Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar 13. november 2025, Tartu 3-25-2083 Narva linna kaebus Sotsiaalkindlustusameti 14. märtsi 2025. a järelevalve akti nr 5.1-3/12888-13 ja 2. aprilli 2025. a vastuskirja nr 5.1-3/12888-16 õigusvastasuse tuvastamiseks, 2. aprilli 2025. a ettekirjutuse nr 5.13/12888-17 ja 2. juuni 2025. a vaideotsuse nr 5.23/11899-3 tühistamiseks ning sunniraha rakendamise keelamiseks Narva linna määruskaebus Tartu Halduskohtu 29. oktoobri 2025. a määruse resolutsiooni p 4 peale Kirjalik menetlus Kaebaja Narva linn Vastustaja Sotsiaalkindlustusamet
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 29. oktoobri 2025. a määruse resolutsiooni punkt 4 muutmata.
2.Jätta läbi vaatamata kaebaja taotlus määruskaebuse tagamiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa esitada määruskaebust (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkindlustusamet (SKA) algatas 22. aprillil 2024 Narva Linna Sotsiaalabiametis järelevalvemenetluse ja tuvastas, et järgitud ei ole õigusaktides sätestatud nõudeid ning tegi puuduste kõrvaldamiseks 10. juulil 2024 ettekirjutuse, mida ei vaidlustatud. Perioodil 3. veebruar 2025 kuni 14. märtsil 2025 viis SKA läbi järelkontrolli ja koostas 14. märtsil 2025 järelevalve akti nr 5.1-3/12888-13, milles kirjeldas Narva Linna Sotsiaalabiameti lastekaitsetöös tuvastatud puudusi. SKA vastas Narva Linna Sotsiaalabiameti 27. märtsi 2025. a vastuväidetele 2. aprilli 2025. a vastuskirjaga nr 5.1-3/12888-16, nõustudes osaliselt ameti esitatud vastuväidetega.
SKA tegi 2. aprillil 2025. a ettekirjutuse nr 5.1-3/12888-17, millega kohustas Narva Linna Sotsiaalabiametit:
-
Tagama abivajavast lapsest teadasaamisel viivitamata lapse abivajaduse nõuetekohane hindamine ja lapse abistamiseks vajalike meetmete pakkumine; Tagama lapse huvide väljaselgitamisel kõigi asjassepuutuvate lapse olukorra ja isikuga seonduvate asjaolude ning muu informatsiooni väljaselgitamine, mis on vajalik, et hinnata otsuse mõju lapse õigustele ja heaolule; Tagama otsuse tegemine juhtumikorralduse algatamiseks või algatamata jätmiseks või juhtumi edastamiseks pädevale ametiisikule 10 päeva möödumisel abivajavast lapsest teada saamisest.
Ettekirjutuse täitmise tähtajaks kõigi kolme kohustuse osas anti 3. november 2025 ning ettekirjutus sisaldas hoiatust, et juhul kui ettekirjutus jäetakse määratud tähtajaks täitmata, rakendub Vabariigi Valitsuse seaduse § 75 1 lg 4 alusel sunniraha esimese kohustuse täitmata jätmise puhul 1000 eurot, teise puhul 1500 eurot ja kolmanda puhul 1000 eurot. Narva Linna Sotsiaalabiamet esitas 2. aprilli 2025. a ettekirjutuse peale vaide, mille SKA jättis 2. juuni 2025. a vaideotsusega nr 5.2-3/11899-3 rahuldamata.
3.Narva linn esitas 25. juunil 2025 Tartu Halduskohtule kaebuse SKA 14. märtsi 2025. a järelevalve akti nr 5.1-3/12888-13, 2. aprilli 2025. a vastuskirja nr 5.1-3/12888-16 ja ettekirjutuse nr 5.1-3/12888-17 ning 2. juuni 2025. a vaideotsuse nr 5.2-3/11899-3 peale. Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust SKA 2. aprilli 2025. a ettekirjutuse nr 5.13/12888-17 kehtivuse ja täitmise peatamiseks, alternatiivselt ettekirjutusega määratud sunniraha rakendamise peatamiseks. Taotluse kohaselt on enne sisulist kohtuotsust ettekirjutuse täies ulatuses täitmise ja sunniraha sissenõudmise osas kaebaja jaoks kahjulike tagajärgede saabumine reaalne, millele viitab SKA poolt kaebaja kõigi vastuväidete järjekindel ja põhjendamatu eiramine. Niigi pingelise eelarve tingimustes on ebamõistlik panna kaebajale täiendavaid rahalisi kohustusi, mille täitmine toimub samade eelarveliste vahendite arvelt, millega täidetakse muu hulgas ka ettekirjutuses märgitud lastekaitsetöö kohustusi. Samuti on oluline, et pärast 3. novembril 2025 tähtaja möödumist ei teostaks SKA haldusjärelevalvet kehtivat õigust rikkuval viisil, mille lubamatust ja õigusvastasust on kaebuses põhjalikult argumenteeritud.
4.Tartu Halduskohus võttis 29. oktoobri 2025. a määrusega kaebuse menetlusse järgmistes nõuetes: tunnistada õigusvastaseks SKA 14. märtsi 2025. a järelevalve akt nr 5.1-3/12888-13 ja 2. aprilli 2025. a vastuskiri nr 5.1-3/12888-16; tühistada SKA 2. aprilli 2025. a ettekirjutus nr 5.1-3/12888-17 ja 2. juuni 2025. a vaideotsus nr 5.2-3/11899-3 ning keelata SKA-l sunniraha rakendamine (resolutsiooni p 1); tunnistas vastustajaks SKA (resolutsiooni p 2); kohustas vastustajat esitama hiljemalt 30. detsembril 2025 kohtule vastus kaebusele (resolutsiooni p 3) ja jättis kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 4). Kohus leidis, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebaja ei esitanud kohtule tõendeid, millest nähtuks, et sunniraha tasumine tooks endaga kaasa ebaproportsionaalselt raskeid või pöördumatuid tagajärgi. Usutav ei ole, et kuni 3500 euro suuruse sunniraha tasumine saab asetada kohaliku omavalitsuse majanduslikult raskesse olukorda. Asjaolu, et kaebaja ei saa sunniraha tasumise kohustuse tõttu antud raha muul viisil kasutada, ei tähenda, et sunniraha sissenõudmine tooks endaga kaasa kaebajale pöördumatud tagajärjed või ebamõistlikud piirangud. Kaebajale ei põhjusta pöördumatuid või hiljem raskesti kõrvaldatavaid tagajärgi ka see, kui SKA viiks kohtumenetluse ajal läbi samadel asjaoludel uue järelevalvemenetluse, kuna kaebaja saab esitada vastuväiteid ja vajadusel pöörduda kohtusse. Seda ei saa pidada kaebaja jaoks ebamõistlikult koormavaks. Esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu ei hinda kohus esialgse õiguskaitse kohaldamise teisi eeldusi.
5.Narva linn esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles taotleb halduskohtu
29.oktoobri 2025. a määruse resolutsiooni p-i 4 tühistamist ning enne määruskaebuse sisulist lahendamist halduskohtu määruse p-i 4 täitmise peatamist, kuna SKA võib viia läbi uue 2
järelevalvemenetluse ja nõuda kaebajalt ettekirjutusega määratud sunniraha tasumist ajal kui käesoleva kohtuasja kohtulahend ei ole veel jõustunud. Kaebaja hinnangul ei põhjendanud halduskohus arusaadavalt, miks ei kuulu rahuldamisele kaebaja taotlus peatada vaidlustatud ettekirjutuse kehtivus ja täitmine. Samuti ei arvestanud halduskohus, et igal kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve. Narva linna 2025. aasta eelarve võeti vastu detsembris 2024, kui ei saanudki arvestada ettekirjutuse sunnirahaga. Samuti ei ole linna sotsiaalabiametile eraldatud raha eelarve reservfondist. Vastustaja ja kohus oleks pidanud välja selgitama, kas Narva linna eelarve võimaldab sellise sunniraha tasumist ja millise olukorra nõue tekitab. Sotsiaalabiametil, millele kohustus pandi, puudub õiguslik alus ja võimalus sunniraha tasumiseks mingilt muult eelarve realt. Eelarve puudujääk tekitabki pöördumatult rasked tagajärjed ja on ebamõistlikult piirav, sest see toimub konkreetsete sihtotstarbeliste, s.h ka eluliselt vajalike eesmärkide (sotsiaalabitoetused, personali töötasu) täitmise arvelt. Sunniraha hoiatus ei ole põhjendatud ega proportsionaalne väidetavate rikkumistega. 2024. aastal läbiviidud kontrolli käigus avastatud puudused on tänaseks vähenenud peaaegu 80% ehk kaebaja tegi asjakohased järeldused. Oluline on, et SKA ei teostaks pärast 3. novembrit 2025. a haldusjärelevalvet kehtivat õigust rikkuval viisil, kuna haldusjärelevalve teostamine on käsitatav kahjuliku tagajärjena kaebaja õigustele ja huvidele.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebuse väited ei anna alust halduskohtu määruse tühistamiseks. Narva linna määruskaebus jääb rahuldamata. Erinevalt kaebajast leiab ringkonnakohus, et halduskohus põhjendas arusaadavalt ja kehtivale õigusele tuginedes, miks kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus.
7.Määruskaebuses on kaebaja põhiväiteks, et vaidlustatud ettekirjutusega tehtud sunnirahahoiatuse realiseerumise korral on Narva linna sotsiaalabiametil takistatud tema põhikohustuste täitmine. Ettekirjutuse aluseks olev järelevalvemenetlus toimus õigusvastaselt, kaebaja seisukohtadega ei arvestatud, ettekirjutust vähemalt osaliselt ei olegi võimalik täita ning sunniraha on ebaproportsionaalselt suur.
8.HKMS § 15 lg 1 p 1 ja 16 järgi on kaebajana menetlusosaliseks isik või isikute ühendus, kes on esitanud halduskohtule kaebuse. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 25 lg 2 kohaselt on avalik-õiguslik juriidiline isik teiste hulgas ka kohaliku omavalitsuse üksus. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 2 lg-s 1on kohaliku omavalitsuse üksusena määratletud vald ja linn. Samas ei tunnusta kehtiv õigus isikuna kohaliku omavalitsuse üksuse organeid, ameteid ega muid struktuuriüksusi. Seega on kaebaja kui menetlusosalise õigused ja kohustused omistatavad Narva linnale, mitte kitsalt Narva linna sotsiaalabiametile. See, kuidas ja milliste struktuuriüksuste kaudu on Narva linn korraldanud oma ülesannete ja kohustuste täitmise, on kohaliku omavalitsuse üksuse sisepädevuse jaotamise küsimus ega loo iseseisvalt halduskohtumenetluses kaitstavat õigust.
9.Vastavalt HKMS § 249 lg-le 1 võib kohus teha määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. Seega on esialgse õiguskaitse kohaldamine lubatud (esineb esialgse õiguskaitse vajadus), kui esialgse õiguskaitse abinõu rakendamata jätmine eeldatavalt tooks kaasa Narva linna õiguste pöördumatu või raskesti kõrvaldatava tagajärje kohtumenetluse ajal. Vastavalt ei ole asjakohane kaebaja väide, et esialgse õiguskaitse vajadus nähtub sellest, et Narva linna sotsiaalabiameti 2025. aasta eelarves ei ole ette nähtud vahendeid sunniraha tasumiseks ning 3500 euro maksmine saaks toimuda üksnes sotsiaalabiameti põhitegevuseks määratud vahendite arvel. Seetõttu ei pidanud halduskohus esialgse õiguskaitse vajaduse kindlakstegemisel hindama seda, kas 3500 euro väärtuses Narva linna sotsiaalabiameti poolt 3
põhitegevuse toimingute tegemata jätmine on olulise tähendusega ja milliseid tagajärgi võib see kaasa tuua.
10.Esialgse õiguskaitse vajaduse tuvastamisel on asjakohane hoopis see, kas 3500 euro tasumise kohustus oluliselt takistab Narva linnal tervikuna kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete ja kohustuste täitmist. On selge, et igasugune rahalise kohustuse täitmine mõjutab negatiivselt kohaliku omavalitsuse ülesannete ja kohustuste täitmist. Samas on selge seegi, et mõju ulatus sõltub täidetava kohustuse suurusest ja ka kohaliku omavalitsuse eelarvevahendite mahust. Kohaliku omavalitsuse aastaeelarvega võrreldes väikesemahuliste kulu korral ei ole alust eeldada, et sellel oleks mõju omavalitsuse ülesannete ja kohustuste täitmise. Samuti on ilmne, et kõiki võimalikke kulusid ei saa eelarve koostamisel prognoosida ning kohaliku omavalitsuse üksus peab arvestama ka võimalusega, et eelarveaasta jooksul tekib ootamatuid kulusid. Seetõttu ei saa kulu pidada põhitegevust takistavaks üksnes põhjusel, et selle tekkimine ei olnud ettenähtav eelarve koostamise ajal. Narva linna 2025. aasta eelarve kogumaht ületab 116 miljonit eurot 1. Arvestades, et ettekirjutuses tehtud sunnirahahoiatuses märgitud 3500 euro tervikuna tasumisel moodustab kulu kaebaja jaoks ca 0,003% aasta eelarvest, ei saa isegi eelarvevahendite nappuse olukorras eeldada, et sellel oleks tegelik mõju kaebaja võimele täita oma ülesandeid ja kohustusi.
11.Seetõttu on ekslik kaebaja arusaam, et vastustaja ja halduskohus pidanuks eeldama, et 3500 euro tasumise kohustus takistab kaebajal oma põhikohustuste täitmist ning vastupidist seisukohta kontrollima ja põhjendama. Halduskohus asjakohaselt tugines sellele, et kaebaja ei ole väidete ja põhjendustega usutavaks teinud, et esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmise korral võiks kaebajale saabuda pöördumatu kahjulik tagajärg kohtumenetluse ajal. HKMS § 250 lg 2 kohaselt tuleb esialgse õiguskaitse taotlust põhistada. Seega esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel pidi kaebaja ise selgitama, miks Narva linna 2025. aasta eelarvega võrreldes suhteliselt väikese summa tasumine takistaks kaebajal oma ülesannete ja kohustuste täitmist. Asja lahendamisel ei ole oluline, kuidas on Narva linn liigendanud oma 2025. aasta eelarve ja kas sotsiaalabiametile on sihtotstarbeliselt ette nähtud vahendid, mille arvel sunniraha tasuda. Narva linn kohaliku omavalitsuse üksusena peab tervikuna korraldama oma tegevuse nii, et saab täita ka eelarveaasta jooksul tekkivad kohustused. Kui erakordsete asjaolude tõttu just sunniraha tasumine viiks vältimatult kaebaja kohustuste täitmata jätmiseni olulises ulatuses, saanuks kaebaja seda esialgse õiguskaitse taotluses selgitada. Kaebaja seda ei teinud. Kuna kaebaja väited kahjuliku tagajärje kohta on üldsõnalised ega põhista selliselt esialgse õiguskaitse vajadust, siis ei pidanud halduskohus suunama kaebajat selle asjaolu kohta tõendeid esitama ega neid ka omal algatusel koguma. Ka määruskaebuses ei esita kaebaja väiteid ega põhjendusi, mille pinnal võiks järeldada, et sunniraha tasumine halvaks Narva linna tegevuse kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete ja kohustuste täitmisel. Seetõttu leidis halduskohus põhjendatult, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus.
12.Määruskaebusest olulise osa pühendab kaebaja sellele, et selgitada, miks tema hinnangul on kaevatav ettekirjutus õigusvastane ja sunniraha ülemäärane. Samas ei anna esialgse õiguskaitse kohaldamiseks alust ainuüksi eelhinnang küsimuses, kas kaevatav haldusakt on õigusvastane ja põhjendatud oleks selle kehtivuse lõpetamine kohtuotsusega. Esialgse õiguskaitse vajadus on kaebajal juhul, kui on oht, et kaebusega kaitstavale õigushüvele saabub kahjulik ja hiljem raskesti kõrvaldatav tagajärg kohtumenetluse ajal (HKMS § 249 lg 1). Halduskohtumenetluse seadustiku ülesehitusest ilmneb selgelt, te seadusandja on pidanud tavapäraseks seda, et tühistamisnõudega vaidlustatud haldusakt jääb kohtumenetluse ajaks kehtima. Halduskohtule kaebuse esitamine iseenesest ei too kaasa kaevatava haldusakti kehtivuse peatumist. Haldusakti kehtivuse peatamine on võimalik erandkorras esialgse õiguskaitse kohaldamise kaudu, kui haldusakti kehtivuse jätkumine takistaks kaebaja õiguste tegelikku kaitset. Praegusel ajal ei saa aga järeldada, et kaebaja õiguste kaitse haldusakti 1
Vt Narva Linnavolikogu 19. detsembri 2024. a määrus „Narva linna 2025. aasta eelarve kinnitamine“ ühes lisadega https://www.riigiteataja.ee/akt/403012025030
4
kohtuliku järelkontrolli kaudu ei tagaks kaebajale tema õiguste efektiivset kaitset. Kaebaja väidetest ei ilmne muu hulgas, et ettekirjutusega kaebajale pandud kohustuste täitmine tooks kaebajale kaasa pöördumatud kahjulikud tagajärjed. Kaebaja väidab küll, et ettekirjutus vähemalt osaliselt ei olegi täidetav, kuid see võib halvemal juhul viia üksnes sunniraha sissenõudmiseni kaebaja poolt õigusvastaseks peetava kohustuse täitmata jätmise tõttu, kuid ei tähenda kaebaja õiguste pöördumatut kahjustamist kohtumenetluse ajal. Nagu vastustaja ja halduskohus selgitasid, kui kohtumenetluse tulemusel selgub, et sunniraha rakendamine ei olnud õiguspärane, tuleb vastustajal sunniraha kaebajale tagastada.
13.Kuna halduskohus tuvastas, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus, siis ei ole täidetud esialgse õiguskaitse kohaldamise eeldus ja kohus ei saa rakendada kaebaja taotletud meetmeid. Seega ei olnud vajalik anda eelhinnangut kaebuse eduväljavaate kohta ega kaaluda menetlusosaliste õigusi ja huve ning avalikku huvi seoses esialgse õiguskaitsega.
14.Määruskaebuses taotleb kaebaja veel peatada halduskohtu määruse reolutsiooni punkti 4 täitmine, millega jäeti rahuldamata esialgse õiguskaitse taotlus. Taotlust põhjendab kaebaja sellega, et vastasel juhul viib vastustaja kaebaja juures läbi uue järelevalve menetluse ja lisaks nõuab sunniraha tasumist ajal, kui praeguses asjas tehtud kohtulahend ei ole veel jõustunud. Ringkonnakohus osutab, et halduskohtu määruse resolutsiooni punkti 4 täitmise peatamine ei saa aidata kaasa kaebaja õiguste kaitsele. Nimetatud punktiga otsustas halduskohus jätta rahuldamata kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse. Selle otsustuse täitmine ei vaja kellegi aktiivset tegevust, kuna ei too kaasa muudatusi õiguskorras. Halduskohtu määruse resolutsiooni punkti 4 täitmise peatamisel ei saa seega olla mõju kaebaja õigustele ega kaevatava ettekirjutuse õiguslikule mõjule. Ringkonnakohus mõistab kaebaja taotlust määruskaebuse tagamise taotlusena (HKMS § 208 lg 2). Kuna ringkonnakohus lahendab määruskaebuse sisuliselt, puudub vajadus määruskaebust HKMS § 208 lg 2 alusel tagada. Seega jääb taotlus läbi vaatamata.
15.Ringkonnakohus ei võta seisukohta kaebaja vastuväidete osas kohtu tegevusele kuna vastuväide on suunatud halduskohtu tegevusele (HKMS § 90). Samuti ei jaga ringkonnakohus eraldi kohtukulusid määruskaebemenetluses, kohtulud jagatakse tervikuna menetlust lõpetava kohtulahendiga (HKMS 109 lg 2).
(allkirjastatud digitaalselt)
5
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.