AS GoBus kaebus MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus kohustamiseks viima õigusaktidega kooskõlla riigihanke „Avaliku bussiliiniveo korraldamine Läänemaa avalikel bussiliinidel“ alusdokumentide tingimused, mis on sätestatud riigihanke alusdokumendi lisa 2 punktis 4.3 ja „RHAD Üldosa Läänemaa“ punktides 8.6 ja 8.8, ning vaidlustusasjas nr 91-25/291815 tehtud riigihangete vaidlustuskomisjoni 06.05.2025 otsuse tühistamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – AS GoBus esindaja v.adv-d Erki Fels ja Mari Kelve-Liivsoo Vastustaja – MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus esindaja v.adv Kristina Laarmaa
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 30.06.2025 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
AS-i GoBus apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta AS-i GoBus apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 30.06.2025 kohtuotsus haldusasjas nr 3-25-1449 muutmata.
2.Mõista AS-ilt GoBus MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus kasuks välja apellatsioonimenetlusega seotud menetluskulud 2220 eurot. Muus osas jätta apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.
Otsuse vaidlustamiseks saab menetlusosaline esitada Riigikohtule kassatsioonkaebuse hiljemalt 04.09.2025. Hankeasjas ei saa esitada vastukassatsioonkaebust (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 278 lõiked 1 ja 3).
ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA HALDUSKOHTU OTSUS
1.Vastustaja viib läbi riigihanget „Avaliku bussiliiniveo korraldamine Läänemaa avalikel bussiliinidel“ (viitenumber 291815), mille eesmärk on avaliku teenindamise lepingu (ATL) sõlmimine perioodiks 01.01.2027–31.12.2031. Riigihanke alusdokumentidest (edaspidi „RHAD“) tulenevad muu hulgas järgmised hanketingimused (vaidlustatud hanketingimused):
1.1.RHAD punktis 8.6. on sätestatud: „Kõigi Vedaja ATL täitmisega seotud kohustuste täitmise eest makstakse toetust vastavalt Vedaja pakkumises esitatud liinikilomeetri hinnale, arvestades ATL-s sätestatud täiendavaid tingimusi. Vedaja kannab ATL täitmisega seotud toetuse- ja kuluriski, samuti ATL täitmist mõjutavate asjaolude muutumise riski“;
1.2.RHAD punktis 8.8. on sätesatud: „Vedaja poolt pakkumises esitatud liinikilomeetri hind on Vedaja toetuse arvestamise aluseks kogu ATL kehtivusaja vältel ning Vedajal ei ole õigust nõuda liinikilomeetri hinna suurendamist Vedaja kulude muutumise tõttu ega mistahes muul alusel. ATLst või ATL-ga seotud kohustuste täitmisel on Vedajal õigus üksnes liinikilomeetri hinna alusel makstavale toetusele ATL-s sätestatud korras, muid tasusid ning kulusid Vedajale ei hüvitata.“
1.3.RHAD Lisa 2 (ATL) punktis 4.3 on sätestatud: „Vedaja poolt pakkumuses esitatud liinikilomeetri hind on Vedaja toetuse arvestamise aluseks kogu ATL kehtivusaja vältel. Vedajal ei ole õigust nõuda liinikilomeetri hinna suurendamist Vedaja kulude muutumise tõttu ega mistahes muul alusel, samuti pole Vedajal õigust nõuda mistahes täiendavaid hüvitisi, tasusid ega mistahes muid rahalist väärtust omavaid hüvesid ATL täitmisega seotud kulude katmiseks [...]. Vedaja kannab ATL täitmisega seotud toetuse- ja kuluriski, samuti ATL täitmist mõjutavate asjaolude muutumise riski.“
2.Kaebaja esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse, taotledes hankija kohustamist RHAD punktide 8.6. ja 8.8. ning RHAD Lisa 2 punktis 4.3. sätestatud hanketingimuste muutmiseks. Kaebaja leidis sisuliselt, et nägemata ette ATL-i (liinikilomeetri) hinna mistahes indekseerimise mehhanismi lepingu täitmise 5-aastase perioodi jooksul, soovib hankija panna lubamatult kogu avaliku liiniveo kuludega seotud äririski vedajale, mis on ebaproportsionaalne ning vastuolus riigihangete seaduse (RHS) §-ga 3, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23.10.2007 määrusega (EL) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70 (määrus (EL) nr 1370/2007) ning kohtupraktikaga ega võimalda teha mõistlikke pakkumusi, kuna pakkujal ei ole võimalik poolteist aastat enne lepinguperioodi algust prognoosida 5 aastat kestva lepinguperioodi kulusid, mis seonduvad eelkõige kütuse hindade, töötasude jms-ga.
3.VAKO tegi 06.05.2025 otsuse (vaidlustusasi 91-25/291815), millega jättis kaebaja vaidlustuse rahuldamata ning mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja 3 330 euro suuruse menetluskulu. VAKO leidis kokkuvõttes, et hanketingimuste määratlemisel on hankijal avar kaalutlusruum, hankijal ei ole kohustust kehtestada potentsiaalsetele pakkujatele meelepäraseid tingimusi ega näha ette mingisugust hinna indekseerimise mehhanismi. Kulude perioodilise indekseerimise mehhanismi puudumist ei saa pidada proportsionaalsuse põhimõtte rikkumiseks, kuna iga pakkuja määrab ise kindlaks oma pakkumuse tingimused, lähtudes kõigist asjakohastest parameetritest ja muu hulgas kulude tõenäolisest muutumisest, määratledes nii riski taseme, mida ta on valmis selle arenguga seoses võtma. Vaidlustatud hanketingimused ei tekita mistahes arusaamatust selles, millist tasu on teenuse osutajal õigus saada.
4.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, esitades kokkuvõttes järgmised argumendid.
2(10)
3-25-1449
4.1.Määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punkti b kohaselt tuleb tagada, et pakkuja saaks lepingu täitmisel asjakohast hüvitist. Viidatud määrus ja Euroopa Kohtu praktika kohustavad hankijat riske proportsionaalselt jaotama, milleks võib hankija indekseerimise asemel valida ka muu võimaluse, ent siinsel juhul pole ühtki sellist võimalust ette nähtud, mis on vastuolus RHS § 3 punktiga 1, ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 23 lõikega 2 ning määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punktiga b ja art 6 lõikega 1. Pakkuja ei suuda pakkumuse esitamise ajal kalkuleerida hinda, millega ta saab täita ATL-i kuni 31.12.2031. Geopoliitiline olukord on tinginud varasemast palju suurema ebakindluse ka Eesti majandus- ja maksuruumis. Vastustaja ei ole esitanud ühtki tõendit, mille alusel saaks praegust majanduskeskkonda pidada stabiilseks ja ca 7 aasta jooksul oluliste hinnakomponentide muutumise osas prognoositavaks.
4.2.Väites, et majanduskeskkonna olulisel muutumisel võib ATL-i muuta, on hankija isegi pidanud võimalikuks, et vaidlustatud hanketingimuste alusel ei ole võimalik kogu lepinguperioodi majanduskeskkonna muudatusi arvesse võtvat pakkumust esitada. Samas, kui õigusvastased hanketingimused viivad lepingu alarahastuseni ja hankija alles selles olukorras asub tingimusi muutma, rikub hankija võrdse kohtlemise põhimõtet, sest lepingu täitmise ajal saab edukas pakkuja olulise eelise, millega teised pakkujad pakkumuste esitamise ajal arvestada ei saa. Hankijal on kohustus koostada RHAD selliselt, et pakkuja saaks vältida alapakkumuse esitamist. Konkurentide võimalus eduka pakkujaga sõlmitud hankelepingu muutmise vaidlustamiseks ei ole piisav, kuna konkurendid ei pruugi sellisest muutmisest teada saada ning liiati kaasnevad võimaliku vaidlustamisega märkimisväärsed kulud.
4.3.ÜTS § 23 lõike 1 kohaselt peab hankija tegema võimalikuks jätkusuutliku liinikilomeetri hinna pakkumise. Lepingu alarahastamine ei ole lubatav tulenevalt Riigikohtu otsusest haldusasjas nr 3-18-1946 ja Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas C-421/22.
5.Vastustaja vaidles kaebusele vastu, esitades kokkuvõttes järgmised seisukohad.
5.1.Kaebaja vaidlustab sisuliselt hanketingimuste otstarbekust, mis ei ole lubatav. Vaidlusalused hanketingimused on selged ja kooskõlas läbipaistvuse põhimõttega, kuna need on sõnastatud ühemõtteliselt, ilma vastuoludeta ja kõigile potentsiaalsetele pakkujatele arusaadavalt.
5.2.ATL ja tehnilise kirjelduse tingimused määravad kindlaks vedaja kohustuste sisu ja mahu, millest lähtudes kalkuleerib pakkuja ATL-i täitmiseks vajalikud kulud lähtudes enda ärimudelist. Mistahes statistilised valemid ja indeksid, mis ei ole seostatavad konkreetse vedaja kuludega konkreetse ATL-i täitmisel, ei saa muuta indekseerimise kaudu vedaja tasu kujunemist mitte kuidagi vedaja jaoks ettenähtavamaks.
5.3.Hanketingimustega ei ole välistatud ATL-i muutmine RHS § 123 alusel ja isegi HMS § 102 või VÕS § 97 alusel, kui ATL kui terviku majanduslik tasakaal peaks vedaja kahjuks ettenägematul ja olulisel moel muutuma. Erinevalt kaebaja väidetust ei saa RHS §-i 123 või HMS §-i 102 kohaldamise võimalust käsitada edukale pakkujale antava eelisena, kuna see võimaldab hankijal reageerida majanduskeskkonna muutustele, mis vedaja tavapärase äririski piiridest väljuvad ning selle võimalusega saavad kõik pakkujad võrdsetel alustel arvestada.
5.4.Hankija teostab avaliku liiniveo hangetes alapakkumuse kontrolli sama moodi nagu ka mistahes muudes riigihangetes, kui pakkumuses küsitakse fikseeritud hinda. ATL-i 5-aastane kehtivusaeg ei ole tavatult pikk, ka teistes valdkondades peale ühistranspordi on tavapärane sõlmida pikaajalisi lepinguid fikseeritud hinnaga ning pakkujatel on võimalik äririske maandada pakkumuse hinnastamise kaudu. Kaebajal ei ole kohustust pakkumust riskantselt hinnastada nii, et tekib ATL alarahastamise oht.
5.5.Õigusaktidest ega kohtupraktikast ei tulene kohustust tagada vedaja tasu perioodiline indekseerimine. ÜTS § 23 lg 2 ei kohusta mitte mingil moel hankijat tagama, et vedaja reaalsed kulud saaksid ATL täitmisel kaetud. Kohtuasjas C-421/22 on Euroopa Kohus nõustunud kohtujuristi ettepanekus esitatud seisukohaga, et vedajale on õiguspärane panna ka selliste kulude muutumise risk, mida vedaja mõjutada ei saa. Vedaja ja mitte hankija peab suutma majanduskeskkonna muutusi ette ennustada.
3(10)
3-25-1449
6.Tallinna Halduskohus tegi 30.06.2025 otsuse, millega jättis kaebuse rahuldamata ning mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja 2220 euro suurused menetluskulud. Halduskohtu põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
6.1.Vaidlustatud hanketingimustes on vedaja tasustamise reeglid reguleeritud selgelt ja läbipaistvalt kooskõlas määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punktiga b – vedajale makstakse ATL-i kehtivuse kestel tasu vastavalt vedaja enda poolt pakutud liinikilomeetri hinnale. Hankija ei saa hanketingimustes pakkujale ette kirjutada, kuidas pakkumust hinnastada. Riigikohtu lahenditest kohtuasjas nr 3- 21-958 ja 3-19-312 tuleneb, et mistahes statistilised valemid või indeksid, mis ei ole seostatavad konkreetse vedaja kuludega konkreetse ATL täitmisel, ei pruugi muutuda samal moel, nagu majanduskeskkonna statistilised keskmised näitajad.
6.2.Vaidlustatud hanketingimused ei ole vastuolus ÜTS § 23 lõikega 2. Osutatud sätte mõte on reguleerida, millistest allikatest katab ATL täitmise kulud teenuse tellija ja teisalt kehtestada põhimõte, et vedaja ei tohi ATL alusel saadud tulu ümber suunata teistesse ettevõtlusvaldkondadesse. See säte ei näe ette, et avaliku liiniveo tellija riskivastutus on tagada vedaja reaalsete kulude hüvitamine. Ülekompenseerimise vältimise kohustus on sõnaselgelt seotud ainuõigustega/otselepingutega. Riigihanke tulemusena sõlmitava avaliku teenindamise lepingute puhul on vedaja kohustus hinnata ATL-i täitmise kulusid ning teha selle pinnalt riigihankes hinnapakkumine.
6.3.Kohtuasjas C-421/22 tehtud otsuses leidis Euroopa Kohus, et määrusega (EL) nr 1370/2007 ega ühegi muu õigusaktiga ei ole vastuolus hanketingimustes nõuda fikseeritud hinnaga avaliku liiniveo teenuse osutamist. Sisuliselt leidis Euroopa Kohus seal, et hanketingimused ei ole ebaproportsionaalsed, kui neis pole ette nähtud ATL-i kehtivuse esimese 5 aasta jooksul mitte mingit indekseerimismudelit ega muud mehhanismi vedaja reaalsete kulude muutumise kompenseerimiseks. Siinses asjas ei ole põhjust asuda teistsugusele seisukohale. Euroopa Kohus kinnitas otsesõnu, et vedajale on õiguspärane panna ka selliste kulude muutumise risk, mida vedaja mõjutada ei saa.
6.4.Hanketingimustes vedaja tasu indekseerimise mehhanismi sätestamine ei saa ka mitte kuidagi muuta alapakkumuse kontrolli teostamist hõlpsamaks või läbipaistvamaks. Statistiliste näitajate alusel vedaja tasu indekseerimine ei saa mitte mingil moel tagada, et just konkreetse vedaja reaalsed kulud konkreetse ATL-i täitmisel muutuvad samas suunas ja mahus, nagu majanduskeskkonna statistilised näitajad.
6.5.Ebaselge ei ole see, millistel tingimustel on lubatud ATL-i muutmine. Hankija ei ole hanketingimustega välistanud mistahes moel ATL-i muutmist RHS § 123 ja HMS § 102 alusel, kui ATL-i kui terviku majanduslik tasakaal peaks olema vedaja kahjuks ettenägematul ja olulisel moel muutunud. Vedajal on alati õigus taotleda ATL-i muutmist eelviidatud sätete alusel. Võimalus seaduses sätestatud eelduste olemasolul lepingut muuta ei sea pakkujaid kuidagi ebavõrdsesse olukorda, kuivõrd need võimalused kehtivad võrdselt kõigi pakkujate suhtes ja kõik pakkujad saavad selle võimalusega arvestada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Kaebaja esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, paludes tühistada Tallinna Halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada, tühistada VAKO otsus ja kohustada vastustajat vaidlustatud hanketingimuste õigusaktidega kooskõlla viimiseks. Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
7.1.Halduskohus, nagu ka VAKO jätsid käsitlemata kaebaja väite, et vaidlustatud hanketingimused on vastuolus RHS §-st 3 tulenevate proportsionaalsuse, läbipaistvuse ning võrdse kohtlemise põhimõttega.
7.2.Halduskohus jättis põhjendamatult hindamata kaebaja väited liinikilomeetri hinnakomponentide, eelkõige geopoliitilisest ebastabiilsusest mõjutatud kütusehindade, aga ka
4(10)
3-25-1449 keskmise palga muutumise prognoosimatuse kohta. Väär on halduskohtu seisukoht, et kaebaja peab olema suuteline oma pikaajalisele kogemusele tuginedes prognoosima hinnakomponentide arengut järgneva 6,5 aasta jooksu. Hanketingimused, mille kohaselt jääb kogu kulurisk vedaja õlule, on ebaproportsionaalsed ja sunnivad pakkujat pakkuma hinda huupi.
7.3.Halduskohus jättis vääralt tuvastamata võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise – kuna pakkujad peavad pakkuma hinna huupi, on tõenäoline liinikilomeetri hinna muutumine ATL-i täitmise ajal ning seega ei maksta edukale pakkujale mitte pakutavat hinda, vaid hiljem kokku lepitavat hinda.
7.4.Halduskohus tegi haldusasjas nr 3-18-1946 tehtud Riigikohtu otsuse pinnalt eksliku järelduse, et vastustajal on võimalik ATL-i RHS § 123 ja HMS § 102 lg 4 alusel muuta. Viidatud kohtuasjas ei olnud ATL-is sätestatud, et kogu riski kannab vedaja.
7.5.Halduskohus leidis vääralt, et liinikilomeetri hinna indekseerimisega ei ole võimalik hanketingimusi läbipaistvaks ja proportsionaalseks muuta. Indekseerimine on riskide proportsionaalseks jaotamiseks sobiv vahend. Erinevalt halduskohtu väidetust ei leidnud Riigikohus kohtuasjades nr 3-19-312 ja 3-21-958 tehtud otsustes, et ATL-is indekseerimise kasutamine oleks õigusvastane või et ühegi indeksiga pole võimalik tagada liinikilomeetri hinna paremat prognoositavust.
7.6.Halduskohus kohaldas valesti määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punkti b ja ÜTS §-i 23, jättes seejuures tähelepanuta, et avalik liinivedu on üldhuviteenus, mille katkematuse tagamiseks peab riik vältima ATL-i alarahastamist. Vaidlustatud hanketingimused ei vasta määruse (EL) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punkti b nõuetele, sest nende alusel ei ole võimalik tavapärase äririski raames välja arvutada liinikilomeetri teenindamise tegelikku maksumust. Samuti ei võimalda vaidlustatud hanketingimused välja arvutada ATL-i alusel teostatava liiniveo tegelikku kulu ega seega täita ÜTS § 23 lõikest 2 tulenevat kohustust. Riigikohus selgitas haldusasjas nr 3-18-1946 tehtud otsuses, et ÜTS § 23 lg 2 keelab lepingu alarahastamise ning kohustus lepingu alarahastamist vältida on hankijal ka hanketingimusi kehtestades. Erinevalt halduskohtu väidetust leidis Riigikohus kohtuasjas 3-21-958, et riskide panemine ainult vedajale ei ole õiguspärane.
7.7.Halduskohus tegi valed järeldused Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas C-421/22, jättes tähelepanuta, et viidatud kohtuasjas käsitleti hankelepingut, milles oli riskide maandamise võimalus pärast 5. aastat ette nähtud. Lisaks tuleneb eelviidatud kohtulahendist otseselt, et vedaja kanda võib panna riskid, mis ei ole tema kontrolli all, ainult tingimusel, et nende riskide maandamine mõistlikus ulatuses on tõhususe suurendamisega võimalik. Samuti tuleneb Euroopa Kohtu lahendist ühemõtteliselt, et hüvitamiskord peab tagama, et vedaja suudab ATL-ga võetud kohustusi nõuetekohaselt täita.
7.8.Halduskohus lähtus vaidlustatud hanketingimuste tõlgendamisel põhjendamatult Riigikohtu otsusest haldusasjas 3-18-1946, kus analüüsiti teistsuguste tingimustega lepingut, sest viidatud haldusasjas ei olnud pannud hankija lepingutingimustega mistahes asjaolude muutumise riski vedajale ega välistanud vedaja õigust mistahes juhtudel taotleda tasu suurendamist. Siinsel juhul aga ei ole lepingu muutmine ettenägematute riskide realiseerumisel võimalik, sest vastustaja on selle vaidlustatud hanketingimustega välistanud.
7.9.Halduskohus ei ole arvesse võtnud, et vaidlustatud hanketingimuste tõttu ei saa hankija tuvastada põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse esitamist. Vastustaja ei ole vaidluse kestel kordagi selgitanud, kuidas ta kavatseb teostada alapakkumuse kontrolli RHS § 115 alusel, vaid rõhutanud, et muudab lepingut, kui liinikilomeetri pakkumushind osutub ebapiisavaks. Seega ei suuda hankija kontrollida ühegi pakkumushinna adekvaatsust. Väär on halduskohtu seisukoht, et hankija ei peagi suutma vedajale makstava hüvitise asjakohasust prognoosida, vaid võib vajadusel lepingut RHS § 123 alusel muuta. Hankija ei või lepingut muuta, sest kõik lepingu muutmise vajadust tingivad asjaolud (liinikilomeetri hinna prognoosimatus) on talle teada juba lepingu sõlmimise ajal ning muudatuse vajadus ei ole seega tingitud ettenägematust asjaolust.
5(10)
3-25-1449
8.Vastustaja vaidleb vastuargumendid.
apellatsioonkaebusele
vastu,
esitades
kokkuvõttes
järgmised
8.1.Euroopa Kohus kinnitas kohtuasjas C-421/22 tehtud otsuses üheselt, et 5-aastase kehtivusega ATL puhul on õiguspärane hanketingimustes nõuda fikseeritud hinnaga teenuse osutamist. Viidatud kohtuotsuses käsitletud olukord on sarnane siinsega, kuna ka seal puudutas vaidlus ATLi täitmist esimese viie aasta jooksul, samas kui siinsel juhul ongi kogu lepinguperioodi kestuseks 5 aastat. Erinevalt kaebaja arvamusest leidis Euroopa Kohus eelviidatud otsuses, et vedajale on õiguspärane panna ka selliste kulude muutumise riski, mida vedaja mõjutada ei saa ilma et hanketingimustes oleks tagatud selliste kulude muutumise kompensatsiooni mehhanismi.
8.2.Määrusest (EL) nr 1370/2007, ÜTS §-st 23 ega mitte ühestki Riigikohtu lahendist ei tulene hankija kohustust hanketingimustega tagada vedaja reaalsete kulude hüvitamine või võtta hanketingimustes vedaja reaalsete kulude äririsk enda kanda.
8.3.Vedaja tasu indekseerimise osas on juba avaliku liiniveo hangetes, kus lepinguid sõlmitakse 8–10 aastaks, kohtud ühese hinnangu andnud, et õigusaktides puudub üldse kohustus vedaja tasu perioodilist muutmist ette näha ning isegi kui hankija on sellise perioodilise indekseerimise ette näinud, ei pea seeläbi olema tagatud vedaja reaalsete kulude hüvitamine (Tallinna Ringkonnakohtu otsus haldusasjas 3-18-752, samuti kohtuotsused haldusasjades 3-24-2840, 3-18-1047 ja 3-18-1031).
8.4.Kaebaja viidatud kohtuostus haldusasjas 3-18-1946 ei ole asjakohane, kuna selles kohtuasjas oli vaidluse all ATL-i erakorraline ülesütlemine ja ülesütlemise tõttu vedajalt leppetrahvi nõudmine. Sellest lahendist ei tulene kuidagi, et hankijal lasub ÜTS § 23 lg 2 alusel kohustus tagada vedaja kulude katmine ATL täitmisel.
8.5.Ühistranspordi valdkonnas on kulud prognoositavad ja alapakkumuse kontroll teostatav samamoodi nagu mistahes muudes valdkondades. Hanketingimustes ei pea hankija pakkujale ette kirjutama, kuidas täpselt pakkuja kalkuleerib ATL täitmiseks vajalikke kulusid ja kujundab oma äritegevust kõige optimaalsemal viisil. Avaliku liiniveo sektoris pakkumuse hinnastamine ei erine mitte mingil moel muudes sektorites kestuslepingute hinnastamisest – pakkuja teab ise kõige paremini oma äri struktuuri ja optimeerimise viisi. Alapakkumuse kontrolli eesmärk ei peagi olema määruse 1370/2007 kohaselt tuvastada, et pakutud hind katab ilmtingimata kõik vedaja reaalsed kulud ATL kehtivuse 5 aasta jooksul. Hanketingimustes vedaja tasu indekseerimise mehhanismi sätestamine ei saa mitte kuidagi muuta alapakkumuse kontrolli teostamist hõlpsamaks või läbipaistvamaks.
8.6.Kaebaja leiab vääralt, et siinsel juhul on põhimõtteliselt välistatud ATL-i muutmine RHS § 123 lg 1 p 4 alusel majanduskeskkonna olulise muutumise tõttu. Vastupidine ilmneb selgelt Riigikohtu otsusest haldusasjas nr 3-18-1946. Vaidlustatud hanketingimustes ei ole mitte mingil moel välistatud ATL-i muutmist õigusaktides sätestatud alustel ja korras, vaid üksnes sedastatud vedaja ühepoolse nõudeõiguse puudumist reaalsete kulude hüvitamiseks. Vedajal on alati võimalik taotleda ATL muutmist olgu siis RHS § 123 või HMS § 102 alusel ja hankija keeldumise korral on vedajal võimalik vaidlustada hankija keelduv otsus halduskohtus kaalutlusõiguse rikkumise tõttu.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4), märkides apellatsioonkaebuses esitatud väidete ja argumentide kohta siiski järgmist.
10.Siinne vaidlus taandub kokkuvõttes küsimusele, kas riigihankes, mille eesmärk on 5 aastaks maanteel avaliku reisijateveoteenuse osutamise lepingu sõlmimine, saab õiguspäraseks
6(10)
3-25-1449 pidada hanketingimusi, mille kohaselt peab pakkuja pakkumuses esitama ühikuhinnana liinikilomeetri hinna kogu 5-aastaseks lepinguperioodiks ilma, et hanketingimustes oleks ette nähtud mistahes mehhanismi selle liinikilomeetri hinna korrigeerimiseks seoses teenuse osutaja kulude võimaliku suurenemisega perioodi kestel. Ebaoluline on seejuures, kas kaebaja on silmas pidanud konkreetselt liinikilomeetri hinna perioodilise indekseerimise mehhanismi (millele ta osutas eelkõige VAKO-le esitatud vaidlustuses) või samavõrd ka mõnda muud hinna korrigeerimise mehhanismi (nagu ta viitas kohtumenetluses), mis tagaks hankelepingu sõlminud teenuse osutajale kogu lepinguperioodi jooksul piisava tasu selleks, et katta nõuetekohase kvaliteediga avaliku reisijateveoteenuse osutamisega seotud kulud. Ringkonnakohus tõdeb, et kasutades küll oma põhjendustes mõistet „indekseerimine“, ei ole ei VAKO ega halduskohus piirdunud kitsalt selle analüüsimisega, kas õigusaktidest ja kohtupraktikast tuleneb kohustus näha hanketingimustes ette mingisugune selline indekseerimismehhanism, nagu see, mida on kasutatud mitmetes varasemates avaliku reisijateveo hankelepingutes. VAKO ja halduskohtu põhjendusi tervikuna lugedes on selge, et analüüsitud on tervikuna küsimust, kas hanketingimused peavad ette nägema pakutava ühikuhinna korrigeerimise võimaluse tulenevalt mingisuguste avaliku teenuse osutamisega vältimatult kaasnevate kulude muutumisest lepingu kehtivusaja jooksul.
11.Ringkonnakohus nõustub VAKO ja halduskohtu seisukohaga, et ühestki õigusnormist (iseäranis ÜTS § 23 lõikest 2 ega määruse (EL) nr 1307/2007 artikli 4 lg 1 punktist b), samuti kohtupraktikast ei tulene hankijale kohustust sellises riigihankes, nagu siinsel juhul käsitletav, näha hanketingimustes ette võimalust hankelepingu kehtivuse ajal teenuse hinna korrigeerimiseks vastavalt teenuse osutamise kulude muutumisele. Samuti ei tulene keeldu kehtestada hanketingimusi, mis jätavad lepingu kehtivusaja kestel eelkõige teenuse osutamiseks vajalike ja seejuures tellija kontrolli all mitte olevate sisendite hinna muutumise prognoosimise ülesande ning sellistest muutustest tingitud riskide kandamise üksnes teenuse osutaja õlule. Pakkuja saab neid asjaolusid oma pakkumuses arvesse võtta ja vastavalt sellele pakutava hinna kujundada.
12.Iseenesest õige on kaebaja väide, et avaliku võimu kohustus on tagada avaliku reisijateveo kui üldhuviteenuse piisav rahastamine, ent sellest ei tulene nende teenuste tellimiseks läbiviidavast avatud riigihankemenetlusest osa võtta soovivale ettevõtjale subjektiivset õigust nõuda, et pakkuja riskid, mis seonduvad teenuse osutamiseks vajalike sisendite kallinemisega, oleksid lepinguliselt maandatud tingimata hinna muutmise mehhanismiga. Sellist subjektiivset õigust ei võrsu ei kaebajale ega ühelegi teisele isikule ei ÜTS § 23 lõikest 2 ega määruse (EL) nr 1370/2007 artikli 4 lg 1 punktist b ja art 6 lõikest 1. Samas ei saa kaebaja riigihanke alusdokumente vaidlustada avalikes huvides, sh selleks, et kaitsta avalikku huvi nõuetekohase kvaliteediga jätkusuutliku reisijateveoteenuse olemasolu vastu.
13.Määrus (EL) nr 1370/2007 reguleerib eelkõige seda, millistel tingimustel tohib avalik võim sekkuda reisijateveoteenuse osutamise valdkonnas vabasse konkurentsi selleks, et tagada avalikes huvides selliste veoteenuste kättesaadavus. Seda silmas pidades tuleb viidatud määruse art 4 lg 1 punkti b ning art 6 lõiget 1 mõista keeluna näha teenuse osutajale ATL-i täitmise eest ette selliseid hüvitisi, mille maksmise aluseks ei ole eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil kehtestatud näitajad ning seda eelkõige selleks, et vältida ülekompenseerimist. Ülekompenseerimise vältimise eesmärk, mis on sõnastatud eelviidatud määruse art 4 lõike 1 punkti b teises lõigus hõlmab nii viidatud punkti b alapunkti i) kui ka alapunkti ii). Teisisõnu on selle sätte ning samuti artiklile 4 viitava artikli 6 lõike 1 mõtteks keelata avaliku reisijateveoteenuse eest ülemaksmine või endas ülemaksmise ohtu kätkevate läbipaistmatute tasustamise põhimõtete kasutamine. Seda on rõhutatud ka asjaomase määruse põhjenduses 27. Seevastu ei tulene eelviidatud sätetest ega ka ühestki teisest määruse (EL) nr 1370/2007 sättest avaliku sektori hankijale kohustust kehtestada reisijateveo ATL-i sõlmimisele suunatud avatud
7(10)
3-25-1449 hankemenetluses hanketingimusi, mis iseenesest vähendavad edukaks tunnistatud teenuse osutaja riske või tagavad viimasele piisava hüvitise sõltumata sisendite maksumuse suurenemisest või muudest teenuse osutajast ja tellijast sõltumatutel asjaoludel tulevikus aset leidvatest majanduskeskkonna muudatustest. Samamoodi ei tulene sellist kohustust (ega kaebajale kui avatud hankemenetluses pakkumuse esitamisest huvitatud ettevõtjale õigust seda nõuda) ÜTS §-st 23. Esiteks puudutab viimati viidatud säte ATL-i täitmisega seotud küsimusi ega piira kuidagi hanketingimuste määratlemist ATL-i sõlmimisele suunatud hankemenetluses. Ka selle sätte tõlgendamist puudutavas kohtupraktikas, millele pooled siinseski asjas osundavad – nimelt kohtuasjades nr 3-18-1946 ja 3-21-958 tehtud Riigikohtu ostustes – ei ole käsitletud hanketingimuste määratlemisega seonduvat. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole neis kohtuostustes võetud seisukohad, mis puudutavad esimesel juhul hankelepingu lõpetamisega kaasneva leppetrahvi nõudmise lubatavust ning teisel juhul hankelepingus ette nähtud hinna vähendamise võimaluse kasutamist, üle kantavad siinsele kohtuasjale, kus vaidlus puudutab hanketingimuste määratlemist. Erinevus seisneb selles, et Riigikohtu eelviidatud otsustes käsitleti olukordi, kus teenuse osutaja oli sattunud ebaõiglasesse olukorda tulenevalt kas sellest, et ATL-i lõpetamise tegelikuks põhjuseks olid teenuse osutajale ettenägematud asjaolud (haldusasi nr 3-18-1946) või sellest, et hankija soovis kohaldada lepingus sätestatud hinna vähendamise mehhanismi ilma, et oleks tuvastatud selle kohaldamise eeldused (teenuse tegelike kulude vähenemine). Siinsel juhul aga on kaebaja olukord põhimõtteliselt teistsugune – kaebajal on võimalik ise avatud, läbipaistvas ja mittediskrimineerivas riigihanke menetluse otsustada, kas üldse ja kui, siis millise hinnaga pakkumus esitada. Kaebajal ei ole mistahes kohustust teha pakkumust, mis ei arvesta tema jaoks piisavalt lepingu sõlmimisega kaasnevate riskidega. Neid riske saab kaebaja maandada pakkumuse hinnastamisega, võttes arvesse iseenda ärimudelit ja tegevuse tõhustamise võimalusi ning prognoosida ATL-i täitmiseks vajalike sisendite turgudel toimuvaid arenguid ning talle sellega kaasnevaid võimalikke riske, eelkõige kuluriske. Selle analüüsi tulemusena saab kaebaja otsustada, milline on liinikilomeetri hind, mille eest on ta valmis need riskid endale võtma. Sarnaselt tuleb talitada ka teistel pakkujatel.
14.Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vaidlustatud hanketingimused on vastuolus RHS § 3 punktis 1 sätestatud põhimõtetega. Hankemenetluses pakkumuse esitamisest huvitatud isik saab RHS § 3 punktis 1 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele tuginedes riigihanke alusdokumentides sätestatud hanketingimusi edukalt vaidlustada juhul, kui hanketingimused piiravad ebaproportsionaalselt konkreetselt tema võimalust teiste potentsiaalsete pakkujatega võrdsetel alustel konkureerida. Siinsel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole, sest nagu ka kaebaja ise tõdeb, on hanketingimused ühtviisi ebameeldivad kõigi potentsiaalsete pakkujate jaoks. Eelviidatud proportsionaalsuse põhimõte ei keela hankijal kehtestada hanketingimusi, mille kohaselt jäävad kõik lepingu kehtivuse jooksul aset leidvate asjaolude muutumisest tingitud riskid teenuse osutaja kanda. Sellised hanketingimused võivad olla ebaotstarbekad ja tuua kaasa kõrgemate hindadega pakkumuste tegemise ning kokkuvõttes muuta teenuse tellija jaoks kallimaks. Samuti võivad sellised hanketingimused kaasa tuua riigihanke nurjumise, kui ühtki pakkumust ei esitata. See aga ei tähenda, et sellised hanketingimused on õigusvastased.
15.Konkreetselt avaliku reisijateveoteenuse tellimisele suunatud hankemenetluse hanketingimustega seotud kohtuasjas C-421/22 tehtud kohtuotsuses käsitles Euroopa Kohus ka argumenti, et kulude perioodiliselt indekseerimata jätmine võib viia selleni, et avaliku teenuse osutajale makstava hüvitise summa võib jääda ebapiisavaks, mis omakorda võib kahjustada osutatava teenuse kvaliteeti või kunstlikult vähendada pakkujate arvu. Sellega seoses leidis Euroopa Kohus esmalt, et avalik võim ei või teenuse osutamise eest vastutavatele veoteenuste osutajatele kehtestada selliseid hüvitamise korda puudutavaid tingimusi, mis on ülemäärased või ebamõistlikud. Teiseks tõdes Euroopa Kohus samas, et kulude perioodilise indekseerimise mehhanismi puudumine ei ole proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus. Eelviidatud
8(10)
3-25-1449 kohtuotsuse punktis 55 tõdes Euroopa Kohus nimelt, et proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peab hüvitise summa varieeruma sõltuvalt riskist, mida avaliku teenuse osutaja on valmis võtma. Kuna veoteenuse osutaja, kes otsustab sellises hankemenetluses osaleda, määrab oma pakkumuse hinna ise kindlaks, siis saab ta oma pakkumuse hinnastamisel arvesse võtta ka seda, et teenuse osutamiseks vajalike sisendite maksumuse kasvu risk jääb tema kanda. Seega vaidlustatud hanketingimusi kehtestades ei kehtestanud hankija iseenesest tulevasele teenuse osutamise eest vastutavale veoteenuse osutajale selliseid hüvitamise korda puudutavaid tingimusi, mis on ülemäärased või ebamõistlikud – neist tingimustest lähtuva koormuse saab pakkuja tasakaalustada, määrates selle koormuse raskusest ja tema enda hinnangul riskide realiseerumise võimalusest lähtuva hinna. See, et eelviidatud sisendite maksumuse arengut lepingu täitmise perioodil on väga keeruline ja tõsikindlalt lausa võimatu prognoosida, ei tähenda aga, et hankija ei võiks jätta sellega seotud kuluriske pakkuja kanda või et hankija peaks tagama juba hanketingimustega selle, et sõltumata majanduskeskkonnas toimuvatest arengutest ja sisendite maksumuse suurenemisest on teenuse osutajale tagatud hüvitis, mis vähemalt katab teenuse osutamisega seotud kulud. Järeldus, mille Euroopa Kohus tegi eelviidatud kohtuotsuses otsesõnu perioodilise indekseerimise mehhanismi kohta, on üle kantav ka kõikvõimalikele muudele mehhanismidele, mille eesmärk on maandada teenuse osutaja riske tulenevalt muutustest, mis ei ole tema kontrolli all ja mida tal ei ole võimalik tõsikindlalt prognoosida.
16.Kooskõlas eeltooduga ei tulene kaebajale subjektiivset õigust nõuda teenuse osutaja riske maandavate hanketingimuste kehtestamist ka avaliku võimu kohustusest tagada avaliku reisijateveoteenuse kvaliteetne ja jätkusuutlik osutamine ning vältida sellise teenuse alarahastamist. Alarahastamisena ei saa käsitada olukorda, kus pakkuja hindab valesti mõistlikult ettenähtavaid sisendhindade kõikumisi ja muid riske või jätab need hanke võitmise eesmärgil teadlikult arvestamata. Seevastu ettenägematute riskide realiseerumise korral ei välista vaidlustatud hanketingimused hankelepingu muutmist seadusest tulenevatel alustel. Seejuures saab hankelepingu muutmine RHS § 123 alusel olla erandlik ning võib toimuda vaid ranges kooskõlas seaduses sätestatud tingimustega ega tohi kahjustada riigihangete läbipaistvust ega ettevõtjate võrdset kohtlemist (vt Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-18-1946, punkt 30). Lisaks hankelepingu muutmisele on hankijal võimalus hankelepingu ühepoolseks lõpetamiseks, kui talle saab teatavaks, et kulude suurenemise tõttu ei ole teenuse osutaja suuteline nõuetekohase kvaliteediga teenuse osutamist jätkama.
17.Väär on kaebaja seisukoht, et vaidlustatud hanketingimused on läbipaistmatud ja vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Pakkumuses tuleb esitada konkreetne liinikilomeetri maksumus, mis on selge ja üheselt arusaadav näitaja. Tingimused on kõigi pakkujate jaoks ühesugused. See, et pakkumuse tegemine võib eeldada pakkujalt keskmisest suuremat riskivalmidust, ei ole asjaolu, mille tõttu saaks hanketingimusi pidada võrdse kohtlemise põhimõtet rikkuvaks. Iga pakkuja arvutab pakutava hinna lähtudes enda majandustegevuse eripärast, enda isiklikust äri- ja kulumudelist ning riskide analüüsi tulemusest. Õige on vastustaja ja halduskohtu seisukoht, et võimalus hankelepingu tulevaseks muutmiseks RHS §-i 123 alusel on pakkumuste esitamisel kõigi pakkujate jaoks ühesugune ning kõik pakkujad saavad sellega ühtmoodi arvestada. Seda järeldust ei muuda kaebaja väidetud majanduskeskkonna ebastabiilsus, mis võib küll tõsta hankelepingu muutmiseks nõutavat ettenägematuse lävendit, kuid seegi mõjutab kõiki pakkujaid ühetaoliselt. See, et hiljem on RHS §-i 123 võimalik kohaldada vaid suhetes edukaks osutunud pakkujaga, on hankemenetluse loogikast tulenev paratamatus. Samas, mitte ühegi potentsiaalse pakkuja jaoks ei ole pakkumuse esitamise ajal pakkumuses näidatud liinikilomeetri hinna hilisem suurendamine tagatud paremini kui mistahes teise pakkuja jaoks. Tehes madala hinnaga pakkumuse, riskib pakkuja igal juhul sellega, et isegi vastava taotluse esitamisel keeldub hankija hiljem hankelepingu muutmisest põhjusel, et sedavõrd madalat pakkumust tehes ei võtnud pakkuja hanketingimustest tulenevat riskitaset mõistlikult arvesse või et lepingupoolte õiguste ja kohustuste majanduslik
9(10)
3-25-1449 tasakaal ei ole oluliselt muutunud. Konkurentsi efektiivse ärakasutamise põhimõttest, millele kaebaja osutab eelkõige oma 04.08.2025 täiendavas seisukohas, ei tulene pakkumuse esitamisest huvitatud isikule põhimõtteliselt võimalust vaidlustada edukalt hanketingimusi argumendiga, et need hanketingimused on kõigi turuosaliste jaoks võrdselt halvad või ebameeldivad. Nagu eespool märgitud, ei viita miski sellele, et vaidlustatud hanketingimused asetaksid kaebaja teiste turuosalistega võrreldes põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda või annaksid mõnele (või mõnd liiki) ettevõtjale kaebajaga võrreldes põhjendamatult paremad võimalused eduka pakkumuse tegemiseks.
18.Mis puudutab kaebaja etteheidet, et vaidlustatud hanketingimuste tõttu ei ole hankijal võimalik tuvastada ega kõrvaldada põhjendamatult madala maksumusega pakkumusi (RHS § 115), siis on tõsi, et olukorras, kus pakkumuse hinnastamise aluseks on suurel määral pakkuja prognoos erinevate kulukomponentide maksumuse arengute kohta, on alapakkumuse tuvastamine kahtlemata väga keeruline, ent sellegipoolest mitte võimatu. Põhjendatud kahtluse korral – näiteks kui soodsaim pakkumus on silmapaistvalt madalam kõigist teistest või kui hankija enda prognoosid (mida ta ei pea hanketingimuste kehtestamisel avaldama) seda näitavad – peab hankija nõudma madala pakkumuse teinud pakkujalt selgitusi pakkumuses näidatud liinikilomeetri hinna kujunemise kohta ning esitatud selgituste pinnalt hindama, kas pakkuja analüüs ja prognoosid on loogilised ja mõistlikud või mitte. Kui hankijale näib, et madala pakkumuse teinud pakkuja on oma prognooside tegemisel toiminud mõistlikult ja talle kättesaadavatele andmetele tuginedes ning pakkumuses esitatud liinikilomeetri hind on nende prognooside ja muude teenuse maksumust puudutavate asjaoludega kooskõlas, tuleb alapakkumuse esitamist eitada. Teenuse osutamiseks vajalike sisendite maksumuse volatiilsus ja väga raskesti prognoositavus ei muuda alapakkumuse tuvastamist võimatuks. Vajadus teatavaid kulukomponente prognoosida (ja sellise prognoosi tõsiseltvõetavust hinnata) on pikaajaliste lepingute hinnastamisel tavapärane ja paratamatu. Võimalus, et pakkuja pakub hinna, millega kaasneb risk, et tal ei ole võimalik lepingut nõuetekohaselt täita, on igale hankemenetlusele omane. Sellist võimalust ei saa RHS §-s 115 sätestatud kontrollimehhanismiga täielikult välistada ühegi riigihanke puhul.
19.Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmisest tingituna kannab apellatsioonimenetlusega seotud kulud kaebaja. Vastustaja on esitanud taotlused (dtl 311 jj ning dtl 330) mõista kaebajalt välja kokku 4033 eurot, et hüvitada menetlusega seoses vastustajale tekkinud õigusabikulu, mis vastab 21,8 h advokaadi töötunnile. Halduskohus, jättes kaebuse rahuldamata, mõistis vastustaja kasuks välja õigusabikulu 2220 eurot. Vastustaja ei ole halduskohtu otsust selles osas vaidlustanud. Halduskohtus toimunud menetlusega võrreldes suuremate menetluskulude välja mõistmine ringkonnakohtus on võimalik erandlikel juhtudel, eelkõige kui kaotanud vastaspool on apellatsioonimenetluses esitanud uusi argumente või arutluskäike, uusi tõendeid vms. Siinsel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole. Vaidlusküsimused ja nendega seotud ringkonnakohtus argumentatsioon on samasisuline nagu see oli halduskohtus ja VAKO-s. Apellatsioonimenetluse viimastes dokumentides on mõlemad pooled korranud varasemaid seisukohti, ilma argumentatsiooni märkimisväärselt täpsustamata või täiendamata. Neil asjaoludel peab ringkonnakohus õiglaseks mõista kaebajalt vastustaja kasuks välja sarnaselt halduskohtus kantud menetluskuludega 2220 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.