Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
4. juuli 2024, Tallinn
Haldusasja number
3-24-63
Haldusasi
OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt kaebus Vabariigi Valitsuse 8. detsembri 2023. a määruse nr 115 osaliseks tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 25. märtsi 2024. a määrus
Menetlusosalised
Kaebajad – OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt, esindaja v.adv Jüri Leppik Vastustaja – Vabariigi Valitsus, esindajad SS ja KT
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu
25.märtsi 2024. a määrus haldusasjas nr 3-24-63 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
Vabariigi Valitsus kehtestas 20.10.2023 määrusega nr 95 kalapüügiseaduse (KPS) § 45 lg 1, § 46 lg 1, § 47 lg-te 1 ja 2 ning keskkonnatasude seaduse (KeTS) § 11 lg 2 p 1 alusel kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2024. a-l.
2.Vabariigi Valitsuse 15.12.2023 määruse nr 115 p-ga 4 täiendati määruse nr 95 §-i 2 uue lõikega 3, mille kohaselt on räime, kilu ja tursa lubatud aastasaagid Läänemerel kaluri kalapüügiloa alusel sätestatud määruse lisas 11. Määruse nr 115 p-ga 5 täiendati määruse nr 95
3-24-63 §-i 3 uue lõikega 2, mille kohaselt on räime, kilu ja tursa lubatud püügivõimalused kalalaeva kalapüügiloa alusel sätestatud määruse lisas 21. Määruse lisa 11 kohaselt on räime lubatud aastasaak kaluri kalapüügiloa alusel 2024. a-l Läänemere avaosas (ICESi alarajoonid 28-2, 29 ja 32) 765,09 tonni, millest 465,09 tonni (kõikide maakondade ühiskvoot) täitumisel võib Harjumaal püüda räime 40 tonni, Hiiumaal 15 tonni, Ida-Virumaal 130 tonni, Lääne-Virumaal 10 tonni, Läänemaal 85 tonni ja Saaremaal 20 tonni. Määruse lisa 21 kohaselt on räime lubatud aastasaak 2024. a-l kalalaeva kalapüügiloa alusel 3770,28 tonni ICESi alarajoonides 25, 26, 27, 28-2, 29 ja 32 ning 9965,66 tonni alarajoonis 28-1. Määrus nr 115 on samuti kehtestatud KPS § 45 lg 1, § 46 lg 1, § 47 lg-te 1 ja 2 ning KeTS § 11 lg 2 p 1 alusel.
3.OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt esitasid Tallinna Halduskohtule 08.01.2024 kaebuse Vabariigi Valitsuse 15.12.2023 määruse nr 115 p-de 4 ja 5 tühistamiseks osas, millega muudeti räime lubatud aastasaaki ja püügivõimalusi Läänemerel. Kaebajad tegutsevad Ida-Virumaal kaluri kalapüügiloa alusel Läänemere avaosas (st tegelevad rannapüügiga). Määrus nr 115 on üldkorraldus ning see rikub kaebajate õigusi, sest püügivõimaluste andmisel on õigusvastaselt eelistatud kalalaeva kalapüügiloa alusel tegutsejaid (st traalpüüki). Räimekvoodi jaotamisel ei ole arvestatud kõigi oluliste asjaoludega ja on tehtud ilmselgeid kaalutlusvigu. Räimekvoodi vähendamisel ei ole rannakaluritel kindlust investeeringute tegemisel. Samuti esineb oht, et rannakalurid lõpetavad tegevuse, mille tulemusel katkeb oskusteabe edasiandmine järgnevatele põlvedele ja hääbuvad rannakalanduse traditsioonid. Räimevaru üldist perspektiivi arvestades on rannapüük traalpüügist oluliselt keskkonnasõbralikum. Räimekvoodi jaotamisel traal- ja rannapüügi vahel ei ole arvestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11.12.2013 määrusega nr 1380/2013/EL kehtestatud ühise kalanduspoliitika eesmärkidega. Kui määrus nr 115 muutub kohtumenetluse ajal kehtetuks, paluvad kaebajad jätkata menetlust määruse õigusvastasuse tuvastamiseks, sest Vabariigi Valitsus peab püügivõimalused määrama igaks kalendriaastaks ning seega aitaks õigusvastasuse tuvastamine kaitsta kaebajate õigusi edaspidi.
4.Vabariigi Valitsus palus 20.02.2024 vastuses kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel tagastada, sest vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Kuna määrusega nr 115 on üksnes muudetud määrust nr 95, siis on kaebajad haldusaktina käsitanud määruse nr 95 § 2 lg-t 3 ja § 3 lg-t 2 ning lisasid 11 ja 21. Määrus nr 95 ei ole käsitatav üldkorraldusena (sh mitte osaliselt). Vabariigi Valitsus kehtestab iga kalendriaasta lõpus määrusega kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad järgmiseks kalendriaastaks. Määruse kehtestamine kalendriaasta põhiselt on tingitud kalanduse valdkonna iseloomust. Püügivõimaluste ja lubatud saakide määramine ühe aasta kaupa ei kujuta üksikjuhtumi reguleerimist (asja avalik-õigusliku seisundi muutmist), vaid tegemist on meetmega, mis on suunatud kalavaru kui piiratud ja ajas muutuva mahuga loodusressursi mõistlikule majandamisele. Samade volitusnormide alusel on määrus antud ka 2023. a kohta (vt Vabariigi Valitsuse 04.11.2022 määrus nr 105), mille osas jõudsid kohtud järeldusele, et määrust ei saanud pidada haldusaktiks (vt haldusasi nr 3-23-142). Kohtud on mh selgitanud, et kaebajad saavad oma õigusi tõhusalt kaitsta kalapüügilubade kui haldusaktide vaidlustamisel ning esitada selle raames vastuväited ka vaidlusaluste määruste normide põhiseaduspärasusele. Määrus nr 95 ei ole haldusaktile (üldkorraldusele) omaselt piiritletud ajaliselt, isikuliselt, ruumiliselt ega esemeliselt.
5.OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt leidsid 05.03.2024 seisukohas, et vastustaja ei ole selgitanud, kuidas on tagatud kaebajate õiguste efektiivne kaitse. Kui kaebajate ainus võimalus oma õigusi kaitsta on vaidlustada määrust nr 115, siis on kaebuse esitamine lubatav, sõltumata määruse vormist. Praegune vaidlus sarnaneb Riigikohtu 31.05.2011 otsuses nr 3-3-1-85-10 käsitletud olukorraga. Otsustamaks, kas tegemist on (osaliselt) üld- või üksikaktiga, on oluline eelkõige küsimus, kas 2(8)
3-24-63 isikutele on piisavalt tõhusalt tagatud aktiga riivatud subjektiivsete õiguste kaitse. Haldusasi nr 3-23-142 ei ole võrreldav, sest seal oli vaidluse all vaid KPS § 42 lg-te 1 ja 81 kohaldamine ehk võimalus määrata kalapüügiloal individuaalne kalapüügi kogus (vt Tallinna Ringkonnakohtu 28.03.2023 määrus, p 9). Kaebajate kui Ida-Viru maakonnas tegutsevate isikute õiguste mahud konkreetsetele püügivahenditele määrati Põllumajandus- ja Toiduameti 05.12.2023 otsusega nr
418.Kalapüügilubade vaidlustamine ei võimaldaks määruse nr 115 õiguslikku kontrolli, kuna kalapüügiloale ei kanta eraldi lubatavat kala liiki ega püügikogust. Kaluritel on kalendriaasta jooksul õigus võtta korduvalt välja kalapüügilubasid samale püügivahendile, nt konkreetseks perioodiks jne. Lubatud kogus vastavale kalaliigile tuleneb määrusega nr 115 kehtestatud lisast
11.Määruse nr 115 reguleerib vaidlustatud osas üksikjuhtumit, sest kahe püügiõigust omava isikute grupi vahel luuakse sellega püügimahtude proportsioonid, mis kohtlevad Ida-Virumaa rannakalureid oluliselt erinevalt kui Liivi lahe kalureid (Läänemere avaosa räimekvoodist on 83,1% määratud traalpüügiks ja 16,9% rannapüügiks, samas kui Liivi lahes jääb traalpüüdjatele 56,9% ja rannakaluritele 43,1%). Kaebajad ongi vaidlustanud eelkõige püügimahtude jagamise traalpüügi ja rannapüügi vahel.
6.Tallinna Halduskohus tagastas 25.03.2024 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, sest vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. Haldusasjas nr 3-23-142 esitati kaebus Vabariigi Valitsuse 15.12.2022 määruse nr 134 tühistamiseks osas, millega muudeti Vabariigi Valitsuse 04.11.2022 määrust nr 105 ja määrati lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kalaliikide kaupa Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel. Selles asjas leidsid kohtud, et määrus nr 105 oli haldusmenetluse seaduse (HMS) § 88 tähenduses määrus ehk õigusloov akt, mida ei saa vaidlustada halduskohtus. Siinses asjas on vaidlustatud määruse nr 95 sätteid (15.12.2023 redaktsioonis), mis puudutavad räime, kilu ja tursa aastasaake Läänemerel kaluri kalapüügiloa ja kalalaeva kalapüügiloa alusel. KPS § 45 lg 1, § 46 lg 1, § 47 lg-d 1 ja 2 volitavad Vabariigi Valitsust selge sõnaga andma määrust. Seega on seadusandja teinud valiku reguleerida piiratud loodusressursi ehk kalavaru kasutamist Vabariigi Valitsuse määruse vormis. Üldjuhul tuleb aktsepteerida õigusakti andja otsustusruumi õigusakti liigi määramisel. Selle ruumi piires võib olla põhiseadusega kooskõlas sama üldistusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui üksikakti vormis (vt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 76). Määrusega nr 95 reguleeritud juhtumid ei ole isikuliselt piiritletud, vaid see reguleerib tervikuna püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake Läänemerel, siseveekogudel ning veelgi kaugemal. Määrus ei puuduta ainult kaluri kalapüügiloa alusel Ida-Virumaal tegutsevaid kalureid, vaid kõiki Eesti Vabariigi jurisdiktsioonis oleval veealal püüdvaid Eesti Vabariigi äriregistris registreeritud ettevõtjaid. Püügivõimalused jaotatakse isikute vahel alles pärast seda, kui Vabariigi Valitsus on kehtestanud määrusega kindla kalendriaasta jaoks püügivõimalused, tasumäärad ja lubatud saagid. Tegemist on eraldiseisva menetlusega ning see ei pea lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega isegi siis, kui taotleja omab nn ajaloolist püügiõigust. KPS § 43 sätestab juhud, mil kalapüügiloa andmisest tuleb igal juhul keelduda. KPS § 50 lg 12 kohaselt ei jaotata püügivõimalusi taotlejate vahel, kellele ei või asjaomaseks aastaks kalapüügiluba anda. Seetõttu ei ole ette teada, kellele täpselt ja mis ulatuses konkreetsel aastal püügivõimalused määratakse. Juhtum on isikuliselt piiritletud siis, kui regulatsioonil on vahetu mõju konkreetsete isikute õigustele. Praegu see nii ei ole. Isegi kui nõustuda, et määrus mõjutab Ida-Virumaal kaluri kalapüügiloa alusel Läänemerel kutselise kalapüügiga tegelevaid isikuid, on mõju üksnes kaudne, mitte vahetu. Määrusega lubatud saakide jaotamine koguste ja piirkondade kaupa ei tekita konkreetsele isikule õigusi ega kohustusi. Kutselise kalapüügi õiguse annab kalapüügiluba, mille väljastamine toimub eraldi menetluses (KPS § 32 lg 1, § 42). Kalapüügiluba, sh sellele kantav püügimahu piirang on haldusaktina vaidlustatav. Seega ei saa nõustuda, et kaebajate subjektiivsete õiguste tõhus kaitse ei oleks 3(8)
3-24-63 võimalik muidu kui määrust nr 95 iseseisvalt vaidlustades. Haldusakt peab olema kooskõlas õigustloovate aktidega ning haldusakti kaudu on võimalik vaidlustada õigustloovaid akte, sh nende põhiseaduspärasust. Kaebuse esitamine ei ole seejuures kantud kaebajate subjektiivsete õiguste riivest, vaid üldisemalt poliitilistest valikutest. Kaebus on esitatud rannakalurite huvides ja selle kandvaks etteheiteks on räimekvoodi jagamisel kalalaevade (traalipüügi) eelistamine rannakaluritele (rannapüük). Kuna tegemist on ka esemeliselt üldist laadi küsimusega, siis on määruse vorm sobiv. Kaebuses vaidlustatakse rannapüügi kvoodi suurust, mitte konkreetsete kaebajate individualiseeritud püügiõigust. Seegi viitab, et tegelikult vaidlustatakse õigustloova aktiga tehtud kalanduspoliitilisi valikuid. Kuna kalapüügiluba on haldusaktina vaidlustatav, siis ei ole põhjust asuda seisukohale, et kaebajatel ei ole võimalik enda õigusi kaitsta. Praegune asi ei ole võrreldav haldusasjaga nr 3-3-1-85-10, milles isikutel õiguste efektiivne kaitse puudus. Seega ei ole põhjendatud asuda määruse nr 95 õigusliku olemuse osas teistsugusele seisukohale, võrreldes kohtute seisukohaga haldusasjas nr 3-23-142 seoses määrusega nr 105. HKMS § 4 lg 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 p 1 kohaselt ei kuulu õigustloova akti peale esitatud kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevusse.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt paluvad 09.04.2024 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Haldusasjas nr 3-23-142 tehtud järeldused ei ole praegusele asjale ülekantavad. Kaebajad on selgitanud, et kalendriaasta jooksul saavad kalurid võtta korduvalt välja kalapüügilubasid konkreetsele püügivahendile ja samale merealale. Kalapüügiluba ei sisalda andmeid, millest nähtuks isiku õiguste võimalikud piirangud, sh lubatud kalaliigi kogus. Järelikult ei oleks kaebajatel võimalik kalapüügiloa kaudu vaidlustada kaalutlusõiguse piiride ületamist räimekvoodi jaotamisel. Halduskohtu määrus on oluliste põhjendamispuudustega ja tuleb HKMS § 199 lg 2 p 2 alusel tühistada. Halduskohus ei ole kontrollinud, kas määrus nr 115 vastab üldkorralduse tunnustele (HMS § 51 lg 2). Määrus nr 115 on üldkorraldus, kuna see on piiritletud nii ajaliselt (kehtib üks aasta) ja isikuliselt (vt Põllumajandus- ja Toiduameti 05.12.2023 otsuse nr 418 lisa 4) kui ka ruumiliselt ja esemeliselt (Idu-Viru maakond). Jääb arusaamatuks, mille alusel halduskohus järeldas, et kalapüügiloale kantakse ka püügimahu piirang, kuigi kaebajad on tõendanud vastupidist. Rannakaluri lalapüügiluba sätestab asjaomase püügivahendi (valdavalt kastmõrd) kasutamise õiguse (räime püügiks). Kalapüügiõigus räime püügil lõpeb kaebajate jaoks üldjuhul siis, kui kaluri kalapüügiloa alusel toimuv räimepüük ICESi alarajoonis 32 (Ida-Viru maakonnas) peatatakse. Näiteks 2023. a-l lõpetati Ida-Virumaal räimepüük regionaalministri 24.05.2023 käskkirjaga nr 73 alates 26.05.2023, sest selleks ajaks oli täitunud maakondade ühine kvoot ja Ida-Virumaa individuaalne kvoot. Ringkonnakohtul tuleks hinnata, kas KPS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel antud käskkirjad võiksid olla haldusaktid, mille vaidlustamine tagaks kaebajate õiguste kaitse esile toodud asjaoludel. Räimepüügi peatamise ajaks on konkreetsel aastal vaidlusteta selge, kes on räimepüügil osalenud ja püügiõiguse alusel enda püügivahendeid kasutanud. KPS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel antud ministri käskkirja oleks aga võimalik vaidlustada üksnes olukorras, kus kaebajate õigusi ei ole reaalselt võimalik taastada. Kuna kalavarud on piiratud loodusressurss, siis ei saaks kohus anda kaebajatele täiendavaid õigusi. Seega ei oleks isikute õiguste kaitse pärast püügi peatamist enam tõhus. Efektiivne oleks Vabariigi Valitsuse eelneva tegevuse õigusvastasuse tuvastamine, mis võiks viia halduspraktika muutmiseni ja rannakaluritele oluliselt suuremas ulatuses püügivõimaluste jaotamiseni.
8.Vabariigi Valitsus palub 29.04.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, jäädes varasemate seisukohtade juurde ja nõustudes halduskohtu määruse põhjendustega. Vabariigi 4(8)
3-24-63 Valitsuse 04.11.2022 määrus nr 105 oli kehtestatud samade volitusnormide alusel ning Tallinna Ringkonnakohus leidis 28.03.2023 määruses nr 3-23-142 samuti, et tegemist on üldaktiga, mille peale esitatud kaebuste läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Õigusakti tähtajalisest kehtivusest ei järeldu vältimatult, et tegemist on haldusaktiga. Määrusega kehtestatakse lubatud aastasaagid küll kalendriaastate kaupa, kuid tegemist ei ole ühekordse ajutise meetmega mingi konkreetse juhtumi lahendamiseks, vaid alalise abinõuga, mis on suunatud kalavaru kui piiratud loodusressursi mõistlikule majandamisele. Vabariigi Valitsus peab lähtuma Eesti Vabariigile iga-aastaselt eraldatavatest püügikvootidest, mistõttu on aastapõhine kalapüügivõimaluste ja kalapüügiõiguse tasumäärade kehtestamine (KPS § 45 lg 1) tingitud valdkonna iseloomust. Määrus nr 95 ei ole isikuliselt piiritletud, sest ei puuduta ainult Ida-Viru maakonnas kaluri kalapüügiloa alusel tegutsevaid isikuid, vaid reguleerib tervikuna püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake Läänemerel, siseveekogudel ning veelgi kaugemal, puudutades kõiki Eesti jurisdiktsioonis oleval veealal püüdvaid Eesti äriregistris registreeritud ettevõtjaid. Püügivõimalusi ei anta üldjuhul enne, kui Vabariigi Valitsus on oma määrusega kehtestanud konkreetse kalendriaasta jaoks püügivõimalused, püügiõiguse tasumäärad ja lubatud saagid (vt Vabariigi Valitsuse 17.11.2017 määruse nr 164 § 9 lg 1). Tegemist on eraldiseisva menetlusega, mis ei pea sugugi lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega. Seega ei ole ette teada, kellele täpselt ja millises ulatuses konkreetsel aastal püügivõimalused määratakse. Juhtumi isikuline piiritletus eeldab mh seda, et regulatsioonil on isikute õigustele vahetu mõju (s.o mitte pelgalt kaudne või teoreetiline mõju). Määrusel nr 95 puudub vahetu mõju kaebajate õigustele, sest määrusega kehtestatud lubatud aastasaagid ja püügiõiguse tasumäärad ei ole seostatavad konkreetsete isikutega. Lubatud saakide jaotamine koguste ja piirkondade kaupa ei tekita konkreetsele isikule õigusi ega kohustusi. KPS § 49 lg 1 alusel antav ministri käskkiri kutselise kalapüügi peatamise kohta erineb vaidlusaluses määrusest just selle poolest, et see on suunatud kõigile isikutele, kes omavad konkreetsel ajahetkel asjaomasel veealal kalapüügiluba (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 28.03.2023 määrus nr 3-23-142, p 10). Määrus nr 95 ei ole ruumiliselt piiritletud, sest üld- ja üksikaktide eristamisel ei saa määravaks tunnuseks olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Üldkorraldusega reguleeritav tegevus peab olema seotud konkreetse objektiga (vt Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p-d 13, 16). Asjaolu, et kogu Eesti on eri põhjustel (nt veekogude eripärad ja seal elavad kalaliigid, kalavarude olukord jm) jaotatud piirkondadeks, ei muuda määrust olemuselt üldkorralduseks. Õigustloovat akti ei saa tõlgendada osade või lõike kaupa, vaid määrus moodustab koos teiste asjaomaste õigusaktidega (nt KPS) ühte valdkonda reguleeriva terviku. See, et määruse norme on võimalik ka eraldi ruumiliselt piiritleda, ei tähenda, et need on oma olemuselt haldusaktid. Asjaolu, et määruse nr 95 lisad 11 ja 21 puudutavad konkreetseid Läänemerel püütavaid kalaliike ning nende koguseid, ei ole piisavalt konkreetne, et pidada juhtumit esemeliselt piiritletuks. KPS § 42 kohaselt hõlmavad kutselise kalapüügi loa tingimused ka lubatud aastasaaki, kui see on kehtestatud. Seega võidakse püügivõimalusi kalapüügiloal kajastada erinevalt, kuid sellest ei olene nende vaidlustamise võimalused (nt Riigikohtu 20.11.2001 otsus nr 3-3-1-43-01, p 3). Kalapüügiloa vaidlustamise raames saab kaebaja taotleda mh määruse nr 95 põhiseaduslikkuse kontrollimist (põhiseaduse (PS) § 15 lg 1, PSJKS § 9 lg 1) ning see ei tähenda lünklikku ega ebatõhusat õiguskaitset. Enne, kui ei ole teada, kellele konkreetsel aastal üldse kalapüügiluba antakse, ei ole määruses sätestatud püügivahendite piirarv ega väljapüügimaht ühegi konkreetse isikuga seostatav. Siinses asjas on kaebajatele väljastatud kalapüügiload, kuhu on kantud neile püügivõimaluse jaotamise otsusega määratud püügivahendite piirarv, kuid lubatud aastasaak on määrusega nr 95 kehtestatud kõigile Läänemerel kaluri kalapüügiloa alusel kala püüdvatele isikutele (st lubatud saaki ei ole konkreetsete isikute vahel ära jagatud – vt KPS § 49 lg 1). Tegemist on nn olümpiapüügiga, kus kõik kalapüügiloa omanikud saavad püüda ühist kvooti 5(8)
3-24-63 kuni selle ammendumiseni. Seetõttu ei ole mõeldav ka selle kvoodi kandmine konkreetse isiku kalapüügiloale. Kalapüügiluba ja määruses nr 95 sätestatud lubatud aastasaaki tuleb vaadelda koosmõjus ja ühe tervikuna. Meelevaldne on tõlgendus, et kui kalapüügiloast ei nähtu ühtegi piirangut, mida saaks vaidlustada, siis ei olegi kalapüügiluba võimalik vaidlustada. Loale kõik ei mahu ja sinna kõike ei kanta. Kaebajad möönavad, et saaksid vaidlustada ministri käskkirja püügi peatamise kohta (KPS § 49 lg-d 1 ja 2). Kui aga nõustuda, et kalapüügiloal lubatud saagi mittekajastamine ei anna õigust luba vaidlustada, siis ei saaks kaebajad vaidlustada ka püügi peatamist. Ometi nad seda teha saavad (nt Tallinna Ringkonnakohtu 19.01.2021 otsus nr 3-192355). Kaebajate õiguste efektiivse kaitse tagab kalapüügiloa või püügi peatamise käskkirja vaidlustamine ning selle raames asjassepuutuvate normide põhiseaduslikkuse kontrollimine. Isegi kui haldusakti ja õigustloova akti eristamine võib mõne detaili osas olla problemaatiline, tuleb üldjuhul aktsepteerida seadusandja otsustusruumi õigusakti liigi määramisel. KPS § 45 lg 1, § 46 lg 1 ning § 47 lg-d 1 ja 2 volitavad Vabariigi Valitsust selge sõnaga andma määrust (vt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 76).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ehkki kaebuses on taotletud Vabariigi Valitsuse 08.12.2023 määruse nr 115 p-de 4 ja 5 osalist tühistamist, ei oma määruse muutmissätted pärast nende jõustumist iseseisvat tähendust. Seetõttu tuleb kaebust tõlgendada viisil, et kaebajad taotlevad Vabariigi Valitsuse 20.10.2023 määruse nr 95 „Kutselise kalapüügi võimalused, lubatud aastasaagid ning kalapüügiõiguse tasumäärad 2024. aastal“ (alates 15.12.2023 kehtivas redaktsioonis) § 2 lg 3 ja lisa 11 ning § 3 lg 2 ja lisa 21 tühistamist osas, millega on määratud 2024. aastaks kindlaks räime lubatud aastasaagid Läänemere avaosas (ICESi alarajoonid 28-2, 29 ja 32). Kaebajad on pidanud enda õigusi rikkuvaks seda, et Vabariigi Valitsus on määruse nr 95 lisadega 11 ja 21 jaganud lubatud püügimahud Läänemere avaosas (eelkõige Soome lahes ehk ICESi alarajoonis 32) selliselt, et kaluri kalapüügiloa (KPS § 41) alusel tegutsevaid isikuid (sh kaebajaid kui Ida-Viru maakonnas tegutsevaid rannakalureid) koheldakse oluliselt halvemini kui kalalaeva kalapüügiloa (KPS § 39) alusel samal merealal tegutsevaid isikuid. Kaebajate arvates peaksid lubatud püügimahud traalpüügi ja rannapüügi vahel jaotuma määruses ettenähtust võrdsemalt.
10.Määruskaebuse lahendamiseks tuleb hinnata, kas määruse nr 95 vaidlusalused sätted või lisad on käsitatavad haldusaktina (üldkorraldusena HMS § 51 lg 2 tähenduses) või on tegemist üldaktiga (määrusega HMS § 88 tähenduses). Sellest sõltub, kas vaidluse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse või mitte (vt HKMS § 4 lg 1; PSJKS § 2 p 1) ning kas sellest tulenevalt on halduskohus kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel õiguspäraselt tagastanud. Määruses nr 95 on püügivõimalused ja aastasaagid Läänemere avaosas kehtestatud KPS § 45 lg 1, § 46 lg 1 ja § 47 lg 2 alusel. Kõik eelnimetatud volitusnormid näevad selge sõnaga ette, et eelseisva aasta püügivõimalused ja aastasaagid kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.
11.Menetlusosaliste vahel ei ole vaidlust, et vastavalt volitusnormides ettenähtule on lubatud püügimahtude jagamine Läänemere avaosas toimunud vormiliselt määrusega ehk õigustloova aktiga (vt Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lg 1). Kaebajate hinnangul on KPS § 45 lg 1, § 46 lg 1 ja § 47 lg 2 alusel kehtestatud määrusel vähemasti püügimahtude jagamist puudutavas osas materiaalses mõttes haldusakti tunnused ehk määruse nr 95 vorm ei vasta selle materiaalsele sisule. Sellisel juhul on määruse nr 95 aluseks olnud volitusnormid põhiseadusega vastuolus ja tuleks jätta asja lahendamisel kohaldamata osas, milles need näevad ette iga-aastaste lubatud püügivõimaluste ja aastasaakide kehtestamise määrusega kui õigustloova aktiga (nt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p-d 75–76; 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p-d 23, 30–31).
6(8)
3-24-63
12.Üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri ning sõltuvalt reguleeritavast küsimusest võib nii üldakti konkreetsusaste kui ka üksikakti üldisusaste olla erinev. Asjaolust, et üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses eeldab juhtumi piiritletust, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt (nt Riigikohtu 25.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 77; 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p 23), ei saa tuletada vastupidist järeldust, et üldaktiga saab olla tegemist ainult siis, kui see pole piiritletud ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt ega ka esemeliselt. Teiselt poolt ei ole üldkorralduse puhul nõutav, et reguleeritav juhtum peaks olema üheaegselt piiritletud nii ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt kui ka esemeliselt, vaid see peaks olema piiritletud vähemalt ühest loetletud aspektist. Seejuures tuleb silmas pidada, et kuigi kohtupraktikas on halduse tegevusvorme jätkuvalt püütud piiritleda eelkõige materiaalselt ja kohtumenetluse käigus vahel kvalifitseeritud nii üldakte ümber üksikaktideks kui ka vastupidi, ei saaks vaidlustatud akti ümberkvalifitseerimist pidada põhjendatuks olukorras, kus seadusandja valitud tegevusvorm (akti liik) ei muuda isiku õiguste tõhusat kaitset võimatuks või ebamõistlikult keeruliseks. Ka on oluline arvestada, et kui vormilt üldakt sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, tuleks see tervikuna lugeda üldaktiks (vrd Riigikohtu 17.03.2000 otsus nr 3-4-1-1-00, p 12). Samamoodi on ühe ja sama akti eri osade üksteisest lahknev liigitamine välistatud haldusaktide puhul (nt Riigikohtu 16.03.2016 otsus nr 3-3-1-81-15, p 20; 12.12.2011 määrus nr 3-3-1-5211, p 22). Seetõttu ei oleks võimalik näiteks järeldus, et määruse nr 95 põhitekst kujutab endast üldakti, kuid määruse lisad on haldusaktid.
13.Kuigi praeguse vaidluse asjaolud erinevad haldusasjast nr 3-23-142 (selles vaidlustasid ettevõtjad Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel nn olümpiapüügilt üleminekut individuaalkvootide süsteemile), on mõlemas asjas esitatud tühistamiskaebuse esemeks olnud KPS § 45 lg 1, § 46 lg 1 ja § 47 lg 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrus (haldusasjas nr 3-23-142 oli selleks Vabariigi Valitsuse 04.11.2022 määrus nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused, lubatud aastasaagid ning kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. aastal“) ning kohtumenetluses keskenduti samuti küsimusele, kas määrus on materiaalselt halduskohtus vaidlustatav haldusakt või mitte. Tallinna Ringkonnakohus leidis 28.03.2023 määruses nr 3-23-142 (p-d 10–11), et seadusandja ei ole otsustusruumi ületanud, nähes ette iga-aastaste püügikvootide kehtestamise üldaktiga. Määrus reguleerib kalavarude kasutamist kogu riigis tervikuna, mitte üksikjuhtumi põhiselt, ja isikud saavad oma õigusi tõhusalt kaitsta kalapüügilubade kui haldusaktide vaidlustamisel (sh taotleda KPS-i ja määruse sätete põhiseaduslikkuse kontrollimist ning esialgset õiguskaitset). Ringkonnakohus märkis mh, et erinevalt haldusasjast nr 3-3-1-85-10 ei tulene määrusest nr 105 kaebajatele vahetut mõju.
14.Viidatud seisukohad on asjakohased ka praeguses vaidluses, vaatamata sellele, et kuna Läänemere avaosas toimub nn olümpiapüük, siis ei määrata Põllumajandus- ja Toiduameti otsusega püügivõimaluste jaotamisel (kaebuse lisa 4) ega märgita väljastatavale kalapüügiloale (kaebajate 05.03.2024 seisukoha lisa) kellegi individuaalset püügikvooti, vaid üksnes lubatud püügivõimaluste (püügivahendite) arv (s.o püügimahud on määruse nr 95 lisades kehtestatud ühiselt ja kõik loaomanikud võivad lubatud püügivõimaluste piires kuni kalapüügi peatamiseni püüda kala sellises mahus, kui nad soovivad või jõuavad). Igal juhul sõltub Vabariigi Valitsuse kehtestatud püügipiirangutega isiku õiguste rikkumise võimalikkus temale asjaomaseks aastaks kalapüügiloa andmisest. Kutseline kalapüük saab toimuda üksnes kas kaluri kalapüügiloa või kalalaeva kalapüügiloa alusel (KPS § 32 lg 1), mis antakse tähtajaliselt ja mitte kauemaks kui üheks kalendriaastaks (KPS § 42 lg 1). Ehkki nn olümpiapüügi süsteemist tulenevalt ei pruugi isiku õiguste tegelik rikkumine selguda enne kutselise kalapüügi KPS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel peatamist vastaval veealal ning järelikult ei oleks isikul alust vaidlustada temale väljastatud kalapüügiluba, on tal siiski võimalik vaidlustada ministri käskkirja, millega kutseline kalapüük teda puudutaval veealal peatatakse. Kui püüki ei peatata, siis isiku õiguste rikkumist ei esine.
7(8)
3-24-63
15.Vastustaja on õigesti märkinud, et püügi peatamise käskkirja vaidlustamise võimalikkus on leidnud kinnitust haldusasjas nr 3-19-2355. Ehkki selles asjas jäi ministri käskkirja kehtivuse lõppemisest tulenevalt kaebuse lõplikuks nõudeks hüvitada kalapüügi peatamisega tekitatud kahju, taotlesid kaebajad esialgu ministri käskkirja tühistamist ja halduskohus võttis selle nõude ka menetlusse (vt Tallinna Halduskohtu 02.07.2020 otsuse nr 3-19-2355 p-d 6 ja 7). Asjaolu, et püügi peatamise käskkirja piiratud kehtivusaja tõttu ei oleks tõenäoline, et kohtuotsus võiks jõustuda juba enne kalendriaasta lõppu, ei muuda isikute õiguste kaitset ebatõhusaks. Vajaduse korral on võimalik halduskohtult taotleda esialgset õiguskaitset (nt kohustada püüki taasavama, kui püügivõimalused või lubatud aastasaagid on küll ammendatud kaluri kalapüügiloa alusel, kuid mitte kalalaeva kalapüügiloa alusel). Vaidlustatud haldusakti mõju ammendumisel oleks kaebajatel võimalik minna tühistamiskaebuselt HKMS § 152 lg 1 p 4 ja lg 2 alusel üle nõudele tuvastada vaidlustatud haldusakti õigusvastasus (nt preventiivsel eesmärgil) või taotleda kahju hüvitamist.
16.Eelneva põhjal jääb OÜ Toila Rand, OÜ Peipus, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, OÜ Võrgunõel, FIE Aldo Koppel ja FIE Kalju Vatt määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 25.03.2024 määrus muutmata. (allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.