P.E kaebus Sotsiaalkindlustusameti 29.08.2023 ettekirjutuse nr 4.1-16/24151-5 resolutsiooni p 2 ja p 3 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – P.E Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, volitatud esindaja Merle Magnus
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 05.03.2024 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
P.E apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta P.E apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 05.03.2024 otsus muutmata.
Jätta apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 07.07.2025. Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata
3-23-1515 menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkindlustusamet (SKA) kohustas 22.06.2023 ettekirjutusega nr 4.1-16/24151-3 P.Ed tagasi maksma väljateenitud aastate pensioni summas 6112,13 eurot.
2.P.E esitas 05.07.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse SKA 22.06.2023 ettekirjutuse tühistamiseks, mille halduskohus võttis 24.07.2023 määrusega menetlusse.
3.SKA tunnistas 29.08.2023 ettekirjutusega nr 4.1-16/24151-5 kehtetuks oma 22.06.2023 ettekirjutuse nr 4.1-16/24151-3 (resolutsiooni p 1), kohustas P.E-d maksma tagasi väljateenitud aastate pensioni summas 6112,13 eurot ja kandma see hiljemalt ühe kuu jooksul ettekirjutuse kättesaamisest SKA arvelduskontole (resolutsiooni p-d 2 ja 3). Ettekirjutuse põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised. P.E taotles alates 05.03.2023 politseiametniku väljateenitud aastate pensioni määramist. Esitatud teatisest nähtub tema politseiteenistus ajavahemikel 01.10.1991–31.12.2009, 01.01.2010–31.01.2020 ja 18.10.2021–05.03.2023. Ajavahemikul 01.02.2020–17.10.2021 ei olnud ta politseiteenistuses, töötamine katkes ja vahe kahe töötamise vahel vabastamisest alates on rohkem kui 90 kalendripäeva. Alates 01.11.2021 ei olnud P.E-l õigust saada väljateenitud aastate pensioni pensionile õigust andval kutsealal või ametikohal töötamise korral tulenevalt väljateenitud aastate pensionide seaduse (VAPS) §-st 26. VAPS § 26 jõustus 01.01.2020, P.E asus tööle 18.10.2021 ega teavitanud vastavale ametikohale tööle asumisest. Riikliku pensionikindlustuse seaduse (RPKS) § 39 1 lg 1 kohaselt on isik kohustatud kümne päeva jooksul alates asjaolude tekkimisest teatama SKA-le kõikidest asjaoludest, mis toovad kaasa pensioni maksmise peatamise või lõpetamise või pensioni suuruse muutumise. Sotsiaalseadustiku üldosa seaduse (SÜS) § 31 lg 3 kohaselt võib hüvitise andja tagasinõudest loobuda, kui tagasinõudmisega seotud kulud ületavad hüvitise andmiseks tehtud kulutused või muul seaduses sätestatud juhul. Praegusel juhul ei ole tagasinõudest loobumiseks alust ning seaduse kohaselt ei olnud P.E-l õigust pensionile alates 01.11.2021. SÜS § 31 lg 1 p 2 kohaselt nõuab hüvitise andja isikule rahalise hüvitisena alusetult makstud rahasumma täielikult tagasi, kuna õigus hüvitisele oli lõppenud.
4.P.E esitas taotluse kaebuse muutmiseks, taotledes SKA 29.08.2023 ettekirjutuse nr 4.116/24151-5 resolutsiooni punktide 2 ja 3 tühistamist. Kaebuse põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised. Kaebajale väljateenitud aastate pensioni määramise ajal kehtis politseiametnikele erisus, mis võimaldas politseiametnikel saada väljateenitud aastate pensioni politseiteenistuses töötamisega samal ajal. Teiste kutsealade töötajad (näiteks kaevurid, lendurid, baleriinid, kuid välja arvatud päästeteenistujad ja vanglaametnikud) pidid väljateenitud aastate pensioni vormistamisel oma kutsealal töötamise lõpetama. 01.01.2020 jõustus VAPS-i muudatus, mis kaotas eelnimetatud erisuse. Muudatust selgitatakse eelnõu seletuskirjas. Kaebaja hinnangul tähendas muudatus, et 01.01.2020 vähemalt 20-aastase teenistusstaažiga politseiametnikul on 25-aastase staaži täitumisel õigus saada väljateenitud aastate pensioni ja töötada samal ajal politseiametnikuna edasi. Kõigil, kellel oli selleks päevaks kasvõi üks päev vähem staaži kui 20 aastat, võeti see õigus ära. Neil küll säilis õigus väljateenitud aastate pensioni saada, kuid nad pidid 25-aastase staaži täitumisel teenistusest lahkuma. Lisatingimusena kehtestati, et väljateenitud aastate pensioni saamist samal ajal töötamisega võimaldatakse neile
2(10)
3-23-1515 politseiametnikele, kes on katkematult politseiteenistuses või teenistuse katkemisel tuleb naasta teenistusse hiljemalt 90 kalendripäeva jooksul. SKA on seisukohal, et katkematu teenistuse tingimus kehtib ka neile politseiametnikele, kellel oli seadusemuudatuse ajaks juba aastaid varem täitunud väljateenitud aastate pensioni staaž ja väljateenitud aastate pension oli ka juba määratud. Nii oli kaebajal seadusemuudatuse ajaks täitunud politseiteenistuse staaži 28 aastat 3 kuud 1 päev ning väljateenitud aastate pensioni oli ta saanud juba pea 3 aastat. Vastupidi SKA arvamusele leiab kaebaja, et katkematu teenistuse tingimus kehtib neile, kellel seaduse muudatuse jõustumise ajaks ei olnud veel väljateenitud aastate pensioni määratud. Seadusandja on seletuskirjas katkematu teenistuse põhjendustena toonud muu hulgas sarnasuse avaliku teenistuse seaduse (ATS) soodustingimuste säilimisega, viidates ATS-i § 110 lg-le 3 ja § 111 lg-le 3. Tegemist ei ole aga päris sarnaste olukordadega. Viidatud sätete kohaselt säilis ametnikul, kelle ametikoht muutus alates 01.04.2013 töökohaks, õigus staažiarvestuse jätkumisele vanaduspensioni suurendamiseks, samuti õigus 35-päevasele puhkusele. Seda aga tingimusel, et avalikust teenistusest lahkumise ja sinna naasmise vahe ei või olla üle 90 päeva. Vanaduspensioni suurendamine on seotud vanaduspensioni määramisega, sest pensioni ei saa suurendada, kui seda ei ole määratud. Soodustingimuste säilimine staažiarvestuses tähendas seda, et see säilis ametnikel, kellele veel pensioni ei olnud määratud. Seadusandja mõte ei olnud, et nendelt ametnikelt, kes seadusmuudatuse jõustumise ajal olid küll teenistuses, kuid juba vanaduspensionil ja said pensionisuurendust, võeti suurendus ära, kui nad avalikust teenistusest lahkusid ning naasmisel olid olnud eemal üle 90 päeva. Teadaolevalt ei ole soodustingimuste regulatsiooni selliselt tõlgendatud ega ka praktikas rakendatud. Rikutud on õiguspärase ootuse põhimõtet (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 10). Kaebaja suhtes on VAPS-i rakendussätet rakendatud tagasiulatuvalt. Kui inimesele on juba pension määratud eluks ajaks ja ta ei ole ise teinud ühtegi tegu, mille tulemusel peaks temalt pensioni ära võtma, on lubamatu rakendada kohustavat normi tagasiulatuvalt. Kaebajale väljateenitud aastate pensioni määramise otsus tehti 03.10.2016. Seega asus kaebaja oma pensioniõigust realiseerima enam kui kolm aastat enne 01.01.2020 jõustunud VAPS-i muudatusi, millest kaebaja teadlik ei olnud ja mida ta ka oodata ei osanud. Ei ole ka mõistlik eeldada, et iga Eesti inimene peab teadma kõiki seadusemuudatusi, eriti neid, mis ei leia ühiskonnas laia kõlapinda, mida ei arutata enne nende vastuvõtmist, vaid need lisatakse juba Riigikogu menetluses olevasse eelnõusse. Seda eriti juhul, kui inimene on juba asunud realiseerima talle seadusega antud õigust. Praegusel juhul ei saanud ka tööandja kaebajat teenistusse naasmisel teavitada, et vahepeal on õigusaktid muutunud. Tööandjal puudub teave, kes ja millist pensioni saab. Arvestades SKA tõlgendust ja seda, kui oluliselt kõnealune muudatus isikute õigusi mõjutab, oleks SKA pidanud puudutatud isikuid õigeaegselt teavitama ja selgitama muudatuse sisu ja tähendust. Kõik vajalikud kontaktid on SKA-l olemas. Seda tegemata jättes on SKA rikkunud hea halduse põhimõtet. Seadusandja jättis loomata rakendussätte neile politseiametnikele, kellele väljateenitud aastate pension oli määratud juba enne (sh palju aastaid enne) erisuse kaotamist. Politseiametnike erisuse kaotamine võib puudutada veel mitmeid politseiametnikke, kellele on aastaid tagasi väljateenitud aastate pension määratud, kes on politseiteenistusest lahkunud, kuid nüüd otsustanud tagasi pöörduda. Isegi kui kaebaja sellisest muudatusest teadis, ei olnud ta teadlik SKA tõlgendusest. Praegu on seadusandja loonud olukorra, kus ametiasutus ja inimene saavad seadusemuudatusest täiesti erinevalt aru. See ei ole kooskõlas hea õigusloome põhimõttega. Isegi kui seadusandja mõte oli, et katkematu töötamise või 90 kalendripäeva jooksul ametikohale naasmise tingimus kehtib ka neile, kellele juba on pension määratud, oleks see põhiseadusvastane nii õiguspärase ootuse rikkumise kui ka juba enne 01.01.2020 väljateenitud aastate pensioni saavate isikute jaoks rakendussätte loomata jätmise tõttu. 3(10)
3-23-1515 Lisaks tuleb arvestada asjaoluga, et kaebaja ei lahkunud 01.02.2020 teenistusest oma algatusel, vaid ta vabastati teenistusest ametikoha koondamise tõttu ATS § 90 lg 1 p 2 alusel. Seega ei saanud ta oma otsustega kuidagi mõjutada asjaolu, et tema teenistus väljateenitud aastate pensionile õigust andval politseiametniku ametikohal ei olnud katkematu. Sisuliselt pannakse isik selliselt valiku ette, kas naasta võimaluse tekkimisel politseiteenistusse ja sellega jääda ilma õigusest saada väljateenitud aastate pensioni või töötada mujal ja saada jätkuvalt väljateenitud aastate pensioni. Selliste valikute vahel valimine aga on võimatu, kui inimene isegi ei tea ja ei peagi teadma, et PPA-sse tööle tagasi minnes kaotab ta väljateenitud aastate pensioni. Samuti on selline tõlgendus vastuolus riigi huvidega. Politseiametniku väljaõpe on pikaajaline ja kulukas. Kui väljateenitud aastate pensionist ilmajäämise tõttu ei taha kogenud politseiametnikud PPA-sse tagasi tulla, on see äärmiselt ebamõistlik riigi ressursside kulutamine. SKA on 29.08.2023 ettekirjutuses õigusliku alusena märkinud VAPS § 26 ja SÜS § 31 lg 1 p
2.SÜS-i § 31 lg 1 p 2 sätestab, et hüvitise andja nõuab isikult talle rahalise hüvitisena alusetult makstud rahasumma ja mitterahalise hüvitise andmiseks alusetult tehtud kulutused osaliselt või täielikult tagasi, kui isikul puudus õigus hüvitisele, kuna õigus oli peatunud või lõppenud. Kuna kaebajal oli õigus väljateenitud aastate pensioni saada ka politseiteenistuses olemise ajal, ei saa öelda, et tema väljateenitud aastate pensioni saamise õigus oli peatunud või lõppenud ning puudub alus väljateenitud aastate pensioni tagasinõudmiseks. SKA on 29.08.2023 ettekirjutusesse lisanud õigusliku alusena RPKS-i § 39 1 lg 1, mille kohaselt on isik kohustatud 10 päeva jooksul alates asjaolude tekkimisest teatama SKA-le kõikidest asjaoludest, mis toovad kaasa pensioni maksmise peatamise või lõpetamise või pensioni suuruse muutumise. Kaebaja ei saanud 10 päeva jooksul teatada SKA-le asjaoludest, mis toovad kaasa pensioni maksmise peatamise või lõpetamise või pensioni suuruse muutumise, kuna talle teadaolevalt selliseid asjaolusid ei olnud.
5.Tallinna Halduskohus lõpetas 12.09.2023 määrusega menetluse kaebuse nõudes SKA 22.06.2023 ettekirjutuse nr 4.1-16/24151-3 tühistamiseks, rahuldas kaebaja taotluse kaebuse nõude muutmiseks ning jätkas menetlust nõudes tühistada SKA 29.08.2023 ettekirjutuse nr 4.1- 16/24151-5 resolutsiooni p-d 2 ja 3.
6.SKA palus jätta kaebus rahuldamata. Kaebajale on tehtud ettekirjutus tulenevalt VAPS §-st 26. Kaebaja on politseiametnik, kellele on alates 03.10.2016 otsusega nr E04401 VAPS § 12 lg 1 alusel määratud väljateenitud aastate pension. Tulenevalt VAPS §-st 10 määratakse ja makstakse väljateenitud aastate pensioni pärast töötamise lõpetamist VAPS-i alusel pensioni saamise õigust andval kutsealal või ametikohal. Sellele kutsealale või ametikohale tagasipöördumisel väljateenitud aastate pensioni maksmine peatatakse. Isikule, kes jätkab töötamist kutsealal või ametikohal, mis ei anna õigust saada pensioni VAPS-i alusel, makstakse väljateenitud aastate pensioni täies ulatuses. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 14.05.1992 otsuse „Väljateenitud aastate pensionide seaduse rakendamise kohta“ p 7 alusel oli kehtestatud erand VAPS §-s 12 loetletud ameti- või töökohtadel töötamise korral ning neil oli lubatud saada väljateenitud aastate pensioni olenemata palgast või muust sissetulekust. Ülemnõukogu 14.05.1992 otsus tunnistati kehtetuks alates 01.01.2020 ning VAPS-i lisati § 26. VAPS § 26 alusel jäi kaebajale ka 01.01.2020 õigus töötamise korral politseiametnikuna saada väljateenitud aastate pensioni, sest kaebajal oli enne 01.01.2020 tekkinud õigus väljateenitud aastate pensionile ning ta töötas 01.01.2020 §-s 12 nimetatud kutsealal või ametikohal. 24.03.2023 avaldusega soovis kaebaja saada pensioni politsei- ja piirivalve seaduse (PPVS) alusel. Politsei- ja Piirivalveameti 09.03.2023 teatisest nr 1.9-3/694-1 selgus, et kaebaja lahkus politseiteenistusest 01.02.2020 ja naasis teenistusse 18.10.2021, s.t rohkem kui 90 4(10)
3-23-1515 kalendripäeva hiljem. Tulenevalt VAPS §-st 26 oli kaebajal õigus saada samaaegselt politseiametnikuna töötamisega väljateenitud aastate pensioni, kuid politseiteenistusest lahkumisel ja naasmisel teenistusse rohkem kui 90 kalendripäeva hiljem see õigus lõppes. Kaebajale kohaldus politseiteenistusse naasmisel, s.o 18.10.2021 VAPS § 10, s.t et samaaegselt töötamisega ei olnud tal enam õigus saada väljateenitud aastate pensioni. Kuna kaebajal ei olnud politseiteenistusse naasmisel 18.10.2021 enam õigust saada samaaegselt töötamisega väljateenitud aastate pensioni, maksti talle pensioni alusetult. SÜS § 32 lg 1 kohaselt otsustab hüvitise andja alusetult tehtud kulutuste tagasinõudmise ettekirjutusega isiku vabatahtliku tagasimakse või tagasimakse taotluse alusel või hüvitise andja initsiatiivil algatatud haldusmenetluses. Vastustaja on algatanud alusetu makse osas haldusmenetluse, teavitades sellest kaebajat 18.04.2023 kirjaga. Kaebaja esitas oma vastuväited, kuid need ei andnud alust tagasinõudest loobumiseks. VAPS § 26 kehtib ka nende suhtes, kellele oli väljateenitud aastate pension juba määratud. Samuti ei ole seadusandja teinud vahet, mis alusel teenistussuhe katkeb. Õigusliku regulatsiooni muutumine ja isikute teadmatus sellest on inimlikult mõistetav, kuid ei ole aluseks tagasinõudest loobumiseks. Kaebajal on võimalik tagastada nõutav summa osade kaupa ning seda võimalust on talle teavituskirjas pakutud. Kaebaja ei ole küll väitnud, et nõutava summa tagastamine talle raskusi valmistaks, pigem on kaebajal muud vastuväited tagasinõude osas.
7.Tallinna Halduskohus jättis 05.03.2024 otsusega kaebuse rahuldamata ja poolte menetluskulud nende endi kanda. Kuni 31.12.2019 kehtis VAPS § 10 suhtes erand: Eesti Vabariigi Ülemnõukogu otsusega „Väljateenitud aastate pensionide seaduse rakendamise kohta“ p 7 lubas maksta politseiametnikule (samuti päästeteenistujale ja vanglaametnikule) väljateenitud aastate pensioni olenemata sellest, et ta töötab politseiametniku ametikohal. Alates 01.01.2020 VAPS § 10 erisus kaotati ja muudatus sõnastati VAPS §-s 26. Poolte vahel ei ole vaidlust järgmiste asjaolude üle: kaebaja on politseiametnik, kellel on alates 03.10.2016 otsusega nr E04401 määratud väljateenitud aastate pension VAPS § 12 lg 1 alusel; kaebaja politseiteenistuse staaž oli 05.03.2023 seisuga 35 aastat 6 kuud 18 päeva (sh teenistuse aeg 01.10.1991–01.09.1994 on arvutatud vastava ajavahemiku staaži hulka kolmekordselt); kaebaja töötas ajavahemikul 18.10.2021–04.03.2023 politseiametnikuna, s.o väljateenitud aastate pensioni saamise õigust andval ametikohal. Asjas on tõendamist leidnud, et ajavahemikul 01.02.2020–17.10.2021 ei olnud kaebaja politseiteenistuses. Töötamine katkes koondamise tõttu ja vahe kahe töötamise vahel vabastamisest alates on rohkem kui 90 kalendripäeva. Pooled vaidlevad selle üle, kas VAPS § 26 kohaldub ka neile politseiametnikele, kellele oli väljateenitud aastate pension määratud juba enne selle sätte kehtima hakkamist ehk enne 01.01.2020. Tuleb nõustuda vastustajaga, et VAPS § 26 tuleb kohaldada ka nende isikute suhtes, kellele oli väljateenitud aastate pension määratud juba enne selle sätte kehtima hakkamist. Seaduse tekstist ja „447 SE II seletuskirjast kaitseväeteenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu teise lugemise juurde“1 saab üheselt järeldada, et seadusandja tahe oli selgelt piirata nende isikute hulka, kellel on õigus saada samaaegselt nii väljateenitud aastate pensioni kui ka töötada väljateenitud aastate pensioni õigust andval ametikohal. Nimetatud seletuskirjas on selgitatud, et Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 14. mai 1992. a otsuse p-ga 7 kehtestatud erand on vastuolus VAPS-iga, mille eesmärk on maksta pensioni nende kutsealade töötajatele ja spetsialistidele, kes teevad sellist tööd, millega kaasneb enne vanaduspensioniikka jõudmist kutsealase töövõime kaotus või vähenemine, mis takistab sellel kutsealal või ametikohal 1
3-23-1515 töötamise jätkamist, ning eelnimetatud erand oli mõeldud ajutise abinõuna. Seletuskirjas on märgitud ka järgmist: „Käesoleva muudatusega tunnistatakse Ülemnõukogu otsus kehtetuks, kuid VAPSi §-ga 26 kehtestatakse üleminekusäte. Paragrahv 26 säilitab õiguse saada väljateenitud aastate pensioni samaaegselt töötamisega pensioniõigust andvatel kutsealadel neile politsei- ja vanglaametnikele ning päästeteenistujatele, kellel käesoleva muudatuse jõustumise ajal on õigus saada väljateenitud aastate pensioni (s.o kas seda juba makstakse või neil on saanud staaž täis, kuid nad ei ole veel jõudnud pensioni taotleda või on jõudnud taotleda, kuid Sotsiaalkindlustusamet alles menetleb vastavat taotlust vms) ja kes sel ajal töötavad ühel neist ametikohtadest. Samuti säilib õigus saada üheaegselt palka ja pensionit neil, kellel on muudatuse jõustumise ajaks omandatud 25-aastasest staažinõudest 20 aastat. Nimetatud õigus (s.o saada väljateenitud aastate pensioni samaaegselt töötamisega VAPS-i §-s 12 nimetatud töö- või ametikohal) ei säili piiramatult. Kui need isikud, kelle vastav õigus säilitatakse, ei tööta VAPS-i §-s 12 nimetatud ametikohal kauem kui 90 kalendripäeva (s.o nad ei tööta katkematult), siis koheldakse neid sarnaselt nende isikutega, kes muudatuse jõustumise ajal §-s 12 nimetatud ametikohal ei tööta või kellel ei olnud selleks ajaks veel õigust pensionile. See tähendab, et juhul, kui nimetatud isikud naasevad VAPS-i §-s 12 nimetatud töö- või ametikohale hiljem kui 90 päeva pärast, ei maksta neile samaaegselt töötamisega väljateenitud aastate pensioni. Katkematu töötamise puhul kuni 90-päevase töövaheaja võimaldamine on sarnane avaliku teenistuse seaduses soodustingimuste säilimisega (vt ATS § 110 lg 3 ja § 111 lg 3).“ Eelnevast tulenevalt on kaebaja seisukoht, et VAPS § 26 ei tulnud tema suhtes kohaldada, ekslik. VAPS § 26 on ka piisavalt selge, et kaebaja pidi uuesti politseiteenistusse asudes aru saama, et kuivõrd tema politseiteenistuses katkematu töötamise vahe on pikem kui 90 päeva, siis uuesti tööle asudes kaotab ta õiguse saada samaaegselt politseiametniku töötasu ja väljateenitud aastate pensioni. Seega pole asjakohased ka kaebaja väited, et vajalik oleks eraldi rakendussätet isikute suhtes, kes juba said VAPS § 26 jõustumisel väljateenitud aastate pensioni. Nõustuda ei saa ka, et VAPS § 26 rikub kaebaja õiguspärase ootuse põhimõtet ning sättel on tagasiulatuv mõju. Kaebajal oli enne teenistusse naasmist 18.10.2021 võimalik välja selgitada, kuidas võib teenistusse naasmine mõjutada temale määratud väljateenitud aastate pensioni, arvestades mh, et VAPS-is sätestatud üldise põhimõtte kohaselt makstakse väljateenitud aastate pensioni pärast töötamise lõpetamist. Iseenesest tuleb möönda, et ka riigi enda huvidega võib vastuolus olla, kui sisuliselt pannakse kõnealuse sättega isik valiku ette, kas naasta võimaluse tekkimisel politseiteenistusse ja sellega jääda ilma õigusest saada väljateenitud aastate pensioni või töötada mujal ja saada jätkuvalt pensioni, sest seetõttu ei taha kogenud politseiametnikud tööle naasta. Tegemist on aga seadusandja poliitilise tahte elluviimise ja otstarbekuse küsimusega, kuhu kohtuvõim sekkuda ei saa, v.a juhul, kui tegemist oleks selgelt põhiseadusvastase olukorraga. Ei nähtu, et VAPS § 26 või kaebaja poolt viidatud täiendava rakendussätte puudumine oleks põhiseadusega vastuolus. Ettekirjutuses on märgitud õige alus väljateenitud aastate pensioni tagasinõudmiseks (RPKS § 48 lg 1). Kuna kaebaja asus 18.10.2021 tööle politseiametniku ametikohale, ei olnud tal alates 01.11.2021 enam õigust saada väljateenitud aastate pensioni. Järelikult tuli vastustajal VAPS § 26 ja RPKS § 48 lg 1 kohaselt kaebajale alusetult makstud väljateenitud aastate pension tagasi nõuda, lähtudes tagasinõudmisel SÜS-is sätestatust. Vastustaja on vaidlustatud ettekirjutuses tuginenud asjakohaselt SÜS § 31 lg 1 p-le 2. Vastuseks kaebaja seisukohale, et tal ei olnud võimalik täita ettekirjutuses viidatud RPKS § 391 lg-s 1 nimetatud kohustust, tuleb märkida, et SKA-l puudus seadusest tulenevalt kohustus kõiki väljateenitud aastate pensioni saavaid isikuid seadusemuudatusest ja selle sisust eraldi teavitada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6(10)
3-23-1515
8.P.E palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu 05.03.2024 otsus ja uue otsusega rahuldada kaebus. Halduskohus nõustus otsuses SKA seisukohaga, et katkematu teenistuse tingimus kehtib ka neile politseiametnikele, kellel seadusemuudatuse ajaks oli aastaid enne täitunud väljateenitud aastate pensioni staaž ja väljateenitud aastate pension oli ka juba määratud. Halduskohus ei ole aga pööranud tähelepanu sellele, et kaebaja oli juba mitu aastat pensioniõigust kasutanud ning seega ei kehti tema suhtes pensioni määramiseks katkematu teenistuse reegel. Kaebaja jääb seisukohale, et katkematu teenistuse tingimus kehtib neile, kellel seadusmuudatuse jõustumise ajaks ei olnud veel väljateenitud aastate pensioni määratud. Seadusandja on katkematu teenistuse põhjendustena toonud muu hulgas sarnasuse ATS soodustingimuste säilimisega, viidates ATS-i § 110 lg-le 3 ja § 111 lg-le 3. Kaebaja jääb nende sätetega seoses kaebuses toodud selgituste juurde. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks 01.01.2020 jõustunud VAPS-i muudatus ja SKA tõlgendus sellest ei riku kaebaja õiguspärast ootust. Kaebaja suhtes on VAPS-i muudatust rakendatud tagasiulatuvalt. See on olnud talle üllatuslik ning rikkunud tema õiguspärast ootust. Inimese jaoks nii olulise muudatuse korral oleks seadusandja pidanud seadusesse selgelt lisama, mis ajast ja kelle suhtes muudatust kohaldatakse. Kaebaja jääb selles osas oma varasemate seisukohtade juurde. Halduskohus ei ole oma seisukohta, et tegemist ei ole põhiseadusvastase olukorraga, kuidagi põhjendanud. Halduskohtu seisukoht on arusaamatu. Inimeselt on võetud ära õigus, mida ta juba kasutab. Nt on Riigikohus 21.11.2023 otsuses nr 523-1 leidnud, et kuigi politseiametnikule ei oldud seaduse muudatuse jõustumise ajaks pensioni veel määratudki, on sellele vaatamata rikutud tema õiguspärast ootust, kuna tal oli juba enne pensioni määramist ootus, et säilib olukord, millega ta oli arvestanud, kui asus pensionitingimusi täitma. Lisaks on Riigikohus seoses õigusega pensionile selgitanud omandipõhiõiguse riivet. Praeguses asjas on eelnimetatud asjaga sarnased asjaolud: kaebaja oli pikalt politseiteenistuses, ta oli politseiteenistuses ka seadusemuudatuse jõustumise ajal ning samal ajal oli ta juba mitu aastat saanud väljateenitud aastate pensioni. Kaebajal oli selle saamise eelduseks olev 25-aastane politseiteenistuse staaž täitunud juba 2016. a-l. Peaaegu sama kaua, kui kaebaja oli olnud politseiteenistuses (s.o alates 1992. aastast), oli kehtinud erand, mille kohaselt ei pidanud politseiametnik väljateenitud aastate pensioni saamiseks politseiteenistusest lahkuma. Seadusmuudatuse jõustumise ajaks oli kaebaja üle kolme aasta saanud väljateenitud aastate pensioni. Kaebaja ei saanud ega pidanudki ette nägema, et kui ta naaseb politseiteenistusse, kaotab ta õiguse talle juba määratud pensionile. Eeltoodud asjaolude põhjal võib öelda, et kaebajalt pensioni äravõtmine mitte ainult ei riiva, vaid rikub tema õiguspärast ootust ning ühtlasi ka omandipõhiõigust. Kaebaja jääb seisukohale, et seadusandja oleks pidanud looma rakendussätte neile politseiametnikele, kellele väljateenitud aastate pension oli määratud juba (sh palju aastaid) enne erisuse kaotamist. Praegu on loodud olukord, kus ametiasutus ja inimene saavad seaduse muudatusest täiesti erinevalt aru. Lisaks tuleb arvestada, et kaebaja ei lahkunud 01.02.2020 teenistusest oma algatusel, vaid ta vabastati teenistusest ametikoha koondamise tõttu ATS § 90 lg 1 p 2 alusel. Seega ei saanud ta oma otsustega kuidagi mõjutada asjaolu, et tema teenistus politseiametniku ametikohal ei olnud katkematu. Võttes arvesse, kui oluliselt kõnealune muudatus isikute õigusi mõjutab, oleks SKA siiski võinud puudutatud isikuid õigeaegselt teavitada, selgitades muudatuse sisu ja tähendust.
9.SKA palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde ja nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7(10)
3-23-1515
10.Apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja jääb rahuldamata. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ilma neid kõiki üle kordamata (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
11.VAPS § 12 lg 1 sätestab, et õigus saada väljateenitud aastate pensioni on politseiametnikel, päästeteenistujatel ja vanglaametnikel, kes on töötanud politseis, päästeteenistuses või vanglas sellele pensionile õigust andvatel kutsealadel või ametikohtadel vähemalt 25 aastat. VAPS § 26 sätestab: „Käesoleva seaduse § 12 lõikes 1 nimetatud isikutel, kellel on enne 2020. aasta 1. jaanuari tekkinud õigus väljateenitud aastate pensionile ning kes 2020. aasta 1. jaanuaril töötavad §-s 12 nimetatud kutsealal või ametikohal või kes on töötanud §-s 12 nimetatud kutsealal või ametikohal vähemalt 20 aastat ja jätkavad sellel töötamist kuni väljateenitud aastate pensioni õiguse tekkeni, säilib õigus saada väljateenitud aastate pensioni sel kutsealal või ametikohal töötamise korral üksnes juhul, kui nad töötavad katkematult õigust andval kutsealal või ametikohal või jätkavad ühelt õigust andvalt kutsealalt või ametikohalt vabastamise korral töötamist samal või teisel õigust andval kutsealal või ametikohal hiljemalt 90 kalendripäeva möödumisel endiselt kutsealalt või ametikohalt vabastamisest arvates.“
12.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et VAPS § 26 tuleb kohaldada ka nende isikute suhtes, kellele oli väljateenitud aastate pension määratud juba enne selle sätte kehtima hakkamist, s.o ka kaebaja suhtes. Ei ole mingit põhjust järeldada, et kõnealuses sättes sisalduv fraas „kellel on enne 2020. aasta 1. jaanuari tekkinud õigus väljateenitud aastate pensionile“ puudutab üksnes isikuid, kellel on õigus pensionile tekkinud, kuid pensioni veel määratud ei ole. Tuleb arvestada, et VAPS § 10 lg 2 sätestab üldpõhimõtte, et väljateenitud aastate pensionile õigust andvale ametikohale tagasipöördumisel väljateenitud aastate pensioni maksmine peatatakse. Seega on loogiline eeldada, et VAPS §-ga 26 sätestas seadusandja erandi VAPS § 10 lg-s 2 sätestatud üldpõhimõtte suhtes, s.o nägi ette, et erandina ei peatata väljateenitud pensioni maksmist neil isikutel, kellel on õigus pensionile tekkinud enne 2020. aasta 1. jaanuari ja kes 2020. aasta 1. jaanuaril töötavad §-s 12 nimetatud kutsealal või ametikohal (samuti nendel, kes on töötanud §-s 12 nimetatud kutsealal või ametikohal vähemalt 20 aastat ja jätkavad sellel töötamist kuni väljateenitud aastate pensioni õiguse tekkeni) ning kes lisaks täidavad n-ö katkematu teenistuse tingimuse. Sellise tõlgenduse õigsust kinnitab ka „447 SE II seletuskirjas kaitseväeteenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu teise lugemise juurde“ märgitu (lk 14–15): „Paragrahv 26 säilitab õiguse saada väljateenitud aastate pensioni samaaegselt töötamisega pensioniõigust andvatel kutsealadel neile politsei- ja vanglaametnikele ning päästeteenistujatele, kellel käesoleva muudatuse jõustumise ajal on õigus saada väljateenitud aastate pensioni (s.o kas seda juba makstakse või neil on saanud staaž täis, kuid nad ei ole veel jõudnud pensioni taotleda või on jõudnud taotleda, kuid Sotsiaalkindlustusamet alles menetleb vastavat taotlust vms) /.../“. Asjakohane ei ole kaebaja mõttekäik seoses seletuskirjas toodud viidetega ATS § 110 lg-le 3 ja § 111 lg-le 3. Seletuskirjas (lk 15) on märgitud: „Katkematu töötamise puhul kuni 90päevase töövaheaja võimaldamine on sarnane avaliku teenistuse seaduses soodustingimuste säilimisega (vt ATS § 110 lg 3 ja § 111 lg 3).“ Ringkonnakohtu hinnangul on selle selgitusega põhjendatud üksnes, miks on ajavahemikuks, mille jooksul tuleb pensioni saamiseks jätkata ametikohal töötamist, määratud just 90 päeva – seda on tehtud analoogselt ATS § 110 lg-ga 3 ja § 111 lg-ga 3, kus nähakse samuti ette soodustingimuste säilimine üksnes juhul, kui töötamist jätkatakse hiljemalt 90 kalendripäeva möödumisel.
13.VAPS § 26 kehtib seega kõigi nende VAPS § 12 lg-s 1 nimetatud isikute, s.o muu hulgas politseiametnike suhtes, kellel oli tekkinud õigus väljateenitud aastate pensionile enne 01.01.2020, sõltumata sellest, kas ja millal oli kõnealune pension määratud. Seetõttu on 8(10)
3-23-1515 põhjendamatu kaebaja väide, et seadusandja oleks pidanud looma veel eraldi rakendussätte neile politseiametnikele, kellele väljateenitud aastate pension oli määratud juba (sh palju aastaid) enne erisuse kaotamist. Ühtlasi jagab ringkonnakohus halduskohtu seisukohta, et VAPS § 26 on piisavalt selge, saamaks aru, et see kehtib ka kaebaja suhtes. Igal juhul ei saanud VAPS § 26 jääda arusaamatuks eelnimetatud seletuskirja valguses, millega kaebajal oleks olnud vajaduse korral võimalik tutvuda. Seega on kokkuvõttes alusetu kaebaja seisukoht, et praegu on loodud olukord, kus ametiasutus ja inimene saavad seaduse muudatusest täiesti erinevalt aru. Kuigi inimlikult on arusaadav, et kaebaja ei pruukinud VAPS-i muudatuste kehtima hakkamisest teadlik olla, ei tähenda see, et VAPS § 26 kaebajale ei kohaldu. Kaebaja ei ole ka väitnud ning ringkonnakohtule ei nähtu, et VAPS-i muudatusi ei oleks ettenähtud korras avaldatud.
14.Halduskohus leidis õigesti, et VAPS § 26 ei ole põhjust pidada põhiseadusega vastuolus olevaks ning kaebaja õiguspärast ootust pole rikutud. Kuigi 01.01.2020 VAPS-i muudatustega kohaldub iseenesest koormav regulatsioon õigussuhtele, mis tekkis enne normi jõustumist, on see lubatud, kui selle järele on põhjendatud vajadus ja sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust (vt nt Riigikohtu 03.05.2017 otsus nr 3-3-1-80-16, p 29). Eelviidatud seletuskirjas (lk 13 jj) on märgitud, et VAPS-i üldpõhimõte on, et väljateenitud aastate pensioni makstakse teatud elukutsetel töötavatele inimestele, kellele töötamiseks seatud kõrgendatud tingimused või töökeskkond võivad olla takistuseks töötada erialal kuni üldise vanaduspensioni ea saabumiseni; ning pensioni makstakse üldjuhul siis, kui sellel ametikohal on töösuhe lõppenud. Seletuskirja kohaselt kehtestati Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 14.05.1992 otsusega erand VAPS § 10 suhtes omal ajal lisamotivaatorina, sest asjaomastel ametikohtadel töötavate isikute palgad ei olnud üldisel tööturul konkurentsivõimelised, kuid praeguseks on nende palgatasemed muutunud tööturul konkurentsivõimelisteks, mis ei eelda enam erikorra kehtestamist. Samuti on märgitud, et pensionisüsteemi eesmärk pole palgalisa maksmine. Ringkonnakohtu hinnangul on tegemist asjakohase põhjendusega, mis teenib avalikku huvi, et väljateenitud aastate pensioni makstakse kõigile selleks õigust omavatele isikutele samadel alustel ning selleks, et teatud ametikohtadel on raskemate töötingimuste tõttu takistatud töötamine kuni üldise vanaduspensioni ea saabumiseni. Kaebaja õiguspärast ootust ei ole praegusel juhul ebaproportsionaalselt kahjustatud. Kaebaja kaotas õiguse väljateenitud aastate pensioni saamiseks seetõttu, et ta naasis 18.10.2021 politseiteenistusse. Selleks ajaks olid aga juba eelnimetatud VAPS-i muudatused jõustunud. Järelikult oli kaebajal võimalik võtta arvesse asjaolu, et politseiteenistusse naastes kaotab ta õiguse väljateenitud aastata pensionile, ja vastavalt sellele teha ka oma elukorralduslikud valikud. Seetõttu ei ole ühtlasi asjakohased kaebaja viited Riigikohtu 21.11.2023 otsusele nr 5-23-1. Kõnealuses asjas tegi kaebaja oma elukorraldust muutva otsuse enne temale ebasoodsa seadusemuudatuse Riigi Teatajas avaldamist, s.t ta naasis politseiteenistusse ajal, kui veel kehtis senine, kaebajale soodsam pensioni arvutamise kord (vt Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 63). Siinsel juhul aga oli ajaks, kui kaebaja otsustas pensioniteenistusse naasta, temale ebasoodne seadusemuudatus juba jõustunud. Eeltoodud seisukohta ei muuda ka asjaolu, et kaebaja vabastati teenistusest koondamise tõttu. Teenistusest vabastamine iseenesest ei mõjutanud kaebaja õigust saada jätkuvalt väljateenitud aastate pensioni, sest teenistusest vabastamise järel kaebajal see õigus säilis. Kaebaja õigust väljateenitud aastate pensionile mõjutas üksnes politseiteenistusse naasmine 18.10.2021. Kuna kaebaja vabastati ka teenistusest pärast VAPS § 26 jõustumist, oli tal tegelikult juba teenistusest vabastamise ajal võimalik arvestada asjaolu, et pensioni säilimiseks tuleks tal politseiteenistusse naasta vähem kui 90 päeva möödudes.
9(10)
3-23-1515
15.Eelnevast tulenevalt leidis SKA õigesti, et kaebajal ei olnud 18.10.2021 politseiametniku ametikohal tööle asumise tõttu alates 01.11.2021 enam õigust saada väljateenitud aastate pensioni. RPKS § 48 lg 1 sätestab, et kui isikul ei ole õigust saada riiklikku pensioni või kui riikliku pensioni maksmine lõpetatakse enne, kui Sotsiaalkindlustusameti otsuse alusel tasaarvestatud summa on täielikult kustutatud, nõuab Sotsiaalkindlustusamet isikule alusetult makstud riikliku pensioni tagasi sotsiaalseadustiku üldosa seaduses sätestatud korras. Seega näeb seadus ette, et aluseta makstud pension nõutakse isikult tagasi ning SKA-l ei ole selles küsimuses kaalutlusõigust. Küll on SKA-l võimalik otsustada, mis tähtajaks alusetult makstu tagasi nõutakse ja kas seda saab teha ka osamaksetena. Viimast saab SKA otsustada kokkuleppel isikuga või isiku põhjendatud taotluse alusel (SÜS § 32 lg 2). Asja materjalidest nähtub, et kaebajale on 18.04.2023 kirjas seda võimalust ka selgitatud (dtl 48). Samuti on vastustaja kohtumenetluses selgitanud, et kaebajal oleks võimalik tagastada nõutud summa osade kaupa. Ringkonnakohtule arusaadavalt ei ole kaebaja selleks soovi avaldanud, samuti ei ole ta iseenesest vastu vaielnud vaidlustatud ettekirjutuses määratud ühe kuu pikkusele maksmise tähtajale. Seega ei ole praegusel juhul põhjust pidada õigusvastaseks SKA otsust nõuda kaebajalt kogu alusetult makstud pension tagasi ühe kuu jooksul ettekirjutuse kättesaamisest.
16.SKA on asjakohaselt heitnud kaebajale ette teavitamiskohustuse täitmata jätmist. RPKS § 391 lg-d 1 ja 2 sätestavad pensioni saajale selge kohustuse teavitada SKA-d tööle asumisest ametikohal, mis toob kaasa eriseaduse (praegusel juhul VAPS-i) alusel makstava pensioni maksmise peatamise või lõpetamise. Asjaolu, et isik ei pruugi sellisest eriseadusega kehtestatud normist teadlik olla, ei vabasta teda iseenesest RPKS § 39 1 lg-tes 1 ja 2 sätestatud kohustusest.
17.Eeltoodu põhjal jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu 05.03.2024 otsus muutmata.
18.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebaja apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ning vastustaja pole ringkonnakohtule menetluskulude nimekirja ja kuludokumente esitanud (HKMS § 109 lg 1), jäävad poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.