Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja Kristjan Siigur
Otsuse tegemise aeg ja koht
14.08.2025, Tallinn
Haldusasja number
3-23-2676
Haldusasi
Y.K kaebus Eesti Töötukassa 01.11.2023 otsuse nr TVT/23/057686 tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja töövõimetoetuse taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – Y.K, seaduslik esindaja W.J Vastustaja – Eesti Töötukassa, esindajad Meelis Paavel, Maarika Nüganen, Helle Rebane ja Raido Rink
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Y.K apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta Y.K apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 otsus haldusasjas nr 3-23-2676 muutmata.
Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
Kohtuotsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 15.09.2025 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse
3-23-2676 läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Y.K esitas 05.10.2023 Eesti Töötukassale (ETK) avalduse töövõime hindamiseks ja töövõimetoetuse määramiseks.
2.ETK tuvastas 18.10.2023 otsusega nr TVH/23/039443 Y.K-l osalise töövõime.
3.ETK 01.11.2023 otsusega nr TVT/23/057686 jäeti Y.K-le töövõimetoetus määramata. Otsuse põhjenduste kohaselt puudub taotlejal õigus töövõimetoetusele, kuna talle on määratud toitjakaotuspension ning töövõimetoetuse seaduse (TVTS) § 12 lg 4 alusel ei ole töövõimetoetusele õigust inimesel, kellele makstakse pensioni.
4.Y.K esitas 26.11.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse ETK 01.11.2023 otsuse nr TVT/23/057686 tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja töövõimetoetuse taotlus uuesti läbi. Kaebaja palus, et kohus hindaks põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise vajalikkust küsimuses, kas TVTS § 12 lg 4 on põhiseaduspärane osas, mille kohaselt ei maksta 16−24-aastasele lapsele toitja surma korral töövõimetoetust. Kaebajal on väga raske kuulmislangus. Kuulmislanguse kompenseerimiseks sai kaebaja 2009. a-l esimese sisekõrvaimplantaadi süsteemi paremasse kõrva ning kaks aastat hiljem pandi sisekõrvaimplantaadi süsteem ka vasakusse kõrva. Vaatamata sellele on kaebaja vaegkuulja ˗ 03.10.2023 tehtud uuringute põhjal saab ta kahe sisekõrvaimplantaadi süsteemiga aru vaikses kuulamiskeskkonnas 90% räägitust ning taustamüras 65%. Kaebajale on korduvalt määratud puue. Kaebaja isa suri 2019. a-l ning sellest ajast on kaebaja saanud toitjakaotuspensioni. Sotsiaalkindlustusameti (SKA) infosüsteemi andmete kohaselt on kaebajale määratud toitjakaotuspension perioodiks 28.05.2019˗30.11.2025. Pärast 16-aastaseks saamist taotles kaebaja ETK-lt töövõime hindamist ning tal tuvastati osaline töövõime, kuid lähtuvalt TVTS § 12 lg-st 4 töövõimetoetust ei määratud. Samasisulise probleemiga on juba varem pöördutud õiguskantsleri poole. Õiguskantsler on 21.02.2019 kirjas nr 6-1/190227/1900942 välja toonud, et töövõimetoetuse ja toitjakaotuspensioni samaaegse maksmise üle on arutanud Riigikogu sotsiaalkomisjon. Komisjon leidis, et alaealisel, kelle töövõime on vähenenud ja kes on kaotanud toitja, peaks olema õigus saada korraga mitut hüvitist. Nii Riigikogu sotsiaalkomisjon kui ka Vabariigi Valitsus on lubanud olukorrale lahenduse leida. Olukorraga tutvumisest ja antud lubadusest on möödunud enam kui 4,5 aastat. Kahe vanemaga last peaksid üleval pidama mõlemad vanemad, lisaks makstakse noorele töövõimetoetust. Kui arvestada, et noorel oli enne keskmine puue, oli tema toetus (puudega lapse toetus) 138 eurot. 16-aastaseks saades hakkab noor saama töövõimetoetust 308 eurot + 30 eurot puudetoetust. Seega kahe vanemaga noore toetus suureneb 200 euro võrra. Laps, kes on kaotanud ühe või mõlemad vanemad ning saab toitjakaotuspensioni, on edaspidi palju halvemas olukorras. Siiani sai ta keskmise puude korral toetust 138 eurot, kuid nüüd jääb alles 2(6)
3-23-2676 ainult 30 eurot puudetoetust. Võrreldes varasemaga vähenevad tema sissetulekud 100 euro võrra kuus. Lapsed peaksid olema Eesti Vabariigis võrdsed. Toitjakaotuspension ja töövõimetoetus on täiesti erinevad toetused ning ühe maksmine ei tohiks välistada teise maksmist. Toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetust makstakse paralleelselt ainult mõne aasta jooksul (alates 16. eluaastast kuni 18-aastaseks saamiseni või kooli lõpetamiseni). Eelduslikult ei ole väga palju selliseid noori, kes on kaotanud vanema, kuid on samal ajal ka puudega ning saavad töövõimetoetust.
5.ETK palus jätta kaebuse rahuldamata. ETK jättis õiguspäraselt kaebajale töövõimetoetuse määramata. TVTS § 12 lg 4 on imperatiivne norm. Sättes nimetatud asjaolude esinemisel on vastustaja kohustatud lõpetama isikule töövõimetoetuse maksmise või jätma töövõimetoetuse määramata. Kaalumisruum puudub. Kuna kaebajale on määratud toitjakaotuspension alates 28.05.2019, oli vastustaja kohustatud TVTS § 12 lg-t 4 kohaldama. Seni, kuni TVTS § 12 lg 4 sõnastust ei ole muudetud selliselt, et see võimaldaks maksta töövõimetoetust koos toitjakaotuspensioniga, tuleb vastustajal lähtuda hetkel kehtivast TVTS sõnastusest. TVTS § 12 lg 4 ei ole põhiseadusega (PS) vastuolus osas, milles see ei võimalda toitjakaotuspensioni määramise korral maksta töövõimetoetust. PS § 28 lg-st 2 tuleneb küll riigi kohustus abistada vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral, kuid seadusandja pädevuses on täpsemalt määrata, millist liiki abi ja millises ulatuses osutatakse ning kehtestada tingimused abi saamisele. Kuna erisused eriliiki pensionite/toetuste määramisel ja maksmisel on käsitatavad riigi poolt antavate soodustuse ja hüvedena, mitte kui PS § 28 lg-s 2 sätestatud põhiõigusena riigi abile, tuleb regulatsioonide asjakohasuse selgeks tegemisel võtta ennekõike arvesse seadusandja poolt seatud poliitilisi eesmärke. Ka enne 2016. a töövõimereformi kehtis põhimõte, et isikule, kellel on õigus mitmele riiklikule pensionile, määratakse üks riiklik pension tema valikul (riikliku pensionikindlustuse seaduse § 6). Erandiks oli kahe toitjakaotuspensioni samaaegne maksmine. Seega võib arvata, et tegemist on olnud siiani riigi majandus- ja sotsiaalpoliitilise teadliku valikuga välistada mitme asendussissetuleku maksmine ühele isikule ehk antud juhul välistada töövõimetoetuse samaaegne maksmine toitjakaotuspensioniga. Isikul ei saa tekkida subjektiivset õigust saada abi piiramatult, st sotsiaalsete põhiõiguste maht on majanduslikult piiratud. Samas ei saa välistada, et seda tulevikus muudetakse. Ka õiguskantsler on kaebaja viidatud kirjas asunud seisukohale, et vaid Riigikogu saab otsustada, milliseid toetusi ja hüvitisi võib ja milliseid ei või saada samaaegselt. Kaebajat ei ole jäetud riigipoolse abita. TVTS § 12 lg 4 sunnib küll valima töövõimetoetuse ja pensioni vahel, kuid õigus ühele toetusele/pensionile säilib. Kaebaja on valinud toitjakaotuspensioni saamise.
6.Tallinna Halduskohus jättis 07.06.2024 otsusega kaebuse rahuldamata, põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamata ning menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. TVTS § 12 lg 4 ei ole PS-ga vastuolus. TVTS § 12 lg 4 kohaselt ei ole töövõimetoetusele õigust isikul, kellele makstakse pensioni, vanaduspensioni ootel oleva päästeteenistuja toetust, prokuröri töövõimehüvitist või välisteenistuse seaduse või avaliku teenistuse seaduse alusel makstavat abikaasa- ja registreeritud elukaaslase tasu. Olukorras, kus vastustaja tuvastas, et kaebaja saab toitjakaotuspensioni, puudus tal normi rakendamisel igasugune kaalutlusõigus ning ta pidi jätma kaebaja töövõimetoetuse taotluse rahuldamata.
3(6)
3-23-2676 Vaidlust ei ole, et vaidlusalune regulatsioon on formaalselt põhiseaduspärane, st vastab pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning seadusereservatsiooni põhimõttele. Nii õigus saada puuduse korral riigilt abi (PS § 28), omandipõhiõigus (PS § 32) kui ka võrduspõhiõigus (PS § 12) on lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigused, mis tähendab, et nende piiramiseks sobib iga seaduses sätestatud põhjus, kui see on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11). PS § 28 lg-st 2 ei tulene, et mitme viidatud sättes loetletud riski realiseerumisel tekiks riigil ilmtingimata kohustus kõiki realiseerunud riskide leevendamiseks mõeldud meetmeid üheaegselt rakendada. PS § 28 lg 2 kohaselt sätestab abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra seadus. Seetõttu ei ole PS kohaselt välistatud olukord, kus mõnda liiki abi üheaegselt ei anta või otsustatakse konkreetse abi liiki teatud ulatuses vähendada. PS § 28 lg-s 2 on tagatud soorituspõhiõigus, mille kaitseala riivatakse siis, kui riik jätab abivajajale piisava abi tagamata. Olukorda, kus kaebaja saab toitjakaotuspensioni, kuid seadusest tuleneva piirangu tõttu ei ole tal vaatamata osalisele töövõimele õigust saada samaaegselt töövõimetoetust, ei ole alust pidada PS § 28 lg 2 riiveks. Leevendamaks isa surmaga kaasnenud majandusliku olukorra võimalikku halvenemist, on riik toitjakaotuspensioni maksmisega taganud kaebajale asendussissetuleku. Riik on toitjakaotuspensioni maksmisega täitnud vähemalt minimaalse soorituskohustuse ning taganud kaebajale abi, mida ei saa pidada ilmselgelt ebapiisavaks. Seega ei ole tegemist PS § 28 lg 2 riivega. PS § 12 lg 1 riivega saab tegu olla üksnes siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Asjaolu, et mõlema vanemaga koos elaval (ja vanemate ülalpidamisel) 16–18aastasel osalise töövõimega isikul on õigus saada töövõimetoetust, ei anna alust pidada vaidlusalust olukorda võrdsuspõhimõttega vastuolus olevaks. Võrreldavaks isikute grupiks on toitjakaotuspensioni saavad osalise töövõimega alaealised. Kaebuse asjaoludest ei nähtu, et selliseid isikuid koheldaks teistmoodi kui kaebajat. Kohus ei nõustu kaebaja järeldusega, justkui saaks võrreldavaks grupiks pidada alaealisi isikuid, kes ei saa toitjakaotuspensioni, kuid kellele on osalise töövõime tõttu õigus saada töövõimetoetust. Vaatamata sellele, et vaidlusalusel juhul ei esine PS § 28 ning PS § 12 riivet, riivab asjassepuutuv säte kaebaja omandipõhiõigust, kuna piirab kaebaja õigust saada üheaegselt mitut PS § 28 lg-s 2 sätestatud abi liiki. Seega piirab asjassepuutuv säte omandipõhiõiguse kaitsealasse kuuluvat rahaliselt hinnatavat õigust. Asjassepuutuva sätte legitiimseks eesmärgiks võib pidada eelarveliste vahendite kokkuhoidu ning ressursside õiglast ja eesmärgipärast jaotust ehk tegelike abivajajate kaitset. Olukorras, kus riigi rahalised võimalused on piiratud, on põhjendatud tagada suuremale hulgale isikutele ligipääs vähemalt ühele PS § 28 lg-s 2 sätestatud olukorra leevendamiseks ette nähtud (rahalisele) meetmele. Nimetatut arvestades saab pidada TVTS § 12 lg-s 4 sätestatud piirangut õigustatuks. Asjassepuutuvat sätet ei ole alust pidada ka ebaproportsionaalseks. See on sobiv, vajalik ja mõõdukas. Isikule, kelle puhul on täidetud nii toitjakaotuspensioni saamise kui ka töövõimetoetuse saamise tingimused, on õigus saada vähemalt üht nimetatutest. Seega on igale sellisele isikule tagatud asendussissetulek ning põhiõigustesse sekkumise ulatust ja intensiivsust ei saa pidada ülemääraseks. Seadusandjal on sotsiaalpoliitika kujundamisel avar otsustamisruum. Kohus peab vältima olukorda, kus eelarvepoliitika kujundamine läheks suures osas kohtu kätte. Kohus ei saa asuda sotsiaalpoliitika teostamisel seadusandliku või täitevvõimu asemele. Kohtu ülesanne on sekkuda siis, kui riigipoolne abi langeb PS § 28 lg-s 2 sätestatud juhtudel minimaalsest tasemest allapoole. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist. Haldusasja materjalist 4(6)
3-23-2676 tulenevalt ei ole põhjust väita, et vaidlustatud säte tekitaks olukorra, kus sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtted ei ole tagatud. Arvestades eeltoodut on vastustaja põhjendatult lähtunud kehtivast õigusest ning teinud õiguspärase otsuse. Seega puudub alus vaidlustatud otsuse tühistamiseks. Tühistamisnõude rahuldamata jätmisel jätab kohus rahuldamata ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõude. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.Y.K palub 01.07.2024 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 07.06.2024 otsus. Halduskohus ei ole süüvinud asja olemusse. Laps, kes on kaotanud ühe või mõlemad vanemad ning saab toitjakaotuspensioni, on palju halvemas olukorras kui kahe elus oleva vanemaga laps, kes saab töövõimetoetust. Toitjakaotuspension ja töövõimetoetus on täiesti erinevad toetused ning ühe maksmine ei tohiks välistada teise maksmist. Teisi peredele mõeldud toetusi (nt üksikvanema toetus, peretoetus) makstakse edasi vaatamata töövõimetoetuse määramisele. Toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetust makstakse paralleelselt ainult mõne aasta jooksul (16-18-aastaseks saamiseni või kooli lõpetamiseni) ning tegemist ei ole riigile suure lisakoormusega. Lisaks on tegemist puudega noortega, kellel on suuremad väljaminekud – pidevalt on vaja osta abivahendeid, ravimeid, maksta teenuste/arsti juures käimiste (nt kütusekulu jne) eest. Seega on elus oleva vanema rahaline koormus topelt, võrreldes kahe vanemaga noorega. Toitjakaotuspension on mõeldud abiks igapäevaste kulutuste kandmisel, töövõimetoetus peaks olema abiks lisakulutuste (abivahendid, ravimid jne) katmisel. Seega on põhjendatud, et riik võimaldaks vanema kaotanud puudega noorele mõne aasta jooksul mõlema toetuse maksmist. Kaebaja palub hinnata TVTS § 12 lg 4 põhiseaduspärasust osas, milles noorele ei maksta toitja surma korral töövõimetoetust.
8.ETK palub 30.08.2024 ja 11.07.2025 vastustes jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. TVTS § 12 lg 4 rakendamisel puudub vastustajal kaalutlusõigus ning kaebaja töövõimetaotlus tuli jätta rahuldamata. TVTS § 12 lg 4 ei ole PS-ga vastuolus. Samale seisukohale asus Riigikohus 31.01.2025 otsuses nr 5-24-26.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
10.TVTS § 12 lg 4 kohaselt ei ole töövõimetoetusele õigust isikul, kellele makstakse pensioni. Tegemist on diskretsiooni mitte võimaldava normiga. Vaidlus puudub, et kaebajale makstakse toitjakaotuspensioni. Seega sõltub praeguse vaidluse lahendus TVTS § 12 lg 4 põhiseaduspärasusest.
11.Riigikohus kontrollis TVTS § 12 lg 4 põhiseaduspärasust praeguse vaidlusega sarnases asjas nr 5-24-26. Ka viidatud asjas oli kaebaja osalise töövõimega alaealine, kelle üks vanem on surnud ja kellele makstakse toitjakaotuspensioni. Kehtiva seaduse järgi peab ta valima toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetuse vahel. 31.01.2025 otsuses jõudis Riigikohus järeldusele, et TVTS § 12 lg 4 on PS-ga kooskõlas. Riigikohus märkis otsuse p-s 54, et seadusandjal on sotsiaalsete põhiõiguste kujundamisel avar otsustusruum. Seadusandja on lähtunud põhimõttest, et üldjuhul kahte sotsiaalkindlustushüvitist korraga ei maksta, ja see põhimõte on kehtinud Eestis pikka aega. Võib juhtuda, et inimese abivajadus on põhjustatud 5(6)
3-23-2676 mitme PS § 28 lg-s 2 nimetatud riski üheaegsest realiseerumisest. Sellisel juhul on viimati osutatud sättest tulenev riigi kohustus täidetud, kui inimene saab vähemalt ühe riski alusel makstavat hüvitist, mis samas tagab talle piisava abi. PS § 28 lg 2 alusel antava riigi abi eesmärk pole kompenseerida kõiki sissetulekuid, mis inimesel võivad riski realiseerumisel saamata jääda. Inimväärseks toimetulekuks (nt toidu- ja eluasemekuludeks) vajaliku rahasumma suurus ei olene iseenesest sellest, kui palju on põhjusi, mis takistavad inimesel hankida vajalikke elatusvahendeid muul moel kui riigi abina. On tõsi, et mõnel juhul kaasneb täiendava riskiga ka lisakulu (nt kulu ravimitele) või vajadus abivahendite või teenuste järele. Sellisel juhul on suurem ka see abi, mida riik peab inimesele andma. PS § 28 lg-st 2 lähtuv riigi kohustus tuleb lugeda täidetuks, kui ühe sotsiaalse riski realiseerumisel pakutav toetus on piisav, et katta minimaalselt vajalikul tasemel ka teise riski realiseerumise tõttu tekkinud lisavajadus.
12.Riigikohus võrdles viidatud lahendis haridust omandavaid 16- kuni 21-aastaseid vähenenud töövõimega inimesi, kes saavad toitjakaotuspensioni (kaebaja grupp) ja haridust omandavaid 16- kuni 21-aastaseid vähenenud töövõimega inimesi, kellele riik maksab elatisabi (võrdlusgrupp), ning leidis, et ehkki neid kahte gruppi koheldakse erinevalt (kaebaja grupile ei maksta töövõimetoetust, kuid võrdlusgrupile makstakse), ei ole TVTS § 12 lg-st 4 tingitud võrdsuspõhiõiguse riive niivõrd intensiivne, et see kaaluks üles isikute erineva kohtlemise põhjused ja erinev kohtlemine ei ole meelevaldne. Lisaks analüüsis Riigikohus eraldi küsimust, kas PS nõuab töövõimetoetuse maksmist haridust omandavale alaealisele ja leidis, et vastus sellele on eitav.
13.Siinses asjas leiab kaebaja, et ta on ebavõrdses olukorras võrreldes nende vähenenud töövõimega noortega, kelle mõlemad vanemad on elus ja kes seetõttu saavad toetuda nii mõlema vanema ülalpidamiskohustusele kui ka töövõimetoetusele. See väide võib küll olenevalt konkreetsetest asjaoludest olla tõsi, kuid nagu Riigikohus viitas ka asjas nr 5-24-26 tehtud kohtuotsuse p-s 70, ei ole PS kohaselt nõutav, et riik tagaks inimeste täieliku faktilise võrdsuse. TVTS § 12 lg 4 võimaldab kaebajal otsustada kas toitjakaotuspensioni või töövõimetoetuse kasuks. Kaebajale on tagatud ka muud õigused, mis on ette nähtud vähenenud töövõimega inimestele, nt õigus saada riigi rahastusega abivahend ja sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuseid (sotsiaalhoolekande seaduse § 47 lg 1 ja § 59 lg 1). Ühtlasi on kaebajal lisakulutusi põhjustava puude korral õigus taotleda õppetoetust (puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse § 10). Kaebaja ei ole väitnud ega tõendanud, et vaatamata ühe vanema toele ja toitjakaotuspensioni saamisele kannataks ta puudust PS § 28 lg 2 tähenduses. Seetõttu ei saa ka praeguse vaidluse puhul asuda seisukohale, et TVTS § 12 lg 4 oleks PS-ga vastuolus.
14.Eelnevast tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata (HKMS § 200 p 1). Menetlusosaliste apellatsioonimenetluse kulud jäävad vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 ja § 109 lg-le 1 nende endi kanda. Kaebaja eraelu kaitseks tuleb kohtuotsuse avaldamisel asendada tema nimi tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.