Tartu Ringkonnakohus Einar Vene, Tiina Pappel, Maili Lokk 05.02.2026, Tartu 3-24-3107 Sillamäe linna kaebus haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkirjade nr 5.1-7.4/24/21 ja nr 5.1-7.4/24/23 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 14.03.2025. a otsus Sillamäe linna apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja/apellant – Sillamäe linn Vastustaja – Haridus- ja Teadusministeerium
RESOLUTSIOON
1.Võtta asja materjalide juurde haridus- ja teadusministri 11.01.2024. a määruse nr 1 seletuskiri.
2.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 14.03.2025. a otsus muutmata.
3.Jätta apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.
4.Kohtulahendi avaldamisel asendada X.X. ja Y.Y. nimed tähemärkidega X ja Y.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast, so 05.02.2026, arvates (HKMS § 212 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Haridus- ja teadusminister andis 16.03.2023 määruse nr 7 „Ida-Virumaa koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamise tingimused ja kord 2023. aastal“ (Määrus nr 7) ja 11.01.2024 määruse nr 1 „Ida-Virumaa koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamise tingimused ja kord 2024. aastal“ (Määrus nr 1). Määrustega kehtestati Ida-Virumaal tegutsevate koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ja kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö
väärtustamiseks täiendava tööjõukulu toetuse eraldamise tingimused ja kord 2023. ning 2024. a.
2.Sillamäe Linnavalitsus esitas 19.09.2023 ja 15.02.2024 eelnimetatud määruste alusel taotlused täiendava tööjõukulu toetuse saamiseks.
3.Haridus- ja teadusministri 16.10.2023. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/2023/6 „Ida-Virumaa haridustöötajatele täiendava tööjõukulu taotlemine KOV ja ERA“ määrati Sillamäe Linnavalitsusele taotlusvoorus „Haridus- ja Teadusministeeriumi eelarvest Ida-Virumaa koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamine“ toetus 135 249,04 eurot. Haridus- ja teadusministri 12.03.2024. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/3 „Täiendava tööjõukulu vahendite eraldamine Ida-Virumaa kohalikele omavalitsustele ja erakoolipidajatele“ määrati Sillamäe Linnavalitsusele taotlusvoorus „Perioodi 1.01.-31.08.2024. a täiendava tööjõukulu toetuse taotlusvoor Ida-Virumaa kohalikele omavalitsustele ja erakoolipidajatele“ toetus 291 159,20 eurot.
4.Haridus- ja teadusminister andis 21.10.2024 käskkirjad nr 5.1-7.4/24/21 ja nr 5.1-7.4/24/23. Käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/21 muutis minister varasemat käskkirja nr 5.1-7.4/2023/6, tunnistas taotluse rahuldamise otsuse kahe isiku osas kehtetuks ja otsustas Sillamäe Linnavalitsusele eraldada toetuse summas 129 629,44 eurot. Sama käskkirja kohaselt tuli Sillamäe Linnavalitsusel maksta tagasi perioodiks 01.09. − 31.12.2023 eraldatud täiendava tööjõukulu toetus summas 5340,69 eurot. Käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/23 muutis minister varasemat käskkirja nr 5.1-7.4/24/3, tunnistas taotluse rahuldamise otsuse kahe isiku osas kehtetuks ja otsustas eraldada Sillamäe Linnavalitsusele toetuse summas 279 577,44 eurot. Sama käskkirja kohaselt tuli Sillamäe Linnavalitsusel maksta tagasi perioodi 01.01. – 31.08.2024 eest kahele mittekvalifitseeritud isikule eraldatud täiendava tööjõukulu toetus summas 11 581,76 eurot. Käskkirja kohaselt kuulus tagastamisele ka perioodil 01.01. - 31.08.2024 kasutamata jäänud toetuse jääk summas 9349,28 eurot. Käskkirju nr 5.1-7.4/2023/6 ja nr 5.1-7.4/24/3 muudeti põhjusel, et Keeleamet tuvastas järelevalve käigus, et kaks õpetajat, kelle kohta toetus määrati, ei vasta tegelikult neile ettenähtud keelenõuetele, mistõttu ei olnud võimalik täita eesmärki, mida täiendava tööjõukulu eraldamisega saavutada sooviti. Käskkirjades viidatud protokollide nr 5.17.3/2024/22 ja nr 5.1-7.3/2024/23 kohaselt on Keeleameti järelevalve käigus tuvastatud, et kaks õpetajat ei vasta ettenähtud keelenõuetele. Sellest tulenevalt ei olnud võimalik täita ka eesmärki, mida täiendava tööjõukulu eraldamisega on soovitud saavutada ning seega on ilmnenud asjaolud, mille kohaselt ei oleks komisjon esitatud taotlusi rahuldanud ja toetuse andja nõuab eraldatud toetuse tagasi Määruste nr 1 ja nr 7 § 9 p 1 alusel.
5.Sillamäe linn esitas 14.11.2024 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkirjad nr 5.1-7.4/24/21 ja nr 5.1-7.4/24/23 tühistada. Kaebuse kohaselt on vaidlustatud haldusaktid õigusvastased, sest need on vastuolus kehtiva õigusega ja põhjendamata.
5.1.Määrus nr 7 oli 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21 andmise ajal kehtetu ning seega on käskkiri nr 5.1-7.4/24/21 antud ilma õigusliku aluseta.
2
5.2.Vaidlusalustes käskkirjades puuduvad haldusakti andmise faktilised asjaolud. Need on küll välja toodud käskkirjades viidatud komisjoni 14.10.2024. a protokollides, kuid haldusaktis tuleks ära tuua vähemalt põhimotiivid.
5.3.Määruste nr 7 ja nr 1 kohaselt arvestatakse toetust õpetajale, kes õpetab eesti keeles ja vastab oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele ja omab kõrgharidust. Kaks õpetajat (X.X. ja Y.Y.), kes ei vasta protokollide kohaselt ettenähtud keelenõuetele, töötasid Sillamäe Lasteaias Rukkilill õpetajatena ja vastasid toetuse taotlemise ajal kvalifikatsiooninõuetele. Keeleseadusest (KeeleS) tulenevalt vastasid nad toetuse taotlemise hetkel oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele. X.X.le oli 01.04.2000 väljastatud C1-taseme tunnistus ja ta oli 19.06.2014 lõpetanud Tartu Ülikooli magistriõppe eestikeelsel õppekaval. Y.Y. oli 17.06.2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes. Vastavalt toetuse andmise määrustele olid komisjonid neid asjaolusid kontrollinud.
5.4.Protokollidest nr 5.1-7.3/2024/22 ja nr 5.1-7.3/2024/23 ei selgu, millisele tõendile komisjon tugines, kui leidis, et õpetajatel puudus C1-taseme keeleoskus ja mis ajast ilmnesid asjaolud, mille kohaselt ei oleks komisjon esitatud taotlusi rahuldanud.
5.5.KeeleS regulatsioonist tulenevalt lõpeb riigi poolt omistatud eesti keele oskuse tase, kui Keeleamet on seaduses ettenähtud korras tasemetunnistuse kehtetuks tunnistanud. Kuna Keeleamet ei ole toetuste kasutamise perioodil sellist otsust teinud, puudub vastustajal alus nende osas toetust mitte maksta.
5.6.Kuna taotluse rahuldamise ajal oli õpetajate keeleoskuse nõue täidetud ( KeeleS § 26 lg 3), oli taotluse rahuldamiseks antud haldusakt selle andmise ajal õiguspärane.
5.7.Keeleamet ei ole Sillamäe Linnavalitsusele edastanud õpetajate keeleoskuse kategooriatunnistuse kehtetuks tunnistamise otsust ning ei ole teavitanud järelevalvetoimingutest ega järelevalve käigus tehtud soovitustest või ettekirjutustest. Kaebaja otsustas ise lõpetada kahele õpetajale toetuse arvelt palgalisa maksmise, kui Keeleameti ettekirjutused talle teatavaks said. Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) protokollide järgi tehti esimene järelevalvetoiming keelenõuete osas 18.12.2023. Seega ei esinenud esimesel toetuse kasutamise perioodil mingeid asjaolusid, mis võimaldaks kahe õpetaja osas toetuse eraldamise otsuse kehtetuks tunnistada. Teise perioodi toetuse taotlemisel oli nende keeleoskuse tase tõendatud (X.X.l Tartu Ülikooli diplomi ja kehtiva C1-taseme tunnistusega ning Y.Y.l Tartu Ülikooli diplomiga).
5.8.Kaebaja on toetuse taotlemisel esitanud kõik tema kasutuses olnud tõendid ja info ning on kasutanud toetust eesmärgipäraselt õpetajatele palga maksmiseks.
5.9.Alusetu on vastustaja etteheide, et kaebaja pidi juba 19.09.2023 teadma Y.Y. puudulikust keeleoskusest. Kaebaja sai taotluse esitamise ajal tugineda KeeleS § 26 lg-le 3, mille järgi ei pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse.
6.HTM palus jätta kaebuse rahuldamata.
7.Tartu Halduskohus rahuldas 14.03.2025. a otsusega kaebuse osaliselt ning tühistas haridusja teadusministri 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21. Halduskohtu põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.
7.1.Käesoleva vaidluse on ajendanud vastustaja käskkirjad, millega muudeti varasemaid toetuse määramise käskkirju ning nõutakse kaebajalt osaliselt tagasi toetus, mis määrati
3
haridus- ja teadusministri Määruste nr 7 ja 1 alusel 1. Viidatud määrused kehtisid vastavalt kuni 31.12.2023 ja 31.12.2024. Määruste nr 7 ja nr 1 § 2 lg 1 sätestasid toetuse eesmärgina tagada Ida-Virumaa haridusasutuste võimekus tagada nõuetekohase eesti keele oskusega haridustöötajate olemasolu ja nende võimekus viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega. Määruste nr 7 ja nr 1 § 3 lg 5 sätestasid, et toetust eraldatakse täiendava töötasu maksmiseks õpetajale, kes õpetab eesti keeles ja vastab oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele ja omab kõrgharidust. Eesti keeles õpetamise nõuet ei rakendata võõrkeeleõpetajale. Määruste nr 7 ja nr 1 § 1 lg-st 1 ja § 2 lg-st 2 nähtub, et täiendava tööjõukulu toetuse puhul on tegemist ajutise toetusega, mida makstakse Ida-Viru maakonnas eesti keeles õpetavate määruses nimetatud töötajate (sh koolieelse lasteasutuse õpetajad) töö väärtustamiseks. Määruse nr 7 seletuskirjas märgitakse, et eraldatav toetus võimaldab töötajaid motiveerida ja seda eelkõige eesseisva ülesande – eestikeelsele õppele üleminek – täitmisel. Riigikogu võttis 12.12.2022 vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (eestikeelsele õppele üleminek), mis nägi ette, et alates 01.09.2024 lähevad eestikeelsele õppele üle koolieelsed lasteasutused ning üldhariduskoolide 1. ja 4. klassid. Selle ülesande tõhusamaks täitmiseks peeti oluliseks motiveerida nii olemasolevaid töötajaid kui ka luua soodne pinnas selleks, et piirkonda, kus on eesoleva ülesande täitmine kõige keerulisem (Ida-Virumaa), tuleksid eesti keelt väga hästi oskavad õpetajad. Seletuskirja järgi on oluline, et toetust saavatel õpetajatel oleks C1-taseme eesti keele oskus ning määrus puudutabki palgalisa saamise alusena üksnes eesti keeles õpetavaid haridustöötajaid, kellele kohaldub nõue osata eesti keelt C1-tasemel.
7.2.Kaebaja on esmalt tõstatanud küsimuse, kas 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21 andmiseks ja selle alusel kaebajale makstud toetuse tagasinõudmiseks oli käskkirja andmise ajal kehtiv õiguslik alus. Vastustaja on selle käskkirja andmisel viidanud Määruse nr 7 § 6 lg-le 1 ja § 9 p-le 1. Määruse nr 7 § 6 lg 1 sätestab valdkonna eest vastutava ministri moodustatud komisjoni pädevuse taotluste menetlemiseks. Määruse nr 7 § 9 p 1 kohaselt tunnistatakse taotluse rahuldamise otsus kehtetuks ja toetuse saaja maksab toetuse tagasi, kui ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud. Riigi Teatajast nähtuvalt lõppes Määruse nr 7, mille alusel vastutaja viidatud käskkirjaga enda varasemat 2023. a toetuse andmise käskkirja muutis ning väidetavalt alusetult antud toetuse osa tagasi nõudis, kehtivus 31.12.2023. HMS § 93 lg 1 kohaselt kehtib määrus kuni selle kehtivusaja lõppemiseni. Seega ei kehtinud määrus enam vaidlustatud käskkirja andmise ajal 21.10.2024. HMS § 54 kohaselt on haldusakti õiguspärasuse üheks eelduseks selle andmine kehtiva õiguse alusel. Kohtu hinnangul ei ole see nõue praegusel juhul täidetud, kuna haldusakti andmisel on vastustaja tuginenud kehtivuse kaotanud õigusaktile (ministri määrusele). Vastustaja ei ole 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21 õiguslike aluste hulgas märkinud ka ühtegi muud alust, mis võimaldanuks tal 2023. a eest antud toetust õiguspäraselt tagasi nõuda. Eeltoodud põhjusel leiab kohus, et haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/21 on sisuliselt õigusvastane ning tuleb tühistada.
7.3.Haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1 7.4/24/23 puhul on vaidluse keskseks küsimuseks, kas õpetajad, kellele 2024. a toetuse arvelt makstud täiendava töötasu ulatuses toetust tagasi nõutakse, vastasid toetuse taotlemise hetkel toetuse saamise tingimustele, st kas nad oskasid eesti keelt C1 tasemel, ning kuidas tuli nõuetekohane keeleoskus välja selgitada ja kellel oli vastava hinnangu andmiseks pädevus. 1
Vastustaja leiab kokkuvõtvalt, et õpetajad, kelle töötasu puudutavas osas toetus tagasi nõuti, ei vastanud juba kaebaja poolt tööjõukulu toetuse taotlemise ajal Määrustes nr 7 ja nr 1 õpetajatele kehtestatud keelenõudele. Kaebaja on vastupidiselt arvamusel.
7.4.Keeleseaduse § 23 lg 4 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 20.06.2011. a määruse nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ (Keelemäärus) § 9 p-s 7 on eesti keele ja eesti keeles õpetatavate ainete õpetajatele või õppejõududele kehtestatud C1 tasemel eesti keele oskuse nõue juba alates Keelemääruse jõustumisest 01.07.2011. Seega on oluline, kas kaebajale oli 15.02.2024 taotlust esitades teada, kas taotlusega hõlmatud õpetajad, sh X.X. ja Y.Y., oskavad eesti keelt tasemel, mis võimaldab Määruse nr 1 alusel antava toetuse raames neile täiendavat töötasu maksta. Pooled on erineval arvamusel, kas õpetajate eesti keele oskus vastas C1-tasemele.
7.5.Asja materjalidest nähtuvalt õpetasid õpetajad X.X. ja Y.Y. eesti keelt ja eesti keeles ning selle üle pole poolte vahel ka vaidlust. Seega pidi nende keeleoskus vastama C1tasemele ning seda ka tööjõukulu toetuse taotlemise ajal. Vaid selle tingimuse täidetuse korral saab öelda, et õpetajad vastasid oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele Määruse nr 1 § 3 lg 5 mõttes. Vaidlus puudub selles, et X.X.le oli 01.04.2000 väljastatud eesti keele C1-taseme tunnistus ja ta oli 19.06.2014 lõpetanud Tartu Ülikooli magistriõppe eestikeelsel õppekaval. Y.Y. oli 17.06.2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes. Arvestades, et KeeleS § 26 lg 3 kohaselt ei pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse, ei olnud Y.Y.l õpetajana töötades iseenesest C1-taseme keeleeksami sooritamise kohustust. Samas sätestab KeeleS § 28 lg 2, et keeleametniku ettekirjutusega võib tasemeeksamile saata ka KeeleS § 26 lg-s 3 nimetatud isiku, kui keeleametnikul on riikliku või haldusjärelevalve käigus tekkinud põhjendatud kahtlus, et isiku keeleoskus ei vasta õigusaktides talle kehtestatud keeleoskustaseme nõuetele. Eeltoodust nähtub, et toetuse maksmine oli seotud eestikeelsele õppele üleminekuga ning selle ülesande juures oli iseäranis tähtis, et toetust saavad õpetajad oskaksid ka tegelikult eesti keelt C1-tasemel.
7.6.Kaebaja esitas vastustajale Määruste nr 7 ja nr 1 alusel täiendava tööjõukulu toetuse taotlused vastavalt 19.09.2023 ja 15.02.2024. Seejuures tugines kaebaja 15.02.2024. a taotlust esitades varasema taotluse andmetele. Vastustaja kontrollis taotluste vastavust Määruste nr 7 ja nr 1 nõuetele, kuid ilmneb, et tegemist oli dokumentide formaalse kontrolliga ning X.X. ja Y.Y. tegelikku keeleoskust ei kontrollitud. Vastustaja tugines taotleja (kaebaja) kinnitusele, et ta on teadlik, et toetuse rahuldamise otsus tunnistatakse kehtetuks, kui ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud või kui toetuse saaja ei pea kinni määruste §-s 8 sätestatust. Mõlema määruse § 8 lg-test 1 ja 3 tulenes toetuse saajale kohustus kasutada toetust määruses sätestatud eesmärgi kohaselt ning kohustus teavitada toetuse andjat, kui asjaolud, mille alusel toetus määrati, muutuvad oluliselt. Kaebaja ei ole vastustajat teavitanud talle teatavaks saanud asjaoludest, st sellest, et kahel õpetajal puudub keeleoskus tasemel, mis on toetuse raames täiendava töötasu maksmise tingimuseks.
7.7.Asja materjalidest ilmneb, et juba pärast kaebaja esimese toetustaotluse esitamist (s.o pärast 19.09.2023) toimus Sillamäe Lasteaias Rukkilill direktori palvel 18.12.2023 Keeleameti järelevalve keelenõuete täitmise üle. Keeleametnik tuvastas kontrolli käigus, et X.X. eesti keele oskus vajab täiendamist, et see vastaks C1-tasemele. Talle tehti kontrollaktis ettekirjutus eesti keele oskuse täiendamiseks tähtajaga 30.04.2024. Keeleametnik on 18.12.2023 järelevalve käigus kontrollaktis märkinud, et X.X. suhtleb küll aktiivselt ja kiiresti, kuid suhtluses esineb hulk grammatikavigu ning kirjalikus töös kirjutas ta antud teemast mööda (vt kontrollakt). Keeleameti 04.06.2024. a järelkontrolli aktist nr J21873 nähtub, et HARNO andmebaasi andmetel käis X.X. 21.04.2024 C1-taseme keeleeksamil, kuid 5
tulemus 49% võimalikust punktisummast ei andnud positiivset tulemust ning eksam on seega sooritamata. Aktis kajastatud X.X. selgituste kohaselt lubas ta minna 22.09.2024 uuesti C1taseme keeleksamile ning järelkontrolli aktis on talle tehtud ettekirjutus sooritada C1-taseme eksam 01.11.2024. Keeleamet leidis 18.12.2023. a järelkontrolli aktis, et Y.Y. eesti keele oskus ei vasta C1tasemele. Akti kohaselt on tema kõne päris ladus, kuid esineb hulgaliselt grammatikavigu; kirjalikus töös on vigu vähem; on läbinud mitmeid koolitusi, et parandada keeleoskust. Y.Y.le on järelkontrolli aktis tehtud ettekirjutus sooritada C1-taseme keeleeksam 30.04.2024. Ettekirjutuse täitmise tagamiseks on rakendatud ka sunniraha. Asja materjalidest nähtub, et Keeleamet kontrollis Y.Y. keeleoskust ka juba 16.12.2020. Õpetajale tehti ettekirjutus sooritada C1-taseme eksam 10.01.2022. Kuigi asja materjalidest nähtuvalt on õpetaja 17.06.2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes, on tal pärast seda siiski jäänud 2023. a ja 2024. a märtsis C1-taseme eesti keele eksam positiivsele tulemusele sooritamata.
7.8.Vaidlus puudub selles, et X.X. sooritas C1-taseme keeleeksami 01.03.2020 positiivsele tulemusele. Arvestades C1-tasemel keeleoskuse kirjeldust (vt KeeleS lisa 1), ei ole aga alust kahelda, et isiku eesti keele oskus ei vastanud 18.12.2023 ilmselgelt C1-tasemele. Keeleamet ei teinud 2023. a detsembris talle ettekirjutust C1 taseme eksami sooritamiseks, kuid selline kohustus on talle pandud 04.06.2024. a järelkontrolli aktis. Tema eesti keele oskuse mittevastavus C1 tasemele on kinnitust leidnud ka 21.04.2024. a tasemeeksami tulemusega. Y.Y. ei ole kunagi C1-taseme keeleeksamit positiivsele tulemusele sooritanud ning Keeleameti 18.12.2023. a järelevalve käigus tuvastati, et tema keeleoskus ei vastanud kontrolli ajal C1-tasemele. Vaatamata varasemalt väljastatud keeletaseme tunnistusele ja eesti keeles hariduse omandamist tõendavatele dokumentidele selgus 18.12.2023, et kummagi õpetaja keeleoskus ei ole tegelikult C1-tasemel. Kumbki õpetajatest ei ole ka pärast Keeleameti kontrolli ja enne vaidlusaluste käskkirjade andmist C1-tasemel keeleeksamit positiivsele tulemusele sooritanud.
7.9.Riigikohus leidis 07.03.2003. a otsuses asjas nr 3-3-1-20-03 (p 15), et üksnes keeleoskuse tunnistuse olemasolu ei taga teenistusülesannetega toimetulekut ega välista teenistusest vabastamist ametikohale mittevastavuse tõttu seoses ebapiisava keeleoskusega. Viidatud vaidluses leidis Riigikohus, et teenistusest vabastamise õigust omaval isikul on diskretsiooniruum otsustamaks, kas ametniku keeleoskus, hoolimata formaalselt tõendatud keeleoskuse tasemest, on piisav oma teenistusülesannetega toimetulekuks, ja keeleoskuse ebapiisavuse korral on pädeval juhil õigus rakendada teenistusest vabastamist kui ebapiisava keeleoskuse järelmiks olevat õiguslikku tagajärge. Kõnealuses asjas tingis ametniku teenistusest vabastamise Keeleinspektsiooni tuvastatud asjaolu, et tema eesti keele oskus ei vasta ametikohal nõutavale tasemele. Tartu Ringkonnakohus on 21.11.2024. a otsuses (jõustumata) asjas nr 3-21-255 samuti leidnud, et üksnes keeleoskuse tunnistuse olemasolu ei taga ametniku teenistusülesannetega toimetulekut ega välista teenistusest vabastamist ametikohale mittevastavuse tõttu seoses ebapiisava keeleoskusega. Ringkonnakohus ei ole viidatud asjas nõustunud kaebajaga selles, et tema eesti keele C1-tasemel valdamist saaks pidada tõendatuks ainuüksi tulenevalt sellest, et ametnikul on olemas kehtiv C1-taseme tunnistus.
7.10.Seega saab eeltoodud kohtupraktika valguses ka käesolevas asjas asuda seisukohale, et keeleoskuse tasemest sõltuvate otsuste tegemisel ei saa lähtuda vaid keeleoskuse nõude formaalsest täidetusest ning otsuse tegemine ei eelda eelnevalt isikule omistatud keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse) kehtetuks tunnistamist. Arvestades praegusel juhul ka toetuse andmise põhjust ja eesmärki, oli toetuse määramisel oluline
6
õpetajate tegelik keeleoskus. Kohtu hinnangul on ka kaebaja ise seda mõistnud, sest peatas ise õpetajatele Keeleameti ettekirjutuste tõttu lisatoetuse maksmise 01.05.2024.
7.11.Määruse nr 1 § 9 sätestab, et taotluse rahuldamise otsus tunnistatakse kehtetuks ja toetuse saaja maksab toetuse tagasi järgmistel juhtudel: 1) ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud; 2) toetuse saaja loobub toetusest; 3) toetuse saaja ei ole kinni pidanud Määruse §-s 8 sätestatust. Vastustaja on otsustanud toetuse määramise käskkirja muutmise (osalise kehtetuks tunnistamise) ning toetuse osalise tagasinõudmise tuginedes Määruse nr 1 § 9 p-s 1 sätestatud alusele, st ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud.
7.12.Kaebaja esitas esimese toetustaotluse 19.09.2023 ning Keeleameti kontroll toimus lasteaia direktori palvel juba 18.12.2023 ehk kolm kuud hiljem. Kohus nõustub vastustajaga, et keeleoskuse taset ei saa minetada päevapealt ning pole eluliselt usutav, et kui detsembris 2023 tuvastati, et õpetajatel C1-tasemele vastav eesti keele oskus tegelikult puudub, oleks see neil olnud igal juhul olemas kolm kuud varem septembris 2023 taotluse esitamise ajal. Selgunud on ka, et Y.Y. püüdis juba 2023. a märtsis sooritada C1-taseme keeleeksamit, kuid see ei õnnestunud. Kohus nõustub vastustaja järeldusega, et õpetajatel X.X. ja Y.Y. puudus juba esimese toetustaotluse esitamise ajal ehk 19.09.2023 nõutav C1-taseme keeleoskus ning pole millegagi tõendatud, et nõutav keeloskuse tase oleks saavutatud 2024. a toetuse taotlemise ajaks 15.02.2024. 12.03.2024. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/3 antud toetust taotles kaebaja seega ajal, mil tegelikult oli juba vähemalt kahtlus õpetajate keeleoskustaseme osas ning selle kontrollimiseks oli lasteaia direktor palunud Keeleametil teostada nende kahe õpetaja suhtes järelevalvet. Vaidlust ei saa seega olla selle üle, et lasteaia direktor teadis nii ebapiisavast keeloskusest kui ka konkreetsemalt järelevalve tulemustest. Sillamäe lasteaed Rukkilill on Sillamäe Linnavalitsuse hallatav asutus (vt Sillamäe lasteaia Rukkilill põhimääruse2 § 1 lg 1), mistõttu pidi ka kohalik omavalitsus olema eeltoodust teadlik. See järeldus tugineb analoogia korras kohaldataval tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 133 lg-l 1, mis sätestab: „Kui isik kasutab teist isikut pidevalt oma majandus- või kutsetegevuses, siis loetakse, et talle on teada asjaolud, mida teab majandus- või kutsetegevuses kasutatav isik, välja arvatud juhul, kui majandus- või kutsetegevuses kasutatava isiku ülesanded ei hõlma sellise teabe vahendamist teda majandus- või kutsetegevuses kasutavale isikule või kui majandus- või kutsetegevuses kasutatavalt isikult ei saa sellise teabe vahendamist, arvestades tema ülesandeid majandus- või kutsetegevuses, mõistlikult oodata.“ Kohtu hinnangul saab praegusel juhul eeldada, et ka kaebajale oli teada tema hallatava lasteaia direktoril olnud teave asjaolude kohta, mis välistanuks juba toetuse määramise.
7.13.Vaidlusalustest käskkirjast nr 5.1-7.4/24/23 nähtub, et vastustaja on toetuse tagasinõudmisel tuginenud Määruse nr 1 § 9 p-le 1 ehk sellele, et ilmnesid asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud. Käskkirja nr 5.1-7.4/24/23 tegemise ajaks oli ilmnenud, et õpetajad X.X. ja Y.Y. ei vastanud toetuse taotlemise ajal Määruse nr 1 § 3 lg-s 5 sätestatud eesti keele oskuse nõudele, mistõttu toimus neid puudutavas osas toetuse määramise käskkirja kehtetuks tunnistamine ja toetuse tagasi küsimine kehtival õiguslikul ja faktilisel alusel. Kaebaja ei saa tugineda usalduse kaitsele, sest Määruses nr 1 oli toetuse rahuldamise otsuse kehtetuks tunnistamise võimalus ette nähtud (HMS § 67 lg 4 p 2). Kohtu hinnangul ei ole praegusel juhul asjakohased viited õiguspärase haldusakti tagasiulatuva kehtetuks tunnistamise sätetele, sest olukorras, kus õpetajatel puudus 15.02.2024 toetustaotluse esitamise ajal nõutav keeleoskus, ei olnud nende osas antud haridus- ja teadusministri 12.03.2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/3 selles osas õiguspärane.
7.14.Kohus nõustub vastustaja lähenemisega, et õpetajate keeleoskuse taseme kindlakstegemisel oli määrav tegelik keeleoskus ning samuti hinnanguga tõenditele, millest 2
https://www.riigiteataja.ee/akt/406102023048
7
järeldub neil C1-keeletaseme puudumine taotluse esitamise ajal. Nõutava keeleoskuse puudumine on praegusel juhul tuvastatud dokumentaalselt, mitte hinnanguliselt ning vastustajal puudus asjakohaseid tõendeid arvestades kaalumisruum. Tagasinõutava toetuseosa suuruse üle pooled ei vaidle. Vastustaja on 21.10.2024. a käskkirjas nr 5.1-7.4/24/23 viidanud asjakohaselt Määruse nr 1 § 7 lg-le 1, § 8 lg-tele 6 ja 61 ning § 9 p-le 1 ja on välja toonud tagasi nõutava rahasumma suuruse, tuues eraldi välja summa, mis oli antud kahele mittekvalifitseerituks osutunud isikule eraldatud täiendava tööjõukulu toetusena ning kasutamata jäänud toetuse jäägi. Kuigi käskkiri ei sisalda üksikasjalikumat sisulist analüüsi, on selles viidatud Ida-Virumaa haridustöötajate täiendava tööjõukulu 2024. a taotluste menetlemise komisjoni koosoleku protokollile nr 5.1-7.3/2024/23, mis kajastab põhjalikumalt toetuse andmise asjaolusid, Keeleameti kontrolli menetlust ja selle tulemusi ning tagasinõutava summa kujunemist ja komisjoni järeldust. HMS § 56 lg 1 ls 2 kohaselt tuleb kirjaliku haldusakti põhjendus esitada haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Seda nõuet on vastustaja vaidlustatud käskkirjas järginud ning kohtu hinnangul on põhjendamiskohustus piisava põhjalikkuse ja arusaadavusega täidetud.
7.15.Kohus ei nõustu kaebaja etteheidetega uurimispõhimõtte ja ärakuulamiskohustuse rikkumise kohta. Vastusest kaebusele ilmneb, et vastustajal on olnud otsustamisel aluseks erinevad dokumendid, mis kogumis on viinud järeldusele õpetajate keeloskuse tasemest. Kogutud tõendite hulka kuulub ka kaebaja enda esitatud teave kahele õpetajale lisatasu maksmise lõpetamise kohta seoses Keeleameti ettekirjutusega. Vastustaja on kogunud menetluses ka ise otsustamiseks vajalikke tõendeid päringuga Keeleametilt. Haldusasja tõenditest ei ilmne, et kaebaja esindaja oleks olnud kutsutud komisjoni arutelule 10.10.2024 ja et kaebajal oleks eelnevalt võimaldatud selle kohta enne ministri käskkirja andmist arvamust avaldada. Seega ei ole toimunud otsesõnu kaebaja ärakuulamist HMS § 40 tähenduses teda koormava haldusakti menetluses. Samas on vastustaja vastuses kaebusele kajastanud ka taotluste tagasinõudmist menetlenud komisjoni suhtlust kaebajaga. Ilmneb, et 09.09.2024 vestles taotlusvooru koordinaator kaebajaga telefoni teel ja selgitas, et vastustaja hakkab menetlema toetuse tagasinõudmist. 13.09.2024 vestles taotlusvooru koordinaator kaebajaga telefoni teel ning selgitas täiendavalt olukorda. Seega ei olnud kaebaja täielikus teadmatuses vastustaja kavatsusest toetus osaliselt tagasi nõuda ning vähemalt eelpool viidatud telefonivestlustes oli tal võimalik oma selgitusi ja vastuväiteid esitada. Kohus möönab, et kaebaja võinuks olla menetlusse põhjalikumalt kaasatud, kuid leiab, et vastustaja ei ole siiski teinud sellist menetlusviga, mis tooks praegusel juhul kaasa 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/23 tühistamise (HMS § 58, RVastS § 3 lg 3 p 1). Haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/23 on seega nii sisuliselt kui vormiliselt õiguspärane ning puuduvad alused selle tühistamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu 14.03.2025. a otsuse tühistada osas, millega jäeti kaebus rahuldamata ja 21.10.2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/23 tühistamata ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus tervikuna.
11.1.Halduskohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi ja hinnanud tõendeid ebaõigesti. Kohus on ebaõigesti hinnanud tõendeid õpetajate keeleoskuse taseme kohta ning rikkunud sellega oluliselt kohtumenetluse normi (HKMS §-d 157 lg 1 ja 158 lg 1).
11.2.Vaidlustatud haldusaktist ei selgu selle andmise faktiline alus ja haldusaktis viidatud komisjoni protokollist ei selgu samuti, millise tõendi alusel ja mis hetkest loeb vastustaja kahe 8
õpetaja keeleoskuse taseme nõuetele mittevastavaks. Tegemist on sellise puudusega, mis tingib haldusakti õigusvastasuse.
11.3.Halduskohus on otsuses õigesti tuvastanud, et X.X.le oli 01.04.2000 väljastatud eesti keele C1-taseme tunnistus ja ta oli 19.06.2014 lõpetanud Tartu Ülikooli magistriõppe eestikeelsel õppekaval ning Y.Y. oli 17.06.2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes. Kaebaja leiab, et puudub igasugune põhjus ja vajadus analüüsida, milline oli nimetatud kahe õpetaja keeleoskuse tase enne, kui nad lõpetasid Tartu Ülikooli, kuna eesti keeles kõrghariduse omandamise hetkest (mis on asjas tõendatud Tartu Ülikooli diplomite ja akadeemiliste õienditega) on KeeleS § 26 lg 3 järgi isikute keeleoskuse tase tõendatud ja isikud ei pea sooritama tasemeeksamit. KeeleS § 24 lg 1 järgi hinnatakse eesti keele oskust tasemeeksamil. KeeleS § 26 lg 3 järgi ei pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse. Seega ei saanud Keeleameti 18.12.2023. a kontroll tuvastada õpetajate keeleoskuse taset.
11.4.Halduskohus pole asjaolude tuvastamisel lähtunud kogutud tõenditest ja on kogutud tõenditele andnud ebaõige hinnangu. Haridustöötajate nõuetekohast eesti keele oskust tõendab tasemetunnistus või haridust tõendav dokument. Kohus ei ole hinnanud seda, milliste kogutud tõendite pinnalt ja millise ajahetke seisuga saab isiku keeleoskuse puudumise lugeda tuvastatuks.
11.5.Asjaolu, et õpetajad ei suutnud viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega, ei ole olnud toetuse tagasinõudmise põhjuseks. Ka tööandja ei hinnanud toetuse taotlemisel, et õpetajad ei saa tööga lasteaiarühmas hakkama.
11.6.Kaebaja lähtus kogu aeg asjaolust, et õpetajate keeleoskuse tase vastas taotlemise hetkel C1-tasemele. Kuna toetuse taotlemisel vastas õpetajate keeleoskuse tase C1-tasemele, siis puudus asjaolu, mille ilmnemisel poleks toetusmääruse järgi toetust eraldatud. Seetõttu on vaidlustatud haldusakt põhjendamata ja õigusvastane ning tuleb tühistada.
12.Vastustaja palub vastuses apellatsioonkaebusele jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.
12.1.HTM on seisukohal, et apellatsioonimenetluses jätkuvalt vaidluse all olev käskkiri on nii sisuliselt kui vormiliselt õiguspärane ning puuduvad alused selle tühistamiseks. Samuti on vastustaja oma protokollis nr 5.17.3/2024/23 viidanud Keeleameti kontrolli- ja järelkontrolli aktidele ning ettekirjutustele, millega on tuvastati, et X.X. ja Y.Y. tegelik keeletase ei vasta C1-taseme nõuetele.
12.2.Kaebaja väide, nagu välistaks eestikeelse kõrghariduse olemasolu igasuguse keeleoskuse kontrolli, ei ole õiguspärane. Kuigi KeeleS § 26 lg 3 sätestab võimaluse vabastuseks keeleeksami sooritamise kohustusest, ei välista see keeleoskuse sisulist kontrollimist ega vastutust tööülesannete täitmisele kehtestatud nõuete rikkumise eest. Vastustaja jääb seisukoha juurde, et keeleoskuse tasemest sõltuval toetuse andmisel ei saa lähtuda vaid keeleoskuse nõude formaalsest täidetusest ning toetuse tagasinõudmise otsuse tegemine ei eelda eelnevalt isikule omistatud keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse või kõrgharidust tõendava diplomi) kehtetuks tunnistamist. Käesolevas asjas tuleb juhinduda toetuse andmise eesmärgist, sest toetuse kasutamise põhimõtteline eesmärk ei saa täituda, kui õpetaja ei vasta keelenõuetele sisuliselt.
12.3.Õpetajad, kellele makstud toetused tagasi nõuti, ei vastanud taotluse esitamise hetkel (so 15.02.2024) C1-taseme keelenõudele. Vastustaja tugineb Keeleameti kontrolli aktidele ning faktidele, et õpetajad ei ole sooritanud pärast ettekirjutuse saamist C1-taseme eesti keele tasemeeksamit ning ei ole seetõttu tulnud toime tööülesannete täitmisega (eestikeelsele õppele üleminek) ebapiisavate oskuste tõttu. Määruse nr 1 § 2 lg 1 alusel antud toetuse eesmärk oli kindlustada Ida-Virumaa haridusasutuste suutlikkus tagada nõuetekohase eesti keele oskusega haridustöötajate 9
olemasolu ja nende võimekus viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega. Nimetatud tingimused on toetuse eraldamiseks ning riigi vahendite eesmärgipäraseks kasutamiseks olulised tingimused. Täiendav tööjõukulu toetus ei ole universaalne meede kõikidele õpetajatele. Riigi poolt ette nähtud toetusmeede on suunatud ainult neile IdaVirumaa haridustöötajatele, kes õpetavad eesti keeles ja vastavad oma ametikohale kehtestatud C1tasemel eesti keele oskuse nõuetele ning kes suudavad reaalset õppetööd kvaliteetselt läbi viia. Eesmärki avab põhjalikumalt ka määruse seletuskiri, milles on öeldud, et: „Eraldatav toetus võimaldab töötajaid motiveerida ja seda eelkõige eesseisva ülesande – eestikeelsele õppele üleminek – täitmisel. Et ülesande täitmine oleks tõhusam on vajalik motiveerida nii olemasolevaid töötajaid, kui ka luua soodne pinnas selleks, et piirkonda, kus on eesoleva ülesande täitmine kõige keerulisem (Ida-Virumaa), tuleksid eesti keelt oskavad head õpetajad. Ilma nendeta ei ole võimalik eesolevat ülesannet täita, kuna eesti keelt mitteoskav õpetaja, tugispetsialist ning haridusasutuse juht ei saa osaleda oma haridusasutuses eestikeelsele õppele üleminekul.“
12.4.See, et toetuse andjale on olnud oluline õpetajate reaalne C1-taseme keeleoskus, mitte pelgalt formaalne, on kajastunud ka toetuse andmise menetluse valikus. Seletuskirjas on põhjalikult selgitatud, et: „Taotluspõhiselt haldusmenetluse läbiviimine on vajalik, sest kuigi Eesti hariduse infosüsteemis on andmed õpetajate riigikeele oskuse taseme kohta ja kehtib eeldus, et nimetatud infosüsteemi kantud andmed peavad igal ajahetkel olema õiged, on reaalsus siiski teine. Kui taotluspõhist haldusmenetlust üldse mitte läbi viia ja toetust eraldada Eesti hariduse infosüsteemi alusel, saaksid väga paljud haridustöötajad olulise töötasu tõusu, kuigi tegelikkuses nad tingimustele ei vasta (on reaalsuses madalama kvalifikatsiooniga, kui teistes Eesti piirkondades ja neist väiksemat töötasu saavad haridustöötajad) ja ei ole seetõttu ka õigustatud töötasu tõusu saama.“ Kõnealune seletuskiri oli ka kaebajale kättesaadav vastavas taotluskeskkonnas. On selge, et kogu Ida-Virumaa õpetajate tegeliku keeleoskuse lauskontroll, mis tagaks, et haldusorgan oleks igast reaalses elus esinevast puudusest teadlik, ei ole mõeldav. Seetõttu viidi läbi taotluspõhine menetlus, kus esitati õpetajate keeleoskust tõendavad dokumendid. Täiendavalt teostas kohapealset järelevalvet Keeleamet, kontrollimaks, kas tööandja poolt esitatud õpetajad vastavad tegelikult nõuetele. Määruse nr 1 § 9 p 1 alusel tunnistatakse taotluse rahuldamise otsus kehtetuks ja toetuse saaja maksab toetuse tagasi, kui ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud. Sisuliselt on tegemist andmete esitamisega, mis ei vastanud tegelikkusele, aga see ei olnud toetuse andjale toetuse andmise hetkel teada.
12.5.Kaebajale oli teada, et õpetajate keeleoskus on oluline nii õppeprotsessis kui ka toetuse taotlemisel. Samuti oli kaebajale teada, et tööandja peab tagama, et töötajad, kellelt tööülesannete täitmiseks nõutakse eesti keele oskust, valdavad eesti keelt nõutaval tasemel. Nõue tuleneb Keelemääruse § 2 lg-st 3. Nõude tagamiseks tuleb tööandjal hinnata oma töötajate keeleoskust. Seda on võimalik teha dokumentide (keeleoskust tõendav tunnistus) alusel ja keeleoskuse hindamise kaudu. Dokumentaalseks aluseks oli tööandjal X.X. kõrgharidust tõendav diplom (01.03.2020) ja eesti keele C1-taseme tunnistus (sooritatud 2020. a) ning Y.Y. kõrgharidust tõendav diplom (17.06.2022). Vaatamata dokumentide olemasolule tuvastas tööandja esindaja ehk lasteaia direktor hinnanguliselt, et töötajad ei vasta õpetaja ametikohale kehtestatud nõuetele ning pöördus Keeleameti poole. Keeleamet teostab haldusjärelevalvet keeleseaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle ning kontrollib eesti keele oskuse ja kasutamise nõuete täitmist. KeeleS § 26 lg 3 küll sätestab erisuse, et eesti keele tasemeeksamit ei pea oma keeleoskuse tõendamiseks sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles kõrghariduse, kuid selline dokument ei välista keeleoskuse kontrolli ega vabasta õpetajat nõuetest eesti keelt püsivalt C1-tasemel säilitada. Keeleameti 18.12.2023. a kontrollaktis nr 16652 (X.X.) ja 10
järelkontrolli aktis nr J21536 (Y.Y.) on märgitud, et keelekontroll toimus direktori palvel. Sellest võib järeldada lasteaia direktori hinnangut, et töötajad ei tule tööülesannete täitmisega toime ebapiisava keeleoskuste tõttu. Kahtluse tõsidust kinnitab asjaolu, et Keeleamet tuvastas õpetajate keeleoskuse ebapiisavuse ning fikseeris selle oma aktides 18.12.2023. Tööandja lõpetas sel põhjusel ka toetuse väljamaksmise kahele õpetajale.
12.6.Eeltoodud selgitused on esitatud eesmärgiga rõhutada, et õpetaja keeleoskuse vastavuse hindamisel käesolevas asjas ei ole ainumääravaks kriteeriumiks üksnes formaalne kõrgharidust tõendav dokument või C1-taseme keeleoskuse tunnistus või selle kehtivus. Oluline on tegelik keeleoskus – st õpetaja võimekus täita oma ametikohustusi nõutaval eesti keele tasemel õppeprotsessis. Seetõttu tuleb keeleoskuse puudumisena käsitleda ka ajavahemikku, mil õpetaja ei olnud sisuliselt võimeline eesti keeles õppetööd läbi viima, sõltumata sellest, kas tunnistus oli sel ajal kehtiv. Selline ajavahemik on tuvastatav ja mõõdetav järelevalvemenetluste, tööandja hinnangute ja tasemeeksami mittesooritamise alusel. See võimaldab objektiivselt määratleda perioodi, mil õpetajal ei olnud tegelikku keeleoskust, mis on toetuse tingimuste täitmise seisukohalt määrav. Vastustaja seisukoht tugineb faktilistele asjaoludele, sh Keeleameti järelevalve aktidele, mis sisaldasid ettekirjutust ja tööandja hinnangule õpetajate võimetusele täita tööülesandeid eesti keeles. Selline lähenemine on kooskõlas toetuse eesmärgiga, milleks on eestikeelsele õppele ülemineku toetamine õpetajate kaudu, kellel on tegelik pädevus ja võimekus nõutaval keeleoskuse tasemel õpet läbi viia.
12.7.Kuigi kaebaja on seisukohal, et tõendiks saab olla vaid tasemetunnistus või haridust tõendav dokument, leiab vastustaja, et puuduste esinemise dokumentaalseks tõendiks saab olla ka järelevalve akt. Järelevalve käigus koostatud akt kajastab keeleoskuse ja kasutamise nõuete täitmise kontrollimise menetluse käiku, eesti keele oskuse puudumise tuvastamist ning sisaldab ka keeleametniku ettekirjutust koos täitmise tähtajaga. Keeleameti koostatud järelevalveaktiga on faktiliselt tuvastatud, et isiku keeleoskus ei vasta nõutavale tasemele ning selles sisalduv ettekirjutus keeleeksami sooritamiseks või eesti keele oskuse täiendamiseks on juba tagajärg tuvastatud puudusele. Kui isik ei ole ettenähtud tähtajaks C1-taseme eksamit sooritanud, siis see üksnes kinnitab ja süvendab varasemalt järelevalveaktis tuvastatud olukorda – nimelt, et isikul puudub nõutav keeleoskus tööülesannete täitmiseks. Seega, ka isiku hilisem keeleeksami mittesooritamine kinnitab varasemat hinnangut, mitte ei loo uut alust keeleoskuse mittevastavuse tuvastamiseks. Seetõttu tuleb järelevalveakti käsitleda mitte pelgalt formaalse dokumendina, vaid sisulise tõendina, millel on kaalukas tähendus keeleoskuse olemasolu või puudumise hindamisel haldusmenetluses ning toetuse andmise tingimuste täitmise kontrollimisel.
12.8.Jälgitavuse tagamiseks esitab vastustaja X.X. kohta keeleoskuse tõendamisel olulised dokumendid kronoloogilises järjestuses. Sellest nähtub, et tõendatult on isiku keelenõuetele mittevastavus tuvastatav alates 18.12.2023: 19.06.2014 saab X.X. Tartu Ülikooli kõrgharidust tõendava diplomi. Sellega luuakse eeldus KeeleS § 26 lg 3 erisusele, mis ütleb, et ta ei pea sooritama eesti keele tasemeeksamit, kuid aastatel 2006 – 2020 sooritab õpetaja tulemuseta eesti keele tasemeeksameid 20 korda (vt kontrollakti nr 16652 „Esitatud dokumendid“ märkust – 2006-2020-C1-20x), seega ei ole pärast 2014. a ebaõnnestunud tasemeeksameid X.X. Tartu Ülikooli kõrgharidust tõendav diplom enam keeleoskuse tõendina arvestatav; 01.03.2020 saab X.X. eesti keele C1-taseme tunnistuse; 18.12.2023 tehakse X.X.le järelevalveakt, mis sisaldab ettekirjutust täiendada eesti keele oskust. Keeleoskuse täiendamiseks anti aega kuni 30.04.2024. 21.04.2024 proovib X.X. sooritada C1-taseme eksamit, kuid ebaõnnestub. Eeltoodu kinnitab, et isikul ei olnud nõutud keeleoskust juba siis, kui Keeleamet tegi ettekirjutuse ehk 18.12.2023. Kinnitust leidis ka lasteaia direktori varasem kahtlus. Keeleoskuse tõendamisel ei saa seega arvestada enam ka 01.03.2020. a eesti keele C1-taseme tunnistust; 04.06.2024 tehakse X.X. osas järelkontrolli akt. Dokumendis on 11
Keeleamet fikseerinud, et HARNO andmebaasi andmetel on X.X. käinud 21.04.2024 C1taseme eksamil kuid ei ole seda sooritanud. Tulenevalt eeltoodust ei ole alust kahelda, et isiku eesti keele oskus ei vastanud 18.12.2023 C1-tasemele. Kaebaja on toetuse saajana ka ise aruandes näidanud, et peatas täiendava tööjõukulu toetuse maksmise, kuna isikul puudub vajalik keeleoskus. Seega ei vastanud isik C1-taseme keelenõuetele ka toetuse taotlemise ajal 15.02.2024, mil oli vajalik esitada taotlused 2024. a perioodiks. Isikul oli sellel ajal kehtiv Keeleameti ettekirjutus.
12.9.Jälgitavuse tagamiseks esitab vastustaja ka Y.Y. keeleoskuse tõendamisel olulised dokumendid kronoloogilises järjestuses. Sellest nähtub, et tõendatult on isiku keelenõuetele mittevastavus tuvastatav alates 05.03.2023: 16.12.2020 tehakse Y.Y.le kontrollakt nr 13487. Tehti ettekirjutus sooritada C1 taseme eksam hiljemalt 10.01.2022; ettekirjutus jäeti täitmata; 17.06.2022 saab Y.Y. Tartu Ülikooli diplomi. Sellega luuakse eeldus KeeleS § 26 lg 3 erisusele, mis ütleb, et ta ei pea sooritama eesti keele tasemeeksamit, kuid 05.03.2023 ei sooritanud Y.Y. C1-taseme eksamit; 18.12.2023 tehakse Y.Y.le järelkontrolli akt nr J21536 ja ettekirjutus sooritada C1-taseme eksam 30.04.2024 ning määrati sunniraha eelmise ettekirjutuse täitmata jätmise eest. Tulenevalt eelnevast ei ole alust kahelda, et isiku eesti keele oskus ei vastanud juba 05.03.2023 ja ka 18.12.2023 C1-tasemele. Y.Y.l puudub eesti keele tasemetunnistus, mille kehtetuks tunnistamist saaks nõuda. Keeleameti ettekirjutusi ei saa eirata ning tunnistada, et isikule väljastatud TÜ diplom jääb püsivalt tõendama isiku C1-taseme keeleoskust. Vastustaja järeldab eelnevast, et isik ei vastanud C1-taseme keelenõuetele toetuse taotlemise ajal 15.02.2024, mil oli vajalik esitada taotlused 2024. a perioodiks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Ringkonnakohus võtab esmalt uurimisprintsiibist tulenevalt asja materjalide juurde vastustaja poolt apellatsioonkaebusele esitatud vastuse lisaks oleva haridus- ja teadusministri 11.01.2024. a määruse nr 1 seletuskirja.
14.Apellatsioonkaebus on esitatud selle halduskohtu 14.03.2025. a otsuse osa peale, millega jäeti kaebus 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/23 tühistamise nõude osas rahuldamata. Seega kontrollib ringkonnakohus vastavalt HKMS § 197 lg-le 1 halduskohtu otsuse seaduslikkust ja põhjendatust üksnes apellatsioonkaebusega vaidlustatud ulatuses ehk osas, millega jäeti Sillamäe linna kaebus rahuldamata.
15.Ringkonnakohus leiab, et Sillamäe linna apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Apellatsioonkaebuses toodud väited ei anna alust halduskohtu vaidlusaluse otsuse tühistamiseks. Halduskohus ei eksinud ringkonnakohtu arvates 14.03.2025. a otsuse tegemisel materiaalõiguse normide kohaldamisel ja ei hinnanud ka tõendeid ebaõigesti. Halduskohtu vaidlustatud otsuses on välja toodud põhjendused, miks kohus sellise lõpplahenduseni jõudis ning ringkonnakohtul pole alust nõustuda väitega, et halduskohus rikkus otsuse tegemisel põhjendamiskohustust. Kaebaja mittenõustumine kohtuotsuse kõigi järeldustega ja lõpptulemusega ning halduskohtu poolt antud hinnanguga ei tähenda, et halduskohus oleks asjaolusid ebaõigesti või ebapiisavalt analüüsinud ja hinnanud ning otsuse tegemisel põhjendamiskohustust rikkunud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu vaidlusaluse otsuse põhjendustega ning tuginedes HKMS § 201 lg-le 4 ei korda neid. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus üksnes järgmist.
16.Kaebaja märgib apellatsioonkaebuses, et ta jääb endiselt kaebuses toodud seisukoha juurde, et vaidlustatud haldusaktist ei selgu haldusakti andmise faktiline alus ja haldusaktis 12
viidatud komisjoni protokollist ei selgu, millise tõendi alusel ja mis hetkest loeb vastustaja kahe õpetaja keeleoskuse taseme nõuetele mittevastavaks.
16.1.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/23 on nii sisuliselt kui ka vormiliselt õiguspärane ning puudub alus selle tühistamiseks. Samuti nähtub asja materjalidest, et vastustaja on protokollis nr 5.17.3/2024/23 viidanud Keeleameti kontrolli- ja järelkontrolli aktidele ning ettekirjutustele, millega tuvastati, et X.X. ja Y.Y. tegelik eesti keele oskuse tase ei vasta C1-taseme nõuetele. Kuna kaebaja jäi selles osas juba kaebuses toodud seisukoha juurde ja sellele seisukohale vastas halduskohus vaidlusaluse otsuse põhjendava osa p-des 23-29, millega, nagu öeldud, nõustub ka ringkonnakohus, siis ei pea ringkonnakohus vajalikuks täiendavalt kaebaja kõnealust seisukohta analüüsida.
17.Vaidlust ei ole selle üle, et KeeleS § 30 kohaselt oli õigus teostada riiklikku ja haldusjärelevalvet Keeleametil, kelle pädevuses on kontrollida eesti keele ja võõrkeelte kasutamist ning eesti keele oskuse ja eesti keele kasutamise nõuete täitmist käesolevas seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud valdkondades. 18.12.2023. a kontrollaktide kohaselt kontrolliti KeeleS § 23 lg 1 nõuete täitmist. KeeleS § 23 lg 1 kohaselt ametnik, riigiasutuse ja kohaliku omavalitsuse asutuse töötaja, samuti avalik-õigusliku juriidilise isiku ja selle asutuse töötaja, avalik-õigusliku juriidilise isiku liige, notar, kohtutäitur, vandetõlk ja nende büroo töötaja peavad oskama ja kasutama eesti keelt tasemel, mis on vajalik teenistuskohustuste või tööülesannete täitmiseks. Asjas ei ole vaidlust ka selle üle, et lasteaiaõpetajate eesti keele oskuse tase pidi vastama C1 tasemele.
18.Haridus- ja teadusministri 21.10.2024. a käskkirja nr 5.1 7.4/24/23 puhul asus halduskohus põhjendatult seisukohale, et selle õiguspärasuse hindamiseks tuli kindlaks teha, kas need kaks õpetajat, kellele 2024. a toetuse arvelt makstud täiendava töötasu ulatuses toetust kaebajalt tagasi nõutakse, vastasid selle haldusaktiga seotud toetustaotluse esitamise ajal ehk 15.02.2024, toetuse saamise tingimustele, st kas nad oskasid tegelikult eesti keelt C1 tasemel. Halduskohus leidis vaidlustatud otsuses, et vaatamata X.X.le 01.03.2020 väljastatud C1 keeletaseme tunnistustele ja eesti keeles hariduse omandamist tõendavatele dokumentidele (19.06.2014. a diplom) ning Y.Y. osas eesti keeles hariduse omandamist tõendavatele dokumentidele (17.06.2022 diplom), selgus 18.12.2023, et kummagi õpetaja keeleoskus ei ole tegelikult C1-tasemel. Samuti näitavad asja materjalid, et kumbki õpetajatest ei ole pärast Keeleameti kontrolli 18.12.2023 ja enne 21.10.2024. a käskkirja andmist C1-tasemel keeleeksamit positiivsele tulemusele sooritanud.
18.1.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et X.X. ja Y.Y. ei vastanud 15.02.2024. a seisuga toetuse saamise tingimustele, kuna Y.Y. ei ole selleks ajaks sooritanud eesti keele C1 taseme eksamit ja X.X. osas tegi Keeleamet olenemata temal C1 taseme tunnistuse olemasolust 18.12.2023 ettekirjutuse täiendada eesti keele oskust hiljemalt 30.04.2024. Sellise ettekirjutuse tegemise õigus tuleneb Keeleametile KeeleS § 31 lg 1 p-st 4, mille kohaselt võib amet teha riigiasutusele, kohaliku omavalitsuse asutusele, riigiasutuse või kohaliku omavalitsuse asutuse hallatavale asutusele, äriühingule, mittetulundusühingule, sihtasutusele või nende ametiisikule või töötajale ettekirjutusi käesolevas seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuete rikkumise lõpetamiseks ja edasiste rikkumiste ärahoidmiseks, so Keeleamet ei pea alati kontrolli teostamise käigus kohe saatma isikut (uuesti) tasemeeksamile. 04.06.2024. a järelkontrolli aktist nähtub, et 18.12.2023. a ettekirjutuse täitmiseks ehk oma eesti keele oskuse täiendamise tõendamiseks käis X.X. 21.04.2024 C1 taseme eksamil, kuid ei sooritanud seda positiivsele tulemusele. Järelkontrolli akti kohaselt nõuti temalt C1 taseme eksami sooritamist hiljemalt 01.11.2024. Järelkontrolli akti põhjendustest nähtub mh ka see, et Keeleamet tuvastas juba 2023. a detsembris toimunud 13
eesti keele oskuse esmakontrolli käigus, et X.X. tegelik keeleoskus ei vasta lasteaiaõpetajale esitatud keelenõuetele ehk tasemele C1, mistõttu tehti talle ka esmalt ettekirjutus täiendada oma eesti keele oskust, mis aga ei paranenud, sest X.X. 21.04.2024 vastavat eksamit ei sooritanud. Y.Y. kohta tehtud 18.12.2023. a järelkontrolli aktis on samuti märgitud, et tema keeleoskus ei vasta C1 tasemele ja sellega on rikutud KeeleS § 23 lg 1 nõudeid.
18.2.Mõlema isiku kontroll Keeleameti poolt 2023. a detsembris toimus Sillamäe lasteaia Rukkilill direktori palvel. Seega asus halduskohus põhjendatult ka sellele seisukohale, et lasteaia direktor teadis tööandja esindajana nii nende kahe õpetaja ebapiisavast keeloskusest kui ka konkreetsemalt teostatud järelevalve tulemustest ja kuna lasteaed Rukkilill on Sillamäe Linnavalitsuse hallatav asutus, pidi ka kohalik omavalitsus olema enne 15.02.2024. a toetuse saamise taotluse esitamist teadlik sellest, et tegelikult esinevad X.X. ja Y.Y. puhul asjaolud, mis välistanuks nendega seotult linnale toetuse andmise.
18.3.Kaebaja väide, et linn on kogu aeg lähtunud asjaolust, et õpetajate keeleoskuse tase vastas toetuse taotlemise hetkel C1-tasemele ning toetuse arvelt palgalisa maksmine lõpetati neile üksnes seoses sellega, kui linn sai teadlikuks, et nad ei sooritanud 30.04.2024 C1taseme eesti keele eksamit, ei vasta asja materjalidest nähtuvale. Nimelt on kaebaja halduskohtule esitatud kaebuses (kaebuse lk 7) ise märkinud, et toetuse maksmine nende õpetajate palgalisaks lõpetati siis, kui linnale said teatavaks Keeleameti ettekirjutused. Sama nähtub ka kaebaja poolt vastustajale edastatud 30.08.2024. a aruande lisast, milles on kirjas, et X.X.le ja N. Makarovale lõpetati lisatoetuse maksmine seoses Keeleameti ettekirjutusega. Kõnealused ettekirjutused tehti 18.12.2023.
19.Halduskohus on vaidlustatud otsuses ringkonnakohtu hinnangul igati põhjendatult viidanud Riigikohtu 07.03.2003. a otsusele asjas nr 3-3-1-20-03 (p 15) kus leiti, et üksnes keeleoskuse tunnistuse olemasolu ei taga teenistusülesannetega toimetulekut, keeleoskuse tasemest sõltuvate otsuste tegemisel ei saa lähtuda vaid keeleoskuse nõude formaalsest täidetusest ning selliste otsuste tegemine ei eelda ka eelnevalt isikule omistatud keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse) kehtetuks tunnistamist. Seega ei tõendanud ka X.X.le 01.04.2000 väljastatud eesti keele C1-taseme tunnistus käesoleval juhul 15.02.2024. a seisuga enam seda, et tema keeleoskus on nõutaval tasemel, sest nagu eelnevalt juba märgitud, tuvastas Keeleamet 18.12.2023. a kontrolli teostamise käigus, et olenemata kehtivast C1 taseme tunnistuse olemasolust ei vasta X.X. tegelik keeleoskus lasteaiaõpetajale esitatud keelenõuetele. Ja kuna kontroll toimus Sillamäe lasteaia Rukkilill direktori palvel, siis ei kahelnud X.X. ja Y.Y. tegeliku ja oma ülesannete täitmiseks vajaliku keeleoskuse taseme puudumises 2023. a detsembris mitte üksnes järelevalveasutus, vaid on alust arvata, et seda tegi ka nende kahe lasteaiaõpetaja vahetu juht.
19.1.Seega ei ole asjakohane ja ei anna alust halduskohtu vaidlustatud otsuse tühistamiseks kaebaja väide, et see, et õpetajad ei suutnud viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega, ei ole olnud vastustaja poolt toetuse tagasinõudmise põhjuseks ning ka linn ei hinnanud toetuse taotlemisel, et õpetajad ei saa keeleoskuse puudujääkide tõttu tööga lasteaiarühmas hakkama.
20.Jätkuvalt ei ole põhjendatud kaebaja arusaam, et kuna KeeleS § 24 lg 1 järgi hinnatakse eesti keele oskust tasemeeksamil ning sama seaduse § 26 lg 3 järgi ei pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles hariduse, siis on antud juhul isikute keeleoskuse piisav tase tõendatud sellega, et nad on mõlemad lõpetanud Tartu Ülikooli. 20.1. KeeleS § 28 lg 2 kohaselt võib tasemeeksamile keeleametniku ettekirjutusega saata ka käesoleva seaduse § 26 lg-s 3 või 5 nimetatud isiku, kui keeleametnikul on riikliku või haldusjärelevalve käigus tekkinud põhjendatud kahtlus, et isiku keeleoskus ei vasta 14
õigusaktides talle kehtestatud keeleoskustaseme nõuetele. Kuigi KeeleS § 26 lg 3 sätestab võimaluse vabastuseks keeleeksami sooritamise kohustusest, ei välista see keeleoskuse sisulist kontrollimist. Seega on lõppkokkuvõttes määrav siiski isiku tegelik eesti keele oskus, mitte üksnes eestikeelse õppe läbimine.
21.Ka Määruse nr 1 seletuskirjas märgitakse, et eraldatav toetus võimaldab töötajaid motiveerida ja seda eelkõige eesseisva ülesande – eestikeelsele õppele üleminek – täitmisel. Riigikogu võttis 12.12.2022 vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (eestikeelsele õppele üleminek), mis nägi ette, et alates 01.09.2024 lähevad eestikeelsele õppele üle koolieelsed lasteasutused ning üldhariduskoolide 1. ja 4. klassid. Selle ülesande tõhusamaks täitmiseks peeti oluliseks motiveerida nii olemasolevaid töötajaid, kui ka luua soodne pinnas selleks, et piirkonda, kus on eesoleva ülesande täitmine kõige keerulisem (Ida-Virumaa), tuleksid eesti keelt väga hästi oskavad õpetajad. Seletuskirja järgi on oluline, et toetust saavatel õpetajatel oleks C1-taseme eesti keele oskus ning määrus puudutabki palgalisa saamise alusena üksnes eesti keeles õpetavaid haridustöötajaid, kellele kohaldub nõue osata eesti keelt C1-tasemel. Arvestades praegusel juhul kaebajale toetuse andmise põhjust ja eesmärki – eestikeelsele õppele üleminekul kvalifitseeritud ja eesti keelt piisavalt hästi ehk nõutud tasemel oskavate õpetajate olemasolu – oli toetuse määramisel oluline õpetajate tegelik keeleoskus ning keeleoskuse tasemest sõltuval toetuse andmisel ei saa lähtuda vaid keeleoskuse nõude formaalsest täidetusest. Seetõttu ei eelda toetuse tagasinõudmise otsuse tegemine eelnevalt isikule omistatud keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse või kõrgharidust tõendava diplomi) kehtetuks tunnistamist. Käesolevas asjas tuli juhinduda toetuse andmise eesmärgist, mis ei saa täituda juhul, kui õpetaja, kellega seoses toetust taotleti, ei vasta õpetajalt nõutavale keeleoskuse taseme nõudele sisuliselt.
22.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus Tartu Halduskohtu 14.03.2025. a otsuse muutmata ja apellatsioonkaebuse rahuldamata.
23.HKMS § 108 lg 1 esimese lause kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna ringkonnakohus ei rahulda Sillamäe linna esitatud apellatsioonkaebust, siis jäävad kaebaja apellatsioonimenetluse kulud (riigilõiv) tema enda kanda. Vastustaja ei ole esitanud ringkonnakohtule menetluskulude hüvitamise taotlust ega menetluskulude nimekirja.
24.Asjas tehtava kohtuotsuse avaldamisel asendab ringkonnakohus X.X. ja Y.Y. nimed otsuses tähemärkidega (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
15
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.