OÜ Toila Rand, OSAÜHING PEIPUS, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, Osaühing VÕRGUNÕEL, FIE X. X. ja FIE Y. Y. kaebus nõudega tühistada Vabariigi Valitsuse 08.12.2023 määruse nr 115 punktid 4 ja 5 osas, millega täiendati ja muudeti Vabariigi Valitsuse 20.10.2023 määruse nr 95 „Kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2024. aastal” paragrahvi 2 lõiget 3
Menetlusosalised
Kaebaja I ‒ OÜ Toila Rand Kaebaja II ‒ OSAÜHING PEIPUS Kaebaja III ‒ Randlased OÜ Kaebaja IV ‒ OÜ SimmFish Kaebaja V ‒ Osaühing VÕRGUNÕEL Kaebaja VI ‒ FIE X. X. Kaebaja VII ‒ FIE Y. Y. Kaebajate lepinguline esindaja ‒ v.adv Jüri Leppik Vastustaja ‒ Vabariigi Valitsus
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul alates määruse kättesaamisest (HKMS § 121 lg 4, § 203 lg 1, § 204 lg 1).
Tallinna Halduskohtule saabus 08.01.2024 OÜ Toila Rand, OSAÜHING PEIPUS, Randlased OÜ, OÜ SimmFish, Osaühing VÕRGUNÕEL, FIE X. X. ja FIE Y. Y. kaebus nõudega tühistada Vabariigi Valitsuse (VV) 08.12.2023 määruse nr 115 (edaspidi ka: määrus nr 115) punktid 4 ja 5 osas, millega täiendati ja muudeti VV 20.10.2023 määruse nr 95 (edaspidi ka: määrus nr 95) „Kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2024. aastal” paragrahvi 2 lõiget 3 räime lubatud aastasaagid Läänemerel kaluri kalapüügiloa alusel
vastavalt lisas 11 ja paragrahvi 3 lõiget 2 räime lubatud püügivõimalused kalalaeva kalapüügiloa alusel vastavalt lisale 21 Läänemere avaosal.
2.Kohus pöördus 07.02.2024 kohtunõudega halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 120 lg 4 alusel VV poole, kuna kohtul oli kahtlus, kas kaebuse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse. HKMS §-dest 5 ja 6 tulenevalt menetleb halduskohus kaebusi haldusaktide ja haldusorgani toimingute peale, mitte aga õigustloovate aktide peale. Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 27 lg 1 kohaselt on VV määrus õigustloov akt. Haldusaktiks on üldkorraldus, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele (haldusmenetluse seaduse ‒HMS‒ § 51 lg 2). Kaebajad tegutsevad IdaViru maakonnas kaluri kalapüügiloa alusel Läänemerel. Kaebajad käsitlevad määrust nr 115 üldkorraldusena, mistõttu peavad vaidlust halduskohtu pädevusse kuuluvaks.
3.VV esitas vastuse kohtunõudele 21.02.2024, leides, et vaidlustatud akti näol on tegemist ka materiaalses mõttes määrusega. 1) Kuna määruse nr 115 punktid 4 ja 5 on üksnes muutmiskorraldused selle kohta, milliseid sätteid ja kuidas muuta määruses nr 95, eeldab VV, et kaebajad käsitavad haldusaktina määruse nr 95 § 2 lõiget 3 ja lisa 11 ning § 3 lõiget 2 ja lisa 21. 2) Määrus nr 95 ei ole osaliselt ega tervikuna käsitatav üldkorralduse ehk haldusaktina, mis tähendab, et selle vaidlustamiseks ei saa esitada kaebust halduskohtule. VV võtab iga kalendriaasta lõpus vastu määruse, millega kehtestatakse järgmiseks kalendriaastaks kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad, ehk siis nimetatud VV määrus on oma olemuselt kalendriaasta põhine, mis on tingitud kalanduse valdkonna iseloomust. Aasta kaupa püügivõimaluste ja lubatud saakide kehtestamise näol ei ole tegemist üksikjuhtumi reguleerimisega (asja avalikõigusliku seisundi muutmisega), vaid kalavaru kui piiratud ja ajas muutuva mahuga loodusressursi mõistlikule majandamisele suunatud meetmega. 3) Nii Tallinna Halduskohus kui ka Tallinna Ringkonnakohus on seda küsimust analüüsinud VV 2023. a määruse kontekstis (vt haldusasi 3-23-142) ja jõudnud üheselt järeldusele, et nimetatud VV määrust ei saa pidada haldusaktiks. Kohtud on möönnud, et isegi, kui haldusakti ja õigustloova akti iseloomulike tunnuste eristamine võib mõne detaili osas olla problemaatiline, tuleb üldjuhul aktsepteerida õigusakti andja otsustusruumi õigusakti liigi määramisel. Samuti on Riigikohus väljendanud seisukohta, et seadusandjale jääb volitusnormis õigusakti liigi määramisel märkimisväärne otsustusruum. Selle ruumi piirides võib olla põhiseadusega kooskõlas sama üldistusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui ka üksikakti vormis. Selles osas jõudsid nii Tallinna Halduskohus kui ka Ringkonnakohus mõlemad järeldusele, et samasisuline VV määrus 2023. a kohta on käsitatav määrusena HMS § 88 tähenduses ja kaebaja saab oma õigusi tõhusalt kaitsta kalapüügilubade kui haldusaktide vaidlustamisel. 4) Õigusakti tähtajaline kehtivus ei vii vältimatult järelduseni, et tegemist on haldusaktiga. Täpselt samamoodi, nagu ei saa üld- ja üksikaktide eristamisel olla määrav kriteerium see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib, ei saa määrav kriteerium olla ka pelgalt see, kas tegemist on tähtajalise õigusaktiga või mitte. VV määrusega kehtestatakse lubatud aastasaagid küll kalendriaastate kaupa, kuid tegemist ei ole ühekordse, ajutise meetmega mingi konkreetse juhtumi lahendamiseks, vaid kalavaru kui piiratud loodusressursi mõistlikule majandamisele suunatud alalise abinõuga. 5) Määrusega nr 95 reguleeritud juhtumid on piiritletud isikuliselt, kuna määrus nr 95 reguleerib tervikuna püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake Läänemerel, siseveekogudel ning veelgi kaugemal. Püügivõimaluste ja lubatud saakide jaotamine ei ole kokkuvõttes midagi uut ning määrus nr 95 ei puuduta ainult Ida-Viru maakonnas kaluri kalapüügi loa alusel Läänemerel püüdvaid isikuid, vaid kõiki Eesti Vabariigi jurisdiktsioonis 2(5)
oleval veealal püüdvaid Eesti Vabariigi äriregistris registreeritud ettevõtjaid. Püügivõimalused jaotatakse isikute vahel alles pärast seda, kui VV on kehtestanud määrusega konkreetse kalendriaasta jaoks püügivõimalused, tasumäärad ja lubatud saagid. Tegemist on eraldiseisva menetlusega ning see ei pea sugugi lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega isegi siis, kui taotleja omab nn ajaloolist püügiõigust. Vastustaja arvates eeldab järeldus, et juhtum on isikuliselt piiritletud, muu hulgas seda, et regulatsioonil on vahetu mõju konkreetsete isikute õigustele. Kui lugeda isikuliselt piiritletuks kõik õigusaktid, mis puudutavad isikute huve ainult kaudselt või teoreetiliselt, siis Eesti õiguskorda ainult haldusaktid jääksidki. Isegi, kui nõustuda, et määruse nr 95 § 2 lõige 3 ja lisa 11 ning § 3 lõige 2 ja lisa 21 mõjutavad Ida-Viru maakonnas kaluri kalapüügiloa alusel Läänemerel kutselise kalapüügiga tegelevaid isikuid, on see mõju üksnes kaudne, mitte vahetu. VV määrusega kehtestatud lubatud aastasaagid ja püügiõiguse tasumäärad ei ole üks-üheselt konkreetsete isikutega seostatavad. 6) Juhtum ei ole piiritletud ka ruumiliselt. Määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide (sh üldkorralduste) eristamisel ei saa olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Määrus nr 95 reguleerib tervikuna püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake Läänemerel, siseveekogudel ning mujal. Asjaolu, et kogu Eesti on jaotatud piirkondadeks tulenevalt erinevate veekogude eripäradest ja seal elavate kalaliikide, kalavarude olukorra jm põhjuste tõttu, ei muuda määrust olemuselt üldkorralduseks. Asjaolu, et VV määrus nr 95 § 2 lõige 3 ja lisa 11 ning § 3 lõige 2 ja lisa 21 puudutavad konkreetseid Läänemerel püütavaid kalaliike ja nende koguseid, ei ole piisavalt konkreetne. Oma olemuselt on kõik õigusaktid esemeliselt piiritletud. Samamoodi, nagu ei saa üld- ja üksikaktide eristamisel olla määrav kriteerium see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib, ei saa määrav kriteerium olla ka pelgalt see, et õigusakt on esemeliselt piiritletud.
4.Kaebajad esitasid täiendavad põhjendused 05.03.2024. 1) VV 21.02.2024 seisukohtades ei esitata loogiliselt jälgitavat analüüsi, kuidas käesolevas vaidlusaluses küsimuses oleks kaebuse esitajatel võimalik enda õigusi kaitsta. Käesolev vaidlus on sarnane olukorraga, mida lahendas Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsuses asjas nr 3-3-185-10, milles jaatati kaebeõigust, nagu näeb ette HKMS üksikjuhtumit reguleerivate aktide puhul. Käesoleval juhul ei ole asjakohane võrrelda käesolevat vaidluse eset haldusasjas nr 323-142 toodud asjaoludega. Viimati nimetatud haldusasjas oli sisuliselt kaebuse esemeks kalapüügiseaduse (KPS) § 42 lg 1 ja 8-1 kohaldamine (vt ringkonnakohtu määruse p-i 9). Kui võrrelda käesolevat vaidluse eset haldusasjas nr 3-23-142 vaidluse esemega, siis on ilmne, et vaidluse all oli vaid seaduses sätestatud võimalus määrata kalapüügiloal individuaalne kalapüügi kogus, mille tulemusena ei lõppe kalapüügiloa kehtivus enne, kui ammendub kalapüügiloal toodud püügivahendile lubatud aastasaak (olümpiapüük vs individuaalkvoot). Seega on ilmne, et kalapüügiloa vaidlustamine ei anna kaebuse esitajate poolt esile toodud asjaoludes võimalust lahendada õigusvaidlust. 2) Määrus nr 115 vaidlustatud osas on üksikjuhtumi reguleerimine, kus kahe püügiõigust omavate isikute grupi vahel luuakse püügimahtude proportsioonid, mis Ida-Viru maakonnas tegutsevaid rannakalureid kohtleb oluliselt erinevalt kui Liivi lahe kalureid. Kaebuse esitajad vaidlustavad eelkõige püügimahtude jagamise proportsioonid traalpüügi ja rannapüügi vahel, kus Liivi lahel lähtutakse eelduslikult EL ühise kalanduspoliitika (ÜKP) eesmärkidest, aga Läänemere avaosal seda eiratakse.
KOHTU PÕHJENDUSED
5.Kaebuse saamisel kontrollib kohus selle lubatavust. Selleks teeb kohus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §-s 120 sätestatud toimingud. Kaebuse saab 3(5)
menetlusse võtta siis, kui ei esine aluseid kaebuse tagastamiseks ega käiguta jätmiseks (HKMS § 120 lg 2). Kui kaebuses esinevad kõrvaldatavad puudused, jätab kohus kaebuse käiguta ja annab kaebajale tähtaja kaebuse puuduste kõrvaldamiseks (HKMS § 120 lg 3).
6.Kohtu hinnangul tuleb kaebus tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses.
7.Haldusasjas 3-23-142 vaidlustasid kaebajad VV 15.12.2022 määruse nr 134 „Vabariigi Valitsuse 4. novembri 2022. a määruse nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. aastal“ muutmine“ (edaspidi määrus nr 134) p 6 ja 10, s.o osas, millega määrati lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kalaliikide kaupa Peipsi, Lämmija Pihkva järvel. Nii haldus- kui ka ringkonnakohus asusid seisukohale, et määruse nr 105 näol on tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses ehk õigustloova aktiga, mistõttu ei kuulu vaidlus sellise õigustloova akti õiguspärasuse üle halduskohtu pädevusse. Käesoleval juhul on kaebajad vaidlustanud määruse nr 95 (15.12.2023 redaktsioonis) § 2 lg-t 3 ja § 3 lg-t 2 (ja vastavalt määruse nr 95 lisasid 11 ja 21), mis puudutavad räime, kilu ja tursa aastasaake Läänemerel kaluri kalapüügiloa alusel ning kalalaeva kalapüügiloa alusel.
8.Kohus nõustub vastustajaga, et KPS-i § 45 lõige 1, § 46 lõige 1, § 47 lõige 1 ja 2, mis on vaidlustatud VV määruse nr 95 volitusnormid, on selgesõnaliselt volitanud VV-d andma määrust. Ehk siis antud juhul on seadusandja teinud selgesõnalise valiku reguleerida piiratud loodusressursi ehk kalavaru kasutamist VV määruse vormis. Isegi, kui haldusakti ja õigustloova akti iseloomulike tunnuste eristamine võib olla mõne detaili osas problemaatiline, tuleb üldjuhul aktsepteerida õigusakti andja otsustusruumi õigusakti liigi määramisel. Selle ruumi piires võib olla põhiseadusega kooskõlas sama üldistusastmega elulise olukorra reguleerimine nii üld- kui üksikakti vormis (RKPSJKo 31.10.2022, 5-22-4, p 76).
9.Vastustaja on välja toonud, et VV määrusega nr 95 reguleeritud juhtumid ei ole piiritletud isikuliselt, kuna VV määrus nr 95 reguleerib tervikuna püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake Läänemerel, siseveekogudel ning veelgi kaugemal. Püügivõimaluste ja lubatud saakide jaotamine ei ole kokkuvõttes midagi uut ega VV määrus nr 95 ei puuduta ainult Ida-Viru maakonnas kaluri kalapüügi loa alusel Läänemerel püüdvaid isikuid vaid kõiki Eesti Vabariigi jurisdiktsioonis oleval veealal püüdvaid Eesti Vabariigi äriregistris registreeritud ettevõtjaid. Kohus nõustub vastustaja põhjendustega. KPS § 45 lõike 1 alusel kehtestab Vabariigi Valitsus eelseisva aasta püügivõimalused kaluri kalapüügiloa alusel maakondade ja merel veealade, siseveekogude ja püsiasustusega väikesaarte kaupa, lähtudes kala- ja veetaimevaru seisundist, määrusega jooksva aasta 1. novembriks, kui Euroopa Liit ei sea püügivõimalusi hiljem. Vastustaja on selgitanud, et püügivõimalused jaotatakse isikute vahel alles pärast seda, kui VV on kehtestanud määrusega konkreetse kalendriaasta jaoks püügivõimalused, tasumäärad ja lubatud saagid. Tegemist on eraldiseisva menetlusega ning see ei pea lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega isegi siis, kui taotleja omab nn ajaloolist püügiõigust. KPS § 43 sätestab juhud, mil kalapüügiloa andmisest tuleb igal juhul keelduda. KPS § 50 lõike 12 kohaselt ei jaotata püügivõimalusi taotlejate vahel, kellele ei või asjaomaseks aastaks kalapüügiluba anda. Seetõttu ei ole tegelikult ette teada, kellele täpselt ning millises ulatuses konkreetsel aastal püügivõimalused määratakse. Kohus nõustub vastustajaga, et juhtum on isikuliselt piiritletud siis, kui regulatsioonil on vahetu mõju konkreetsete isikute õigustele. Käesoleval juhul see nii ei ole. Määrus sätestab ainult räime, kilu ja tursa lubatud aastasaagid tonnides Läänemerel kaluri kalapüügiloa alusel maakondade ja veealade kaupa ning räime, kilu ja tursa lubatud püügivõimalused tonnides kalalaeva kalapüügiloa alusel Läänemerel mereala ICESi alarajoonide kaupa. Püügivõimaluse ja kalapüügiloa saab konkreetne isik eraldi menetluses ning enne nende saamist ei tohi ta midagi püüda. Isegi, kui nõustuda, et VV määruse nr 95 § 2 lõige 3 ja lisa 11 ning § 3 lõige 2 ja lisa 21 mõjutavad Ida-Viru maakonnas kaluri kalapüügiloa alusel Läänemerel kutselise kalapüügiga 4(5)
tegelevaid isikuid, on see mõju üksnes kaudne, mitte vahetu. VV määrusega kehtestatud lubatud aastasaagid ja püügiõiguse tasumäärad ei ole üks-üheselt konkreetsete isikutega seostatavad. Lubatud saakide jaotamine koguste ja piirkondade kaupa ei tekita konkreetsele isikule õigusi ega kohustusi. Kalapüügiõiguse annab (vahetu isikliku seose tekitab) kutselise kalapüügi korral kalapüügiluba, mille väljastamine toimub eraldiseisvas menetluses (KPS § 32 lg 1, § 42). Kalapüügiluba, sh sellele kantav püügimahu piirang on haldusaktina vaidlustatav. Seega ei saa asuda seisukohale, et kaebajate subjektiivsete õiguste riive poleks muul moel kui määruse nr 95 iseseisva vaidlustamise teel piisavalt efektiivselt kaitstav. Haldusakt peab olema kooskõlas õigusaktide hierarhias kõrgemalseisvate õigustloovate aktidega ning haldusakti kaudu on võimalik vaidlustada õigustloovaid akte, sh nende põhiseaduspärasust. Kaebuse põhjendusest lähtuvalt ei ole kaebuse esitamine kantud kaebajate subjektiivsete õiguste riives, vaid poliitilistest valikutest üldisemalt ‒ kaebus on esitatud rannakalurite eest ning kaebuse kandvaks etteheiteks on räimekvoodi jagamisel kalalaevade (traalipüügi) eelistamine rannakaluritele (rannapüük). Tegemist on ka esemeliselt üldisemat laadi küsimusega, mistõttu on määruse õiguslik vorm sobilik. Kaebuses vaidlustatakse rannapüügi kvoodi suurust, mitte konkreetsete kaebajate individualiseeritud püügiõigust. Seegi viitab sellele, et tegelikult vaidlustatakse õigustloova aktiga tehtud kalanduspoliitilisi valikuid. Kuna kutselise kalapüügi luba on haldusaktina vaidlustatav, pole põhjust asuta seisukohale, et kaebuse esitajatel ei ole võimalik enda õigusi kaitsta. Seega pole käesolev asi võrreldav Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsusega asjas nr 3-3-1-85-10, milles isikutel õiguste efektiivne kaitse puudus.
10.Seega kohus leiab, et ei ole põhjendatud asuda määruse nr 95 õigusliku olemuse osas teistsugusele seisukohale, kui kohtud asusid haldusasja 3-23-142 raames seonduvalt määrusega nr 105.
11.Vastavalt HKMS § 4 lg-le 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 p-le 1 ei kuulu õigustloovate aktide ehk üldaktide peale esitatud kaebuste läbivaatamine halduskohtu pädevusse. Kuna määruse nr 115 p-dega 4 ja 5 muudetud määruse nr 95 § 2 lg-s 3, § 3 lg-s 1 ja lisades 11 ja 21 sisalduva regulatsiooni puhul on tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses ehk õigustloova aktiga, siis ei ole kaebuse lahendamine halduskohtu pädevuses. Seega tuleb kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel tagastada. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud (HKMS § 43 lg 2). Tasutud riigilõiv tuleb tagastada (HKMS § 104 lg 5 p 2). (allkirjastatud digitaalselt) Janek Laidvee kohtunik
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.