastustaja jääb varasemas menetluses esitatud seisukohtade juurde neid kõiki kordamata ning nõustub ka VAKO otsuse põhjendustega.
6.2.RHAD on õigusaktidega kooskõlas ning potentsiaalsete pakkujate võrdne kohtlemine on tagatud. Vastustaja seadis kvalifitseerimistingimused, mille põhjal veenduda, et kõik pakkumuse esitavad ettevõtted on võimelised tulevast hankelepingut nõuetekohaselt täitma ning neil on varasem kogemus riigihanke esemega sarnaste lepingute täitmisel ja haldamisel. Vaidlust ei ole, et kvalifitseerimistingimused vastavad hankelepingu olemusele, kogusele ja otstarbele ning on nendega proportsionaalsed (vt RHS § 98 lg 1, § 3 punkt 2).
6.3.Kaebaja asus ekslikule seisukohale, et ehitustööde referentslepingute tingimus on olemuselt leebem hooldetööde referentslepingute tingimusest. Vastupidiselt kaebaja tõlgendusele ja arusaamale saab nentida, et eelisseisundis on pakkujad, kes on varasemalt täitnud vähemalt ühe analoogse korrashoiulepingu. Ehitustööde referentslepingute esitamine kvalifitseerimistingimuse täitmiseks on alternatiivselt kasutusele võetud eelkõige seetõttu, et pakkujatel, kes ei ole varasemalt hooldelepinguid täitnud, kuid on tõestanud end usaldusväärse lepingupartnerina teede ehituses ning on valmis võtma vastutust ka riigiteede hooldamisel, oleks võimalus hankes osaleda. Vastustaja selline valik võimaldab konkurentsi avardada.
6.4.Vastustaja nõustub VAKO-ga ja kinnitab, et kvalifitseerimistingimus ei ole meelevaldne. Vastustaja eesmärk on leida usaldusväärne teehooldaja ning olenemata kvalifitseerimistingimuses esitatud järjekorrast on esmane see, et pakkujal on varasem kogemus teehoolde valdkonnas. Vastustaja arvates annavad 100 000 m2 ulatuses avalikult kasutatava tee ehitamise lepingud (ka summeeritult) kokku samaväärse ja võrreldava kogemuse nagu üks hooldetööde leping, milles on katkematult 12 kuu jooksul teostatud korrashoiutöid.
6.5.RHS ei võimalda seada kvalifitseerimistingimusena varasemalt tehtud ehitustööde lepingute rahalist maksumust, küll aga saab hankes kehtestatud alternatiivsete kvalifitseerimistingimuste võrdlemisel osaliselt lähtuda sisult erinevate, aga vastustajale ühtviisi sobivate referentslepingute rahalisest maksumusest. Vastustaja esitab eelneva näitlikustamiseks mõned riigihanke algamisele eelneval viiel aastal vastustaja enda sõlmitud hankelepingud, kus on täidetud hankes esitatud kvalifitseerimisnõudele ligilähedased tingimused. Korrashoiu- ja ehituslepingute maksumusi kõrvutades saab aimu sellest, et ehitustööde lepingutes on lepingute rahaliste kohustuste maht selgelt suurem, mis lükkab ümber väite, et hankes on suurem võimalus osaleda ehitustööde referentslepinguid omavatel pakkujatel. Kuna analoogse ülesehitusega kvalifitseerimistingimust on vastustaja kasutanud juba vähemalt 2016. aastast, siis on senise kogemuse pinnalt kujunenud veendumus, et kvalifitseerimistingimus on vastustaja eesmärkide täitmiseks sobiv, asjakohane ja proportsionaalne. Kvalifitseerimistingimuse sätestamisel ei olnud vastustajale oluline, kas pakkuja on varasemalt täitnud ühe või kaks lepingut. Oluline on, et pakkuja tõendab oma võimekust täita lepingut, millega võetakse endale kohustus tagada riigiteede toimepidevus aastaringselt. Kaebaja väited eelistingimuste loomisest on meelevaldsed ja loogikavastased. Vastustaja ei eelista kedagi ega piira ausat konkurentsi, mida kinnitab viimase viie aasta jooksul 19 riigiteede korrashoiuhankes kokku 86 pakkumuse esitamine pakkujate poolt. Vaid 13 korral on esitatud ehitustööde referentsile vastav leping.
6.6.Vastustaja rõhutab vaidlustusmenetluses esitatud seisukohta, et mitu erinevat summeeritud hooldelepingut ei kinnita seda, et pakkuja oleks suuteline 12 järjestikusel kuul tagama riigiteede sõidetavust ehk tagama elutähtsa teenuse katkematut toimimist. Vastustaja on teadlik, et mõned
5 (11)
kohalikud omavalitsused hangivad oma piirkonna teedele eraldi suve- ja talihoolde teostajad, kes ongi tihtipeale vastavalt spetsialiseerunud. Selliselt täidetud perioodilised referentslepingud ei tõenda, et pakkuja on võimeline teostama nii suve- kui talihooldust ja vastutama 12 järjestikusel kuul ühe suure hooldepiirkonna hooldamise eest. Samuti puudub veendumus, et selline referentsleping tõendaks suutlikkust täita ühtviisi kõiki lepingus ette nähtud kohustusi. Vastustaja eeldab, et teede hooldamisega varasemalt tegelenud ettevõttel on laiapõhjaline kogemus vähemalt ühe hooldepiirkonna teede hooldamisel tervikuna 12-kuulise tsükli vältel. Kaebaja eesmärk on saavutada, et tal lubataks esitada kaks hooldetööde lepingut, milles üheski ei ole 12-kuulisel perioodil korrashoiutöid teostatud, kuid see ei ole kvalifitseerumiseks piisav. Avalikult kättesaadavate andmete põhjal ei saa kaebaja kummagi alternatiivi alusel iseseisvalt kvalifitseeruda. Kaebaja saab hinnata, kas ta vastab kvalifitseerimistingimusele ja ta ei ole veenvalt selgitanud, kuidas kvalifitseerimistingimus takistab tal hankes osaleda. Kui hooldetööde referentsi tingimus oleks piirav, ei esitaks ülekaalukas enamus pakkujaid hooldetööde referentslepinguid. Tingimus ei ole piirav ainuüksi seetõttu, et kaebajal puudub kogemus.
6.7.Lisaks varasemalt täidetud lepingutele annab vastustajale lepingu täitmise kvaliteedi osas kindlustunnet see, et lepingu täitmisel on hooldepartneril kohustuslik kasutada teatud nõuetele vastavat teemeistrit ja sillainseneri.
6.8.Kaebaja arusaam, et ehitustööde referentse omavatel pakkujatel piisab kvalifitseerimistingimuse täitmiseks üksnes usaldusväärsusest, on ekslik. Referentslepingud peavad olema täidetud nõuetekohaselt ja lisandub ka kõrvaldamise aluste kontroll. Vastustaja eeldab, et kaebaja kui väidetavalt suure teehoolduse kogemusega ettevõte on kursis, et teeehitustööde ja teehooldustööde lepingud ongi erinevad ja tee-ehituse lepingute puhul ei saa eeldada, et nende raames teostati ka hooldetöid. Seega ehitustööde referentside tingimus ongi loodud konkurentsi avardamiseks, kuna hangitavad riigiteede korrashoiulepingud sisaldavad lisaks hooldamisele ka muid teede valdkonda kuuluvaid töid, sh tee-ehitustöid. Kaebaja seisukoht talle seatud rangematest nõuetest ei põhine millelgi. Vastustaja pole kellelegi konkreetsele eelistingimusi loonud. Kummastavad on väited, et miks ehitustööde lepingute puhul ei nõuta lepingu 12-kuulist kestust ja talihoolde kogemust teedel seisunditasemega 3.
6.9.Vastustajal on lai kaalutlusruum määratleda kvalifitseerimistingimused, lähtudes konkreetse hankelepingu esemest ja riskidest (vt ka Euroopa Kohtu otsus C-195/21, punkt 50). Vastustajal ei ole kohustust kehtestada kõikidele potentsiaalsetele pakkujatele meelepäraseid hanketingimusi ning võimalikud pakkujad ei saa hankedokumentide vaidlustamisega kaubelda endale sobilikke või soodsamaid kvalifitseerimistingimusi.
6.10.Kaebaja jättis kvalifitseerimistingimuse sisulise eesmärgi täielikult tähelepanuta ega ole selgitanud, kuidas see oma sisus ebavõrdset kohtlemist loob. Kvalifitseerimistingimused on täitmiseks kohustuslikud võrdselt kõikidele hankemenetluses osalemisest huvitatud isikutele ning võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt tuleks käsitleda ühetaoliselt kõiki isikuid ühtedes ja samades oludes ja ühetaoline kohtlemine peab olema tagatud ühesuguste asjaolude korral. Kaebaja ise on kinnitanud, et kvalifitseerimistingimus iseenesest on õiguspärane ning puudub alus väita selle meelevaldsust, asjakohatust või ebaproportsionaalsust. Kvalifitseerimistingimuse alternatiivide erinevus on mõistlikult põhjendatud ning võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisena ei saa käsitada ainuüksi seda, et erineva kogemuse tõendamisel on lubatud esitada erinev arv lepinguid, vaid hinnata tuleb kogumis sätestatud tingimuste sisu ja eesmärki.
6 (11)
6.11.VAKO otsuse käsitlemine osas, milles vaidlustus rahuldati, on asjakohatu. Pärast riigihanke peatamise lõppu täiendas vastustaja kvalifitseerimistingimusi vastavalt vaidlustusmenetluse tulemusele.
KOHTU PÕHJENDUSED
7.Kohus võtab halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 62 lg 2 alusel asja materjalidesse tähtsust omavad ning kohtuotsuses kasutatavad riigihangete registrist kättesaadavad dokumendid riigihangetest viitenumbriga 299851, 299463 ja 299671 – hankepassid („Hankepass täiendavate selgitustega“), millest nähtub vaidlusaluse kvalifitseerimistingimuse sisu 03.10.2025 ja 04.12.2025 sõnastuses.
8.Vaidlus on selles, kas kvalifitseerimistingimuse hooldetööde alternatiiv on kooskõlas õigusaktidega. Eelkõige väidab kaebaja, et kvalifitseerimistingimus rikub võrdse kohtlemise põhimõtet (RHS § 3 punkt 2), sest ehitustööde alternatiivi puhul on võimaldatud kuni kahe referentslepingu esitamist ning nende mahtude summeerimist, kuid hooldetööde alternatiivi puhul tuleb kogemusi tõendada vaid ühe lepinguga, s.o võimaluseta kahe lepingu mahtusid summeerida. Kaebaja soovib omale samasugust võimalust hooldetööde referentslepingute mahtusid summeerida nagu ehitustööde kogemuse omajatele võimaldatakse.
9.Kohus rõhutab, et haldusasjas on vaidluse all ainult kvalifitseerimistingimuses sisalduva hooldetööde alternatiivi see osa, mis lubab kogemust tõendada vaid ühe hooldetööde referentslepinguga. Seega kohus ei asu lahendama küsimust, kas hooldetööde alternatiivi puhul oli või on tingimus selles osas, milles see kehtestas korrashoiutööde lepingutega seotud nõude üksnes kilomeetrites, õigusaktidega kooskõlas, sest VAKO rahuldas vaidlustused vastavas osas ning käesolevas asjas ei ole seda vaidlustatud. Ka ei ole haldusasja esemeks, kas ja kuidas hankija VAKO otsust2 rahuldatud osas täitis. Samuti on oluline märkida, et kaebaja ei ole iseenesest vaidlustanud ehitustööde alternatiivi, s.o seda, et ja millisele kogemusele tuginedes teede ehitajad saavad hangetes osaleda. Kokkuvõtvalt lahendab kohus haldusasja nendes piirides, mida lahendati VAKO-s ning millises osas VAKO otsuse peale kaebus esitati (HKMS § 268 lg 1).
10.Kohus möönab kaebaja 03.12.2025 täiendava seisukoha3 põhjal tema kaebeõigust, kuna kaebaja põhjendas, et koosmõjus hooldetööde alternatiivi ülejäänud osa ebaselgusega (s.o referentslepingu maht on määratud kilomeetrites) ei ole tal arusaama, kas ta võiks hangetes ühe referentslepinguga kvalifitseeruda. Seega kaebaja hinnangul takistab diskrimineeriv, ebaproportsionaalne ja ebaselge tingimus tal hangetes osalemist. Ehkki praeguses haldusasjas ei vaielda kvalifitseerimistingimuses sisalduva hooldetööde alternatiivi mahu tingimuse üle (kilomeetrid vs ruutmeetrid) ja kohus sellele oma hinnangut ei anna, siis tuleb märkida, et riigihangete registrist nähtuvalt ei viinud hankija hooldetööde alternatiivi sõnastusse sisse ruutmeetritel põhinevat mahtu, kuid alates 04.12.2025 nähtub kõigist riigihangetest kvalifitseerimistingimuse muudatus „Tingimuse kirjelduses“ selliselt, et ehitustööde alternatiivis vähendati kahes hankes nõutavat mahtu (ruutmeetrites) ja hooldetööde alternatiivis vähendati kõigis kolmes hankes nõutavate kilomeetrite mahtu.4 Võrreldes varasemaga on hankepassides „Tingimuse selgitusse“ lisatud ka täiendav lause: „Kui pakkuja ei esita tõendeid hooldatud piirkonna teede kogupikkuse kohta kilomeetrites, esitab pakkuja nimekirja hooldepiirkonna alla kuuluvatest teelõikudest ning hankija kontrollib lepingu vastavust 2
Digitaalse kohtutoimiku lehekülg ehk edaspidi dtl 38–47. Dtl 204–209. 4 Vt haldusasja juurde võetud 04.12.2025 muudetud hankepasse. Riigihankes viitenumbriga 299851 on nõutavaks ehitustööde mahuks 50 000 m2 ja hooldetööde mahuks 245 km; riigihankes viitenumbriga 299463 on need näitajad vastavalt 100 000 m2 ja 430 km ning riigihankes viitenumbriga 299671 on näitajad 95 000 m2 ja 400 km. 3
7 (11)
kvalifitseerimistingimustele avaliku teeregistri andmete põhjal.“ Kuna VAKO otsust vaadates ei pruugi sellised muudatused täielikult kaebaja soovile vastata (vt otsuses toodud kaebaja seisukohti punktides 4.8.1.–4.8.7.), siis ei välista kohus jätkuvat vaidlust hooldetööde alternatiivi lepingu mahu võimaliku ebaselguse üle. Kokkuvõtvalt arvestab kohus kvalifitseerimistingimuse võimaliku ebaselgusega vähemalt määral, et mitte kaebaja kaebeõigust käesolevas asjas välistada, s.o kaebajal võib pakkumuse esitamise perspektiivi hindamine ja pakkumuse esitamine ühe referentslepingu nõude pinnalt olla takistatud.
11.RHS § 98 lg 1 näeb ette järgmist: „Hankija võib kontrollida pakkuja või taotleja sobivust tegeleda hankelepingu täitmiseks vajaliku kutsetööga ja kehtestada kvalifitseerimise tingimused tema majanduslikule ja finantsseisundile ning tehnilisele ja kutsealasele pädevusele. Kvalifitseerimise tingimused peavad vastama hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemusele, kogusele ja otstarbele ning olema nendega proportsionaalsed.“ Puudub vaidlus, et tehnilise ja kutsealase pädevuse osas tugines hankija õigesti RHS §-le 101, milles võimaldatakse hankijal nõuda pakkujatelt referentslepingute väljatoomist oma pädevuse (kogemuse) tõendamiseks.
12.RHS § 98 lg-ga 1 on Eesti õigusesse üle võetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (edaspidi direktiiv 2014/24/EL), art 58 lg 1. Euroopa Kohus selgitas näiteks 31.03.2022 otsuses nr C-195/21, LB vs Smetna Palata na Republika Bulgaria, et kuna parimad eeldused oma vajaduste hindamiseks on siiski hankijal endal, tunnustas liidu seadusandja kvalifitseerimise tingimuste kindlaksmääramisel tema ulatuslikku kaalutlusõigust. Direktiivi 2014/24/EL art 58 lõikega 1 on talle antud teatud vabadus määrata kindlaks hankemenetluses osalemise tingimused, mida ta peab lepingu esemega seotuks ja proportsionaalseks ning mis tagavad, et taotlejal või pakkujal on sõlmitava hankelepingu täitmiseks vajalik õigusvõime ja finantssuutlikkus ning tehniline ja kutsealane pädevus. Täpsemalt näeb nimetatud artikli lõige 4 ette, et hankija on vaba hindama seda, milliseid hankemenetluses osalemise tingimusi ta peab oma seisukohast sobivaks tagamaks eelkõige hankelepingu täitmine talle sobivaks peetaval kvaliteeditasemel. Siiski peab kvalifitseerimise tingimus olema põhjendatud hanke esemega, olema sellega proportsionaalne, kooskõlas võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtetega. Lisaks ei tohi hankija lähtuda riigihanke kavandmisel eesmärgist jätta see direktiivi kohaldamisalast välja ega piirata kunstlikult konkurentsi (vt punkte 49–50). Ka hiljem on Euroopa Kohus korduvalt kinnitanud hankija ulatuslikku kaalutlusõigust kvalifitseerimistingimuste seadmisel (vt Euroopa Kohtu 07.09.2023 otsust asjas nr C-601/21, Euroopa Komisjon vs Poola Vabariik, punkt 95 ja seal viidatud kohtupraktika).
13.Kohus
ei saa täielikult nõustuda vastustajaga, et vaidlus kvalifitseerimistingimuse proportsionaalsuse üle puudub. Kaebaja mitmed seisukohad seonduvad siiski proportsionaalsuse argumendiga, kuna ta peab hooldetööde alternatiivi põhjendamatult piiravaks ja liiga rangeks ning ehitustööde alternatiivi leebemaks. Seega esimesena käsitleb kohus kvalifitseerimistingimuse proportsionaalsust.
14.Kohus nõustub VAKO otsuse punktis 7.3 tooduga, et hooldetööde alternatiivis seatud nõuet
ei saa pidada meelevaldseks. Vastustaja tõi välja, miks on talle oluline, et hooldetööde kogemus hõlmaks endas vähemalt 12 järjestikuse kuu jooksul avalikult kastutavate teede korrashoiutööde teostamist, sh talihoole teenuste osutamist seisunditasemel vähemalt 3. Hankija põhjendas vaidlustusmenetluses 03.11.2025 esitatud vastuses5, et hooldetööde alternatiivi puhul peab pakkuja kvalifikatsioon nähtuma ühest võrreldava iseloomu ja mahuga lepingust (s.o vähemalt 450 km, katkematult 12 kuud ja talihoole seisunditasemega vähemalt 3), sest see tagab teenuse 5
Dtl 152–159. 8 (11)
toimepidevuse, võrreldavuse ja kontrollitavuse. Mitme väikese lepingu summeerimine ei tõenda, et pakkuja on toime tulnud ühe võrreldava võrguga, ning summeerimine ei ole hankija jaoks sobiv meede. Hankija eesmärgiks on vähendada toimepidevuse riski ning ühe tervikreferentsi kogemusnõue tõendab tema jaoks vajalikku kvalifikatsiooni, s.o et pakkujal on olnud ühtne juhtimine ja katkematu valmisolek võrreldava võrgumahuga ning seisunditasemega nõuetega. Killustunud kogemuste summeerimine ei ole piisav ega tõenda sama tasemega toimepidevust (erinevad piirkonnad, eri juhtimiskorraldused, teistsugune logistika jmt). Kohtumenetluses 28.11.2025 esitatud vastuses6 (punkt 15) selgitas vastustaja täiendavalt, et on teadlik mõnede kohalike omavalitsuste praktikast hankida oma piirkonna teedele eraldi suve- ja talihoolde teostajaid, kes ongi tihtipeale kas ühele või teisele valdkonnale spetsialiseerunud. Vastustaja jaoks ei tõenda aga sellised perioodilised referentslepingud pakkuja suutelisust teostada nii suve- kui talihooldust ning vastutada 12 järjestikusel kuul ühe suure hooldepiirkonna hooldamise eest. Samuti ei ole vastustaja veendunud, et selline referentsleping tõendaks pakkuja suutlikkust täita ühtviisi kõiki lepingus ette nähtud kohustusi (nt püsi- ja kergkatete hooldus, teemaa hooldus, sildade ja truupide hooldus, tolmutõrje kruusateedel, talvised korrahoiutööd, sh libeduse tõrje jne).
15.Vastustaja
selgituste pinnalt on kohus veendunud, et hooldetööde alternatiivis ühe referentslepingu nõudmine, mis kataks 12 järjestikuse kuu hooldetöid avalikult kasutatavatel teedel, ei ole meelevaldne ning tegemist on sobiva, vajaliku ja proportsionaalse meetmega vastustaja eesmärkide saavutamiseks. On ilmne, et vastustaja vajadustele asjassepuutuvates hangetes ei vasta selline olukord, kus pakkuja saaks nõutud kogemuse kokku kahe erineva hooldetööde lepingu pinnalt, kuna sel juhul ei ole pakkujal katkematut kogemust, mis kinnitaks tema võimekust täita nõuetekohaselt riigiteede korrashoiu hankelepinguid. Hankija ei pea tegema oodatavas kvaliteedis järeleandmisi selleks, et kaebaja ja teised pakkujad, kel puudub üks nõuetelevastav hooldetööde leping, saaks kvalifitseeruda. Kohtu hinnangul ei ole ülemäärane hooldetööde alternatiivis märgitud üht referentslepingut nõuda, sest hangetes tuleb edukal pakkujal samuti katkematult riigiteede hooldus tagada (ning seda suurtes hooldepiirkondades ja viie järjestikuse aasta jooksul).
16.Kohus ei nõustu kaebajaga, et tema vaidlustatud osa kvalifitseerimistingimusest on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Väljakujunenud kohtupraktika järgi nõuab kõnealune põhimõte, et võrreldavaid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks võrdväärsena, välja arvatud juhul, kui selline käsitlus on objektiivselt põhjendatud (nt Euroopa Kohtu 10.10.2013 otsus nr C-336/12, Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser vs Manova A/S, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika). Hankija on ulatusliku kaalutlusruumi raames käesolevates hangetes oma vajadusi hinnates pidanud põhjendatuks anda pakkujatele kaks alternatiivset võimalust tõendada oma kogemusi, mis põhinevad sisult erinevatel lepingutel. Kohus kaalutlusõiguse teostamisse ei sekku ega hinda vastustaja otsustuse otstarbekust lubada hankes osaleda erinevate kogemustega pakkujatel (HKMS § 158 lg 3). Kohus ei leia praegusel juhul ka vastuolu võrdse kohtlemise põhimõttega, sest ehitustööde referentslepingutele tuginevad pakkujad ning hooldetööde referentslepingutele tuginevad pakkujad ei ole samas olukorras. Nimetatud pakkujad tõendavad oma kogemusi erinevat liiki lepingutega (avalikult kasutatava tee ehitustööde leping vs avalikult kasutatavate teede korrashoiuleping) ja erinevate mahtudega, mistõttu ei pea hankija seatud nõuded lepingute arvu ja summeerimise osas olema samasugused.
17.Kuigi
RHS § 101 lg 1 punkt 1 ei näe ehitustööde referentside puhul ette lähtumist ehitustööde lepingute maksumusest, siis vaidluses selle üle, kas hooldetööde alternatiiv on võrreldes ehitustööde alternatiiviga liiga range, on kohtu hinnangul asjakohased vastustaja 6
Dtl 196–202. 9 (11)
selgitused 28.11.2025 vastuse punktis 12. Nimelt tõi vastustaja välja võrdlused, et kui riigiteede korrashoiulepingute aastamaksumused on olenevalt hooldepiirkonna suurusest ca 800 000 eurot kuni üle 3 miljoni euro, siis ca 100 000 m2 ulatuses teede ehitustööde maksumus võib varieeruda 1,75 miljonist eurost näiteks 8,6 miljoni euroni. Seega rahaliste kohustuste mahtu võrreldes ei saa öelda, et ehitustööde alternatiiv on leebem ning seda oleks (liiga) kerge täita. Kohtu hinnangul on kaebaja vastuväited rahalise maksumuse argumendi kasutamisele alusetud ning vastustaja välja toodud võrdlus võimaldab veenduda, et ta mõtles alternatiivseid kvalifitseerimistingimusi seades objektiivsete näitajate abil läbi, millised oleks kohustuste mahu mõttes võrdväärsed alternatiivid ehitustööde ja hooldetööde referentside nõudmisel. Ka vastustaja 11.12.2025 täiendava seisukoha7 punktis 7 selgitatu, et hankija poolt viimase viie aasta jooksul läbi viidud 19 riigiteede korrashoiuhankes, milles on kokku esitatud 86 pakkumust ning millest vaid 13 korral on kvalifitseerimistingimuse täitmiseks esitatud ehitustööde alternatiivile vastav referentsleping, ilmestab seda, et tegemist ei ole leebe nõudega, mille alusel oleks lihtne kvalifitseeruda. Seega on mitme lepingu summeerimise võimalus ehitustööde alternatiivi puhul põhjendatud, et tõendada oma võimekust hankelepingut kvaliteetselt täita võrdväärselt hooldetööde alternatiiviga. Kuna referentslepingud on sisult erineva iseloomuga, siis oleks ja on ka lepingute summeerimise võimalus nende puhul erineva tähendusega. Põhjendus, et hankijale polnud [arusaadavalt ehitustööde alternatiivi puhul] oluline, kas pakkuja on täitnud varasemalt ühe või kaks lepingut, on kohtu arvates samuti asjakohane, kuna ehitustööde lepingu puhul oli tingimuseks teatavate ruutmeetrite ulatuses ehitustööde tegemine ning seal ei teki võrreldavat olukorda, kus hankijale oleks oluline, et neid töid oleks tehtud 12 järjestikuse kuu jooksul, ning et kogemus ei võiks olla kahe lepingu pinnalt liidetav.
18.Kaebaja leiab, et kuna teostatavad tööd oleks pakkumuse edukaks osutumisel pakkujatel
täpselt samad nii juhul, kui pakkuja tugines ehitustööde alternatiivile, kui ka juhul, kui tugineti hooldetööde alternatiivile, s.o edukas pakkuja peab suutma tagada elutähtsa teenuse toimepidevuse (riigiteede sõidetavuse), siis peaks neil olema ka ühesugune võimalus esitada kuni kaks lepingut võimalusega need summeerida. Kohtu hinnangul taandub vaidlus sellest vaatepunktist asjaolule, et kaebaja sisuliselt ei pea õigeks, et ehitustööde referentslepingute alusel üldse saab hangetes kvalifitseeruda ja/või et neilt pakkujatelt ei nõuta referentslepingu nõuetekohast täidetust 12 järjestikuse kuu jooksul, sh talihoole teenuse osutamist vähemalt seisunditasemel 3. Seda kvalifitseerimistingimuse alternatiivi aga vaidlustatud pole ning ehitustööde referentsidega pakkujatelt ei saagi 12 järjestikuse kuu jooksul hooldetööde tegemise kogemust, sh nõutud talihoole tingimuse täitmist, nõuda. Seega tuleb korrata, et erinevatele pakkujate gruppidele erinevate nõuete seadmine, mis vastustaja jaoks kinnitavad võrdväärselt nende võimekust hankelepinguid nõuetekohaselt täita, ei ole võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus. Samas on asjakohane tuua välja vastustaja 28.11.2025 vastuse punktis 16 selgitatu, et lepingu täitmise kvaliteedi osas annab kindlustunnet, et lepingu täitmisel on hooldepartneril kohustuslik kasutada teemeistrit, kes on osalenud avalikult kasutatava tee korrashoiulepingu täitmisel, ja sillainseneri, kellel on kogemus riigiteedel asuvate sildade ehitamise, projekteerimise, sildade ehituse omanikujärelevalve või korrashoiu valdkonnas. Seega olenemata erinevatest referentslepingute nõuetest tagab eduka pakkuja töökvaliteeti igatahes ka teemeistri ja sillainseneri kaasamise nõue.
19.Kaebaja väide, et hankija tekitab eelisseisundi teatud pakkujate grupile või veel enam,
kellelegi konkreetsele, on põhjendamatu ega põhine ühelgi faktil. Asjaolu, et hankija soovis konkurentsi avardada, on kooskõlas RHS § 3 punktis 3 nimetatud konkurentsi efektiivse ärakasutamise põhimõttega. Vastustaja on ka objektiivselt põhjendanud, miks on konkurentsi avardatud just teede-ehitustööde referentside esitamise võimaluse kaudu. Nimelt puudub vaidlus, et lisaks hooldetöödele sisaldavad hangitavad riigiteede korrashoiulepingud ka muid 7
Dtl 211 – 214. 10 (11)
teede valdkonda kuuluvaid töid, sh tee-ehitustöid, mis õigustab teede ehitamise kogemusega pakkujatele hankes osalemise võimaldamist.
20.Kaebaja
argument läbipaistvuse põhimõtte rikkumise osas puudutab kvalifitseerimistingimuse seda osa, mis ei ole praeguse vaidluse esemeks (hooldetööde maht kilomeetrites vs ruutmeetrites), mistõttu kohus seda ei käsitle. Nõue, et hooldetööde alternatiivi puhul tuleb kogemusi tõendada ühe lepinguga, on selge ega ole läbipaistvuse põhimõttega vastuolus.
21.Kaebaja
03.12.2025 täiendavas seisukohas märgitu, et rikutakse tema õigust piisava ajavaruga pakkumust ette valmistada, sest kohtuotsus haldusasjas kuulutatakse 05.01.2026 ning pakkumuste esitamise tähtpäev on 09.01.2026, on asjakohatu. Vaidluse all on kvalifitseerimistingimuse kooskõla õigusaktidega, mis ei sõltu eelnevalt välja toodud asjaoludest ega kuupäevadest. Siiski tuleb märkida, et riigihangete registrist nähtuvalt on kõigis riigihangetes uueks pakkumuse esitamise tähtpäevaks määratud 27.01.2026.
22.Kokkuvõtvalt ei nõustu kohus kaebajaga, et kvalifitseerimistingimus oleks vaidlusaluses
osas õigusaktidega vastuolus. Seega puudub alus VAKO otsuse osaliseks tühistamiseks ning hankija kohustamiseks riigihangetes viitenumbritega 299851, 299463 ja 299671. Hankija on hooldetööde alternatiivis seadnud õiguspärase tingimuse (ühe referentslepingu äranäitamiseks) vastavalt ulatuslikule kaalutlusõigusele ega ole rikkunud riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid. Menetluskulud ja muud menetluslikud küsimused
23.Hankeasjade menetlemist reguleeriv HKMS 28. ptk ei sätesta erisusi menetluskulude jaotamisel. Menetluskulud tuleb seega jaotada üldises, see tähendab HKMS 11. ptk-s sätestatud, korras. Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei taotlenud menetluskulude väljamõistmist kaebajalt, seega jäävad ka vastustaja kulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1 ls 4).
24.Kaebusega koos esitati kaebuse eest riigilõivu tasumist tõendav maksekorraldus kaks korda – üks asub kaebuse digikonteineris ning teine eraldi digikonteineris nimetusega „payment_order_1292071071.asice“. Kohus eemaldab digitaalsest kohtutoimikust korduva maksekorralduse (s.o maksekorralduse, mis esitati eraldi kaebuse digikonteinerist), kuna selle hoidmine toimikus on ebavajalik.
(allkirjastatud digitaalselt)
11 (11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.