EKT Teed OÜ kaebus Transpordiameti korraldatud riigihanke alusdokumentide peale
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja EKT Teed OÜ, esindaja vandeadvokaat Helena Noot Vastustaja Transpordiamet, esindaja Ege Stiina Järvmägi
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28. veebruari 2025. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Transpordiameti määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta Transpordiameti määruskaebus Tallinna Halduskohtu 28. veebruari 2025. a määruse resolutsiooni punkti 5 peale menetlusse.
2.Rahuldada Transpordiameti määruskaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 28. veebruari 2025. a määruse resolutsiooni punkt 5. Jätta kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
Transpordiamet (hankija) viib läbi avatud hankemenetluse (viitenumber 287982), et leida teenuse pakkuja, kes hoiaks korras Viljandi hooldepiirkonna riigiteed 2025–2030.
2.EKT Teed OÜ (kaebaja) esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse hankija alusdokumentide (RHAD) peale. Kaebaja väitis kokkuvõtlikult järgmist: 1) hankelepingu eeldatav maksumus (11 967 150,00 eurot) on arvestades hetkel kehtivaid ühikuhindu ebamõistlikult madal ja vastuolus turuhinnaga, mis toob kaasa konkurentsimoonutused;
3-25-497 2) hankija pani hankelepingu punktiga 7.4 põhjendamatult suure hinnatõusu riski teehooldajale; 3) hankelepingu maht ja sisu ei ole RHAD-s piisavalt piiritletud, mistõttu ei ole pakkujatel võimalik pakkumust esitada.
3.VAKO jättis 17.02.2025 otsusega vaidlustusasjas nr 14-25/287982 kaebaja vaidlustuse rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) hankija esitas VAKO-le ühikhindade analüüsi, millest hankija lähtus riigihanke eeldatava maksumuse määramisel. Analüüs sisaldab detailset hooldeliikide loetelu 245 positsiooni kohta. Hankija määras riigihanke eeldatava maksumuse lähtudes Eesti erinevate hooldepiirkondade asjakohaste/analoogsete teenuste maksumuste alusel. Riigihanke eeldatava maksumuse hinda ei pea kindlaks määrama teise hooldepiirkonna hindade alusel. Turuhind pole ühe pakkuja täidetav lepingu maksumus. Maksumust mõjutas ka see, et hankija tegi olulisi muudatusi, nt ei toimu kasutatava tehnika väärtushindamist, kaotatud on ennetava puistamise eest tasustamine ja boonussüsteem ning piiratud on indekseerimist. Riigihanke maksumus ei pidanud olema suurem Valga ja Järva hoolduspiirkondade maksumusest. Puudus põhjendatud kahtlus, et hankija eksis riigihanke eeldatava maksumuse määramisel; 2) hankelepingu p-d 7.4–7.6.4 indekseerimise osas ei ole õigusvastased ega ebaproportsionaalsed. Riigihangete seadus (RHS) ei nõua seda, et hankelepingut peab saama üks lepingupool muuta. Indekseerimise lepingus ettenägemine on hankija õigus, mitte kohustus. Hankija ei pea korraldama indekseerimist pakkujale kõige soodsamal viisil. Vaidlusaluses riigihankes on pakkumuste maksumus ainus pakkumuste hindamise kriteerium. Indekseerimisega ei koormata pakkujat, vaid antakse õigus lepingu tasu muuta. See, et tarbijahinna indeksi tõusust tulenevat hinnatõusu ei hüvitata teehooldajale sellises ulatuses või korras nagu vaidlustaja sooviks, see on hankija majanduslik otsus ning selle põhjendatust VAKO ei kontrolli. Puudub vastuolu RHS § 123 lg 1 p-ga 2, sest lepingu p-des 7.4–7.6.4 kehtestatud hinna indekseerimise tingimused on selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud ning iga mõistlik hankemenetluses osalemisest huvitatud isik peaks aru saama, kuidas indekseerimine hankelepingu täitmisel toimub; 3) RHAD pole vastuolus õigusaktidega osas, milles see ei näe ette löökaukude parandamise mahtu. Tehnilise kirjelduse (TK) p-des 1.5.1–1.5.7, 1.8.4, 1.9.3 ja 1.16.1 ettenähtud tööd kuuluvad TK p-i 1 kohaselt tavahoolde hulka. Kõik eelloetletud TK punktid sisaldavaid töid, mille sisu on TK-s kirjeldatud üheselt mõistetavalt ja vastavas valdkonnas tegutsevatele isikutele arusaadavalt. RHS § 88 lg 1 ei kohusta hankijat hankelepingu eset kindlaks määrama. Hankija ei tea aukude tegelikku parandamise mahtu ja ta ei saa seda välja selgitada, kuna see sõltub asjaoludest, mida hetkel ei teata. Tegemist on valdkonnas tegutsevate professionaalsete ettevõtjatega, kelle endal on vastav kogemus. RHS § 3 p-des 1 ja 2 kehtestatud üldpõhimõtted ei eelda, et hankija peaks kehtestama riigihankes tingimused, mis võimaldaksid ettevõtjatel esitada pakkumusi minimaalse või olematu äririskiga (vt ka haldusasja nr 3-23-2547).
4.Kaebaja taotleb halduskohtule esitatud kaebuses VAKO 17.02.2025. a otsuse tühistamist ning Transpordiameti kohustamist viima riigihanke alusdokumendid õigusaktidega vastavusse. Kaebaja taotleb esialgse õiguskaitse korras riigihanke peatamist kuni kohtuasjas tehtava lahendi jõustumiseni ning Transpordiameti kohustamist lükkama riigihankes pakkumuste esitamise tähtpäeva edasi mõistliku aja võrra.
3-25-497 1) pakkumuste esitamise tähtaeg on 24.03.2025 kell 13.00. RHS § 81 lg 1 kohaselt saab RHAD-i muuta üksnes enne pakkumuste esitamise tähtpäeva saabumist. Tõenäoline pole, et halduskohus lahendab kaebuse enne pakkumuste esitamise tähtpäeva. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel ei õnnestu kaebajal saavutada kaebuse eesmärki ning see võib mõjutada kaebaja õigusi. Seega on kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus; 2) kaebaja õiguste kaitse vajadus kaalub üles avaliku huvi. Kaebaja teostab Viljandis riigiteede korrashoidu hankelepingu alusel ning riigihanke alusdokumentide järgi on planeeritud teehoolduse alguseks 01.10.2025. Seega olukorras, kus praegune teehoolduse leping kehtib ning uus teehooldaja alustaks teenuse osutamisega alles oktoobrikuus, siis ei mõjuta riigihanke peatamine teenuse osutamist ega lükka oluliselt edasi hankelepingu sõlmimist. Hankes osalemisest huvitatud ettevõtjate huvides on õigusselgus riigihanke alusdokumentide tingimuste suhtes. Kolmandetele isikutele avalduvat võimalikku negatiivset mõju vähendab hankeasja läbivaatamiseks ette nähtud 45-päevane tähtaeg; 3) praeguses menetlusstaadiumis ei saa kaebust ilmselgelt perspektiivituks pidada, sest riigihanke alusdokumentide vaidlustatud tingimuste õiguspärasust saab kohus hinnata asja sisulisel läbivaatamisel.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Hankija taotleb määruskaebuses halduskohtu määruse resolutsiooni p-i 5 tühistamist ja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmist. Hankija taotleb alternatiivselt, et kohus lubaks vastustajal muuta vaidlusalust alusdokumentatsiooni osaliselt. Hankija esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) esialgne õiguskaitse kahjustab avalikku huvi. Tee hooldus algab 01.10.2025. Hankeleping tuleb sõlmida enne 01.05.2025, mis on nähtav ka RHAD-st. Lepingu täitjale peab jääma piisavalt aega vajadusel hankida endale tehnika ja soetada libedusetõrjeks ja suvehoolde tolmutõrjeks vajaminevaid kloriide. Hankijale teadaolevalt soetatakse need väljastpoolt Euroopa Liitu (kasutatakse meretransporti). Esialgne õiguskaitse seab ohtu liiklusohutuse; 2) kohtul tuleb hankijale HKMS § 280 1 lg 1 alusel anda esialgse õiguskaitse korras luba sõlmida eduka pakkujaga hankeleping. Tegemist on ajakriitilise vaidlusega; 3) kaebaja eesmärgiks on viivitada vaidlusaluse riigihankemenetlusega tõenäoliselt lootuses, et tänase menetluse ajakriitilisusest tuleneva nurjumise läbi on tal võimalik jätkata lepingu täitmist. Kaebaja ei saa nõuda sellisel viisil hankelepingu tingimuste üle läbirääkimisi.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Kohus võib mh kaebaja põhjendatud taotluse alusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks (HKMS § 249 lg 2 esimene lause). Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel arvestab kohus avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3). Esialgse õiguskaitse taotlust tuleb põhistada (HKMS § 250 lg 2).
8.Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et kaebajal esineb esialgse õiguskaitse vajadus ja ei korda neid põhjendusi.
9.Vastustaja toob esile, et hangitavat teenust tuleb hakata osutama 01.10.2025. Hankija on seisukohal, et hankeleping tuleks sõlmida enne 01.05.2025, sest lepingu teisele poolele peab 3(6)
3-25-497 jääma piisav ajavaru vajadusel tehnika soetamiseks ning kloriidide ostmiseks. Hankija väidete kohaselt tellitakse kloriide väljastpoolt Euroopa Liitu ning need saabuvad meretranspordiga. Kui pärast lepingu sõlmimist ja enne tööde teostamist ei jää piisavat ajavaru, siis võib see mõjutada pakkujate olukorda ja omada negatiivset mõju teehooldusele. Seega on hankija määruskaebuses põhjendanud, milles seisneb avalik huvi, et minna vaidlusaluse riigihanke menetlusega võimalikult kiiresti edasi. Arvestades, et inimeste elu ja tervise ning vara kaitseks on sätestatud teeseisundi nõuded, peab hankelepingu teisele poolele jääma piisav ajavaru, valmistumaks lepingu täitmiseks, sh hankima selleks vajalikud asjad. Selle kaudu kaitstakse kaalukat avalikku huvi.
10.Teiselt poolt tuleb arvestada kaebaja huvidega, milleks praegusel juhul on osaleda riigihanke menetluses esmajoones kaebaja soovitud tingimustel. Kaebuses puuduvad viited sellele, et kui kohus ei kohalda esialgset õiguskaitset, siis ei saa ta vaidlusaluses riigihanke menetluses oma pakkumust esitada ega olla edukaks valimise korral tulevane potentsiaalne lepingupartner. Praegusel juhul pole küsimus mitte selles, et kaebaja nimetatud RHAD-i tingimused välistaksid tal pakkumuse esitamise ja seeläbi riigihanke menetluses osalemise, vaid küsimus on selles, kas kaebaja saab osaleda riigihanke menetluses endale sobivatel tingimustel. Seda huvi ei saa praeguses asjas pidada kaalukamaks kui avalikku huvi.
11.Ringkonnakohtu esialgse hinnangu kohaselt ei oma kaebuse rahuldamine sellist perspektiivi, mis tingiks praeguses asjas esialgse õiguskaitse kohaldamise, arvestades seejuures avaliku huvi kaalukust.
12.Kaebaja põhilised väited selle kohta, miks hankija koostatud RHAD on õigusvastane, on kohtumenetluses samad, mis VAKO menetluses.
13.Kaebaja on seisukohal, et hankija määras hankelepingu eeldatava maksumuse (11 967 150 eurot) valesti, sest kaebaja varasemal kogemusel põhinev osutatud teenuse hind oli 15 796 244,47 eurot.
13.1.Hankelepingu eeldatavast maksumusest sõltub riigihanke menetluses konkreetne menetlusliik, mille kohaselt peab hankija hankelepingu teise poole välja valima. Praegusel juhul korraldas hankija avatud hankemenetluse. Avatud hankemenetluses võib pakkumuse esitada iga ettevõtja, kelle osalemine riigihankes ei ole välistatud RHS § 7 lg 3 alusel kehtestatud piirangute alusel (RHS § 51). Kaebaja ei väida, et hankija oleks valinud ebakohase menetluse, mille tõttu poleks tal võimalik oma pakkumust esitada ega riigihanke menetluses osaleda. Sõltumata pakkumuse maksumuse suurusest on kaebajal võimalik vaidlusaluses riigihanke menetluses oma pakkumus esitada.
13.2.Pakkumuse maksumus omab tähendust kõigi pakkumuste tagasilükkamise otsustamisel. Nimelt on hankijal õigus kõik esitatud pakkumused tagasi lükata, kui pakkumuste maksumused ületavad hankelepingu eeldatavat maksumust (RHS § 116 lg 1 p 1). Sellisel juhul lõppeb hankemenetlus (RHS § 73 lg 3 p 3). Sellest aga ei saa järeldada, et kaebajal on õigus vaidlustada pakkumuse maksumust väitega, et pakkumuse maksumus peaks olema hankija kajastatud maksumusest suurem. RHS § 116 lg 1 ei kohusta hankijat kõiki pakkumusi tagasi lükkama ega hankemenetlust lõpetama, kui tema määratud pakkumuse maksumus on esitatud pakkumuste maksumustest väiksem. Viidatud norm annab hankijale õiguse kaaluda pakkumuste tagasi lükkamist. Kui tegemist on avatud hankemenetlusega ja kui kõigi pakkumuste maksumused peaksid ületama märgatavalt hankelepingu eeldatavat maksumust, ei ole hankijal keelatud hankemenetlusega jätkata. Kui viidatud olukorras hankija rahaline olukord võimaldab tellida ka eeldatavast maksumusest kallima teenuse, pole tõenäoline, et 4(6)
3-25-497 hankija üksnes madalama pakkumuse maksumuse tõttu lõpetaks hankemenetluse. Kui hankija peaks pakkumuse maksumuse tõttu ekslikult hankemenetluse lõpetama, siis saaks kaebaja vajadusel oma õigusi kaitsta hankemenetluse lõpetamise otsust vaidlustades, sh esitades väite, et pakkumuse maksumus oli valesti arvestatud. Kaebuses esitatud põhjendused ei võimalda järeldada, et vaidlusalune pakkumuse maksumuse eeldatav maksumus piiraks kaebajal vaidlusaluses hankemenetluses oma pakkumust esitada.
13.3.VAKO on põhjendatult oma otsuses esile toonud, et RHS § 23 lg 3 nõuab turuhinnaga arvestamist. Üksnes kaebaja eelnevat kogemust ei tule käsitada turuhinnana RHS § 23 lg 3 mõttes. Samuti puudub ilmne indikatsioon selle kohta, et hankija oleks ilmselgelt eksinud pakkumuse eeldatava maksumuse kujundamisel (vt selle kohta ka käesolev määrus, p 3 alap 1).
13.4.Kaebaja väited selle kohta, et hankelepingu eeldatav maksumus toob kaasa konkurentsimoonutuse, ei oma samuti kaalukat perspektiivi. Hankija pole hankelepingu eeldatava maksumuse määramisega asunud kuidagimoodi ühte ettevõtjat või ettevõtjate gruppi soodsamalt kohtlema. Sõltumata hankelepingu eeldatavast maksumusest on igale pakkujale tagatud võimalus vastavalt oma võimetele ja majanduslikule olukorrale esitada just selline pakkumus, mida ta on suuteline täitma. Eelduslikult ongi erinevate pakkujate suutlikus teenust pakkuda erinev. Hankija tahteks on leida avatud hankemenetluse teel kõige soodsam pakkumus.
14.Kaebaja väidab, et hankija on RHAD-i punktiga 7.4 pannud põhjendamatult suure riski teehooldajale THI tõusu osas. Kaebaja hinnangul tuleks vastutus jagada hankija ja teehooldaja vahel võrdselt.
14.1.RHS ei kohusta hankijat nägema hankelepingu projektis ette tingimusi lepingutasu korrigeerimiseks. Samuti ei sätesta RHS konkreetseid nõudeid sellele, milline lepingu tasu korrigeerimise mehhanism lepingus olema peab. Kui hankelepingus ei ole kajastatud tasu korrigeerimise mehhanismi, siis on hankijal vajadusel õigus otsustada selle küsimuse üle RHS §-s 123 sätestatud alustel.
14.2.RHS §-s 3 sätestatud põhimõtted ei teeni seda eesmärki, et võimalikud pakkujad saaksid nende põhimõtete abil avatud hankemenetluses asuda õiguskaitsevahendite kasutamise teel n-ö läbi rääkima lepingu täitmise tingimuste üle. RHS § 3 p-s 1 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte esmane mõte on tagada, et hankija ei kõrvaldaks pakkujaid menetlusest põhjendamatult ega seaks neile riigihanke menetluses osalemiseks põhjendamatult piiravaid tingimusi. Kaebaja pole esitanud väiteid, et RHAD-i vaidlusalused tingimused takistaksid tal vaidlusalusel riigihanke menetluses osaleda või et mõni tingimus on selline, mille alusel ta menetlusest põhjendamatult kõrvaldatakse. RHS § 3 p-s 1 sätestatud proportsionaalsuse põhimõte ei nõua, et sõlmitavas hankelepingus oleks lepingu täitmise risk tingimata jagatud lepingu poolte vahel võimalikult võrdselt või kallutatud siis kas ühe või teise lepingu poole kasuks. Lepingu täitmisega kaasnevat riski saab iga pakkuja – arvestades enda võimekust ja majanduslikku suutlikkust – maandada oma pakkumuse maksumuse kujundamisega. Hankija loodud läbipaistvatel ja ühetaolistel tingimustel pole ühelgi isikul kohustust pakkumust esitada.
14.3.Avatud hankemenetluse tulemusena sõlmitud lepingutingimused ei kajasta poolte eelnevate läbirääkimiste tulemust ja nende tingimuste näol on tegemist tüüptingimustega. Kui lepingu täitmisel tekib lepingupoolte vahel tüüptingimusest võrsunud vaidlus mh riski 5(6)
3-25-497 jagunemise osas, tuleb tüüptingimustele kohaldada nt võlaõigusseaduse §-e 39 ja 42 (vt ka RKTKo 2-18-10175, p 11).
14.4.Ringkonnakohtu otsuse asjas nr 3-18-587 võetud seisukohad on kohaldatavad ka praeguses asjas. Asjaolu, et vahepealsel ajal on tarbijahinnad tõusnud, ei mõjuta ringkonnakohtu seisukohti. Seadusandja pole ka kehtivat õigust pärast ringkonnakohtu otsuse tegemist asunud muutma.
15.Kaebaja on seisukohal, et RHAD pole kooskõlas RHS § 87 lg-ga 1 ja § 88 lg-ga 1, sest ei näe ette töö mahtu, mille ulatuses tuleb hankelepingu täitmisel löökauke parandada. Hankeesemeks oleva teenuse olemus on selge ja arusaadavalt sätestatud. Üldise teenuse raames üksiku konkreetse tegevuse mahu või tüki arvestust ei ole võimalik täpselt TK-s määratleda. RHS-st ei tulene nõuet, et see konkreetne tegevus tuleks erihinna alusel teise metoodika alusel tasustada. Löökauk tekib mitmete tegurite koosmõjus (nt teekatte seisund, liikluskoormus, aastaajad jms), mida pole võimalik üheselt kindlaks teha. Üksiku tegevuse osas konkreetse mahu või tüki puudumine ei muuda TK-d määramatuks ulatuses, mis takistaks ettevõtjal oma pakkumust esitada. Tegemist pole hankelepingu kandva osaga. Pakkujale on teada hooldamisele kuuluvad teed ja nende pikkus, vajadusel saab ta tutvuda nende olukorraga. Hankija võib antud vaidlusküsimuses tugineda vajadusel oma varasemale kogemusele ja teadmistele ning nende alusel anda oma prognoosi ja selle alusel kujundada välja oma pakkumuse kogumaksumuse (selle kohta vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 14.02.2024 otsus asjas nr 3-23-2547).
16.Eeltoodust tulenevalt rahuldab ringkonnakohus hankija määruskaebuse, tühistab halduskohtu määruse resolutsiooni p-i 5 ning jätab kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.