Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tanel Saar, Einar Vene 29. aprill 2025, Tartu 3-23-475
Haldusasi
A.N. kaebus Tartu Vallavolikogu 28. novembri 2019. a tee avalikuks kasutamiseks määramise otsuse nr 108 osaliseks ning 25. jaanari 2023. a vaideotsuse täielikuks tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 26. märtsi 2024. a otsus A.N. apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja – A.N. Vastustaja – XXX
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 26. märtsi 2024. a otsus ja saata asi halduskohtule uueks lahendamiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 29. mai 2025).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tartu Vallavolikogu 28. novembri 2019. a otsusega nr 108 otsustati määrata avalikku kasutusse asjaõiguslepingu sõlmimise või sundvalduse seadmise kaudu 126 katastriüksusel paiknevad teed. Neist kolm kinnistut kuuluvad A.N.-ile , kellele saadeti otsus 1. detsembril 2022 koos kaaskirjaga, milles oli selgitatud, et A.N.-il tuleks teada anda, et tee avalikku kasutusse määramine on võimalik asjaõiguslepingu sõlmimise või sundvalduse seadmise kaudu.
Pärast edutut vaidemenetlust (vaie jäeti rahuldamata 25. jaanuari 2023. a vaideotsusega) esitas A.N. kaebuse, milles palus tühistada tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus tema kinnisasjade osas ning samuti vaideotsus. Kaebuse kohaselt ei vasta otsus ja sellele eelnenud haldusmenetlus kehtivale õigusele. Tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus on haldusakt, mis rikub kaebaja õigusi.
3.Tartu Halduskohtu 26. märtsi 2024. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
3.1.Riigikohus on selgitanud, et kohalik omavalitsus võib määrata eratee avalikuks kasutamiseks pärast seda, kui ta on saanud õiguse teealust maad kasutada. See on võimalik piiratud asjaõiguse seadmise või sundvalduse seadmise teel (RKHKo 3-19-2255, p 11.2-11.3). Seega on kaebajale kuuluva tee avalikuks kasutamise määramise vältimatuks eelduseks see, et vastustajale kuuluks teealuse maa kasutamise õigus. Kui vastustajal sellist õigust pole, puudub tema ühepoolsetel otsustel igasugune mõju või tähendus kaebaja suhtes.
3.2.Vaidlustatud otsus on suunatud sellele, et viia kehtivate õigusnormidega kooskõlla erateede avalik kasutamine Tartu vallas. Seda otsust pole võimalik tõlgendada nii, et sellega on seatud sundvaldus kaebaja kinnistutele. Vastustaja pole mõistnud vaidlustatud otsust sundvalduse seadmise otsusena ega asjaõiguse seadmise lepinguna.
3.3.Isegi kui tee avalikuks kasutamiseks määramise otsusest jäi otsuse sisu ja valla eesmärk ebaselgeks, on kõik kahtlused kõrvaldatud vaideotsuses. Selles on vastustaja kinnitanud, et vaidlustatud otsusest ei tulene kaebajale kohustusi ning et kaebajaga soovitakse jätkata läbirääkimisi.
3.4.Kaebajal on õigus läbirääkimisi mitte alustada, lepingu sõlmimisest keelduda jms. Vastustajal on seejärel õigus ja võimalus algatada sundvalduse seadmise menetlus ning kaebajal on võimalus oma õigusi selles menetluses kaitsta.
3.5.Määravat tähtsust pole küsimusel, kas vaidlustatud otsus kujutab endast eratee avalikuks kasutamiseks määramist ehitusseadustiku (EhS) § 94 tähenduses. Kohus leidis, et sellise otsusega pigem tegemist ei ole, kuna vastustaja saab määrata tee avalikuks kasutamiseks alles pärast seda, kui ta on saanud õiguse teealust maad kasutada. Isegi kui tegemist on tee avalikuks kasutamiseks määramise otsusega, ei tulene sellest mingeid piiranguid või kohustusi kaebajale. Kaebaja maakasutus ei ole vaidlustatud otsuse alusel mingil viisil kitsendatud.
3.6.Vaidlustatud otsus pole eelhaldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2 mõttes, kuna vaidlustatud otsusega ei ole midagi lõplikult otsustatud. Tee avalik kasutamine sõltub täielikult sellest, kas vastustajal õnnestub saavutada maa kasutamise õigus. Tegemist pole ka haldusmenetluse alustamisega HMS § 35 lg 1 tähenduses, kuna sellega ei alustatud ühtegi konkreetset haldusmenetlust.
3.7.Vaidlustatud otsus on olemuselt kinnisasjade omanike teavitamine vallavalitsuse kavatsusest ja tema seisukoha selgitamine. Vallavalitsus tõi välja teed, mille puhul ta soovib saavutada nende avalikku kasutamist, ning selgitas eratee avaliku kasutamise eeldusi ja ootusi kokkulepete sisule. Sellega ei ole piiratud kaebaja õigusi ega pandud talle kohustusi.
3.8.Kaebeõiguse alusena ei ole piisav see, et vallavalitsus soovib pidada kaebajaga läbirääkimisi. Kui vastustaja otsustab alustada sundvalduse seadmise menetluse, siis on tegemist eraldi haldusmenetlusega, mille raames on kaebajal võimalik oma õigusi kaitsta.
3.9.Kokkuvõttes puudub kaebajal kaebeõigus.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.A.N. esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada järgmistel põhjendustel.
4.1.Kohus pole välja selgitanud, millega on tee avalikku kasutusse määramise otsuse näol tegemist. HMS ei näe ette, et ettepanek läbirääkimiste algatamiseks peaks omama regulatiivset sisu ning haldusaktile vastavaid vorminõudeid.
4.2.Kui vastustaja leiab, et tegemist pole haldusaktiga, peaks ta selle kehtetuks tunnistama ning vormistama otsustus dokumendina, mis vastab paremini tema eesmärgile.
4.3.Tegemist on haldusaktiga, kuna see seob siduvalt otsuses märgitud kinnistutel asuvate teede avalikku kasutusse määramise viisid ja võimalused. See reguleerib kinnistute avalikku kasutusse määramist. Otsus ei võimalda seda, et avalikku kasutust üleüldse ei tuleks. 2
4.4.Vaideotsusega ei saa haldusakti regulatiivset sisu täiendada ega muuta.
4.5.Kaebaja kinnistutest kahele on maakatastri kitsenduse kaartidele juba kantud sundvaldusega tee olemasolu. Kuna kaebaja ei ole sõlminud kinnistute osas mistahes kokkuleppeid, siis võib eeldada, et kitsendus on sisse kantud vaidlustatud otsuse alusel. See tähendab, et otsusel on oluliselt laiem regulatiivne sisu.
4.6.Otsus ei vasta kehtivale õigusele. Otsusest ei selgu, millist alternatiivi (asjaõiguslepingu sõlmimine või sundavalduse seadmine) kaebaja suhtes kohaldatakse. Järgitud ei ole sundvalduse seadmise kohustuslikku menetlust – kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) § 39 lg 3 järgi tuleks kinnisasja omanikku teavitada ning § 39 lg 4 järgi on omanikul õigus esitada oma arvamust. Otsuses ei ole välja toodud sundvalduse seadmise tasu (KAHOS § 39 lg 5) ning selles puuduvad KAHO-s § 39 lg 7 p-des 2-4 sätestatud kohustuslikud osad. Puuduvad põhjendused avaliku huvi kohta ning arvestamata on, et poolte vahel on juba kehtivad lepingud eratee avaliku kasutamise kohta. Sundvalduse seadmine pole proportsionaalne, kuna see on võimalik alles siis, kui muud abinõud puuduvad (RKHKo 3-31-57-16, p 13).
4.7.Ka vaideotsus on õigusvastane.
5.Tartu valla vastuses apellatsioonkaebusele palutakse see rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.
5.1.Vaidlustatud tee avalikku kasutusse määramise otsus ei too kaebajale kaasa kohustusi.
5.2.Volikogu pole kinnistutega seoses midagi siduvalt otsustanud, kuna võimalik on ka see, et olemasolev tee suletakse ja rajatakse uus tee.
5.3.Vaidlus on ainetu, kuna kaebaja omandis olev tee on avalikus kasutuses omaaegse Tabivere valla ja kaebaja vahel sõlmitud tähtajatute lepingute alusel. Vaidlustatud otsus annab haldusorganile ja maaomanikele aluse jätkata teede edasise kasutamise vormistamist selliselt, nagu seda näeb ette kehtiv õigus.
5.4.Kuna volikogu otsuses on käsitletud erateede avalikku kasutusse määramist kahel, teineteist välistaval alusel, ei saa see otsuses kaasa tuua õiguslikke tagajärgi maaüksuste omanikele ega koormatisi kinnisasjadele. Otsus on aluseks läbirääkimiste pidamisele ning valla kasuks isikliku kasutusõiguse või sundvalduse seadmisele. Läbirääkimiste algatamist ei saa lugeda õiguste rikkumiseks ning seda pole võimalik vaidlustada.
5.5.Kui kaebaja leiab, et maakatastri kitsenduse kaartidele sisse kantud sundvaldusega tee olemasolu rikub tema õigusi, oleks ta pidanud seda toimingut eraldi vaidlustama.
5.6.Ennatlik on väide, et sundvalduse seadmise kohustuslikku menetlust ei ole järgitud, kuna sundvalduse seadmise menetlust ei ole algatatudki.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ning saadab asja halduskohtule uueks lahendamiseks.
8.Halduskohtu keskne seisukoht kaebuse rahuldamata jätmisel oli see, et vaidlustatud otsusel puudub regulatiivne sisu ning järelikult ei riku see kaebaja õigusi. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu.
8.1.Vaidlustatud otsuse resolutsiooni p-s 1 on kasutatud sõnu: „määrata avalikku kasutusse eraomandis olevatel kinnisasjadel asuvad teed“ (tl 7). Sellest sõnastusest nähtub selgelt haldusorgani tahe teede avalikuks kasutamiseks määramiseks. Seega on sellel sõnastusel selgelt regulatiivne iseloom, sellega on haldusorgan soovinud muuta kaebaja kinnisasjade avalik-õiguslikku seisundit. Sõnal „määrab“ on selgelt adressaadi õigusi reguleeriv iseloom (vt ka RKHKo 3-3-1-3-01, p 1). 3
Asjaolu, et kaaskirjas, vaideotsuses või kohtule esitatud seisukohtades on vald asunud väitma midagi muud, ei muuda seda, et vaidlusaluses otsuses sisaldub kaebaja õigusi mõjutav regulatsioon.
8.2.Eratee avalikuks kasutamiseks määramine on reguleeritud EhS §-s 94. Selle paragrahvi lg 1 sätestab, et eratee määrab avalikuks kasutamiseks riik või eratee asukoha kohalik omavalitsus. EhS § 94 lg 2 näeb ette, et eratee avalikes huvides omandamise või erateele sundvalduse seadmise otsustab riik või kohaliku omavalitsuse üksus kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduses sätestatud korras. Ka sellest regulatsioonist nähtub selgelt, et eratee avalikuks kasutamiseks määramine on regulatiivse iseloomuga. Ringkonnakohus ei leia, et olukorras, kus õigustloov akt näeb selgelt ette haldusakti andmise ja haldusorgan on väljastanud dokumendi, kus kasutab samasugust sõnastust nagu õigustloov akt ette näeb (määrab), saaks asuda väitma, et tegemist pole haldusaktiga.
8.3.Halduskohus viitas põhjendusena, miks ta leidis, et tegemist pole haldusaktiga, Riigikohtu seisukohale, mille järgi võib kohaliku omavalitsuse üksus määrata eratee avalikuks kasutamiseks pärast seda, kui ta on saanud õiguse teealust maad kasutada (RKHKo 3-192255, p 11.2 – 11.3). Halduskohus järeldas sellest seisukohast, et tee avalikuks kasutamise määramise vältimatuks eelduseks on, et haldusorganile kuuluks teealuse maa kasutamise õigus ning kuna vallal seda õigust pole, siis puudub tema otsustel igasugune mõju või tähendus kaebaja suhtes. Halduskohtu poolt viidatud Riigikohtu lahendis oli tõepoolest leitud, et kohaliku omavalitsuse üksus võis nii varem kehtinud kui ka praegu kehtiva õiguse alusel (silmas peeti EhS § 94 lg 2 redaktsioone enne ja pärast 1. juulit 2018) määrata eratee avalikuks kasutamiseks pärast seda, kui ta oli saanud õiguse teealust maad kasutada. Samas märkis Riigikohus selles lahendis kohe seejärel veel järgmist: „Selleks on vaja sõlmida maaomanikuga leping või seada tema kinnistule sundvaldus. Leping või sundvalduse seadmise otsus reguleerib maaomaniku ja kohaliku omavalitsusüksuse vahelisi suhteid. Tee avalikuks kasutamiseks tunnistamise otsus on aga asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele suunatud haldusakt (HMS § 51 lg 2), mis kehtib igaühe suhtes (HMS § 60 lg 2) (vt ka kolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-57-16, p-d 14 ja 15 ning nr 3-3-16-17, p-d 10,17 ja 18). Sellest tuleneb igaühele õigus teed kasutada.“ (RKHKo 3-19-2255, p 11.3). Riigikohtu seisukohtade viimasele osale ei ole halduskohus tähelepanu pööranud. Seega on ka Riigikohus väljendanud seisukohta, et tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus on haldusakt, täpsemalt üldkorraldus HMS § 51 lg 2 mõttes, kuna see on suunatud asja avalikõigusliku seisundi muutmisele. Ringkonnakohus ei näe alust Riigikohtu selle seisukoha eiramiseks. Kuna ka käesolevas asjas on vaidluse all tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus, on selle näol järelikult tegemist haldusaktiga.
8.4.Viidatud Riigikohtu lahendis on selgitatud, millises järjekorras peab toimuma õiguspärane tee avalikuks kasutamiseks määramise menetlus – kõigepealt peab kohalik omavalitsus saavutama õiguse teealuse maa kasutamiseks läbi lepingu või sundvalduse seadmise ning seejärel määrama selle tee avalikuks kasutamiseks. 4
Halduskohus on leidnud, et kuna vallal ei ole õigust teealuse maa kasutamise õigust, siis puudub tema ühepoolsel otsusel igasugune mõju või tähendus kaebaja suhtes. Samas ei ole halduskohus selgitanud, millisel alusel ta sellise järelduseni jõudis. Ühe menetlusetapi läbi viimata jätmine või haldusakti andmata jätmine üksteisega seotud aktide jadas võib muuta küll lõpliku haldusakti õigusvastaseks, kuid ringkonnakohtule teadaolevalt ei tulene kuskilt, et tänu sellele muutuks lõpliku haldusakti õiguslik olemus. Võrdluseks – ka nt õigusvastaselt ilma detailplaneeringuta või projekteerimistingimusteta antud ehitusluba on ikkagi käsitatav haldusaktina; distsiplinaarsüüteo eest teenistusest vabastamise käskkiri on käsitatav teenistusest vabastamise käskkirjana ka siis, kui distsiplinaarmenetlust ei ole lõpuni viidud jne. Need asjaolud võivad küll tähendada lõpliku haldusakti õigusvastasust, kuid ei muuda selle õiguslikku olemust, st seda, et tegemist on ikkagi haldusaktiga. Ka käesoleval juhul ei too asjaolu, et halduskohtu nägemuses puudus vallal teealuse maa kasutamise õigus, kaasa seda, et selle tee avalikuks kasutamiseks määramise otsus ei ole haldusakt.
8.5.Kaebaja on apellatsioonkaebuses toonud välja ka selle, et kaebaja kolmest kinnistust kahe puhul on maakatastri kitsenduste kaartidel juba sisse kantud sundvaldusega tee olemasolu, ehkki ta ei ole sõlminud kinnistute osas mingeid kokkuleppeid. Vastustaja ei ole sellele vastu vaielnud ega üritanud seda asjaolu selgitada, vaid on piirdunud väitega, et kaebaja oleks pidanud neid maakatastriga seotud toiminguid eraldi vaidlustama. Ringkonnakohus viitab siinkohal EhS § 94 lg-le 4, mille kohaselt riik või kohaliku omavalitsuse üksus esitab seitsme päeva jooksul eratee avalikuks kasutamiseks määramise otsuse jõustumisest arvates nimetatud otsuse ja masinloetaval kujul tee ruumilise ulatuse andmed maakatastri pidajale. Ka see regulatsioon ning kaebaja poolt välja toodud asjaolu, et kaebaja kinnistutel on juba maakatastri kaardil tee olemasolu märgitud, viitab sellele, et halduskohtu ja vastustaja käsitlus, justkui puuduks vaidlustatud otsusel regulatiivne tähendus ning et tegemist oleks justkui kõigest kinnisasjade omanike teavitamisega valla kavatsustest, ei pea paika. Vastupidi, see asjaolu kinnitab täiendavalt, et vaidlusalusel valla otsusel on selline tähendus nagu EhS §st 94 tuleneb.
8.6.Vaidlustatud otsuse haldusaktilikku olemust ei välista ka see, et kaebajal on õigus läbirääkimistest keelduda või muul moel väljendada oma eitavat suhtumist asjaõiguslepingu sõlmimisele või sundvalduse seadmisele. See ei muuda asjaolu, et otsus kaebaja kinnistutel oleva tee avalikuks kasutamiseks määramise kohta on vaidlusaluse otsusega juba tehtud. Kaebajal ei ole võimalik haldusakti vaidlustamata jätmisel enam kuidagi väärata, et tema kinnistu on ette nähtud kasutamiseks avaliku teena. Tal on võimalik üksnes valida, millisel viisil konkreetselt vald teealuse maa kasutamise õiguse saab, kuid tema õigusi mõjutav otsustus on juba tehtud.
9.Seega ei ole paikapidav halduskohtu seisukoht, et vaidlustatud otsuse näol pole tegemist regulatiivse tähendusega haldusaktiga ja et seetõttu pole kaebajal kaebeõigust.
10.Halduskohus piirdus asja lahendamisel üksnes kaebeõiguse puudumise tuvastamisega ega hinnanud sisuliselt seda, kas vaidlusalune otsus on õigusvastane või mitte. Sellises olukorras ei ole ringkonnakohtul võimalik ise kaebuse põhjendatust hinnata. Niisugusel juhul toimiks ringkonnakohus esimese astme kohtuna ning haldusakti õiguspärasuse küsimuses oleks pooltel võimalik vaid edasi kaevata vaid üks kord. Sellisel juhul Eesti kohtusüsteemi kolmeastmelisuse põhimõte ei realiseeruks. Seetõttu tuleb halduskohtumenetluse seadustiku § 5
200 p 2 alusel halduskohtu otsus täies ulatuses tühistada ja saata asi halduskohtule uueks lahendamiseks.
11.Kuna ringkonnakohus saadab asja uueks lahendamiseks halduskohtule, ei võta ringkonnakohus seisukohta menetluskulude jagamise osas. Apellatsioonimenetluses taotles kaebaja menetluskulu (õigusabikulu ja riigilõiv) väljamõistmist summas 1967,12 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
6
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.