R.L kaebus Politsei- ja Piirivalveameti otsuse peale keelduda tähtajalise elamisloa andmisest
Menetlusosalised
Kaebaja R.L , esindajad Jelena Karžetskaja ja Sofja Pevzner-Belošitski Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Kristiina-Marita Alliksoo
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29.05.2024 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
R.L apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta R.L apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 29.05.2024 otsus muutmata.
Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
Selgitused Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 23.05.2025. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama tähtaja kestel ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Venemaa Föderatsiooni kodanik R.L on sündinud xx.xx.xxxx Venemaal. Tal olid Eesti elamisload erinevatel alustel perioodil 17.01.2001–19.01.2014 ning 29.09.2022 esitas ta Politsei- ja Piirivalveametile (edaspidi PPA) välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) § 118 p 9 alusel tähtajalise elamisloa taotluse püsivalt Eestisse elama asumiseks.
2.Politsei- ja Piirivalveamet keeldus 26.01.2023 otsusega nr 15.3-3.2/34-1 tähtajalise elamisloa andmisest VMS § 123 p 3 alusel, sest tähtajalise elamisloa taotlus ei ole põhjendatud. VMS § 2101 lg 3 kohaselt võib anda tähtajalise elamisloa püsivalt Eestisse elama asumiseks välismaalasele, kellel on doktorikraad, kuid sätte eesmärgiks ei ole anda elamisluba igaühele, kellel on doktorikraad, vaid see peab olema põhjendatud majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu eesmärgiga. Taotleja selgitab, et armastab väga Eestit. Taotlejal on Eestis maja, kus ta soovib edaspidi elada. Alates 18.08.2022 piiratakse Venemaa Föderatsiooni kodanikest kinnisvara omanike Eestisse sisenemist viisa alusel. Taotleja elas seda üle, ta kaotas une ja tema tervis halvenes. Taotleja on 60-aastane ning soovib vanemas eas oma majas rahulikult elada. Taotleja on pidanud läbirääkimisi Tartu Ülikooliga ja Eesti Ettevõtluskõrgkooliga Mainor, et anda tasuta seminare. Taotleja esitas seminaride programmid, kuid ei esitanud ülikoolide vastuseid ega koostöölepinguid. Seega ei ole Eesti ülikoolid sõlminud taotlejaga koostöölepinguid seminaride andmiseks ning PPA ei ole kindel, et ülikoolid oleksid üldse seminaride toimumisest huvitatud. Taotleja on allkirjastanud ka kokkuleppe X OÜ-ga, kuid tegemist pole teadusasutusega, vaid audiitorteenuseid pakkuva ettevõtjaga. Lepingust ei nähtu tööülesandeid ega -mahtu ning auditeid saab teha ja seminare anda ka kaugtöö vormis, Venemaal viibides. Taotlejal saab jätkata töötamist Venemaa äriühingus. Elamislubade kehtivusajal 13 aasta jooksul ei asunud taotleja püsivalt Eestisse elama, ta jätkas töötamist Venemaal ega kohanenud eluga Eestis. Kuna Eesti Vabariik on teinud Venemaa Föderatsiooni kodanike Eestisse reisimisele piiranguid, siis pigem soovib taotleja kindlustada endale turvatunde ka edaspidiseks, kuid elamisluba püsivalt Eestis elamiseks ei anta selleks, et isikud saaksid siin pelgupaika. Kinnisvara omamine Eestis ei anna alust anda elamisluba. Taotleja on lahutatud. Taotleja täisealine poeg omab tähtajalist elamisluba püsivalt Eestis elamiseks kuni 27.09.2023, kuid ta pole siiani püsivalt Eestisse elama asunud.
3.R.L esitas vaide, mille Politsei- ja Piirivalveamet jättis 15.03.2023 vaideotsusega nr 15.3-3.6/35 rahuldamata. PPA leidis, et taotleja ei ole põhjendanud, kuidas tema erialane doktorikraad aitab täita Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu eesmärke ning millised on tema konkreetsed tulevikuplaanid Eestis. X OÜ-ga sõlmitud kokkuleppest ei nähtu, et taotleja saaks töötada teadlase või õppejõuna, samuti ei nähtu sellest kultuuri või majandusse panustamise võimalused. Kokku lepiti pelgalt kavatsus ja valmisolek koostööks loengute ja seminaride andmisel. Seminari programm ei anna võimalust järeldada, et taotleja panustaks Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengusse.
4.R.L esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse tühistada PPA 26.01.2023 otsus ja 15.03.2023 vaideotsus ning kohustada PPA-d tema taotlust uuesti läbi vaatama. VMS § 2101 lg 3 ei sätesta välismaalastele lisatingimusi peale doktorikraadi olemasolu. Kaebaja on pensionil ning tal on tal soov ja võimalus Eestis püsivalt elada. Sissetuleku tagab pension. Eestis on olemas ka elukoht, mis on kaebajale, tema abikaasale ja pojale kuuluv maja. OÜ-ga X sõlmitud leping kinnitab, et kaebaja ei plaani jääda koduseks, vaid panustada Eesti majandusse, aidates Eesti ärimeestel ning elanikel vältida piiriüleste vaidluste tekkimist või soodustada lahkarvamuste lahendamist.
5.Politsei- ja Piirivalveamet vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata.
2(6)
3-23-670
6.Tallinna Halduskohus jättis 29.05.2024 otsusega kaebuse rahuldamata. Tähtajalise elamisloa andmine on PPA kaalutlusotsus, mille kohtulik kontroll on piiratud. PPA otsus on põhjalikult kaalutletud ning sellest ei nähtu kaalutlusvigu. Tähtajalise elamisloa taotlus püsivalt Eestisse elama asumiseks ei olnud piisavalt põhjendatud. Seaduse eesmärgi kohaselt ei peaks elamisluba saama iga välismaalane, kellel on doktorikraad, vaid see peaks olema selgelt äratuntavalt ja üheselt mõistetavalt põhjendatud majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu edendamisega. Praegusel juhul ei olnud see nii. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.R.L palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Halduskohus ei ole oma seisukohti piisavalt põhjendanud ning kohtu veendumuse kujunemine ei ole jälgitav. Kohus on jätnud sisustamata, mida tähendab elamisloa taotluse põhjendatus. PPA ei tohtinud seada elamisloa saamiseks lisatingimusi ega nõuda õppeasutusega lepingu olemasolu. PPA ei palunud taotlejal kirjeldada, kuidas ta kavatseb hakata panustama majanduse või teaduse arengusse. Tähtajaline elamisluba antakse juhul, kui inimesel on vajadus elamisloa järele, s.t esineb tegelik soov asuda Eestisse elama. Taotleja avaldas PPAle, et soovib elada Eestis ning olla riigile ja ühiskonnale kasulik. Ta on pensionär ning saab realiseerida oma unistust, kolides Eestisse. PPA otsusest ei nähtu, et oleks kaalutud kaebaja väiteid (pensionäriks saamine, tervis, oma maja omamine). PPA ja halduskohus seostavad taotluse põhjendamatust majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu edendamisega, jättes arvestamata taotleja eesmärgi ja selgitused.
8.Politsei- ja Piirivalveamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Halduskohus võis nõustuda PPA seisukohtadega neid kordamata. PPA on seadust tõlgendanud, lähtudes seadusandja tahtest. PPA selgitas haldusmenetluses taotlejale, et VMS § 2101 lg 3 järgi peab doktorikraadiga välismaalasele elamisloa andmine olema põhjendatud Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu eesmärgiga. Seega oli kaebajal juba elamisloa taotluse menetluse käigus reaalne võimalus selgitada oma panust. PPA hindas taotluse põhjendatust lähtuvalt taotleja esitatud dokumentidest ja selgitustest. Lihtsalt soovist Eestisse elama asuda ei piisa. Kaebaja soovis tähtajalist elamisluba sisuliselt erandi alusel (VMS § 2102 lg-s 1 sätestatud lisatingimusi ei kohaldata). Erandi kohaldamine peab olema veenvalt põhjendatud. Ka doktorikraadiga Eestisse lihtsustatud tingimustel elama asumiseks tähtajalise elamisloa taotlusel peab olema eesmärk, mille tõttu peaks konkreetse välismaalase sisserännet Eestisse soodustama. PPA ei ole menetlusvigu teinud ja tema otsuse tühistamiseks ei ole alust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu otsus jääb muutmata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4).
10.VMS-s sätestatud menetluste eesmärk on tagada, et välismaalaste Eestisse saabumine, Eestis ajutine viibimine, Eestis elamine ja Eestist lahkumine oleks kooskõlas avalike huvidega ning vastaks avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitse vajadusele (VMS § 13 lg 1). VMS § 13 lg 2 kohaselt ei välista see eesmärk muude asjaolude või kaalutluste arvestamist menetluses,
3(6)
3-23-670 nagu välismaalase soov Eestis elada, kuid avalikele huvidele ning riigi julgeoleku kaitse vajadusele vastavus peab olema igal juhul tagatud.
11.VMS-i 01.01.2016 jõustunud muudatustega loodi uus elamisloa liik tähtajaline elamisluba püsivalt Eestisse elama asumiseks, mis sätestati VMS § 118 p-s 9 ning VMS 3. peatüki 4. jaotise 9. alljaotise §-des 2101 ja 2102. Asjaomase seaduseelnõu seletuskirja1 kohaselt oli muudatuste eesmärgiks soodustada nende välismaalaste Eestisse elama asumist, kes toovad lisandväärtust ja panustavad Eesti ühiskonna arengusse. Nõnda sätestab VMS § 2101 lg 1, et Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa andmise eesmärk on võimaldada Eestisse elama jääda välismaalasel, kes on Eestisse elama asunud tähtajalise elamisloa alusel ja kelle Eestisse elama jäämine on kooskõlas avalike huvidega. VMS § 2101 lg 2 näeb ette, et seda liiki tähtajalise elamisloa võib anda ka välismaalasele, kellel on olnud Eesti tähtajaline või alaline elamisõigus, Eesti pikaajalise elaniku elamisluba või kes on olnud Eesti kodanik. Eelnevast järeldub, et seda liiki tähtajaline elamisluba antakse selleks, et soodustada välismaalaste Eestisse elama jäämist või naasmist, kui selleks on esineb avalik (ühiskondlik, riigi) huvi. Nõustuda tuleb PPA-ga, et säärane avalik huvi kattub üldjuhul majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu toetamise eesmärgiga. Ehkki see definitsioon sarnaneb VMS § 176 lg-s 1 sätestatud tähtajalise elamisloa töötamiseks andmise eesmärgiga, ei kattu need alused täielikult ning püsivalt Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa taotlemise korral ei pea olema täidetud töötamiseks antava elamisloa tingimused (sh tööandja kohta).
12.Kui eelmises punktis kirjeldatud huvi konkreetse taotleja puhul ei eksisteeri, siis ei ole tähtajalise elamisloa taotlus põhjendatud VMS § 117 lg 1 p 1 ja § 123 p 3 mõttes. Elamisloa saab anda üksnes juhul, kui taotleja esitatud dokumentidest ja selgitustest nähtub, et Eestisse elama asumiseks esineb avalik huvi. Seetõttu tuleb taotlejal põhistada oma tulevikuplaane ning seda, kuidas tema Eestis elamine aitab kaasa Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengusse. Elamisloa andmine ei ole põhjendatud ka juhul, kui taotleja Eestisse elama asumine ei vasta avaliku korra või riigi julgeoleku kaitse vajadusele. Erinevate väärtuste ja põrkuvate huvide kohta teeb PPA kaalutlusotsuse, teostades kaalutlusõigust kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2).
13.VMS-i 18.01.2017 jõustunud redaktsiooniga lisati VMS § 210 1 lg 3, mille kohaselt võib tähtajalise elamisloa püsivalt Eestisse elama asumiseks anda ka välismaalasele, kellel on doktorikraad, kohaldamata VMS § 2102 lg-s 1 sätestatud lisatingimusi (s.h Eestis elamise kestuse ja kohanemise nõuded). Seaduseelnõu seletuskirja 2 kohaselt on uuringud näidanud, et doktorikraadiga inimeste osakaal ühiskonnas on otseselt seotud majandusarenguga. Kui selline välismaalane on otsustanud Eestisse elama ja tööle tulla, siis on tal ilmselt ka võimalik siin kiiresti tööd leida. Seega on doktorikraadiga välismaalase Eestisse elama asumine üldjuhul kooskõlas avalike huvidega. Siiski tuleb PPA-l igal üksikjuhtumil kindlaks teha, et tähtajalise elamisloa taotlus on selle taotlejaga seotud asjaolusid arvestades põhjendatud (VMS § 123 p 3), vt käesoleva otsuse eelmine punkt. Vastasel korral tuleks seda liiki tähtajaline elamisluba anda igale doktorikraadiga inimesele, ka näiteks piiratud teovõimega isikule, kelle puhul pole alust prognoosida, et ta on võimeline kuidagi panustama Eesti majanduse vm arengusse. Seega on lisaks doktorikraadi olemasolule tähtis see, kas isik suudab ja soovib anda Eesti arengusse teatud panust.
14.PPA on oma otsuses ja vaideotsuses teinud kindlaks, et kaebaja ei täida püsivalt Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa üldtingimusi ning tema elamisloa taotlus ei ole 1
3-23-670 põhjendatud. Ehkki PPA 26.01.2023 otsuses on põhjendamatult kitsendavalt nõutud, et taotleja peab olema sõlminud koostöölepingu mõne teadusasutusega ning kasutama oma teadmisi ja oskusi teadusalaselt, on see viga kõrvaldatud vaideotsuses, kus on hinnatud lisaks teadusesse panustamisele ka seda, kas taotleja on esile toonud Eesti kultuuri või majandusse panustamise võimalusi. Sarnaselt halduskohtuga ei leia ringkonnakohus, et PPA oleks faktiliste asjaolude tuvastamisel või kaalutlemisel teinud olulisi vigu, mis annaks alust kahelda lõpptulemuse õigsuses. Kaebaja haldusmenetlusest antud selgitustest ja senisest tegevusest võib järeldada, et kaebaja sooviks on pigem kindlustada võimalus pidada rahulikult pensionipõlve turvalises Eestis talle kuuluvas majas, et vältida ebakindla tulevikuga Venemaal elamisega seotud riske. Elamisluba omamata oleks kaebajal kui Venemaa Föderatsiooni kodanikul sanktsioonide tõttu reisimisel piirangud. Eeltoodu ei ole aga püsivalt Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa eesmärk. Eesti riigil puudub huvi, et siia asuksid elama Venemaa Föderatsiooni kodanikud turvalise pelgupaiga leidmise eesmärgil. Venemaa Föderatsiooni kodanike Eestisse elama asumine pigem suurendab julgeolekuohte, kuna nende kodakondsusjärgne riik kasutab oma kodanike naaberriikides viibimist sageli ära nende riikide julgeolekut ohustava tegevuse huvides. Järelikult peaks doktorikraadiga Venemaa Föderatsiooni kodanikule Eesti riigi või muudes avalike huvide kaitseks lihtsustatud korras elamisloa andmiseks esinema erandlikud ja spetsiifilised asjaolud. Kaebaja puhul ei ole PPA neid tuvastanud. Asjaolu, et kaebaja võib olla valmis andma mõningaid seminare ja loenguid, ei kinnita sellise avaliku huvi olemasolu. Lisaks on PPA õigesti tuginenud sellele, et ülikoolide poolset huvi selleks ei ole tõendatud ning leping Eesti äriühinguga on üldsõnaline ning kinnitab pigem valmisolekut ja kavatsusi kui siduvate kohustuste võtmist ulatuses, mis annaks kinnitust, et taotleja viibimine Eestis on kasulik riigile ning ühiskonnale. Seadus küll ei sätesta konkreetse tööandja või koostööpartneriga lepingu olemasolu tõendamise kohustust, kuid see ei võta taotlejalt kohustust teha PPA-le usutavaks Eestisse elama asumise tegelik (peamine) põhjus. Ei ole põhjust arvata, et kaebaja puhul on välistatud tegevused, mille puhul on kasu temal olevast doktorikraadist, kuid elamisloa andmine on põhjendatud üksnes juhul, kui selline tegevus on peamine, kandev põhjus Eestisse asumiseks.
15.Taotleja on viidanud sellele, et tema tervis on halvenenud. Eesti majandusse reaalselt panuse andmiseks peab aga taotleja olema valmis täistööajaga ning intensiivselt pingutama, mida halvenenud tervisega on keeruline teha. Kui kaebaja jätkaks kaugtööl töötamist Venemaa äriühingus, ei aitaks see panustada Eesti majanduse arengusse. Ehkki VMS § 2101 lg 3 ja § 2102 lg 1 kohaselt ei ole lisatingimusena nõutav, et kaebaja oleks Eestis pikka aega faktiliselt elanud ja Eesti ühiskonda integreerunud, sai PPA seda asjaolu koosmõjus muude tõenditega kasutada hinnangu andmisel sellele, kui usutav ja tõenäoline on tegelikult Eestisse elama asumine, mis on VMS § 117 lg 1 p 2 ja lg 2 kohaselt elamisloa andmise üldtingimus. Olukorras, kus kaebaja on kogu elu Venemaal elanud, soovib jätkata töötamist Venemaa ettevõttes ja Eestis puudub märkimisväärne perekonnaelu (kaebaja on lahutatud ning tema pojale on nüüdseks ka keeldutud elamisloa andmisest), on pigem ebausutav, et ta katkestab pensionipõlveks perekondlikud ja sotsiaalsed sidemed Venemaal ja asub püsivalt elama Eestisse, isegi kui Eestis on tal kinnisvara, mis on saanud südamelähedaseks. Ka varasemate elamislubade kehtivuse ajal ei asunud kaebaja püsivalt Eestisse elama ning oli pikki perioode eemal. Vajadus elamisloa järele puudub, kui välismaalane soovib vaid lühiajaliselt Eestit külastada (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 26.04.2017 otsus nr 3-3-1-2-17, p 22). PPA on õigesti leidnud, et kinnisvara omamine Eestis ei õigusta elamisloa andmist ning kaebaja õigust perekonnaelu kaitsele ei ole rikutud. Venemaa Föderatsiooni kodaniku tugev soov ja eelistus elada just Eestis, mitte Venemaal, pole piisav põhjus saada elamisluba.
16.Halduskohus jättis osadele kaebaja väidetele vastamata, kuid ringkonnakohus kõrvaldas selle minetuse apellatsiooniastmes ning see viga ei too kaasa halduskohtu otsuse tühistamist. 5(6)
3-23-670
17.Neil kaalutlustel leiab ringkonnakohus, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
18.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna apellatsioonkaebust ei rahuldata, jäävad kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.