3-24-3107 Sillamäe linna kaebus haridus- ja teadusministri 21. oktoobri 2024. a käskkirjade nr 5.1-7.4/24/21 ja nr 5.1-7.4/24/23 tühistamiseks
Haldusasi
Menetlusosalised ja nende Kaebaja – Sillamäe linn, seaduslik esindaja Tõnis Kalberg esindajad Vastustaja – Haridus- ja Teadusministeerium, volitatud esindaja Margit Kiin Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Sillamäe linna kaebus osaliselt ning tühistada haridus- ja teadusministri 21. oktoobri 2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/21.
2.Jätta ülejäänud osas kaebus rahuldamata.
3.Mõista Haridus- ja Teadusministeeriumilt Sillamäe linna kasuks välja menetluskulu 10 (kümme) eurot.
4.Jätta ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.
5.Kohtulahendi avaldamisel asendada X ja Y nimed tähemärkidega X ja Y. Edasikaebamise kord ja selgitused Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 14. aprillil 2025. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Haridus- ja teadusminister andis 16. märtsil 2023 määruse nr 7 „Ida-Virumaa koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamise tingimused ja kord 2023. aastal“ (määrus nr 7) ja 11. jaanuaril 2024 määruse nr 1 „Ida-Virumaa koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide
3-24-3107
töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamise tingimused ja kord 2024. aastal“ (määrus nr 1). Määrustega nr 7 ja nr 1 kehtestati Ida-Virumaal tegutsevate koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ja kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulu toetuse eraldamise tingimused ja kord 2023. aastal ning 2024. aastal (vt määruste nr 7 ja nr 1 § 1). Sillamäe Linnavalitsus esitas 19. septembril 2023 ja 15. veebruaril 2024 taotlused (dtl 46-72) määruste nr 7 ja nr 1 alusel täiendava tööjõukulu toetuse saamiseks.
2.Haridus- ja teadusministri 16. oktoobri 2023. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/2023/6 „IdaVirumaa haridustöötajatele täiendava tööjõukulu taotlemine KOV ja ERA“ (dtl 15-16) määrati Sillamäe Linnavalitsusele taotlusvoorus „Haridus- ja Teadusministeeriumi eelarvest IdaVirumaa koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamine“ toetus 135 249,04 eurot. Haridus- ja teadusministri 12. märtsi 2024. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/3 „Täiendava tööjõukulu vahendite eraldamine Ida-Virumaa kohalikele omavalitsustele ja erakoolipidajatele“ (dtl 18-19) määrati Sillamäe Linnavalitsusele taotlusvoorus „Perioodi 1.01.-31.08.2024. a täiendava tööjõukulu toetuse taotlusvoor Ida-Virumaa kohalikele omavalitsustele ja erakoolipidajatele“ toetus 291 159,20 eurot.
3.Haridus- ja teadusminister andis 21. oktoobril 2024 käskkirjad nr 5.1-7.4/24/21 (dtl 21) ja nr 5.1-7.4/24/23 (dtl 23). Käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/21 muutis minister varasemat käskkirja nr 5.1-7.4/2023/6, tunnistas taotluse rahuldamise otsuse kahe isiku osas kehtetuks ja otsustas Sillamäe Linnavalitsusele eraldada toetuse summas 129 629,44 eurot. Sama käskkirja kohaselt tuli Sillamäe Linnavalitsusel maksta tagasi perioodiks 1. september − 31. detsember 2023 eraldatud täiendava tööjõukulu toetus summas 5340,69 eurot. Käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/23 muutis minister varasemat käskkirja nr 5.1-7.4/24/3, tunnistas taotluse rahuldamise otsuse kahe isiku osas kehtetuks ja otsustas eraldada Sillamäe Linnavalitsusele toetuse summas 279 577,44 eurot. Sama käskkirja kohaselt tuli Sillamäe Linnavalitsusel maksta tagasi perioodi 1. jaanuar – 31. august 2024 eest kahele mittekvalifitseeritud isikule eraldatud täiendava tööjõukulu toetus summas 11 581,76 eurot. Käskkirja kohaselt kuulus Sillamäe Linnavalitsusel tagastamisele ka perioodil 1. jaanuar kuni 31. august 2024 kasutamata jäänud toetuse jääk 9349,28 eurot. Käskkirju nr 5.1-7.4/2023/6 ja nr 5.1-7.4/24/3 muudeti põhjusel, et Keeleamet tuvastas järelevalve käigus, et kaks õpetajat, kelle kohta toetus määrati, ei vasta ettenähtud keelenõuetele, mistõttu pole olnud võimalik täita eesmärki, mida täiendava tööjõukulu eraldamisega saavutada sooviti. Käskkirjades viidatud protokollide nr 5.1-7.3/2024/22 ja nr 5.1-7.3/2024/23 kohaselt on Keeleameti järelevalve käigus tuvastatud, et kaks õpetajat ei vasta ettenähtud keelenõuetele. Sellest tulenevalt ei ole olnud võimalik täita ka eesmärki, mida täiendava tööjõukulu eraldamisega on soovitud saavutada ning seega on ilmnenud asjaolud, mille kohaselt ei oleks komisjon esitatud taotlusi ka rahuldanud ja toetuse andja nõuab eraldatud toetuse tagasi määruste nr 1 ja nr 7 § 9 p 1 alusel.
2(14)
3-24-3107
4.Sillamäe linn esitas 14. novembril 2024 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palub haridusja teadusministri 21. oktoobri 2024. a käskkirjad nr 5.1-7.4/24/21 ja nr 5.1-7.4/24/23 tühistada. Kohus võttis kaebuse 15. novembri 2024. a määrusega menetlusse.
5.Haridus- ja Teadusministeerium vastustajana esitas 12. detsembril 2024 kohtule kirjaliku vastuse kaebusele, paludes jätta see rahuldamata.
6.Kohus määras 13. detsembri 2024. a määrusega asja läbivaatamisele kirjalikus menetluses ning andis sama määrusega menetlusosalistele tähtajad täiendavate menetlusdokumentide ning neile vastuväidete esitamiseks. Kaebaja esitas täiendavad seisukohad 31. jaanuaril 2025 ja vastustaja 14. veebruaril 2025.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
7.Kaebaja märgib kaebuses järgmist.
7.1.Vaidlustatud haldusaktid on õigusvastased, sest need on vastuolus kehtiva õigusega, põhjendamata ja nende andmisel tehtud menetlus- ja vormivead on niivõrd olulised, et on viinud asja ebaõige otsustamiseni. Vastustaja ei ole haldusaktide andmisel läbi viinud nõuetekohast haldusmenetlust, on jätnud täitmata uurimispõhimõtte ega ole taganud ärakuulamisõigust. Vaidlusalustes haldusaktides esinevad vead (nt pealkirjas).
7.2.Määrus nr 7 oli 21. oktoobri 2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21 andmise ajal kehtetu ning seega on käskkiri nr 5.1-7.4/24/21 antud ilma õigusliku aluseta.
7.3.Vaidlusalustes käskkirjades puuduvad haldusakti andmise faktilised asjaolud. Need on küll välja toodud käskkirjades viidatud komisjoni 14. oktoobri 2024. a protokollides nr 5.17.3/2024/22 (dtl 34-36) ja nr 5.1-7.3/2024/23 (38-40), kuid haldusaktis tuleks ära tuua vähemalt põhimotiivid.
7.4.Määruste nr 7 ja nr 1 kohaselt arvestatakse toetust õpetajale, kes õpetab eesti keeles ja vastab oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele ja omab kõrgharidust. Kaks õpetajat (X ja Y), kes ei vasta protokollide kohaselt ettenähtud keelenõuetele, töötasid Sillamäe Lasteaias Rukkilill õpetajatena ja vastasid toetuse taotlemise ajal kvalifikatsiooninõuetele. Keeleseadusest (KeeleS) tulenevalt vastasid nad toetuse taotlemise hetkel oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele. Xle oli 1. aprillil 2000 väljastatud C1-taseme tunnistus ja ta oli 19. juunil 2014 lõpetanud Tartu Ülikooli magistriõppe eestikeelsel õppekaval. Yle oli
19.juunil 2017 väljastatud B2-taseme tunnistus ja ta oli 17. juunil 2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes. Vastavalt toetuse andmise määrustele olid komisjonid neid asjaolusid kontrollinud ja toetus oli määratud arvestusega, et need kaks õpetajat vastasid taotlemise hetkel kvalifikatsiooninõuetele.
7.5.Protokollide nr 5.1-7.3/2024/22 ja nr 5.1-7.3/2024/23 ei selgu, millisele tõendile komisjon tugines, kui leidis, et õpetajatel puudus C1-taseme keeleoskus ja mis ajast ilmnesid asjaolud, mille kohaselt ei oleks komisjon esitatud taotlusi rahuldanud
7.6.Haldusakte ei saa põhjendada tagantjärgi. Vastustaja seisukohtadest saab järeldada, et mõlema õpetaja keeleoskuse puudumine on tuvastatud juba 19. septembril 2023 ehk kaebaja poolt taotluse esitamise seisuga ning taotlust esitades pidi ka kaebaja ise sellest teadlik olema. Samas möönab vastustaja, et mõlema õpetaja kohta olid taotluse esitamise ajal kehtivad tõendid nõutava keeleoskuse kohta. Küsimus on, kas ja millal on nende keeleoskuse osas tekkinud vastupidine tõend, mis kummutab KeeleS § 26 lg-s 3 sätestatud eelduse. 3(14)
3-24-3107
7.7.KeeleS regulatsioonist tulenevalt lõpeb riigi poolt omistatud eesti keele oskuse tase, kui Keeleamet on seaduses ettenähtud korras tasemetunnistuse kehtetuks tunnistanud. Kuna Keeleamet ei ole toetuste kasutamise perioodil sellist otsust X ega Y keeleoskuse taseme kohta teinud, puudub alus nende osas toetust mitte maksta. Kuni sellise otsuse tegemiseni kehtivad varem omandatud keeleoskustasemed ja seda ei muuda ametniku kahtlus, kuni keeleoskust pole ettenähtud korras kontrollitud ja kontrolli tulemusi ettenähtud korras otsusena fikseeritud.
7.8.Toetus eraldati Sillamäe Linnavalitsuse taotluse alusel, millele olid lisatud haridustöötajate eesti keele oskust tõendavate dokumentide koopiad. Toetuse andja kontrollis tõendeid enne toetuse määramist. Kuna taotluse rahuldamise ajal oli õpetajate keeleoskuse nõue täidetud (vt KeeleS § 26 lg 3), oli taotluse rahuldamiseks antud haldusakt selle andmise ajal õiguspärane. Haldusakti kehtetuks tunnistamist reguleerivaid haldusmenetluse seaduse norme (HMS §-d 6470) pole vaidlustatud käskkirjade andmisel aluseks võetud. Ükski HMS § 66 lõigetes 2 ja 3 loetletud õiguspärase haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamise alustest ei ole kohaldatav. Lisaks tulnuks haldusakti kehtetuks tunnistamisel kaaluda isiku usaldust haldusakti kehtima jäämise suhtes (HMS § 67). Vaidlustatud haldusaktides ja neis viidatud protokollides puudub faktiline põhjendus ja kaalutlused, mille alusel on kaebaja kasuks antud haldusaktid kehtetuks tunnistatud ja kuidas on arvestatud toetuse saaja usaldust.
7.9.Keeleamet ei ole Sillamäe Linnavalitsusele edastanud õpetajate keeleoskuse kategooriatunnistuse kehtetuks tunnistamise otsust ning ei ole teavitanud järelevalvetoimingutest ega järelevalve käigus tehtud soovitustest või ettekirjutustest. Kaebaja andis nendest asjaoludest teada kohe, kui selle teabe sai. Kaebajal puudub süü asjaolude muutumisest teavitamisel (vt HMS § 66 lg 4). Kaebaja otsustas ise lõpetada kahele õpetajale toetuse arvelt palgalisa maksmise, kui Keeleameti ettekirjutused talle teatavaks said. Haridusja teadusministeeriumi protokollide järgi tehti esimene järelevalvetoiming keelenõuete osas 18. detsembril 2023, s.o esimese perioodi lõpus, kui õppetöö oli lõppenud. Seega ei esinenud toetuse kasutamise perioodil (1. september 2023 kuni 31. detsember 2023) mingeid asjaolusid, mis võimaldaks kahe õpetaja osas toetuse eraldamise otsuse kehtetuks tunnistada. Teise perioodi toetuse (1. jaanuar 2024 - 31. august 2024) taotlemisel oli nende keeleoskuse tase tõendatud (Xl Tartu Ülikooli diplomi ja C1-taseme tunnistusega ning Yl Tartu Ülikooli diplomiga). Kuna tagasinõutav toetus on õpetajatele palgalisana välja makstud, ei ole Sillamäe linn selle võrra alusetult rikastunud ega pea saadut tagastama.
7.10.Kaebaja on toetuse taotlemisel esitanud kõik tema kasutuses olnud tõendid ja info ning on kasutanud toetust eesmärgipäraselt õpetajatele palga maksmiseks. Õppetegevuse osas pole puudusi tuvastatud ning kaebaja ei saa vastutada asjaolude eest, mida ta ise mõjutada ei saa ja mille olemasolust ta teadlik ei ole. Maksete tegemise ajal ei olnud kaebaja teadlik toetuse kasutamise piirangust. Seadusega ei ole kooskõlas, et vastutus hõlmab kogu toetuse perioodi, mitte ainult seda osa, mil toetuse maksmise alus ära langeb.
7.11.X suhtes 18. detsembril 2023 tehtud Keeleameti kontrollakti kohaselt pole ettekirjutus tehtud mitte tasemeeksamile suunamiseks, vaid eesti keele oskuse täiendamiseks tähtajaga 30. aprill 2024. Keeleameti 18. detsembri 2023. a ettekirjutusega ei ole tuvastatud tal nõutava keeleoskuse puudumist. Äärmisel juhul saaks lugeda keeleoskuse puudumise tuvastatuks hetkest, mil tal tasemeeksam 21. aprillil 2024 ebaõnnestus. Keeleamet on teinud ettekirjutuse tasemeeksamile suunamiseks alles 4. juunil 2024, täitmise tähtajaga 1. november 2024. Alles selle ettekirjutuse täitmata jätmisel saab rääkida tema keeleoskuse puudumisest. Y keeleoskuse puudumist saab äärmisel juhul lugeda tõendatuks alates 30. aprillist 2024. Ainsaks tõendiks nende keeleoskuse puudumise kohta saab olla tasemeeksamile suunamise ettekirjutuse täitmata jätmine ettekirjutuses määratud tähtajaks või tasemeeksamil läbikukkumine. 4(14)
3-24-3107
7.12.Alusetu ja tõenditega vastuolus on vastustaja etteheide, et kaebaja pidi juba 19. septembril 2023 teadma Y puudulikust keeleoskusest. Kaebaja sai taotluse esitamise ajal tugineda KeeleS § 26 lõikele 3, mille järgi ei pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse.
7.13.Kaebajal ja vastustajal ei ole õigusaktidest tulenevat pädevust ümber hinnata isikutele riigi poolt ettenähtud korras omistatud keeleoskuse taset – see pädevus on ainult Keeleametil õigusaktidega reguleeritud menetluses.
8.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu, palub jätta selle rahuldamata ning märgib järgmist.
8.1.Vähemalt C1-tasemel eesti keele oskust nõutakse eesti keele ja eesti keeles õpetatavate ainete õpetajalt või õppejõult juba 20. juunist 2011, mil kehtestati Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määrus nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ (keelemäärus). X ja Y õpetasid eesti keelt ja eesti keeles ning oleksid pidanud C1-tasemel eesti keele oskuse nõudele vastama juba hetkest, mil nad asusid lasteaias andma eestikeelset õpet. Toetuse andmise tingimuste kohaselt arvestatakse õpetajate vastavust keeleoskustasemele, mitte kvalifikatsioonile. Kuni 1. augustini 2023 käsitleti õpetajate keeleoskust ning kvalifikatsiooninõudeid lahus. 1. augustist 2023 jõustunud koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 221 tõi lasteasutuse töötajate kvalifikatsiooninõuded seaduse tasandile ning kvalifikatsiooni osaks on ka eesti keele oskus. Keeleoskusnõuded ei ole võrreldes varasemaga muutunud.
8.2.Kaebaja märgib küll, et toetuse taotlemisel nii esimeseks (1. september 2023-31. detsember 2023) kui teiseks perioodiks (1. jaanuar 2024-31. august 2024) oli õpetajatel nõutav keeleoskuse tase olemas, kuid samas otsustas ta kahe õpetaja osas ise lõpetada toetuse arvelt palgalisa maksmise alatest 1. maist 2024, kui said teatavaks Keeleameti ettekirjutused.
8.3.Keeleseaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuete täitmise üle teostab haldusjärelevalvet Keeleamet (KeeleS § 30 lg 1), kes kontrollib eesti keele oskust ning eesti keele kasutamise nõuete täitmist. Keeleametil on KeeleS § 31 lg 1 p-de 2 ja 3 alusel õigus teha tööandjale ettepanek lõpetada töötajaga tööleping, kui töötaja ei oska eesti keelt nõutaval tasemel, ja saata nõuetele mittevastava keeleoskusega töötaja tasemeeksamile.
8.3.1.Keeleameti 18. detsembri 2023. a kontrollaktist nähtub, et lasteaia direktoril oli tekkinud kahtlus X tegeliku keeleoskuse osas ning ta palus Keeleametil teostada kontrolli, mille käigus tuvastati, et X eesti keele oskus vajab täiendamist, et see vastaks C1-tasemele. Keeleoskuse täiendamiseks anti aega kuni 30. aprillini 2024. Järelkontrollis 4. juunil 2024 fikseeris Keeleamet, et HARNO andmebaasi andmetel on X käinud 21. aprillil 2024 C1-taseme eksamil, kuid ei ole seda positiivselt sooritanud. Seega ei vasta õpetaja keeleoskus ametikohale kehtestatud nõuetele.
8.3.2.Keeleamet tuvastas 16. detsembril 2020 kontrolli käigus, et keelekümbluse õpetaja Y on sooritanud B2-taseme eesti keele eksami, kuid see ei vasta tema ametikohale kehtestatud nõuetele. Õpetajale tehti ettekirjutus sooritada C1-taseme eesti keele eksam hiljemalt 10. jaanuaril 2022. Y lõpetas 17. juunil 2022 küll Tartu Ülikooli eestikeelsel õppekaval, kuid 18. detsembri 2023. a järelkontrolli aktis märgib Keeleamet, et kuigi ta töötab eestikeelses rühmas, ei vasta keeleoskus C1-tasemele. Õpetajale tehti ettekirjutus sooritada C1-taseme eksam ning määrati ka sunniraha ettekirjutuse täitmata jätmise eest. Keelekontroll toimus direktori palvel. Keeleamet on täiendavalt vastustajale selgitanud, et 2023. a märtsis (pool aastat enne toetuse 5(14)
3-24-3107
taotlemist) sai isik C1-taseme eksamil 40 punkti ja 2024. a märtsis 39 punkti, st eksam ei ole sooritatud. 2024. a septembrikuisel eksamil osalemise isik tühistas.
8.4.Kontrolli- ja järelkontrolli aktidele kirjutavad alla töötaja ja tööandja esindaja. Kaebaja pidi olema teadlik tema töötajate kohta tehtud ettekirjutustest ning nende mittetäitmisest, sest sellest sõltub, millisel ametikohal töötaja võib töötada. Vastustaja ei ole nõus kaebaja väitega, et toetuse taotlemisel nii esimeseks kui ka teiseks perioodiks oli õpetajatel nõutav keeleoskuse tase olemas. See ei ole Keeleameti kontrolli- ja järelkontrolli akte vaadates eluliselt usutav.
8.5.Vastustaja ei nõustu kaebaja väitega, et seni kuni Keeleamet ei ole seaduses ettenähtud korras teinud tasemetunnistuse kehtetuks tunnistamise otsust, vastab töötaja riigi poolt omistatud eesti keele oskuse tasemele ning toetuse mittemaksmiseks puudub alus. KeeleS § 26 lg 3 järgi ei pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse. Töötaja eesti keele oskust võib peale tasemetunnistuse tõendada ka kõrgharidust tõendav dokument, kuid tegelikult ei pruugi isik keeleoskuse nõudele vastata (nagu nt Y puhul). Vaatamata toetuse taotlemisel esitatud haridust tõendavatele dokumentidele, ei ole X ega Y tegelikult osanud C1-tasemel eesti keelt ajal, kui nende kohta esitati taotlus toetuse saamiseks 19. septembril 2023. Vastav kahtlus oli ka kaebajal. Keeleameti kontrolli- ja järelkontrolli aktid tõendavad, et isikute tegelik keeleoskus ei vasta keelemääruses sätestatud nõuetele.
8.6.Toetuse eesmärk oli kindlustada Ida-Virumaa haridusasutustele võimekus tagada nõuetekohase eesti keele oskusega haridustöötajate olemasolu ja viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega. Riigi toetusmeetmega toetatakse ainult neid õpetajaid, kes õpetavad eesti keeles ja vastavad oma ametikohale kehtestatud C1-tasemel eesti keele oskuse nõudele ning kes suudavad reaalset õppetööd seega ka kvaliteetselt läbi viia. Kuna X ja Y ei osanud toetuse saamise ajal tegelikult nõuetekohaselt eesti keelt, ei saanud nad viia õppetööd läbi nõutaval eesti keele tasemel ega olnud õigustatud saama määrusega ette nähtud täiendavat töötasu. Vastustaja on seda selgitanud vestluses kaebajaga ning märkinud ka protokollis.
8.7.Haldusakti tagasiulatuval kehtetuks tunnistamisel on praegu kohased HMS § 66 lg 3 p-d 1 ja 3. Kuigi käskkirjas ei ole märgitud konkreetset HMS sätet, on viidatud määruse nr 7 §-le 9, mis kehtestab selgelt toetuse tagasinõudmise alused. Seaduse kohaselt võib haldusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistada juhul, kui see on lubatud seadusega või ette nähtud haldusaktis, Kui kehtetuks tunnistamise võimalus on sätestatud seaduse alusel antud määruses ning toodud on konkreetsed alused, millal haldusakti on võimalik kehtetuks tunnistada, on haldusakti tagasiulatuv kehtetuks tunnistamine HMS 66 lg 3 alusel lubatav. HMS § 66 lõike 3 järgi võib haldusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistada isiku kahjuks, kui isik ei kasuta haldusakti alusel üleantud raha eesmärgipäraselt. Kaebaja kinnitas taotluses, et kasutab toetust määruses sätestatud eesmärgil ning haridustöötajad vastavad määruses sätestatud nõuetele, kuigi oli teadlik, et X ja Y ei vastanud ametikohale kehtestatud C1-tasemel keelenõudele. Kaebaja ise on palunud Keeleametil nende keeleoskust kontrollida Kaebaja ei teavitanud vastustajat, et Y pole keeletaseme eksamit sooritanud, ega Keeleameti ettekirjutustest, ning ei näidanud neid asjaolusid ka 2023. a toetuse kasutamise aruandes. Kuna kaebaja varjas vastustaja eest olulisi dokumente, ei saa ta tuginedes asjaolule, et vastustaja kiitis 2023. a toetuse aruande heaks ning määrus on käesolevaks ajaks kehtetu, väita, et toetusi ei ole võimalik tagasi nõuda.
8.8.Kaebajal ei saanud tekkida kaitstavat usaldust haldusakti kehtima jäämise suhtes, sest ta pidi olema teadlik määruses sätestatud haldusakti kehtetuks tunnistamise võimalusest. Usalduse kaitse välistab ka asjaolu, et isik ei kasutanud haldusakti alusel üleantud raha eesmärgipäraselt. 6(14)
3-24-3107
Haldusakti kehtima jäämine ei ole avalikes huvides ega ka proportsionaalne nende õpetajate suhtes, kes saavad toetust ning vastavad nõuetele.
8.9.Kaebajale eraldati toetus õiguspärase haldusaktiga sel ajal kehtinud määruste nr 7 ja 1 alusel. Määruse nr 7 § 6 lg 1 kohaselt menetleb taotlusi ministri moodustatud komisjon. Pärast seda, kui vastustajale said teatavaks Keeleameti kontrolli- ja järelkontrolli aktid, töötas komisjon läbi 2023. a taotlusvooru materjalid. Lõpliku otsuse haldusakti kehtetuks tunnistamiseks tegi minister, kes andis ka algse haldusakti.
8.10.Määruse nr 7 seletuskirjas on selgitatud järgmist. Eestikeelsele õppele üleminekul on vajalik, et õpetajad oskaksid reaalselt nõuetekohaselt eesti keelt. Toetuste andmisel viiakse läbi mahukas taotluste kontroll, et hilisemalt võimalikult vähe toetusi tagasi nõuda. Määruse alusel tööjõukulude toetuseks eraldatavat raha ei saa muul viisil kasutada. Kui seda ikkagi tehakse, siis nõuab toetuse andja toetuse tagasi. Eraldatav toetus võimaldab töötajaid motiveerida ja seda eelkõige eestikeelsele õppele ülemineku ülesande täitmisel. Eesti keelt mitteoskav õpetaja, tugispetsialist ning haridusasutuse juht ei saa osaleda oma haridusasutuses eestikeelsele õppele üleminekul. Oluline on, et õpetajad oskaksid nõuetekohaselt eesti keelt reaalselt, mitte ainult dokumentide järgi. Toetuse tagasinõudmisel peavad haridusasutuste pidajad tagasinõutava summa leidma oma eelarvest, sest sellisel juhul on tööandja ise valesti hinnanud töötaja keeleoskust (või ka tasemehariduse olemasolu) ning märkinud nõude täidetuks.
8.11.Vaidlusalused käskkirjad on antud pädeva haldusorgani poolt, andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ning sellega kooskõlas. Käskkirjad on proportsionaalsed, kaalutlusvigadeta ning vastavad vorminõuetele.
KOHTU SEISUKOHT
9.Käesoleva vaidluse on ajendanud vastustaja käskkirjad (vt täpsemad viited käesoleva otsuse p-des 1 ja 2), millega muudeti varasemaid toetuse määramise käskkirju ning nõutakse kaebajalt osaliselt tagasi toetus, mis on määratud haridus- ja teadusministri määruste nr 7 ja 1 alusel 1. Viidatud määrused kehtisid vastavalt kuni 31. detsembrini 2023 ja 31. detsembrini 2024. Viidatud määrustega kehtestati Ida-Virumaal tegutsevate koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ja kutseõppeasutuste (edaspidi koos haridusasutus) õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide (haridustöötajad) töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulu toetuse eraldamise tingimused ja kord 2023. ja 2024. aastal (määruste § 1). Määruste nr 7 ja nr 1 § 2 lg 1 sätestasid toetuse eesmärgina tagada Ida-Virumaa haridusasutuste võimekus tagada nõuetekohase eesti keele oskusega haridustöötajate olemasolu ja nende võimekus viia õppetööd läbi nõutava eesti keele tasemega. Määruse nr 7 ja määruse nr 1 § 3 lg 5 sätestasid, et toetust eraldatakse täiendava töötasu maksmiseks õpetajale, kes õpetab eesti keeles ja vastab oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele ja omab kõrgharidust. Eesti keeles õpetamise nõuet ei rakendata võõrkeeleõpetajale.
10.Määruste nr 7 ja nr 1 § 1 lg-st 1 ja § 2 lg-st 2 nähtub, et täiendava tööjõukulu toetuse puhul on tegemist ajutise toetusega, mida makstakse Ida-Viru maakonnas eesti keeles õpetavate määruses nimetatud töötajate (sh koolieelse lasteasutuse õpetajad) töö väärtustamiseks. 1
Määruse nr 7 seletuskirjas (dtl 244-256) märgitakse, et eraldatav toetus võimaldab töötajaid motiveerida ja seda eelkõige eesseisva ülesande – eestikeelsele õppele üleminek – täitmisel. Riigikogu võttis 12. detsembril 2022 vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (eestikeelsele õppele üleminek), mis nägi ette, et alates 1. septembrist 2024 lähevad eestikeelsele õppele üle koolieelsed lasteasutused ning üldhariduskoolide 1. ja 4. klassid. Selle ülesande tõhusamaks täitmiseks peeti oluliseks motiveerida nii olemasolevaid töötajaid kui ka luua soodne pinnas selleks, et piirkonda, kus on eesoleva ülesande täitmine kõige keerulisem (Ida-Virumaa), tuleksid eesti keelt väga hästi oskavad õpetajad. Seletuskirja järgi on oluline, et toetust saavatel õpetajatel oleks C1-taseme eesti keele oskus ning määrus puudutabki palgalisa saamise alusena üksnes eesti keeles õpetavaid haridustöötajaid, kellele kohaldub nõue osata eesti keelt C1-tasemel.
11.Kaebaja on esmalt tõstatanud küsimuse, kas 21. oktoobri 2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21 andmiseks ja selle alusel kaebajale makstud toetuse tagasinõudmiseks oli käskkirja andmise ajal kehtiv õiguslik alus. Vastustaja on selle käskkirja andmisel viidanud määruse nr 7 § 6 lg-le 1 ja § 9 p-le 1. Määruse nr 7 § 6 lg 1 sätestab valdkonna eest vastutava ministri moodustatud komisjoni pädevuse taotluste menetlemiseks. Määruse nr 7 § 9 p 1 kohaselt tunnistatakse taotluse rahuldamise otsus kehtetuks ja toetuse saaja maksab toetuse tagasi, kui ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud. Riigi Teatajast nähtuvalt lõppes määruse nr 7, mille alusel vastutaja viidatud käskkirjaga enda varasemat 2023. aastaks toetuse andmise käskkirja muutis ning väidetavalt alusetult antud toetuse osa tagasi nõudis, kehtivus 31. detsembril 2023. HMS § 93 lg 1 kohaselt kehtib määrus kuni selle kehtivusaja lõppemiseni. Seega ei kehtinud määrus enam vaidlustatud käskkirja andmise ajal 21. oktoobril 2024. HMS § 54 kohaselt on haldusakti õiguspärasuse üheks eelduseks selle andmine kehtiva õiguse alusel. Kohtu hinnangul ei ole see nõue praegusel juhul täidetud, kuna haldusakti andmisel on vastustaja tuginenud kehtivuse kaotanud õigusaktile (ministri määrusele). Vastustaja ei ole 21. oktoobri 2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21 õiguslike aluste hulgas märkinud ka ühtegi muud alust, mis võimaldanuks tal 2023. a eest antud toetust õiguspäraselt tagasi nõuda.
12.Eeltoodud põhjusel leiab kohus, et haridus- ja teadusministri 21. oktoobri 2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/21 on sisuliselt õigusvastane ning tuleb tühistada.
13.Haridus- ja teadusministri 21. oktoobri 2024 a käskkirja nr 5.1 7.4/24/23 puhul on vaidluse keskseks küsimuseks, kas õpetajad, kellele 2024. a toetuse arvelt makstud täiendava töötasu ulatuses toetust tagasi nõutakse, vastasid toetuse taotlemise hetkel toetuse saamise tingimustele, st kas nad oskasid eesti keelt C1 tasemel, ning kuidas tuli nõuetekohane keeleoskus välja selgitada ja kellel oli vastava hinnangu andmiseks pädevus.
14.Vastustaja leiab kokkuvõtvalt, et õpetajad, kelle töötasu puudutavas osas toetus tagasi nõuti, ei vastanud juba kaebaja poolt tööjõukulu toetuse taotlemise ajal määrustes nr 7 ja nr 1 õpetajatele kehtestatud keelenõudele. Kaebaja on vastupidiselt arvamusel, et toetuse taotlemise ajal oli nende õpetajate keeleoskus tõendatud, ning alus toetuse maksmise käskkirja kehtetuks tunnistamiseks ning toetuse tagasinõudmiseks nende osas puudub.
8(14)
3-24-3107
15.Keeleseaduse § 23 lg 4 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määruse nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ (Keelemäärus) § 9 p-s 7 on eesti keele ja eesti keeles õpetatavate ainete õpetajatele või õppejõududele kehtestatud C-1 tasemel eesti keele oskuse nõue juba alates Keelemääruse jõustumisest 1. juulil 2011. Sellisena kehtis viidatud säte ka 12. märtsil 2024 kaebajale toetuse määramisel käskkirjaga nr 1. Seega on oluline, kas kaebajale oli 15. veebruaril 2024 taotlust (dtl 63-72) esitades teada, kas taotlusega hõlmatud õpetajad, sh X ja Y oskavad eesti keelt tasemel, mis võimaldab määruse nr 1 alusel antava toetuse raames neile täiendavat töötasu maksta. Pooled on erineval arvamusel, kas õpetajate eesti keele oskus vastas C1-tasemele.
16.Asja materjalidest nähtuvalt õpetasid õpetajad X ja Y eesti keelt ja eesti keeles ning selle üle pole poolte vahel ka vaidlust. Seega pidi nende keeleoskus vastama C1-tasemele ning seda ka tööjõukulu toetuse taotlemise ajal. Vaid selle tingimuse täidetuse korral saab öelda, et õpetajad vastasid oma ametikohale kehtestatud eesti keele oskuse nõudele määruse nr 1 § 3 lg 5 mõttes.
17.Vaidlus puudub selles, et Xle oli 1. aprillil 2000 väljastatud eesti keele C1-taseme tunnistus (dtl 41) ja ta oli 19. juunil 2014 lõpetanud Tartu Ülikooli magistriõppe eestikeelsel õppekaval (dtl 42-44). Yle oli küll 19. juunil 2017 väljastatud B2-taseme tunnistus, kuid ta oli 17. juunil 2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes (dtl 45). Arvestades, et KeeleS § 26 lg 3 kohaselt ei pea eesti keele tasemeeksamit sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse, ei olnud Yl õpetajana töötades iseenesest C1-taseme keeleeksami sooritamise kohustust. Samas sätestab KeeleS § 28 lg 2, et keeleametniku ettekirjutusega võib tasemeeksamile saata ka KeeleS § 26 lg-s 3 nimetatud isiku, kui keeleametnikul on riikliku või haldusjärelevalve käigus tekkinud põhjendatud kahtlus, et isiku keeleoskus ei vasta õigusaktides talle kehtestatud keeleoskustaseme nõuetele. Eeltoodust nähtub, et toetuse maksmine oli seotud eestikeelsele õppele üleminekuga ning selle ülesande juures oli iseäranis tähtis, et toetust saavad õpetajad oskaksid ka tegelikult eesti keelt C1-tasemel.
18.Kaebaja esitas vastustajale määruste nr 7 ja nr 1 alusel täiendava tööjõukulu toetuse taotlused vastavalt 19. septembril 2023 ja 15. veebruaril 2024 (dtl 46-72). Seejuures tugines kaebaja 15. veebruari 2024. a taotlust esitades varasema taotluse andmetele (dtl 64). Vastustaja kontrollis taotluste vastavust määruste nr 7 ja nr 1 nõuetele, kuid ilmneb, et tegemist oli dokumentide formaalse kontrolliga ning X ja Y tegelikku keeleoskust seejuures ei kontrollitud. Vastustaja tugines taotleja (kaebaja) kinnitusele, et ta on teadlik, et toetuse rahuldamise otsus tunnistatakse kehtetuks, kui ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud või kui toetuse saaja ei pea kinni määruste §-s 8 sätestatust (dtl 62 ja 72). Mõlema määruse § 8 lgtest 1 ja 3 tulenes toetuse saajale kohustus kasutada toetust määruses sätestatud eesmärgi kohaselt ning kohustus teavitada toetuse andjat, kui asjaolud, mille alusel toetus määrati, muutuvad oluliselt. Kaebaja ei ole vastustajat teavitanud talle teatavaks saanud asjaoludest, st et kahel õpetajal puudub keeleoskus tasemel, mis on toetuse raames täiendava töötasu maksmise tingimuseks.
19.Asja materjalidest ilmneb, et juba pärast kaebaja esimese toetustaotluse esitamist (s.o pärast
19.septembrit 2023) toimus Sillamäe Lasteaias Rukkilill direktori palvel 18. detsembril 2023 Keeleameti järelevalve keelenõuete täitmise üle. 9(14)
3-24-3107
19.1.Keeleametnik tuvastas kontrolli käigus, et X eesti keele oskus vajab täiendamist, et see vastaks C1-tasemele. Talle tehti kontrollaktis ettekirjutus eesti keele oskuse täiendamiseks tähtajaga 30. aprill 2024. Keeleametnik on 18. detsembril 2023 järelevalve käigus kontrollaktis märkinud, et X suhtleb küll aktiivselt ja kiiresti, kuid suhtluses esineb hulk grammatikavigu ning kirjalikus töös kirjutas ta antud teemast mööda (kontrollakt, dtl 226). Keeleameti 4. juuni 2024. a järelkontrolli aktist nr J21873 (dtl 227) nähtub, et HARNO andmebaasi andmetel käis X 21. aprillil 2024 C1-taseme keeleeksamil, kuid tulemus 49% võimalikust punktisummast ei andnud positiivset tulemust ning eksam on seega sooritamata. Aktis kajastatud X selgituste kohaselt lubas ta minna 22. septembril 2024 uuesti C1-taseme keeleksamile ning järelkontrolli aktis on talle tehtud ettekirjutus sooritada C1-taseme eksam 1. novembriks 2024.
19.2.Keeleamet leidis 18. detsembri 2023. a järelkontrolli aktis (dtl 229), et Y eesti keele oskus ei vasta C1-tasemele. Akti kohaselt on tema kõne päris ladus, kuid esineb hulgaliselt grammatikavigu; kirjalikus töös on vigu vähem; on läbinud mitmeid koolitusi, et parandada keeleoskust. Yle on järelkontrolli aktis tehtud ettekirjutus sooritada C1-taseme keeleeksam 30. aprilliks 2024. Ettekirjutuse täitmise tagamiseks on rakendatud ka sunniraha. Asja materjalidest nähtub, et Keeleamet kontrollis Y keeleoskust ka juba 16. detsembril 2020. Keeleameti kontrollaktist (dtl 228) nähtub, et viiruse leviku tõkestamiseks toimus keelekontroll dokumentide põhjal. Aktis on märgitud, et eesti.ee andmetel on Y sooritanud B2-taseme eesti keele eksami, mis ei vasta aga tema ametikohale kehtestatud nõudele. Õpetajale tehti ettekirjutus sooritada C1-taseme eksam 10. jaanuariks 2022. Kuigi asja materjalidest nähtuvalt on õpetaja seejärel 17. juunil 2022 lõpetanud Tartu Ülikooli bakalaureuseõppe eestikeelses õppes (dtl 45), on tal pärast seda siiski jäänud 2023. a ja 2024. a märtsis C1-taseme eesti keele eksam positiivsele tulemusele sooritamata (dtl 115, 228).
20.Kaebaja on seisukohal, et varem omandatud keeleoskustasemed kehtivad seni, kuni Keeleamet ei ole otsustanud õpetajatele varem omistatud keeleoskustaseme tunnistusi kehtetuks tunnistada, ning keeleametniku kahtlus keeleoskuse ebapiisavusest seda ei muuda. Kaebaja arvates puudub seetõttu ka alus nende õpetajate osas toetust maksmata jätta. Kohus kaebajaga ei nõustu. Vaidlus puudub selles, et X sooritas C1-taseme keeleeksami 1. märtsil 2020 positiivsele tulemusele (dtl 41). Arvestades C1-tasemel keeleoskuse kirjeldust (vt KeeleS lisa 1), ei ole aga alust kahelda, et isiku eesti keele oskus ei vastanud 18. detsembril 2023 ilmselgelt C1tasemele. Kaebaja märgib õigesti, et Keeleamet ei teinud 2023. a detsembris talle ettekirjutust C-1 taseme eksami sooritamiseks, kuid selline kohustus on talle pandud 4. juuni 2024. a järelkontrolli aktis. Tema eesti keele oskuse mittevastavus C-1 tasemele on kinnitust leidnud
21.aprilli 2024. a tasemeeksami tulemusega. Y puhul saab asja materjalidest järeldada, et ta ei ole kunagi C1-taseme keeleeksamit positiivsele tulemusele sooritanud ning Keeleameti 18. detsembri 2023. a järelevalve käigus tuvastati, et tema keeleoskus ei vastanud kontrolli ajal C1-tasemele. Vaatamata varasemalt väljastatud keeletaseme tunnistustele ja eesti keeles hariduse omandmaist tõendavatele dokumentidele selgus 18. detsembril 2023, et kummagi õpetaja keeleoskus ei ole tegelikult C1-tasemel ning kumbki õpetajatest ei ole pärast Keeleameti kontrolli ja enne vaidlusaluste käskkirjade andmist C1-tasemel keeleeksamit positiivsele tulemusele sooritanud.
21.Riigikohus on avaliku teenistuse valdkonna vaidluses 7. märtsi 2003. a otsuses asjas nr 3-31-20-03 (p 15) leidnud, et üksnes keeleoskuse tunnistuse olemasolu ei taga teenistusülesannetega toimetulekut ega välista teenistusest vabastamist ametikohale 10(14)
3-24-3107
mittevastavuse tõttu seoses ebapiisava keeleoskusega. Viidatud vaidluses leidis Riigikohus, et teenistusest vabastamise õigust omaval isikul on diskretsiooniruum otsustamaks, kas ametniku keeleoskus, hoolimata formaalselt tõendatud keeleoskuse tasemest, on piisav oma teenistusülesannetega toimetulekuks, ja keeleoskuse ebapiisavuse korral on pädeval juhil õigus rakendada teenistusest vabastamist kui ebapiisava keeleoskuse järelmiks olevat õiguslikku tagajärge. Kõnealuses asjas tingis ametniku teenistusest vabastamise Keeleinspektsiooni tuvastatud asjaolu, et tema eesti keele oskus ei vasta ametikohal nõutavale tasemele. Tartu Ringkonnakohus on 21. novembri 2024. a otsuses asjas nr 3-21-255 (hetkel veel jõustumata) samuti leidnud, et üksnes keeleoskuse tunnistuse olemasolu ei taga ametniku teenistusülesannetega toimetulekut ega välista teenistusest vabastamist ametikohale mittevastavuse tõttu seoses ebapiisava keeleoskusega (otsuse p 15.4). Ringkonnakohus ei ole viidatud asjas nõustunud kaebajaga selles, et tema eesti keele C1-tasemel valdamist saaks pidada tõendatuks ainuüksi tulenevalt sellest, et ametnikul on olemas kehtiv 24. aprillil 2015 välja antud C1-taseme tunnistus (otsuse p 15.5).
22.Kohtu hinnangul saab eeltoodud kohtupraktika valguses ka käesolevas asjas asuda seisukohale, et keeleoskuse tasemest sõltuvate otsuste tegemisel ei saa lähtuda vaid keeleoskuse nõude formaalsest täidetusest ning otsuse tegemine ei eelda eelnevalt isikule omistatud keeleoskustaseme tunnistuse (või vastava otsuse) kehtetuks tunnistamist. Arvestades praegusel juhul ka toetuse andmise põhjust ja eesmärki – eestikeelsele õppele üleminekul kvalifitseeritud ja eesti keelt hästi oskavate õpetajate olemasolu – oli toetuse määramisel oluline õpetajate tegelik keeleoskus. Kohtu hinnangul on ka kaebaja ise seda mõistnud, sest peatas õpetajatele Keeleameti ettekirjutuste tõttu lisatoetuse maksmise 1. maist 2024 (dtl 8 ja 127). Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja tegevus ja seisukohad on vastuolulised, sest peatades küll Keeleameti ettekirjutuste tõttu õpetajatele toetuse maksmise, on ta jätkuvalt seisukohal, et toetuse taotlemisel nii esimeseks (1. september 2023-31. detsember 2023) kui teiseks perioodiks (1. jaanuar 2024-31. august 2024) oli õpetajatel nõutav keeleoskuse tase olemas.
23.Määruse nr 1 § 9 sätestab, et taotluse rahuldamise otsus tunnistatakse kehtetuks ja toetuse saaja maksab toetuse tagasi järgmistel juhtudel: 1) ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud; 2) toetuse saaja loobub toetusest; 3) toetuse saaja ei ole kinni pidanud määruse §-s 8 sätestatust. Vastustaja on otsustanud toetuse määramise käskkirja muutmise (osalise kehtetuks tunnistamise) ning toetuse osalise tagasinõudmise tuginedes määruse nr 1 § 9 p-s 1 sätestatud alusele, st ilmnevad asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud. Kaebaja arvates jääb selgusetuks, mis ajast alates õpetajad enam keelenõudele ei vastanud ja mis ajast ilmnesid asjaolud, mille kohaselt ei oleks toetustaotlust rahuldatud.
23.1.Vastustaja on, arvestades 18. detsembril 2023 toimunud Keeleameti kontrolli tulemusi, seisukohal, et Xl ja Yl puudus C1-tasemel eesti keele oskus juba ajal, mil kaebaja esitas esimese toetustaotluse, st 19. septembril 2023. Vastustaja märgib, et kontrolli- ja järelkontrolli aktidele kirjutavad alla töötaja ja tööandja esindaja ning kaebaja pidi olema teadlik tema töötajate eesti keele oskust puudutavatest ettekirjutustest ning nende mittetäitmisest, sest sellest sõltub, millisel ametikohal töötaja võib töötada (dtl 115).
23.2.Kaebaja esitas esimese toetustaotluse 19. septembril 2023 ning Keeleameti kontroll toimus lasteaia direktori palvel juba 18. detsembril 2023 ehk kolm kuud hiljem. Kohus nõustub vastustajaga, et keeleoskuse taset ei saa minetada päevapeal ning pole eluliselt usutav, et kui detsembris 2023 tuvastati, et õpetajatel C1-tasemele vastav eesti keele oskus puudub, oleks see 11(14)
3-24-3107
neil olnud kolm kuud varem septembris 2023 taotluse esitamise ajal. Tegemist on küllaltki lühikese ajavahemikuga, mis ei saanud keeleoskuse taset mõjutada. Samuti ei ole usutav, et lasteaia direktoril tekkis õpetajate keeleoskuse osas kahtlus vahetult enne Keeleameti kontrolli. Selgunud on ka, et Y püüdis juba 2023. a märtsis sooritada C1-taseme keeleeksamit, kuid see ei õnnestunud.
23.3.Kohus nõustub vastustaja järeldusega, et õpetajatel X ja Y puudus juba esimese toetustaotluse esitamise ajal ehk 19. septembril 2023 nõutav C1-taseme keeleoskus ning pole millegagi tõendatud, et nõutav keeloskuse tase oleks saavutatud 2024. a toetuse taotlemise ajaks 15. veebruaril 2024. 12. märtsi 2024. a käskkirjaga nr 5.1-7.4/24/3 antud toetust taotles kaebaja seega ajal, mil tegelikult oli juba kahtlus õpetajate keeleoskustaseme osas ning selle kontrollimiseks oli lasteaia direktor palunud Keeleametil teostada järelevalvet. Vaidlust ei saa seega olla selle üle, et lasteaia direktor teadis nii ebapiisavast keeloskusest kui ka konkreetsemalt järelevalve tulemustest.
23.4.Sillamäe lasteaed Rukkilill on Sillamäe Linnavalitsuse hallatav asutus (vt Sillamäe lasteaia Rukkilill põhimääruse2 § 1 lg 1), mistõttu pidi ka kohalik omavalitsus olema eeltoodust teadlik. See järeldus tugineb analoogia korras kohaldataval tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 133 lg-l 1, mis sätestab: „Kui isik kasutab teist isikut pidevalt oma majandus- või kutsetegevuses, siis loetakse, et talle on teada asjaolud, mida teab majandus- või kutsetegevuses kasutatav isik, välja arvatud juhul, kui majandus- või kutsetegevuses kasutatava isiku ülesanded ei hõlma sellise teabe vahendamist teda majandus- või kutsetegevuses kasutavale isikule või kui majandus- või kutsetegevuses kasutatavalt isikult ei saa sellise teabe vahendamist, arvestades tema ülesandeid majandus- või kutsetegevuses, mõistlikult oodata.“ Kohtu hinnangul oli praegusel juhul mõistlik eeldada, et kaebajale oli teada tema hallatava lasteaia direktoril olnud teave asjaolude kohta, mis välistanuks toetuse andmise.
24.Vaidlusalustest käskkirjast nr 5.1-7.4/24/23 (dtl 23) nähtub, et vastustaja on toetuse tagasinõudmisel tuginenud määruse nr 1 § 9 p-le 1 ehk sellele, et ilmnesid asjaolud, mille kohaselt taotlust ei oleks rahuldatud. Käskkirja aluseks ei ole olnud määruse § 9 p 3 ega etteheide kaebajapoolse teavitamiskohustuse täitmata jätmisest. Kohus on jõudnud järeldusele, et vaidlusaluse käskkirja nr 5.1-7.4/24/23 tegemise ajaks oli ilmnenud, et õpetajad X ja Y ei vastanud toetuse taotlemise ajal määruse nr 1 § 3 lg-s 5 sätestatud eesti keele oskuse nõudele, mistõttu toimus neid puudutavas osas toetuse määramise käskkirja kehtetuks tunnistamine ja toetuse tagasi küsimine kehtival õiguslikul ja faktilisel alusel.
25.Kaebaja ei saanud praegusel juhul tugineda usalduse kaitsele, sest määruses nr 1 oli toetuse rahuldamise otsuse kehtetuks tunnistamise võimalus ette nähtud (HMS § 67 lg 4 p 2). Kohtu hinnangul ei ole praegusel juhul asjakohased viited õiguspärase haldusakti tagasiulatuva kehtetuks tunnistamise sätetele, sest olukorras, kus õpetajatel puudus 15. veebruaril 2024 toetustaotluse esitamise ajal nõutav keeleoskus, ei olnud nende osas antud haridus- ja teadusministri 12. märtsi 2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/3 selles osas õiguspärane.
26.Kohus ei nõustu kaebaja etteheidetega kaalutlusõiguse teostamata jätmisest ning ekslikust hinnangust tõenditele. Kohus nõustub vastustaja lähenemisega, et õpetajate keeleoskuse taseme kindlakstegemisel oli määrav tegelik keeleoskus, ning samuti hinnanguga tõenditele, millest järeldub neil C1-keeletaseme puudumine taotluse esitamise ajal. Nõutava keeleoskuse puudumine on praegusel juhul tuvastatud dokumentaalselt, mitte hinnanguliselt ning vastustajal 2
https://www.riigiteataja.ee/akt/406102023048
12(14)
3-24-3107
puudus asjakohaseid tõendeid arvestades kaalumisruum. Tagasinõutava toetuseosa suuruse üle pooled ei vaidle.
27.Kaebaja on heitnud vastustajale ette lisaks käskkirja sisulisele õigusvastasusele ka uurimispõhimõtte ja ärakuulamiskohustuse rikkumist ning põhjendamispuudusi.
28.Vastustaja on 21. oktoobri 2024. a käskkirjas nr 5.1-7.4/24/23 viidanud asjakohaselt 9. jaanuari 2024. a määruse nr 1 „Ida-Virumaa koolieelsete lasteasutuste, üldhariduskoolide ning kutseõppeasutuste õpetajate, juhtide ja tugispetsialistide töö väärtustamiseks täiendava tööjõukulude toetuse eraldamise tingimused ja kord 2024. aastal“ § 7 lg-le 1, § 8 lg-tele 6 ja 6 1 ning § 9 p-le 1 ning on välja toonud tagasi nõutava rahasumma suuruse, tuues eraldi välja summa, mis oli antud kahele mittekvalifitseerituks osutunud isikule eraldatud täiendava tööjõukulu toetusena ning kasutamata jäänud toetuse jäägi. Kuigi käskkiri ei sisalda üksikasjalikumat sisulist analüüsi, on selles viidatud ministri 8. veebruari 2024. a käskkirjaga nr 1.1-2/24/33 moodustatud Ida-Virumaa haridustöötajate täiendava tööjõukulu 2024. a taotluste menetlemise komisjoni (muudetud 6. septembri 2024. a käskkirjaga nr 1.1-2/24/264) koosoleku protokollile nr 5.1-7.3/2024/23 (dtl 38-40), mis kajastab põhjalikumalt toetuse andmise asjaolusid, Keeleameti kontrolli menetlust ja selle tulemusi ning tagasinõutava summa kujunemist ja komisjoni järeldust. HMS § 56 lg 1 ls 2 kohaselt tuleb kirjaliku haldusakti põhjendus esitada haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Seda nõuet on vastustaja vaidlustatud käskkirjas järginud ning kohtu hinnangul on põhjendamiskohustus piisava põhjalikkuse ja arusaadavusega täidetud.
29.Kohus ei nõustu kaebaja etteheidetega uurimispõhimõtte ja ärakuulamiskohustuse rikkumise kohta. Vastusest kaebusele ilmneb, et vastustajal on olnud otsustamisel aluseks erinevad dokumendid, mis kogumis on viinud järeldusele õpetajate keeloskuse tasemest. Kogutud tõendite hulka kuulub ka kaebaja enda esitatud teave kahele õpetajale lisatasu maksmise lõpetamise kohta seoses Keeleameti ettekirjutusega. Vastustaja on kogunud menetluses ka ise otsustamiseks vajalikke tõendeid päringuga Keeleametilt. Haldusasja tõenditest ei ilmne, et kaebaja esindaja olnuks kutsutud komisjoni arutelule 10. oktoobril 2024, et seal oma seisukohti esitada, ega ka et kaebajale oleks saadetud komisjoni otsus (ettepanek ministrile täiendava tööjõukulu toetuse perioodi 1.jaanuar – 31. august 2024. a eest tagasinõudmiseks) ja võimaldatud selle kohta enne ministri käskkirja andmist arvamust avaldada. Seega ei ole tõepoolest toimunud otsesõnu kaebaja ärakuulamist HMS § 40 tähenduses teda koormava haldusakti menetluses. Samas on vastustaja vastuses kaebusele kajastanud ka taotluste tagasinõudmist menetlenud komisjoni suhtlust kaebajaga. Ilmneb, et 9. septembril 2024 vestles taotlusvooru koordinaator kaebajaga telefoni teel ja selgitas, et vastustaja hakkab menetlema toetuse tagasinõudmist. 13. septembril 2024 vestles taotlusvooru koordinaator kaebajaga telefoni teel ning selgitas täiendavalt olukorda. Seega ei olnud kaebaja teadmatuses vastustaja kavatsusest toetus osaliselt tagasi nõuda ning vähemalt eelpool viidatud telefonivestlustes oli tal võimalik oma selgitusi ja vastuväiteid esitada. Kohus möönab, et kaebaja võinuks olla menetlusse põhjalikumalt kaasatud, kuid leiab, et vastustaja ei ole teinud sellist menetlusviga, mis tooks praegusel juhul kaasa 21. oktoobri 2024. a käskkirja nr 5.17.4/24/23 tühistamise (vt HMS § 58, RVastS § 3 lg 3 p 1).
30.Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et haridus- ja teadusministri 21. oktoobri 2024. a käskkiri nr 5.1-7.4/24/23 on nii sisuliselt kui vormiliselt õiguspärane ning puuduvad alused selle tühistamiseks. 13(14)
3-24-3107
31.Kohus rahuldab kaebuse osaliselt, tühistades haridus- ja teadusministri 21. oktoobri 2024. a käskkirja nr 5.1-7.4/24/21. Ülejäänud osas jääb kaebus rahuldamata.
MENETLUSKULUD JA MUUD MENETLUSLIKUD OTSUSTUSED
32.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). Kaebaja on tasunud kaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot. Muude menetluskulude kandmist asjas ei ilmne. Kuna kohus tühistab kahest vaidlustatud käskkirjast ühe, tuleb lugeda kaebus rahuldatuks pooles ulatuses. Kohus mõistab seega vastustajalt kaebaja kasuks välja ka menetluskulud pooles ulatuses, st 10 eurot. Kui pooltel on tekkinud veel muid menetluskulusid, jäävad need vastavalt HKMS § 109 lg 1 ls-le 4 nende enda kanda.
33.Asjas tehtava kohtuotsuse avaldamisel asendab kohus X ja Y nimed otsuses tähemärkidega (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt) Sirje Kaljumäe kohtunik
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.