X, X, X ja X kaebus Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsuse nr 55 tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt Uus-Telli katastriüksuse osas tühistamiseks ning 13.02.2024 vaideotsuse nr 22 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – X, X, X ja X, volitatud esindajad vandeadvokaat Veiko Viisileht ja vandeadvokaadi abi Iivi Otto Vastustaja – Viimsi vald, volitatud esindaja Kristiina Laura Järve
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
3.Asendada avaldatavas kohtuotsuses kaebajate nimed tähemärkidega.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 18.09.2024 a.
X, X, X ja X kuulub kokku 5/6 Viimsi vallas asuvast Uus-Telli katastriüksusest (katastritunnus 89001:010:0598).
2.Viimsi Vallavolikogu algatas 15.02.2022 otsusega nr 91 Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise. Vallavolikogu 17.01.2023 otsusega nr 42 andis
https://atp.amphora.ee/viimsi/index.aspx?o=46&o2=46&u=1&hdr=hp&dschex=1&sbr=all&tbs=act&at=54192&sbrq=vallavolikogu&itm=698555&clr=history&pageSize=20&page =6. Otsuse kuupäev on eelduslikult ekslikult märgitud valesti 17.01.2022 – otsuse sisust tulenevalt on see tehtud hiljem. Viimsi Vallavolikogu võttis nimetatud otsuse vastu 17.01.2023 istungil (https://atp.amphora.ee/viimsi/index.aspx?o=46&o2=46&u=1&hdr=hp&dschex=1&sbr=all&tbs=all&dt=20&sbrq=viimsi%20vallavolikogu%25istungi&itm=698551&clr=history&p ageSize=20&page=1).
1(10)
volikogu vallavalitsusele ülesande koostada uue üldplaneeringu menetluse ajaks võimalik ajutise planeerimis- ja ehituskeelu rakendamise analüüs (dtl 46 jj).
3.Viimsi Vallavolikogu kehtestas 12.12.2023 otsusega nr 55 (dtl 26 jj) ajutise planeerimis- ja ehituskeelu Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu koostamise ajaks teiste hulgas Uus-Telli katastriüksusele järgmiselt: - keelatud on detailplaneeringute kehtestamine, välja arvatud juhul, kui detailplaneeringu koostamise eesmärgiks on ehitamist välistava üldplaneeringu juhtotstarbe määramine; ehitusloa andmine ehitise püstitamiseks, projekteerimistingimuste andmine ja katastriüksuste senise sihtotstarbe muutmine, välja arvatud juhul, kui määratakse ehitamist välistav sihtotstarve (p 1.2); - erandina on lubatud kehtestada detailplaneering, mille koostamise eesmärgiks on üldplaneeringu juhtotstarbe muutmine üldkasutatavate hoonete maaks, või avalikes huvides (nt ringmajanduse või veetootmisega vms seotud) ehitise püstitamiseks ehitusõiguse andmine (p 1.5); - erandina on lubatud anda ehitusluba ehitise püstitamiseks, väljastada projekteerimistingimusi ja muuta katastriüksuse senist sihtotstarvet, kui see on vajalik avalikes huvides ehitatava ehitise (nt ühiskondliku hoone, ringmajanduse või veetootmisega seotud rajatise vms) püstitamiseks või kasutuselevõtuks (p 1.6). Otsuse põhjendused:
1.Kehtivate üldplaneeringute ja üldplaneeringu teemaplaneeringute ruumilised lahendused on osaliselt vastuolus koostatava Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu lähteseisukohtade eelnõus sõnastatud arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega ning ei vasta sellisena kogukonna ootustele.
2.Üldplaneeringu koostamise ajaks ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise otstarbekuse, proportsionaalsuse ja ulatuse hindamiseks koostatud analüüsi kohaselt hõlmab peamine vastuolu valla territooriumil kehtivate üldplaneeringute kohaste kasutamis- ja ehitustingimuste ning valla kavatsuste vahel uue üldplaneeringu koostamisel hoonestamata haljasmaade kasutuselevõttu ehitamiseks mõeldud reservaladel. Selles osas on vastuolu piisavalt kaalukas nendele aladele ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks, et keskenduda uue üldplaneeringu koostamisel alternatiivsete ruumiliste lahenduste kaalumisele.
3.Viimsi valla üldplaneeringu lähteseisukohti koostades selgus, et üheks kogukonna peamistest ootustest on loobumine hoonestatud alade laiendamisest rohealade arvelt. Vaatamata kahe kümnendi möödumisele on Viimsi valla mandriosa üldplaneering ehitamise reservaladel (perspektiivne väikeelamumaa hajaasustusviisil – EHR, väikeelamute reservmaa – EVR, tööstuse- ja ladude reservmaa – TR, kergetööstuse reservmaa – TkR, äri- ja büroohoonete reservmaa – BR) arvestatavas osas ellu viimata. Täna on veel võimalik üldplaneeringu koostamisel kaaluda lahendusi ning määrata kasutus- ja ehitustingimusi, mis on kooskõlas üldplaneeringu lähteseisukohtades kirjeldatud valla arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega.
4.Juhul, kui koostatavas üldplaneeringus otsustatakse senine reservmaa juhtotstarve asendada üldplaneeringu juhtotstarbega, mis ala hoonestamist ei võimalda, siis puudutab see otseselt nendele aladele jäävate katastriüksuste omanike huvisid. Seetõttu tuleb vastava otsuseni jõuda tuginedes planeeringu koostamise käigus tehtavatele uuringutele, kaasates laiapõhjaliselt huvigruppe ning käsitledes tasakaalustatult erahuvisid ja avalikku huvi. Kuna sellist otsust ei saa seda teha kiiresti ja kergekäeliselt, siis peab vald otstarbekaks kehtestada eelpool nimetatud reservaladele ajutine planeerimis- ja ehituskeeld.
5.Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise eesmärk on tagada planeerimisrahu üldplaneeringu koostamise ajaks, aga mitte kauemaks kui kaheks aastaks. Selle aja jooksul on kavas läbi viia üldplaneeringu koostamiseks vajalikud alusuuringud, keskkonnamõju ja teiste asjakohaste mõjude strateegiline hindamine kaasates laiapõhjaliselt huvigruppe ja valla elanikke.
6.Vald lähtus kahest olulisest põhimõttest: 1) ruumilises mõõtmes kavandatakse keeld nendele reservaladele, mille puhul on üldplaneering tänaseni ellu viimata või valdavalt ellu viimata; 2) ajalises mõõtes piiratakse keelu kestus maksimaalselt kahe aastaga, mis ühest küljest vastab üldpla2(10)
neeringu ajakavas planeeringulahenduse koostamiseks ette nähtud ajale ning teisest küljest moodustab vähem kui kümnendiku Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu kehtestamisest möödunud ajast.
7.Omandiõiguse riive on keelu kehtestamisel osaline ja ajutine, hõlmates kindlaid tegevusi kindla aja jooksul. Keelu kehtestamisega ei otsustada, kas katastriüksusi on võimalik hoonestada või mitte. Arvestades piirangute iseloomu ja kestust ei kaasne valla hinnangul sellega kohustust piirangute talumiseks hüvituse maksmiseks.
8.Keelu ulatuse kaalumisel arvestati ka olulisi asjaolusid üksikute katastriüksuste kaupa, sh kas üldplaneeringus võimaldatud ehitustegevus on toiminud (tingmärk „HOONESTATUD“), kas tegemist on valla omandis oleva katastriüksusega tulenevalt vajadusest tagada vallaelanikele vajalikud teenused (tingmärk „MUNITSIPAAL“), kas katastriüksusel on kehtiv või planeeringu koostamise lõppstaadiumis detailplaneering (tingmärk „DP“) ning kas üldplaneeringut on asutud ellu viima. Detailplaneeringu algatamise või projekteerimistingimuste andmise taotluse esitamist või detailplaneeringu algatamist ei saa võtta aluseks otsustamisel, kas konkreetsel juhul keeldu rakendada või mitte. Sellisel juhul tuleks anda hinnang koostatava üldplaneeringu võimaliku ruumilise lahenduse kohta, mis oleks vastuolus keelu kehtestamise eesmärgiga.
9.Uus-Telli katastriüksuse omanikud esitasid 03.11.2023 vastuväite. Vald nõustub, et üldplaneeringu kergekäeline muutmine detailplaneeringutega ei ole valla tervikliku arengu seisukohast hea praktika. Kohaseim viis üldplaneeringu uuendamiseks on uue üldplaneeringu koostamine ja kehtestamine, sest sellega luuakse vallale ajakohane, terviklik ja laiapõhjaliselt läbi arutatud arenguvaade. Keelu kehtestamisega ei otsustata, kas katastriüksust on koostatava üldplaneeringu kohaselt võimalik hoonestada või mitte. Üldplaneeringu lähteseisukohtade koostamiseks läbi viidud avaliku küsitluse tulemusena nimetas lahendamist vajava murekohana kodulähedase töökohtadega ja teenusmajandusega seonduvat vastavalt 3% ja 2% vastanutest, samas 20% nimetas ehitustegevuse ja arendusega ja 12% loodushoiu ja keskkonnamõjudega seonduvat. Lähteseisukohtades on välja toodud vajadus valla keskusala arendamiseks, sealhulgas kavandades võimalusi uute töökohtade rajamiseks ja valla teenuskeskkonna arendamiseks. Kavas on koostada struktuurplaan, mis on olemuselt piirkonna tavapärasest üldplaneeringu täpsusastmest detailsem ruumilahendus. Lähtuda tuleb ka piirkonna tervikliku arendamise vajadusest, mille oluliseks komponendiks on olemasolevate haljastatud alade, eriti kompaktsete kõrghaljastusega alade, säilitamine.
4.X, X, X ja X esitasid 15.01.2024 ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise otsusele vaide (dtl 66 jj), mille Viimsi Vallavolikogu jättis 13.02.2024 otsusega nr 22 (dtl 74 jj) rahuldamata. Vaideotsuse põhjendused: - Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu seletuskirja p 5.2 viitab maakasutuse reserveerimisele, mida üldplaneeringu kontekstis ei tule mõista kui katastrisihtotstarbelist muutust, vaid kui planeeringu otstarbe muutust. Üldplaneeringus anti võimalus senise metsaga kaetud ala kasutuselevõtuks ärimaana vastavalt kehtestatud detailplaneeringule. Üldplaneering märkis Uus-Telli katastriüksuse äri- ja büroohoonete reservmaana (BR) õigesti, sest maa-ala kohta ei ole koostatud detailplaneeringut, mis oleks otstarbe muutnud äri- ja büroohoonete maaks (B). Uus-Telli katastriüksusel kasvab mets, hooneid ega rajatisi nimetatud katastriüksusel ei asu. Seega on üldplaneeringu kaardil on vaidlusalune maa-ala teadlikult ja õiguspäraselt tähistatud leppemärgiga BR. - Kohaseim viis üldplaneeringu uuendamiseks on uue üldplaneeringu koostamine ja kehtestamine. PlanS lubab kehtestada ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kogu planeeringualale, milleks võib olla kogu linna või valla territoorium. Arvestades üldplaneeringu täpsusastet, millest tulenevalt ei määrata kasutus- ja ehitustingimusi katastriüksuse täpsusega, tuleb ka ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel üldplaneeringu menetluses ning selle kaalumisel ja põhjendamisel lähtuda mõistlikust üldistustasemest. Pannes omavalitsusele kohustuse liiga detailselt kaaluda ja põhjendada ajutise planeerimis- ja ehitusõiguse seadmist iga üksiku katastriüksuse puhul, looks see subjektide hulka arvestades olukorra, mille puhul menetluse läbiviimisega kaasnev halduskoormus muutuks ebamõistlikult suureks. 3(10)
- Vald on keelu proportsionaalsust ja põhjendatust kaalunud erinevatel tasanditel. Esmalt selgitatakse välja alad, mille kohta on planeeringuliselt vajalik ja põhjendatud keeldu rakendada ning alles seejärel hinnatakse selle proportsionaalsust ja põhjendatust konkreetsete katastriüksuste kaupa. - Vald kaalus, kas üldplaneering on katastriüksusel ellu viidud, kas katastriüksusel on vajalik tagada avalikke teenuseid, kas katastriüksusel on kehtiv üldplaneering või on detailplaneeringu menetlus jõudnud lõppstaadiumisse. Konkreetse katastriüksuse kohta koostatud detailplaneeringud, ehitusload ja projekteerimistingimused võivad olla olulised ajutise planeerimis- ja ehituskeelu ulatuse määramisel, kuid keeld on suunatud maa-alale, mis on kirjeldatav üldplaneeringu parameetritega, mitte konkreetsete katastriüksuste kaupa. - Rohkem kui 24 aastat tagasi koostatud üldplaneering arvestas valla elanike kiire kasvuga ja sellest tuleneva vajadusega haarata ehitamiseks hoonestamata haljas- ja metsamaid. Koostatava üldplaneeringu lähteseisukohaks on muu hulgas pidurdada valla elanike arvu kasvu tempot ja kaitsta hoonestamata haljas- ja metsamaid ehitussurve eest. Seetõttu defineeriti kehtivas üldplaneeringus ehitamise reservmaa alad konfliktialadena, mille suhtes on vallal kavatsus kasutus- ja ehitustingimusi muuta. Vallal on kavatsus konfliktialadel, kuhu jääb ka Uus-Telli katastriüksus, muuta kehtiva üldplaneeringu kasutus- ja ehitustingimusi selliselt, et senisega võrreldes oleks elamusehitusele eelistatud enam looduskeskkonna säilimine ja kaitsmine. Samas ei saa neid tingimusi otsustada enne kohase üldplaneeringu koostamise menetluse läbi viimist. - Paljude Viimsi elanike jaoks on teenusmajanduse arendamine ja kodulähedaste töökohtade loomine oluline teema, mida üldplaneeringus tuleb käsitleda. Võrreldes teenusmajanduse arendamise ja kodulähedaste töökohtade loomisega tajuvad Viimsi elanikud intensiivse ehitustegevuse ja arendusega ning loodushoiuga ja keskkonnamõjude vähendamise vajadusega seonduvat peamise murekohana kordades enam. Tõmbekeskuste alad, sealhulgas vallakeskuse ala Haabneeme alevikus, ei ole katastriüksuste kaupa määratletud ja lahendus selgub planeeringu koostamise käigus. Lähteseisukohtades on välja toodud vajadus valla keskusala arendamiseks, sealhulgas kavandades võimalusi uute töökohtade rajamiseks ja valla teenuskeskkonna arendamiseks, kuid see ei saa välistada teisi üldplaneeringu koostamise eesmärke. Lähtuda tuleb piirkonna tervikliku arendamise vajadusest, mille oluliseks komponendiks on olemasolevate haljastatud alade, eriti kompaktsete kõrghaljastusega alade, säilitamine. - KOKS § 22 lg 1 ja PlanS -de § 77, 87 ja 91 kohaselt kuuluvad üldplaneeringu menetlemisega seotud toimingud (nt nii algatamise, vastuvõtmise kui ka kehtestamise otsustamine) volikogu ainupädevusse. Üldplaneeringu koostamise korraldaja on kohaliku omavalitsuse volikogu. Seadusandja ei ole PlanS § 79 lõikes 6 täpselt määranud, millise haldusakti liigiga tuleb keeld kehtestada. Antud juhul tegi volikogu vallavalitsusele KOKS § 22 lg 2 tulenevalt ülesandeks koostada analüüs planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise vajaduse ulatuse kohta, kuid kehtestas keelu oma otsusega ise.
5.X, X, X ja X esitasid 20.03.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavolikogu 12.12.2024 otsuse nr 55 tühisuse tuvastamiseks, alternatiivselt tühistamiseks Uus-Telli katastriüksuse osas, ja 13.02.2024 vaideotsuse tühistamiseks. Kaebuse põhjendused:
1.Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu otsus on tühine. Vallavolikogul ei ole planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise pädevust. PlanS § 79 lõike 6 kohaselt kehtestatakse planeerimis- ja ehituskeeld korraldusega. Üksikaktidena korralduste andmine on aga KOKS § 7 lg 2 kohaselt ainult vallavalitsusel. Seadusandja tahe on olnud, et ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestab üldplaneeringu koostamise ajaks valla- või linnavalitsus ning Viimsi valla uue üldplaneeringu koostamise korraldaja on vallavalitsus.
2.Uus-Telli katastriüksuse sihtotstarve on 75% ulatuses ärimaa ja 25% ulatuses maatulundusmaa. Valdav osa Uus-Telli katastriüksuse maa-alast ei ole Viimsi valla mandriosa ÜP mõttes käsitletav äri- ja büroohoonete maa reservmaana (BR), vaid äri- ja büroohoonete maana (B), kuna Uus-Telli katastriüksuse maa-ala ei ole reserveeritud mingiks muuks maakasutamise eesmärgiks kui seda 4(10)
on selle maa-ala praegune ärimaa valdav sihtotstarve. Otsus vaideotsus tuleb tühistada juba ainuüksi seetõttu, et vastustaja on soovinud kehtestada ajutise planeerimis- ja ehituskeelu ainult reservmaa juhtotstarbega aladele, kuid Uus-Telli katastriüksus ei ole valdavas osas reservmaa.
3.Ka juhul, kui Uus-Telli katastriüksust tuleb käsitleda reservmaana, ei ole keelu kehtestamine põhjendatud ega proportsionaalne.
3.1.Otsuses tuli keelu põhjendatust ja proportsionaalsust kaaluda iga katastriüksuse kohta eraldi. Vastustaja ei ole eraldi kaebajate kinnistu osas keelu kehtestamist põhjendanud ega kaalunud.
3.2.PlanS § 79 lg 1 ei võimalda kehtestada planeerimis- ja ehituskeeldu nii-öelda igaks juhuks. Vastustaja ei ole välja toonud ühtki konkreetset ja erandlikku põhjust, miks kehtivas Viimis valla mandriosa ÜP-s Uus-Telli katastriüksusele sätestatud kasutus- ja ehitustingimustest lähtuv planeerimis- ja ehitustegevus takistaks vastustajal uues üldplaneeringus kavandatava elluviimist.
3.3.Ainetu ja vastuolus tegelike asjaoludega on otsuses sisalduv osundus, et 2022. aasta kevadel uue üldplaneeringu lähteseisukohtade koostamiseks läbiviidud avaliku küsitluse tulemusena nimetas üldplaneeringus lahendamist vajava suurema murekohana 20% vastanutest ehitustegevuse ja arendusega ja 12% loodushoiu ja keskkonnamõjudega seonduvat ning kodulähedaste töökohtadega ja teenusmajandusega seonduvat vastavalt 3% ja 2% vastanutest. 2022. aasta märtsis-aprillis Viimsi valla poolt läbi viidud veebipõhise kaasamisküsitluse tulemuste kohaselt pidas 63% vastanutest oluliseks teenusmajanduse arendamist ja neist 53% kodulähedaste töökohtade loomist.
3.4.Koostatava üldplaneeringu lähteseisukohtades on välja toodud vallakeskuse alal Haabneeme alevikus elamuehituse (mitte äri- ja büroohoonete ehitamise) mahtude piiramine ning just keskusealade arendamine, et luua valla elanikele uusi teenuseid, töökohti ja vabaajaveetmise võimalusi. Uus-Telli katastriüksuse lähikinnistutele on ehitatud kaubandus- ja teeninduskeskus ja Uus-Telli katastriüksusele äri-, büroo- või teenindusotstarbeliste ehitiste rajamine järgiks tänaseks juba väljakujunenud hoonestusstruktuuri Haabneeme alevikus vallakeskuse alal. Vastustaja on soosinud ja soosib jätkuvalt Uus-Telli katastriüksuse lähikinnistutel äri-, büroo- ja/või teenindusotstarbeliste ehitiste püstitamist.
6.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata.
KOHTU PÕHJENDUSED
7.Kohus leiab, et Viimsi Vallavolikogu oli pädev PlanS § 79 lg 6 alusel ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu kehtestama, mistõttu tuleb jätta rahuldamata kaebajtea nõue tuvastada Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsuse nr 55 tühisus.
7.1.Haldusakt on tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan (HMS § 63 lg 2 p 1) ja tühine haldusakt on kehtetu algusest peale (samas lg 1). Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestab üldplaneeringu koostamise korraldaja korraldusega (PlanS § 79 lg 6). Üldplaneeringu koostamise korraldaja on kohaliku omavalitsuse üksus (PlanS § 74 lg 8), kelleks on vald või linn (PS § 155 lg 1 ja KOKS § 2 lg 1). Seadusandja on andnud üldplaneeringu menetluses üldplaneeringu ja keskkonnamõju strateegilise hindamise algatamise, üldplaneeringu vastuvõtmise, üldplaneeringu kehtestamise ja üldplaneeringu ülevaatamise kohaliku omavalitsuse volikogu, kui konkreetse omavalitsusorgani (KOKS § 4 lg 1) ainupädevusse (PlanS § 77 lg 1, § 86 lg 1, § 91 lg 1 ja § 92 lg 1, KOKS § 22 lg 1 p 31 ja 32). Kohtule ei nähtu, et üldplaneeringu ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks oleks seadusandja andud sõnaselgelt konkreetsele kohaliku omavalitsuse organile ainupädevuse.
5(10)
7.2.Vallavalitsuse ainupädevust ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks ei saa kohtu hinnangul järeldada ka sellest, et seadusandja on PlanS § 79 lg 6 sõnastamisel kasutanud antava haldusakti liigina korraldust. Kuigi korraldus on vallavalitsuse antav üksikakt (KOKS § 7 lg 2), ei järeldu sellest, et seadusandja on piiranud sättes sõna „korraldus“ kasutamisega vallavolikogu pädevust keeldu kehtestada. Seadus sätestab selgelt, et ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise pädevus on kohaliku omavalitsuse üksusel, kelle nimel otsustab küsimuse KOKS § 22 lg 2 kohaselt volikogu. Asjaolu, et planeerimisseaduse seletuskirjas3 on täheldatud, et praktikas on üldplaneeringu koostamise korraldajateks valla- või linnavalitsused (lk 126) ja planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise õigusega haldusorganiks on nimetatud üldplaneeringu koostamise korraldajat, kelleks on valla- või linnavalitsus (lk 134), ei tähenda, et seadusandja on keelu kehtestamise ainupädevuse andnud valla- või linnavalitsusele. Vastustaja selgitas vastuses kaebusele, et vallavolikogu üldplaneeringu koostamise korraldajana on delegeerinud osa planeeringu koostamise korraldamisega seotud ülesandeid vallavalitsusele, kuid ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise õigust ei ole volikogu vallavalitsusele delegeerinud (dtl 175). Ka kohtule ei nähtu, et Viimsi Vallavolikogu oleks konkreetselt ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise teinud ülesandeks või edasi volitanud vallavalitsusele. Seda olenemata sellest, et üldplaneeringu menetluse dokumentides on nimetatakse üldplaneeringu koostamise korraldajana vallavalitsust (dtl 86 jj). Kaebajate viidatud väljatoodud keskkonnamõju ja muude asjakohaste mõjude strateegilise hindamise programmi (dtl 88 jj) koostamise korraldamise tegi vallavolikogu vallavalitsusele ülesandeks 15.02.2022 otsusega nr 9 ja Viimsi Vallavalitsuse 11.10.2023 korraldus nr 307 on samuti antud eelnimetatud volikogu otsuse alusel (dtl 112 jj). PlanS § 74 lg 8 annab üldplaneeringu koostamise korraldamise pädevuse kohaliku omavalitsuse üksusele tervikuna, s.o nii vallavolikogule kui ka vallavalitsusele (v.a osas, milles on sätestatud volikogu ainupädevus), ega sätesta vallavalitsuse ainupädevust ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamisel. Kohtule ei nähtu, et volikogu oleks praegusel juhul vastavalt edasi volitanud vallavalitsusele.
7.3.Seega oli Viimsi Vallavolikogul pädevus ajutine planeerimis- ja ehituskeeld kehtestada. Ka juhul, kui leida, et ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise ainupädevus on vallavalitsusel, oleks tegemist sisepädevuse rikkumisega, mis ei too kaasa haldusakti tühisust (Riigikohtu 24.04.2018 määruse nr 3-17-725 p 20).
8.Kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks keelu kehtestamise alade valikul teostanud kaalutlusõigust valesti või ületanud kaalutlusõiguse piire. Vald otsustas keelu alt jätta välja katastriüksused, mis on hoonestatud, vajalikud vallaelanikele teenuste tagamiseks; millel on kehtiv detailplaneering või on detailplaneeringu menetlus lõppjärgus (dtl 29-30).
8.1.Hoonestatud kinnistutel on üldplaneeringu järgne ehitusõigus eelduslikult ellu viidud. Kuna keelu kehtestamise eelduseks on kohaliku omavalitsuse võimalik soov muuta kehtiva üldplaneeringuga kehtestatud ehitustingimusi, oleks olukorras, kus kinnistute omanikud on kehtiva üldplaneeringuga kooskõlas ehitusõiguse realiseerinud, tegemist äärmiselt suure omandipõhiõiguse riivega. Selliste kinnistute omanikel on õiguspärane ootus, et juba realiseeritud ehitustingimusi tagantjärgi ei muudeta.
8.2.Kehtestatud ehitustingimuste kehtima jäämise osas on õigustatud ootus ka kinnistute, millele on kehtestatud detailplaneering, omanikel. Seda olenemata sellest, kas planeering on vanem kui 5 aastat (vt PlanS § 140 lg 1) või mitte. Detailplaneeringu kehtivus lõppeb selle kehtetuks tunnistamisel (PlanS § 140), sj tuleb kehtetuks tunnistamisel järgida HMS §-des 64 jj sätestatut (vt ka Riigikohtu
Planeerimisseadus 571 SE esimese lugemise seletuskiri. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fc811573-8339-4f19-8064-9679fd001f43/Planeerimisseadus/
6(10)
26.02.2024 otsuse nr 3-21-459 p 20). Detailplaneering ei ammendu ehitusõiguse realiseerimisel (vt Riigikohtu 20.06.2023 otsuse nr 3-20-19 p 17).
8.3.Keelu eesmärk on muu hulgas vältida ka alale, mille kasutus- ja ehitustingimusi kavatsetakse uue üldplaneeringuga muuta, jäävate katastriüksuste omanike tarbetuid kulutusi veel kehtiva üldplaneeringu elluviimiseks (planeerimisseaduse seletuskirja lk 133). Seega kaitseb keelu kehtestamine lisaks avalikele huvidele, millest lähtudes soovitakse uus üldplaneering kehtestada, ka keeluala katastriüksuste omanike huve. Eelnevast tulenevalt ei ole kohtu hinnangul põhjendamatu jätta keelu alt välja ka need katastriüksused, mille osas on detailplaneeringu menetlus lõppjärgus, kuivõrd nii kohalik omavalitsus kui ka katastriüksuste omanikud on eelduslikult teinud menetluses ehitustingimuste seadmiseks märkimisväärseid kulutusi, mis keelu kehtestamise korral muutuksid tarbetuteks või lükkuks võrreldes menetlusele juba kulunud ajaga liialt kauaks edasi.
8.4.Vastustaja eesmärgiks oli ka hoida kokku ja panustada haldusressurssi uue üldplaneeringu koostamisse (analüüsi p 3, dtl 50). Kohtu hinnangul ei ole tegemist põhjendamatu kaalutlusega, kuivõrd uue üldplaneeringu valguses tulevikus tarbetuks osutuda võivate planeerimismenetluste läbiviimine võtab haldusorganilt ressurssi, mida oleks võimalik kasutada tulevase üldplaneeringu tempokamaks koostamiseks.
8.5.Kohus nõustub vastustajaga, et vastustaja ei pidanud kaaluma keelu kohaldamist iga kinnistu osas eraldi. Nagu kohus eelnevalt selgitas, ei ole vastustaja teinud katastriüksuste valikul kaalumisvigu. Vastustaja on toonud haldusaktis ka konkreetsed põhjused, miks otsustati keeld kehtestada just nendele reservaladele, millel on üldplaneering ellu viimata, sh et hoonestamata reservaladel on veel võimalik kaaluda ja määrata koostatava üldplaneeringu lähteseisukohtadega kooskõlas olevaid lahendusi ja senise juhtotstarbe muutmise otsust ei saa teha kiiresti ega kergekäeliselt (dtl 28 jj). Põhjendatud on ka vastustaja selgitus, mille kohaselt oleks iga kinnistu osas keelu eraldi kaalumine toonud kaasa palju tarbetuid kordusi, kuivõrd sellisel juhul oleks vastustaja pidanud iga kinnistu osas kordama samu üldiste tunnustega seotud põhjendusi.
8.6.Vastustaja kaasas kinnistute omanikud menetlusse (dtl 30-31) ja neil oli võimalik esitada menetluses oma arvamus, sh välja tuua konkreetse kinnistu eritunnuseid, mida vastustajalt tuleks kaaluda. Kaebajad esitasid keelu kehtestamise kohta arvamuse (dtl 18 jj), millele vastustaja haldusaktis vastas (dtl 38-39). Kohtule nähtub ka, et vastustaja on pärast haldusmenetluses esitatud vastuväidete kaalumist osade kinnistute osas keelu kehtestamisest loobunud (dtl 42-43).
9.Kohtu hinnangul on keelu kehtestamine põhjendatud ka konkreetselt kaebajate kinnistu osas.
9.1.Kaebajate hinnangul ei ole Uus-Telli katastriüksuse maa-alast valdav osa Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu mõttes käsitletav äri- ja büroohoonete maa reservmaana (BR), vaid äri- ja büroohoonete maana (B), kuna Uus-Telli katastriüksuse maa-ala ei ole reserveeritud mingiks muuks maakasutamise eesmärgiks, kui seda on selle maa-ala praegune ärimaa valdav sihtotstarve. Kohus märgib alustuseks, et Viimsi valla mandriosa üldplaneering on kehtiv haldusakt, mida kaebajad ei ole kohtule teadaolevalt vaidlustanud. Kohtule nähtub Viimsi valla üldplaneeringu kaardilt4, et Uus-Telli katastriüksus jääb valdavas osas äri- ja büroohoonete reservmaa (BR) ja väiksemas osas loodusliku rohumaa (AH) juhtotstarvetega alale (vt kaartide väljavõtted allpool). Üldplaneeringu se-
letuskirja5 p 5.2 märgib, et maa reserveerimise all mõistetakse alasid, mis on reserveeritud mingiks muuks maakasutamise eesmärgiks, kui seda on praegune maa kasutamise sihtotstarve.
Maa-ameti kaardirakenduse väljavõte.
Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu kaardi väljavõte.
Maa-ameti kaardirakendusest nähtub Uus-Telli katastriüksuse infopäringust, et katastriüksus moodustati 13.08.2001 ja kinnistusraamatu andmetest ei nähtu kohtule, et Uus-Telli katastriüksuse sihtotstarbeid oleks muudetud. Seega järeldab kohus, et alates katastriüksuse moodustamisest on selle sihtotstarbeks olnud 75% ulatuses ärimaa ja 25% ulatuses maatulundusmaa (dtl 15). Uus-Telli katastriüksus on seega moodustatud pärast üldplaneeringu kehtestamist. Katastriüksuse moodustamise ajal kehtinud maakatastriseaduse6 § 18 lg 2 kohaselt määrati katastriüksuse sihtotstarve planeerimis- ja ehitusseaduses nimetatud üldplaneeringuga hajaasustuses ja detailplaneeringuga või üldplaneeringuga tiheasustuses või maakorraldusseaduse kohase maakorralduskavaga hajaasustuses, kui üldplaneering puudub. Kuigi kohtule ei ole teada, millise haldusaktiga määrati Uus-Telli katastriüksuse sihtotstarbed, on eelnevast tulenevalt tõenäoline, et sihtotstarvete määramise aluseks oli 2000. aastal kehtestatud üldplaneering. Seega ei nähtu kohtule, et üldplaneeringu kaart ja seletuskiri oleksid Uus-Telli katastriüksuse osas olnud üldplaneeringu kehtestamise ajal vastuolus, kuivõrd üldplaneeringu kehtestamise ajal ei pruukinud katastriüksuse sihtotstarbed olla samad, mis praegu. Seetõttu tuleb katastriüksuse juhtotstarvetena arvestada üldplaneeringuga määratud juhtotstarbeid.
9.2.PlanS § 79 lg 1 lubab kehtestada üldplaneeringu koostamise ajaks planeeringualal või selle osal ajutise planeerimis- ja ehituskeelu, kui koostatava planeeringuga kavatsetakse muuta planeeringuala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimusi. Planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamine on kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus, mis peab olema põhjendatud ja kaalutletud erand (vt planeeri5
misseaduse seletuskirja lk 133). Seejuures lubab seadus kehtestada planeerimis- ja ehituskeelu ka kogu planeeringualale. Eeltoodust tulenevalt on ehitus- ja planeerimiskeelu seadmise üheks tingimuseks ka kohaliku omavalitsuse kavatsus muuta koostatava üldplaneeringuga planeeringuala kohta varem kehtestatud ehitusja kasutamistingimusi ning seadus ei võimalda keeldu kehtestada aladele, mille ehitus- ja kasutustingimuste muutmiseks vajadust ei nähta. Kavatsus ehitus- ja kasutusringimusi muuta ei tähenda kohtu hinnangul, et selline otsus oleks juba faktiliselt tehtud, vaid et vastaval alal kaalutakse üldplaneeringuga muudatuste tegemist. Vastustaja on nii haldusaktis (dtl 28) kui ka vaideotsuses (dtl 80) selgitanud, et selline kavatsus on kehtiva üldplaneeringuga määratud ehitamise reservaladel, mille osas ei ole üldplaneeringut ellu viidud. Seega nähtub kohtule vastustaja selge kavatsus muuta teiste hulgas ka maa-alade, mille juhtotstarbeks on äri- ja büroohoonete reservmaa (BR), ehitus- ja kasutustingimusi.
9.3.Kaebajate hinnangul on vastustaja tõlgendanud valesti 2022. aasta kevadel uue üldplaneeringu lähteseisukohtade koostamiseks läbiviidud avaliku küsitluse tulemusi leides, et üldplaneeringuga lahendamist vajavate murekohtadena pidasid vastajad kodulähedaste töökohtade ja teenusmajandusega seonduvast olulisemaks ehitustegevuse ja arendusega ning loodushoiu ja keskkonnamõjudega seonduvat. Kohus kaebajatega ei nõustu. Kaebuses on kaebajad tuginenud üldplaneeringu lähteseisukohtadele (dtl 12, allmärkus nr 8). Küsitluse tulemused on toodud lähteseisukohtade7 lk 28 jj. Viimsi valla olulisimaks/suurimaks väärtuseks pidas 42% vastanutest metsasid, 6% rohealasid (haljakud, pargid) ja 1% kodulähedasi töökohti (lk 28). Kolmeks olulisemaks teemaks, millele peab üldplaneering tähelepanu pöörama, peeti elanike arvu (sh sisseränne) (610 vastanut), looduskeskkonda (sh keskkonnakaitse) (489 vastanut) ja liikuvust ja ühistransporti (sh kergteed) (292 vastanut); kohalikke töökohtasid ja ettevõtlust, teenusmajandust arvesid kolme olulisema teema hulka vastavalt 114 ja 51 vastanut (lk 29). Suurimaks murekohaks peeti elanike arvu ja selle kasvu (46%), ehitustegevust ja arendamist (20%) ning loodushoidu ja keskkonnamõjusid (12%); kodulähedasi töökohti pidas suurimaks murekohaks 3 % ja vähest kohalikku teenusmajandust pidas suurimaks murekohaks 2 % (lk 31). Kuigi kaebajatel on õigus, et vastanud pidasid oluliseks ka teenusmajanduse arendamist ning kodulähedaste töökohtade loomist ja ettevõtluse arendamist (vastavalt 63% ja 53 %) (lk 30-31), ei saa sellest järeldada, et vald on küsitluse tulemusest teinud valed järeldused. Kohtu väljatoodu näitab, et põhiliste murekohtadena tunnetasid küsitlustele vastajad just metsade, rohealade ja loodushoiuga seonduvat. Samuti nähtub kohtule, et töökohtade ja teenusmajandusega seonduva arendamine on samuti üldplaneeringu ülesanne ja valla tõmbekeskustes on eelistatud kasutusviiside segunemine ja tasakaal (p 5 kolmas alap, p 6.6 neljas lõik, 6.18 kolmas lõik).
9.4.Ka piirkonnas väljakujunenud asustusstruktuur ei ole asjaoluks, mis välistaks kinnistule keelu kohaldamise. Piirkonnas väljakujunenud hoonestust arvestatakse otsustamisel, kas ehitusõiguse andmiseks on vaja koostada detailplaneering (PlanS § 125 lg 5 p 1); tegemist ei ole ehitus- ja planeerimiskeeldu välistava asjaoluga. Vastasel juhul muutuks üldplaneeringu eesmärkide elluviimine konfliktaladel sisutuks, kui näiteks ehitussurvega rohealadel lähtutaks lähedalasuvate hoonete olemasolust. Eeltoodud põhjustel on keelu kehtestamine kaebajate kinnistu osas ka proportsionaalne. Keeld on olukorras, kus vastustajal on kavatsus kaebajate kinnistu osas kehtivat üldplaneeringu lahendust muuta, sobiv ja vajalik meede. Kaebajate kinnistule detailplaneeringu kehtestamise lubamine või vastav ehitamine enne terviklahenduse leidmist ajal, mis otsitakse vallakeskusesse sobivat terviklahendust, muudaks lahenduse saavutamise keerulisemaks. Keeld ei ole kohtu hinnangul ka ebaproportsionaal7
ne, sest see on kehtestatud kaheks aastaks, seni ei ole vastustaja väljendanud võimalikku kavatsust keeldu pikendada ning kohtuotsuse tegemise aja seisuga kestab keeld veel ca 1 aasta ja 4 kuud. Tegemist on lühema ajaga, kui võimalik DP menetlus (PlanS § 139 lg 2). Ka ilma ehitus- ja planeerimiskeeldu kehtestamata oleks vastustajal võimalik kaebajate võimaliku detailplaneeringu taotluse menetlemisel arvesse võtta koostatavat üldplaneeringut (vt Riigikohtu 20.03.2014 otsuse nr 3-3-1-8713 p 12). Seega teenib kehtestatud keeld ka õigusselguse ja kulude kokkuhoiu eesmärki (vt ka kohtuotsuse p 8.3). Vaidlustatud otsusest nähtub vastustaja selge tahe üldplaneeringu eesmärkide täideviimise tagamiseks piirata ajutiselt üldplaneeringu menetluse ajal ehitamist teiste hulgas ka kaebajate ja nende kinnistuga sarnastel kinnistutel. Kaebajatel on võimalik osaleda üldplaneeringu menetluses ja seejuures esitada argumente selle poolt, et uue üldplaneeringu kohaselt oleks kinnistul võimalik teostada kaebajate soovitud ehitustegevust. Samuti ei piira keeld detailplaneeringu algatamise taotluse esitamist, eriti juhul, kui soovitud ehitustegevus oleks tulevase üldplaneeringuga kooskõlas.
10.Kokkuvõtvalt leiab kohus, et vallavolikogu kehtestatud ajutine planeerimis- ja ehituskeeld ei ole tühine ning vastab HMS § 54 nõuetele, on põhjendatud, proportsionaalne ja kaalutlusvigadeta. Kuivõrd ajutise planeerimis- ja ehituskeelu tühistamiseks ei ole alust, puudub alus ka vaideotsuse tühistamiseks. Seega jääb kaebus tervikuna rahuldamata ja poolte menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel poolte endi kanda.
11.Kohus asendab avaldatavas kohtuotsuses kaebajate nimed tähemärkidega (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.