Keskkonnaameti protest Mulgi Vallavalitsuse 6. augusti 2024. a korraldusega nr 1055 väljastatud projekteerimistingimuste nr 2411802/02578 tühistamiseks
Menetlusosalised
Protesti esitaja Keskkonnaamet, esindaja Kristiin Jääger Vastustaja Mulgi vald, esindaja vallavanem Dmitri Orav Kolmas isik X
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Keskkonnaameti protest. Tühistada Mulgi Vallavalitsuse 6. augusti 2024. a korraldus nr 1055 ja projekteerimistingimused nr 2411802/02578.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Asendada avaldatavas otsuses X-i nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib esitada Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29. detsembril 2025 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1 ja § 67 lg 4). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida. Vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Mulgi Vallavalitsus määras 6. augusti 2024. a korraldusega nr 1055 projekteerimistingimused Mulgi vallas Päigiste külas Rehemäe kinnistul (katastritunnus 19201:003:0262) olemasoleva saunahoone laiendamiseks kuni 33% esialgsest mahust. Projekteerimistingimused on vormistatud korralduse lisana 1. Mulgi Vallavalitsus väljastas 8. augustil 2024 projekteerimistingimused nr 2411802/02578.
2.Keskkonnaamet (KeA) tegi 21. oktoobri 2024. a kirjaga nr 7-28/24/21684 Mulgi Vallavalitsusele ettepaneku tunnistada projekteerimistingimused kehtetuks. Ettepaneku kohaselt on Rehemäe katastriüksusel sauna ehitamise lubamine looduskaitseseaduse (LKS) § 38 lg-ga 3 vastuolus, sest saun paikneb tervikuna Kariste järve kalda ehituskeeluvööndis.
3.Mulgi Vallavalitsus vastas 5. detsembri 2024. a kirjaga nr 7-6/2024-122-2 KeA-le, et Mulgi Vallavalitsus väljastas 6. augusti 2024. a korraldusega nr 1055 projekteerimistingimused õiguslikel alustel.
4.KeA esitas 17. detsembril 2024 Tartu Halduskohtule protesti, milles taotleb Mulgi Vallavalitsuse 6. augusti 2024 korralduse nr 1055 ja projekteerimistingimuste nr 2411802/02578 tühistamist.
5.Kohus võttis 4. veebruari 2025. a määrusega KeA protesti menetlusse ning kaasas kolmanda isikuna menetlusse Rehemäe kinnistu omaniku X-i.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
6.Protesti esitaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmiselt.
6.1.Mulgi Vallavalitsus andis 6. augusti 2024. a korraldusega projekteerimistingimused õigusvastaselt, sest Rehemäe katastriüksusel asuv saun jääb kogu ulatuses ehituskeeluvööndisse ning projekteerimistingimustega kavandatud ehitustegevusele ei kohaldu ükski LKS § 38 lg-tes 4–6 nimetatud erand.
6.2.Rehemäe katastriüksusele sauna püstitamiseks antud õigusaktid – Halliste Vallavalitsuse
18.detsembri 2003. a korraldus nr 189 ja 18. detsembri 2003. a kirjalik nõusolek nr 53 – on õigusvastased, sest need on vastuolus toona kehtinud ranna ja kalda kaitse seadusega. Saun jääb kogu ulatuses ehituskeeluvööndisse. Asjaolu, et sauna asukohas paiknesid kunagise hoone varemed, ei võimalda järeldust, et 2003. aastal oli tegemist olemasoleva saunahoone laiendamisega ega anna alust samal alal uue hoone ehitamiseks. Viimane jäädvustus vanast hoonest pärineb aastast 1978. Hilisemad Maa-Ameti kaardimaterjalide väljavõtted ei kinnita hoone olemasolu.
6.3.Õigusvastase haldustegevuse alusel ehituskeeluvööndisse püstitatud hoone ei õigusta täiendavat ja senist hoonestust muutvat ehitustegevust ehituskeeluvööndis. Kuna saun on püstitatud juba ligikaudu 20 aastat tagasi, ei ole enam otstarbekas haldustegevust vaidlustada. Õigusvastaselt püstitatud hoone puhul ei saa lubada täiendavat ehitustegevust ega kohaldada erandeid. 2(7)
3-24-3401
6.4.Looduskaitseseaduses sätestatud erisused, millega lubatakse ehituskeeluvööndis ehitada, kohalduvad üksnes õiguspäraste haldusaktide alusel püstitatud ehitistele. Ka LKS § 38 lg 4 p 5 kohaldamiseks peab olemasolev ehitis olema ehitatud õiguspärasel õiguslikul alusel. Ehituskeeluvööndis kehtivate reeglite rikkumisel ei saa eeldada, et edaspidi kohaldatakse ehitustegevust soodustavaid erisusi.
6.5.Praegusel juhul kavandatakse LKS § 38 lg 4 p-s 5 sätestatud erandile viidates olemasoleva sauna olulist ümberehitamist. Sisuliselt on tegemist sauna lammutamisega ning selle asemele uue ja mastaapsema hoone püstitamisega. Taoline tegevus ei ole ranna ja kalda kaitse regulatsiooni eesmärkidega kooskõlas.
7.Vastustaja palub jätta protesti rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel.
7.1.KeA seisukoht, et Rehemäe katastriüksusele sauna püstitamiseks antud haldusaktid on õigusvastased ning mõjutavad vastustaja antud projekteerimistingimusi, on ebaõige. Vastustaja kontrollis saunahoone olemasolu nii ehitisregistri (EHR) kannete põhjal kui ka 1974. ja 1975. a kaartide põhjal. 2003. a planeeringus on sauna asukohas fikseeritud vare. Seega ei ole hoone rajatud uude kohta, vaid ajaloolisele kohale, kus on hoone olnud juba enne ehituskeeluvööndi kehtestamist. Tegemist on olemasoleva saunahoone laiendamisega kuni 33% esialgsest mahust. KeA ei ole tõendanud väidet, et saun on püstitatud alale, kus varem ehitisi polnud. Samuti ei andnud KeA 8. juuli 2024. a kirjas vastustajale selgesõnalist juhist, et projekteerimistingimustest tuleb keelduda.
7.2.Vastustajal ei ole alust kahelda Halliste Vallavalitsuse 18. detsembri 2003. a korralduse nr 189 õiguspärasuses. Vastustajale teadaolevalt ei ole keegi seda korraldust vaidlustanud. Seadusandja ei ole ette näinud, et juurdeehituse lubatavus sõltuks varasemate haldusaktide õiguspärasusest. Seega ei saa KeA sellist eeltingimust projekteerimistingimuste menetluses seada. Vastustaja antud projekteerimistingimused on õiguspärased.
8.Kolmas isik palub jätta protesti rahuldamata. Tema põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.
8.1.Projekteerimistingimused on õiguspärased. Seda tõendab Halliste Vallavalitsuse 2003. a kirjalik nõusolek nr 53. Kirjaliku nõusoleku õiguspärasust tõendab EHR-i kanne ja paberdokumentatsioon. Kirjalikul nõusolekul on õiguslik tähendus (ehitusseadustiku (EhS) § 61 lg 2) ning seda pole vaidlustatud. Seega on kirjalik nõusolek sauna püstitamiseks õiguspärane. Protestist nähtub, et KeA ei ole 2003. a kirjalikku nõusolekut välja otsinud, kuigi see omab asjas olulist tähendust. Oluliste asjaolude välja selgitamata jätmine võib olla kaalutlusviga.
8.2.Seadusandja ei ole ette näinud, et juurdeehituse lubatavus sõltuks varasemate haldusaktide õiguspärasusest. Seega ei saa KeA sellist eeltingimust projekteerimistingimuste menetluses seada. Samuti ei saa KeA vaidlustada protestiga varasemate haldusaktide õiguspärasust ega nõuda haldusaktide õigusvastasuse kindlakstegemist.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
9.KeA tegi 21. oktoobri 2024. a kirjas vastustajale kaks ettepanekut: täpsustada EHR-s, et Halliste Vallavalitsuse 2003. a haldusakt on õigusvastane (ettepanekus on ekslikult viidatud Mulgi Vallavalitsuse 2005. a haldusaktile) ning tunnistada projekteerimistingimused nr 3(7)
3-24-3401 2411802/02578 kehtetuks. Kuna kohtule esitatud protestis taotleb KeA üksnes projekteerimistingimuste tühistamist, ei hõlma vaidluse ese vastustaja EHR-i kande tegemiseks kohustamist. Kohtu menetluses on tühistamisprotest. KeA ei nõua protestiga Halliste Vallavalitsuse 2023. a haldusaktide õigusvastasuse kindlakstegemist.
10.Mulgi Vallavalitsus määras 6. augusti 2024. a korraldusega nr 1055 projekteerimistingimused Rehemäe kinnistul olemasoleva hoone (EHR kood 120257724) laiendamiseks kuni 33% esialgsest mahust.
10.1.Projekteerimistingimuste andmine on osa ehitusloa andmise menetlusest (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-20-19/62, p 18). Projekteerimistingimused on eelhaldusakt (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2), millega määratakse kindlaks osa ehitisele esitatavatest nõuetest. Projekteerimistingimused on vajalikud ehitusloakohustusliku hoone ehitusprojekti koostamiseks, kui puudub detailplaneeringu koostamise kohustus (EhS § 26 lg 1). Kuna EhS § 38 lg 3 võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel nõuda ehitusloa andmist ka ehitise kohta, mille osas ei ole ehitusluba seaduse kohaselt nõutav, võib kohaliku omavalitsuse üksus anda ka projekteerimistingimused sellise hoone ehitamiseks, mille osas seadus ei nõua ehitusluba. Eelhaldusaktile kohaldatakse haldusakti sätteid (HMS § 52 lg 2). Seega ei mõjuta projekteerimistingimuste õigusvastasus nende kehtivust (HMS § 60 lg 2) ning ehitusloa andmisel tuleb järgida projekteerimistingimusi, sõltumata nende võimalikust õigusvastasusest (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-20-19/62, p 16). Kui ehitusloa andmise otsustamisel ilmneb, et projekteerimistingimused on sisuliselt õigusvastased ja õigusvastusust ei ole võimalik projekteerimistingimuste muutmisega kõrvaldada, tuleb tunnistada projekteerimistingimused kehtetuks ja keelduda ehitusloa andmisest (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-20-19/62, p 19). Projekteerimistingimusi on võimalik anda üksnes konkreetse hoone või rajatise ehitusprojekti koostamiseks. Kui seadus ei võimalda konkreetse hoone laiendamiseks või selle asemele uue hoone ehitamiseks ehitusluba anda, ei ole lubatud anda selleks ka projekteerimistingimusi. Projekteerimistingimused annab kohaliku omavalitsuse üksus (EhS § 28 lg 1). EhS § 26 lg 3 p 2 kohaselt arvestatakse projekteerimistingimuste andmisel, et projekteerimistingimuste andmine ei oleks vastuolus õigusaktide, isikute õiguste või avaliku huviga. EhS § 32 p 4 näeb ette, et kohaliku omavalitsuse üksus keeldub projekteerimistingimuste andmisest, kui projekteerimistingimuste taotlus ei vasta õigusaktist või ehitise asukohast tulenevatele avalikõiguslikele kitsendustele. LKS § 38 lg 3 kohaselt on kalda ehituskeeluvööndis uute hoonete ja rajatiste ehitamine keelatud. LKS § 38 lg 4 p 5 sätestab erandina, et ehituskeeld ei laiene olemasoleva ehitise esmakordsele juurdeehitisele juhul, kui juurdeehitise maht on väiksem kui üks kolmandik olemasoleva ehitise kubatuurist.
10.2.Mulgi Vallavalitsuse 6. augusti 2024. a korralduse õigusliku alusena on märgitud EhS §
31.Nimetatud norm reguleerib projekteerimistingimuste menetlust, kuid ei näe ette projekteerimistingimuste andmise materiaalõiguslikku alust (vrd EhS § 26 lg 2). Korralduses on põhjendatud, et projekteerimistingimuste menetluse käigus ei tuvastanud vallavalitsus EhS § 32 kohaseid projekteerimistingimuste andmisest keeldumise aluseid. Küll aga on projekteerimistingimuste p-s 3.7 märgitud, et projekteerimisel tuleb juhinduda KeA 8. juuli 2024. a kirjas nr 6-2/24/13841-2 esitatud nõudest: kuna rekonstrueeritav hoone asub kalda ehituskeeluvööndis, tuleb projektis selgelt välja tuua, kas rekonstrueeritav hoone on 4(7)
3-24-3401 rajatud õiguslikul alusel ehituskeeluvööndisse. Projekteerimistingimuste p-s 3.8 on lisatud järgmist: „Projekti seletuskirjas tuleb viidata dokumentidele, mille alusel püstitati hoone kalda ehituskeeluvööndisse, kus on üldjuhul uute hoonete ehitamine keelatud. Looduskaitseseaduse § 38 lõige 4 punktis 5 sätestatud erisus, mille kohaselt ei laiene kalda ehituskeeld olemasoleva ehitise esmakordsele juurdeehitisele, juhul, kui juurdeehitise maht on väiksem kui üks kolmandik olemasoleva ehitise kubatuurist, kehtib ainult seaduslikult püstitatud ehitistele.“ Kohtu hinnangul nähtub nii korralduse tekstist kui ka projekteerimistingimuste p-dest 3.7 ja 3.8, et vastustaja ei selgitanud projekteerimistingimuste andmise menetluses välja, kas olemasolev ehitis on ehitatud ehituskeeluvööndisse õiguslikul alusel. Vastustaja möönis projekteerimistingimuste p-des 3.7 ja 3.8, et hoone on püstitatud kalda ehituskeeluvööndisse, kuid pani hoone seadusliku aluse väljaselgitamise kohustuse projekteerimistingimuste taotlejale. EhS § 28 lg-st 1 ja § 26 lg 3 p-st 2 tulenevalt on ehitamist välistavate asjaolude väljaselgitamise kohustus kohaliku omavalitsuse üksusel. Projekteerimistingimuste andmise pädevusest tuleneb kohaliku omavalitsuse üksusele kohustus selgitada välja nii asjas olulise tähendusega asjaolud (sh koguda selleks vajalikud tõendid) kui ka kohaldamisele kuuluvad õigusaktid, ning anda haldusmenetluse tulemina haldusakt, mis on õigusaktidega kooskõlas (HMS § 8 lg 1, § 6 ja § 54). Seepärast on ainetu vastustaja märkus, et KeA ei andnud talle enne projekteerimistingimuste andmist projekteerimistingimuste andmisest keeldumiseks selgesõnalist juhist. Kuna vastustaja jättis välja selgitamata, kas õigusaktid võimaldavad Rehemäe kinnistul kalda ehituskeeluvööndis asuvale hoonele (EHR kood 120257724) projekteerimistingimusi anda, eiras vastustaja EhS § 26 lg 3 p-s 2 sätestatud kohustust. Sellest tulenevalt jättis vastustaja ka hindamata, kas projekteerimistingimuste andmine oleks LKS § 38 lg 4 p 5 alusel lubatav või oleks tulnud projekteerimistingimuste andmisest EhS § 32 p 4 või mõne muu normi alusel keelduda. Võimude lahususe põhimõttest tulenevalt ei saa kohus asuda viidatud norme ise kohaldama, sest seda tehes ei kontrolliks kohus haldusorgani tegevuse õiguspärasust, vaid annaks sisuliselt haldusakti haldusorgani asemel.
11.Eeltoodust tulenevalt on Mulgi Vallavalitsuse 6. augusti 2024. a korraldus nr 1055 sisuliselt õigusvastane. Seepärast rahuldab kohus protesti (HKMS § 259 lg 2). Kuna nimetatud korraldus ja projekteerimistingimused nr 2411802/02578 on käsitatavad ühe ja sama haldusaktina, tühistab kohus nii korralduse kui ka projekteerimistingimused.
12.Kuna vastustaja väitis 5. detsembri 2024. a vastuses KeA 21. oktoobri 2024. a ettepanekule, et vallavalitsuse 6. augusti 2024. a korraldusega nr 1055 väljastatud projekteerimistingimused on antud õiguslikel alustel, peab kohus edaspidiste vaidluste vältimiseks vajalikuks esitada asjas esitatud materjalide põhjal mõned menetlusosalistele mittesiduvad tähelepanekud.
12.1.Projekteerimistingimuste andmise kontekstis peaks LKS § 38 lg 4 p 5 kohaldamiseks olema tegemist ehituskeeluvööndis oleva ehitisega, millele soovitakse esmakordselt juurdeehitist ehitada. Selleks, et välja selgitada, kas ehitist on varem laiendatud, tuleks kindlaks teha, millal ja millisel õiguslikul alusel on ehitis ehitatud ning millises mahus oli ehitamine lubatud. Kui olemasoleva ehitise maht on suurem kui lubatud, saab pidada tõenäoliseks, et ehitist on juba laiendatud. Sellisel juhul ei antaks projekteerimistingimusi ehitise esmakordsele juurdeehitisele. Kui olemasolev ehitis on ehitatud ilma õigusliku aluseta, ei saa ehitisel olla esialgu kavandatud mahtu, mille suurendamiseks saaks loa või nõusoleku anda – õigusetusest 5(7)
3-24-3401 ei sünni õigust. Haldusaktide puhul tuleb siiski silmas pidada, et kui haldusakt kehtib, on ta siduv õigusvastusest sõltumata (HMS § 60 lg 2).
12.2.Praeguses asjas esitatud teabe ja materjalide põhjal ei ole selge, millal olemasolev hoone Rehemäe kinnistule ehitati. Vastuseks kohtu küsimusele, kas Halliste Vallavalitsuse 18. detsembri 2003. a korralduse andmise ajal asus olemasoleva hoone asukohas ehitis, vastas vastustaja jaatavalt ning selgitas, et hoonet võidi ehitama hakata aastatel 1974–1978 (dtl 203). Vastustaja viitas seejuures Maa- ja Ruumiameti ajaloolisele kaardile aastatest 1974–1978 (dtl 211). Seda väites ei pööranud vastustaja tähelepanu asjaolule, et 2003. aastal koostatud dokumendis „Viljandi mk., Halliste vald, Päigiste küla, Rehemäe turismitalu. Õue planeering“ on planeeritava ala iseloomustuse rubriigis märgitud, et planeeringu alal asuvad „järve ääres oleva sauna amortiseerunud varemed“ (dtl 51). Lisaks on Maa-Ameti 1993. aasta kaardil tähistatud olemasoleva hoone asukoht kivihunnikuna (dtl 146). Ka asjaolu, et Halliste Vallavalitsus andis 18. detsembri 2003. a korraldusega nr 189 kirjaliku nõusoleku sauna ehitamiseks, mitte renoveerimiseks (dtl 57), ei toeta väidet, et hoone oli olemas juba enne korralduse andmist. Halliste valla 18. detsembri 2003. a kirjalik nõusolek nr 53, mille KeA protesti lisana esitas (vastupidiselt kolmanda isiku väitele), ei muuda olukorda selgemaks (dtl 57). Nõusolekus on viide sama dokumendi lisale „mõõdistusprojekt, REHEMÄE SAUN, 1, 29.12.2003“, kuid viidatud kuupäev on nõusoleku andmisest hilisem kuupäev. Vastustaja väitel ei ole nimetatud mõõdistusprojekti arhiivist leitud (27. oktoobri 2025. a avaldus; dtl 203). Vastustaja viidatud Rahvusarhiivi 20. detsembri 2024. a arhiiviteatis nr ARP2024-03182 seda väidet siiski ei kinnita. Teatise sisu põhjal võib aru saada, et Rahvusarhiivile esitatud päringus määratleti sauna ehitamise aeg aastatega 1980–1990 ning andmeid küsiti Halliste sovhoosi dokumentide kohta. Kui on soov leida Halliste Vallavalitsuse 18. detsembri 2003. a kirjaliku nõusoleku nr 53 lisa (mõõdistusprojekt), tuleks seda päringus märkida.
12.3.LKS § 38 lg 4 p 5 kohaldamise eelduseks on ka tingimus, et „juurdeehitise maht on väiksem kui üks kolmandik olemasoleva ehitise kubatuurist“. Projekteerimistingimuste andmise menetluses tuleks seega välja selgitada, kui suur on olemasoleva hoone tegelik kubatuur (praeguses asjas seda kohtule teadaolevalt haldusmenetluses ei tehtud, küll aga kohtumenetluse käigus). Asja materjalidest nähtuvalt esitas vastustaja KeA-le 27. septembril 2024 eskiislahenduse Rehemäe kinnistule projekteeritud sauna laiendamise kohta kuni 33% esialgsest mahust (dtl 17–25). Vastustaja esitatud 22. oktoobri 2025. a paikvaatluse fotode (dtl 206–210) ja Rehemäe puhkemaja eskiislahenduse võrdlemisel tekib küsimus, kas projekteerimistingimuste taotleja soovib olemasoleva hoone mahtu üksnes ühe kolmandiku võrra suurendada. Ehituskeeluvööndis asuva ehitise puhul oleks kohane teha ehitamise võimalikkus ja selle maksimaalne ulatus kindlaks võimalikult varases menetlusstaadiumis, vältimaks nii õiguspärase ootuse teket kui ka hilisemaid vaidlusi.
12.4.Mulgi Vallavalitsuse 6. augusti 2024. a korralduses on märgitud, et Päigiste külas puudub detailplaneering, kuid kehtib Halliste Vallavolikogu 15. detsembri 2010. a otsusega nr 35 kehtestatud Halliste valla üldplaneering. Praeguse asja toimikus on Halliste valla üldplaneeringu seletuskiri, mille kohaselt jäeti Rehemäe maaüksuse planeering kehtima (dtl 120). Kuna projekteerimistingimused peavad olema muu hulgas kooskõlas ka detailplaneeringuga, tuleks projekteerimistingimuste andmise menetluses välja selgitada, kas Rehemäe kinnistul on kehtiv detailplaneering (vt ka EhS § 27).
13.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kohus teeb otsuse vastustaja kahjuks. Kui kolmanda isiku vastaspool ei pea menetluskulusid 6(7)
3-24-3401 hüvitama, jäävad kolmanda isiku kulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 8). Kolmas isik osales vastustaja poolel. Seega jäävad vastustaja ja kolmanda isiku võimalikud menetluskulud nende endi kanda. Protesti esitaja ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud. Võimalikud menetluskulud jäävad HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
14.Kohus asendab otsuse avaldamisel X-i nime tema eraelu kaitseks tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt) Ene Andresen
7(7)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.