Haldusasja number Otsuse kuupäev Kohtunik Haldusasi Menetlusosalised Asja läbivaatamine
3-21-1249 30. aprill 2024 Maria Lõbus Sergei Solovjovi kaebus Alutaguse Vallavolikogu 29. aprilli 2021. a otsuse nr 317 tühistamiseks Kaebaja – Sergei Solovjov, esindaja Jüri Sakkart Vastustaja – Alutaguse vald, esindaja Tauno Võhmar Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Sergei Solovjovi kaebus.
2.Tühistada Alutaguse Vallavolikogu 29. aprilli 2021. a otsus nr 317.
3.Mõista Alutaguse vallalt Sergei Solovjovi kasuks välja menetluskulu 495 eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates. Viimane päev apellatsioonkaebuse esitamiseks on 30. mai 2024. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lõike 1 punkt 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lõige 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lõige 6).
1.Sergei Solovjovi (edaspidi kaebaja) taotluste alusel algatas Alajõe Vallavolikogu 17. mai 2006. a otsustega nr 43, 44 ja 47 kaebajale kuuluvate maatulundusmaa sihtotstarbega kinnistute Karu (katastriüksus 12201:001:0038), Keskküla (katastriüksused 12201:002:0591 ja 12201:002:0593) ja Volli (katastriüksus 12201:001:0512) detailplaneeringud maa kruntideks jagamiseks, maa sihtotstarbe muutmiseks elamumaaks ja ärimaaks ning ehitusõiguse määramiseks.
24.oktoobril 2017 moodustus Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla ühinemise teel uus omavalitsusüksus – Alutaguse vald, mis on ühinenud omavalitsusüksuste üldõigusjärglane.
3.Alutaguse Vallavolikogu tunnistas 29. aprilli 2021. a otsusega nr 317 kehtetuks Alajõe Vallavolikogu 17. mai 2006. a otsused nr 43, 44 ja 47.
1.juulil 2015 jõustus uus planeerimisseadus (PlanS). Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) kohaselt tuli enne planeerimisseaduse jõustumist algatatud detailplaneeringute menetlus viia lõpule hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks. Kaebaja ei ole detailplaneeringute koostamisele asunud. Kaebaja kavandatud tegevus on vastuolus Alutaguse Vallavolikogu 29. oktoobri 2020. a otsusega nr 285 kehtestatud Alutaguse valla üldplaneeringuga. Üldplaneeringu põhilahenduse väljatöötamise käigus koostati olemasoleva maakasutuse analüüs ning viidi läbi keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH). Alutaguse valla ruumilise arengu põhimõtete väljatöötamisel on arvestatud nii valla ruumiliste vajaduste kui maakonna ruumilise arengu suundumustega, mis on toodud välja Ida-Viru maakonnaplaneeringus 2030+. Uute elamualade planeerimisel lähtuti sellest, et uued kinnistud tekiksid aladele, kus on optimaalsed võimalused teeninduseks ja olemasoleva infrastruktuuriga ühinemiseks. Sellest tulenevalt peaksid uued elamualad jääma olemasolevate elamualade lähedusse, arvestades juba väljakujunenud asustusstruktuuri ja elamute paiknemist. Üldplaneeringu koostamise jooksul ei esitatud ühtegi ettepanekut Karu, Keskküla ja Volli kinnistute maakasutuse juhtotstarvete osas. Üldplaneeringuga ei ole Karu, Keskküla ja valdavas osas Volli kinnistu maakasutuse juhtotstarbe osas muudatusi ette nähtud. Karu ja Keskküla kinnistu kõik katastriüksused on üldplaneeringus hajaasustuse piirkonnas asuvad maatulunduse maa-alad. Volli kinnistu on samuti valdavas osas maatulunduse maa-ala ning riigitee Kauksi-Vasknarva poolne osa jääb Katase küla kompaktse asustusega alale ning on määratud elamu maa-alaks. Maatulunduse maa-ala on põllumajandussaaduste tootmiseks või metsakasvatuseks kasutatav maa ja maa, millel on põllu- või metsamajanduslik potentsiaal. Maatulunduse maa-alasid üldjuhul ei hoonestata. Eelistatud on ehitamine vanadele talukohtadele. Üksiku eluasemekoha rajamisel metsamaale (kui puudub võimalus eluasemekoha rajamiseks muule kõlvikule) ei tohi halvendada metsa bioloogilist mitmekesisust. Kinnistute jagamine elamumaa sihtotstarbega kruntideks ei ole kehtiva üldplaneeringu kohaselt lubatud. Ruumilise arengu kavandamisel tuleb lähtuda kehtivast Alutaguse valla üldplaneeringust ning üldplaneeringu muutmine ei ole põhjendatud. PlanS § 128 lõike 2 punkti 1 kohaselt ei algatata detailplaneeringut eelkõige juhul, kui algatamine on ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga. Kaebaja ei saa õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes eeldada, et 2006. aastal algatatud detailplaneering, mida ei ole koostama asutud ning mis on vastuolus kehtiva üldplaneeringuga, igal juhul kehtestatakse.
3-21-1249 Alutaguse Vallavolikogu viitas otsuse õiguslike alustena haldusmenetluse seaduse (HMS) § 64 lõikele 2 ning § 68 lõigetele 2 ja 3, Alutaguse valla üldplaneeringule ning EhSRS § 1 lõikele 4.
4.Kaebaja esitas 8. juunil 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse Alutaguse Vallavolikogu
29.aprilli 2021. a otsuse nr 317 tühistamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
5.Kaebaja on seisukohal, et vastustaja 29. aprilli 2021. a otsus nr 317 on formaalselt ja sisuliselt õigusvastane. Detailplaneeringud ei ole ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga. Vaidlusaluses otsuses on vastustaja teinud mitu kaalutlusviga. Vastustaja on rikkunud ärakuulamise põhimõtet. 1) Kaebaja mõistab otsuses sätestatut nii, et kõne all olevad kinnistud ei asu olemasolevate elamualade läheduses. Antud väide ei vasta tõele. Nii Karu kui ka Volli kinnistud piirnevad olulises ulatuses elamumaaks määratud maa-aladega ning Keskküla kinnistu asub elamumaa piirkonna vahetus läheduses. 2) Hajaasustuses maa-ala jagamist kruntideks elamuehituse eesmärgil üldplaneering ei välista (nt üldplaneeringu lisa 9, lk 36). KSH aruandes on märgitud, et omavalitsuse soov on soosida elanikkonna vähenemise ja vananemise trendi aeglustamiseks elukeskkonna väärtuse tõstmist ja väikeettevõtluse arengut “jätkusuutliku mittekasvu” tingimustes, kohandades elukeskkond sellistes tingimustes võimalikult sobivaks. Lahenduseks pakutud alternatiiv II näeb ette, et elamu maa-alade laienemist kompaktsest hoonestusalast väljaspool nähakse ette peamiselt aladel, kus on kehtestatud detailplaneeringud (KSH punkt 4.1 „Elamu maa-alade reserveerimine Peipsi järve põhjarannikul“). Teisisõnu, KSH ei välista ehitamist väljaspool elamu maa-ala, olgugi et samas on märgitud, et metsamaa katastriüksuseid üldjuhul ei hoonestata. Seejuures sõna „üldjuhul“ selgelt viitab sellele, et ehitamine ei ole ilmselgelt välistatud. 3) Planeeritav ala paikneb üldplaneeringu järgi suures osas rohevõrgustiku alal. Planeeringuala suhtes kehtib Ida-Viru maakonnaplaneeringu teemaplaneering „Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused“. Vastavalt teemaplaneeringus sätestatule koosneb roheline võrgustik tuumaladest ja koridoridest, mis on ühendatud ühtselt funktsioneerivaks tervikuks. Kogu võrgustiku toimimine toetub tugialadele, mis on ümbritseva keskkonna suhtes kõrgema väärtusega loodusalad ning mis on tavaliselt juba looduskaitse alla võetud. Koos piisavalt suurte ja terviklike metsamassiividega moodustavad need tuumala. Rohelise võrgustiku sidususe ja terviklikkuse tagavad koridorid. Kõne all oleva teemaplaneeringu osaks on joonis „Roheline võrgustik“, kus on näidatud looduskaitsealad ja rohelise võrgustiku alad (tuumalad ja rohekoridorid). Kaebaja hinnangul on ilmne, et kõne all olevad kinnistud ei asu joonisel „Roheline võrgustik“ näidatud rohelise võrgustiku (tuumalad ja rohekoridorid) alal ega looduskaitsealal. Sellest tulenevalt ei kahjusta detailplaneering antud juhul kogu rohevõrgustiku toimimist. 4) Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga diskretsiooniotsus on eelduslikult eriline ja ainukordne, mistõttu peavad otsustuse põhimotiivid sisalduma haldusaktis. Viitamine menetluses esitatud dokumentidele abstraktselt ei võimalda menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi
3-21-1249 mõtlema. Teisele dokumendile viidates peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest (vt nt
14.oktoobri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03). Seega vastustaja ei saa tugineda vallavalitsuse korralduses toodud kaalutlustele. 5) Kuivõrd vastustaja oma otsuses viitas PlanS § 128 lõike 2 punktile 1, pidi tema hindama muu hulgas detailplaneeringu ja üldplaneeringu vastuolu ning kaaluma avalikke huve ja kaebaja huve. Vaidlusalusest otsusest ei nähtu, et vastustaja oleks kaalunud, mil määral on maaüksuse detailplaneering ja üldplaneering omavahel vastuolus ning milline on detailplaneeringu koostamise algatamata jätmise mõju kaebaja huvidele. Otsusest ei selgu, milles seisneb maaüksuse detailplaneeringu ja üldplaneeringu vastuolu ning kas seda vastuolu on võimalik vältida. 6) Tuginedes oma otsuses PlanS § 128 lõike 2 punktile 1, on vastustaja põhjendamatult jätnud tähelepanuta sama paragrahvi lõike 3, mille kohaselt selle paragrahvi lõike 2 punktis 1 sätestatut ei kohaldata PlanS §-s 142 sätestatud üldplaneeringut muutva detailplaneeringu puhul. PlanS § 142 lõige 1 sätestab, et detailplaneering võib põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduste muutmise ettepanekut. Riigikohus on oma praktikas küll korduvalt rõhutanud, et detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine on erandlik (3-3-1-12-07, 3-3-1-87-08, 3-3-1-79-09), kuid märkinud samuti, et kohalik omavalitsus peab põhjalikult kaaluma ja motiveerima detailplaneeringulahenduse ning samuti üldplaneeringuga kehtestatud sihtotstarbe muutmise vajalikkust (3-3-1-87-08, punkt 22). Kui detailplaneeringu algatamise taotlus sisaldab sõnaselgelt taotlust algatada ühtlasi üldplaneeringu muutmine või selle kehtestamise tagajärjel tuleks muuta üldplaneeringu põhilahendust, siis peab kohalik omavalitsus detailplaneeringu algatamisest keeldumise korral näitama ära ka põhjused, miks ei saa vastavas osas muuta üldplaneeringut. Otsusest ei nähtu, et vastustaja oleks nõuetekohaselt kaalunud üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise võimalikkust, arvestades muu hulgas kaebaja huve ja õigusi. 7) Kaebajat menetluses üle ei kuulatud. Alutaguse Vallavalitsus on küll edastanud kaebajale vaidlusaluse otsuse eelnõu, kuid see ei ole samastatav ärakuulamisega, vaid kujutab endast teavitamist HMS § 35 lõike 2 mõttes.
Vastustaja leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
1) Üldplaneeringu kohaselt on võimalik hajaasustuses maatulundusmaale ühe elamuasemekoha rajamine, kuid mitte nii suurte maa-alade elamupiirkondadeks määramine. Kinnistute jagamine elamumaa sihtotstarbega kruntideks ei ole kehtiva üldplaneeringu kohaselt lubatud. Üldplaneering ei näe nendel maa-aladel ette kinnisvaraarendust, vaid seab tingimusi, mis tagavad metsaala säilimist ja rohelise võrgustiku toimimist. Kaebaja poolt esitatud asendiskeemidelt on nähtav, et maa-alad piirnevad küll kompaktselt asustatud aladega, kuid on ebaproportsionaalselt suured võrreldes ülejäänud asustusega. 2) Üldplaneeringus on toodud mõistete seletused, mille kohaselt üldplaneeringus sõnakasutus „üldjuhul“ võimaldab vallal põhjendatud kaalutluse korral teatud tegevusi lubada. See ei ole alus igakordseks üldplaneeringu põhimõtetest kõrvalekaldumiseks, vaid tegevus peab olema põhjendatud. 3) 2016. aastal kehtestatud maakonnaplaneeringuga täpsustati rohelise võrgustiku kasutustingimusi ja rohelise võrgustiku piire. Hetkel kehtiva maakonnaplaneeringu kohaselt
3-21-1249 jäävad Karu, Volli ja Keskküla kinnistud rohevõrgustiku alale. Kehtiva Alutaguse valla üldplaneeringu koostamise käigus viidi läbi rohevõrgustiku analüüs, mille tulemusel tehti ettepanekud maakonnaplaneeringuga määratud rohevõrgustiku piiride ja tingimuste täpsustamiseks. Rohevõrgustiku piire ei ole kõnealuste kinnistute osas muudetud ning soovitav tegevus on vastuolus üldplaneeringus ja maakonnaplaneeringus määratud rohevõrgustiku tingimustega. 4) Üldplaneeringu eesmärk on kogu valla või linna territooriumi või selle osa ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemine. Üldplaneeringu menetlemisel on kohalikul omavalitsusel võimalik kogu valla territooriumi silmas pidades otsustada selle üle, milline piirkond sobib elamumaaks, milline maatulundusmaaks, milline ärimaaks jne. PlanS § 75 lõike 4 kohaselt on maakasutuse juhtotstarve üldplaneeringuga määratav maa-ala kasutamise valdav otstarve, mis annab kogu määratud piirkonnale edaspidise maakasutuse põhisuunad. Vastavalt PlanS § 124 lõikele 2 on detailplaneeringu eesmärk eelkõige üldplaneeringu elluviimine ja planeeringualale ruumilise terviklahenduse loomine. Detailplaneering on lähiaastate ehitustegevuse alus. Vaidlustatud otsuses on üldplaneeringu lahendust kirjeldavas osas selgitatud, millele on üldplaneeringu lahenduse koostamisel tuginetud ja mida on KSH koostamisel arvesse võetud. KSH-s on hinnatud kehtestatud üldplaneeringulahenduse mõjusid. Detailplaneering koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga kavandatu elluviimine. Samas võib detailplaneering PlanS § 142 lõike 1 kohaselt põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu muutmise ettepanekut. Detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine peab jääma erandlikuks võimaluseks, mis tagab paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele (RKHKo 3-3-1-12-07). Eraõiguslikust isikust maaomanik või arendaja peab maa kasutamist kavandades arvestama kehtestatud üldplaneeringuga ning sellega, et üldplaneeringut mõjuva põhjuseta muuta ei saa (RKHKo 3-3-1-87-08). Detailplaneeringu algatamisega tehti ettepanek üldplaneeringu muutmiseks, kuid taotlusest ei selgu üldplaneeringu muutmise põhjendatud vajadus ning ka vald ei näe sellist vajadust. Metsade säilitamine on oluline küsimus täisväärtusliku elukeskkonna kujundamisel. Üldplaneeringu muutmine detailplaneeringuga peab olema kaalutletud ja veenvalt põhjendatud. 5) Kaebaja kinnistute puhul on tegemist hoonestamata maatulundusmaaga, mis on senini peamiselt metsaga kaetud ning ette nähtud põllumajandussaaduste tootmiseks ja metsakasvatuseks. Maatulundusmaa omanik ei saa eeldada, et võib seda maad kehtestatud sihtotstarbe vastaselt kasutada või nõuda sihtotstarbe muutmist. 6) Kaebuses on toodud välja, et kaebaja sai vaidlustatud otsuse eelnõu kätte ning oli sellega tutvunud. Kaebaja ei esitanud eelnõu osas arvamusi ega vastuväiteid. Kaebajale oli tagatud võimalus oma seisukohtade esitamiseks. 7) 2006. aastal algatatud detailplaneeringute algatamise otsuste kehtetuks tunnistamist ei ole tehtud meelevaldselt. Alutaguse Vallavolikogu on otsuse tegemisel lähtunud kõikidest teadaolevatest faktidest ja argumentidest. Kaebajal on võimalus kinnistule eluasemekoha rajamiseks vastavalt üldplaneeringus toodud hajaasustuses kehtivatele tingimustele, mitte aga kinnisvaraarenduseks. Vallavolikogu ei ole kohustatud muutma kinnisasja maakasutust ja ehitusõigust ning lähtub kehtivast üldplaneeringust. Vallavolikogu peab oluliseks tagada kogu valla säästva ja tasakaalustatud ruumilise arengu põhimõtete järgimine. Vaidlustatud otsus vastab haldusakti vormi- ja sisunõuetele ning volikogu on diskretsiooni teostanud õiguspäraselt. Otsuse vastuvõtmise faktiline ja õiguslik alus on toodud otsuses.
3-21-1249
KOHTU PÕHJENDUSED JA SEISUKOHT
7.Vaidluse all on vastustaja 29. aprilli 2021. a otsuse nr 317 õiguspärasus. Selle otsusega tunnistas vastustaja kehtetuks Alajõe Vallavolikogu 17. mai 2006. a otsused nr 43, 44 ja 47, millega algatati kaebajale kuuluvate kinnistute Karu (katastriüksus 12201:001:0038), Keskküla (katastriüksused 12201:002:0591 ja 12201:002:0593) ja Volli (katastriüksus 12201:001:0512) detailplaneeringud. Vastustaja on 29. aprilli 2021. a otsusega nr 317 sisuliselt keeldunud detailplaneeringute menetluste jätkamisest.
8.Kaebaja osutas sellele, et teda enne 29. aprilli 2021. a otsuse nr 317 tegemist ära ei kuulatud. Kaebaja märkis, et Alutaguse Vallavalitsus edastas talle küll vaidlusaluse otsuse eelnõu, kuid see ei ole samastatav ärakuulamisega, vaid kujutab endast teavitamist HMS § 35 lõike 2 mõttes. HMS § 40 lõige 1 sätestab, et enne haldusakti andmist peab haldusorgan andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Kohus leiab, et sellega, et Alutaguse Vallavalitsus edastas
9.aprillil 2021 kaebajale vaidlusaluse otsuse eelnõu, on vastustaja täitnud oma ärakuulamise kohustuse. Vastustaja pole kõnealuses kirjas küll selgesõnaliselt esile toonud, et kaebaja saab soovi korral eelnõu kohta arvamuse ja vastuväited esitada, kuid see pidi kaebajale mõistlikult äratuntav olema. Asja materjalidest nähtuvalt pole kaebaja arvamuse ja vastuväidete esitamise võimalust kasutanud. Vastava võimaluse kasutamata jätmine ei ole vastustajale etteheidetav. Kaebaja viidet HMS § 35 lõikele 2 ei pea kohus asjassepuutuvaks, sest see puudutab haldusorgani poolt menetlusosaliste teavitamist haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks taotluse esitamisest. Alutaguse Vallavalitsuse 9. aprilli 2021. a kirjast nähtuvalt ei ole kaebajat ühegi muu isiku taotluse esitamisest teavitatud, vaid on selgitatud tutvumiseks edastatud vallavolikogu otsuse eelnõule eelnevat menetluskäiku. Eeltoodust tulenevalt ei ole vastustaja kaebaja ärakuulamise kohustust rikkunud.
9.Kõnealused detailplaneeringud algatati 17. mail 2006. 1. juulil 2015 jõustus uus PlanS. EhSRS § 1 lõike 1 kohaselt tuli 2006. aastal algatatud detailplaneeringute menetlemisel lähtuda vanas PlanS-is sätestatud nõuetest. Samas on EhSRS seletuskirjas1 selgitatud järgmist: „Planeeringu koostamise korraldajal on aga diskretsiooniõigus planeerimismenetlus lõpetada, kui ta leiab, et menetletav planeering ei ole tulevikus elluviidav õigusaktide muutmise tõttu. Selline kaalumine on aga juhtumipõhine. Kaalutlusõiguse alused tulenevad uuest PlanS-st.“ Kohtu hinnangul saab sellest järeldada, et enne 1. juulit 2015 algatatud detailplaneeringute menetlemise lõpetamise otsustamisel võis vastustaja arvesse võtta ka uues PlanS-is sätestatud põhimõtteid.
10.Vaidlusalusest otsusest nähtuvalt on vastustaja tuginenud detailplaneeringute menetluste jätkamisest keeldumisel uue PlanS-i § 128 lõike 2 punktile 1, mis sätestab, et detailplaneeringut ei algatata eelkõige juhul, kui algatamine on ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga. Vastustaja tõi esile, et 29. oktoobril 2020 kehtestati Alutaguse valla üldplaneering ning kaebaja taotluste alusel algatatud detailplaneeringud on sellega vastuolus.
11.Kohus leiab, et juba algatatud detailplaneeringu menetlemise jätkamisest keeldumisel võib kohalik omavalitsus iseenesest tugineda alusele, mis võimaldaks detailplaneeringu Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse eelnõu 572 SE seletuskiri: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/9e3e1bbb-e4df-4728-8e9c-c2e48bea3797/ehitusseadustiku-japlaneerimisseaduse-rakendamise-seadus
3-21-1249 algatamisest keelduda. Kohalikul omavalitsusel on detailplaneeringu menetluse läbiviimisel ulatuslik kaalutlusruum ning kui ta leiab menetluse käigus, et on ilmnenud detailplaneeringu algatamisest keeldumise alus, võib ta vastaval alusel menetluse lõpetada.
12.Kaebaja on seisukohal, et algatatud detailplaneeringud ei ole ilmselgelt vastuolus Alutaguse valla üldplaneeringuga. Kaebaja hinnangul ei ole ka vastustaja vaidlusaluses otsuses põhjendanud, milles väidetav vastuolu seisneb.
13.Alajõe Vallavolikogu 17. mai 2006. a otsustest nr 43, 44 ja 47 ning lähteülesannetest nähtub, et kaebaja soovis maatulundusmaa sihtotstarbega Karu, Keskküla ja Volli kinnistud jagada väiksemateks kruntideks (krundi suurus minimaalselt 1500 m2), muuta maa sihtotstarbed elamumaaks ja ärimaaks ning saada ehitusõiguse igale krundile maksimaalselt kahe hoone rajamiseks (hooned võisid olla kuni kahekorruselised).
14.Kohtu hinnangul on vastustaja 29. aprilli 2021. a otsuses nr 317 minimaalselt nõutaval määral selgitanud, milles seisneb algatatud detailplaneeringute ja üldplaneeringu vastuolu. Vastustaja selgitas, et Karu ja Keskküla kinnistud tervikuna on üldplaneeringu kohaselt hajaasustuse piirkonnas asuvad maatulunduse maa-alad. Volli kinnistu on üldplaneeringu kohaselt samuti valdavas osas maatulunduse maa-ala. Ainult Volli kinnistu see osa, mis asub Kauksi-Vasknarva tee pool, jääb Katase küla kompaktse asustusega alale ning on määratud elamu maa-alaks. Vastustaja selgitas, et uute elamualade planeerimisel lähtuti sellest, et uued kinnistud tekiksid aladele, kus on optimaalsed võimalused teeninduseks ja olemasoleva infrastruktuuriga ühinemiseks. Sellest tulenevalt peaksid uued elamualad jääma olemasolevate elamualade lähedusse, arvestades juba väljakujunenud asustusstruktuuri ja elamute paiknemist. Vastustaja osutas, et maatulunduse maa-alasid üldjuhul ei hoonestata. Eelistatud on ehitamine vanadele talukohtadele. Üksiku eluasemekoha rajamisel metsamaale (kui puudub võimalus eluasemekoha rajamiseks muule kõlvikule) ei tohi halvendada metsa bioloogilist mitmekesisust. Vastustaja lisas, et kinnistute jagamine elamumaa sihtotstarbega kruntideks ei ole kehtiva üldplaneeringu kohaselt lubatud.
15.Kaebaja ei ole vastu vaielnud sellele, et Karu ja Keskküla kinnistud tervikuna ning Volli kinnistu valdavas osas asuvad hajaasustuse piirkonnas. Alutaguse valla üldplaneeringu seletuskirja2 kohaselt moodustavad hajaasustuse ala väljaspool kompaktse asustusega ala paiknevad külad ning kompaktse asustusega alal ehk tiheasustusega alal valitseb asustusstruktuur, millele on omane ruumiline koondumine (lk 6). Seletuskirjas on valla ruumilise arengu üldise põhimõttena esile toodud, et väljakujunenud asustusstruktuurist tulenevalt tihenevad ja vähesel määral laienevad olemasolevad elamualad ning oluline on soodustada väljakujunenud asustusmustri säilimist (lk 11). Uute elamualade planeerimisel tuleb lähtuda sellest, et uued kinnistud tekiksid aladele, kus on optimaalsed võimalused teeninduseks ja olemasoleva infrastruktuuriga ühinemiseks. Sellest tulenevalt peaksid uued elamualad jääma olemasolevate elamualade lähedusse (lk 11−12). Elamu maa-ala on alaliseks elamiseks ettenähtud ehitiste maa ning elamu maa-ala moodustavad elamualune ning selle juurde kuuluv majapidamis- ja abiehitise alune ja ehitist teenindav maa (lk 17). Üldplaneeringuga määratakse maa-aladele juhtotstarve, mis annab edaspidise maakasutuse põhisuuna. Maa-alale võib anda muu kasutusotstarbe (kõrvalotstarbe) kuni 40% ulatuses. Hajaasustuses võib elamu maa-alal katastriüksuse minimaalne suurus olla 1 ha, välja arvatud siis, kui katastriüksus on moodustatud enne üldplaneeringu kehtestamist. Maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksusest on lubatud moodustada elamumaa sihtotstarbega katastriüksus selgelt piiritletava olemasoleva õueala
3-21-1249 ulatuses. Tuleb arvestada piirkonna asustusstruktuuri (lk 14). Kui puudub võimalus eluasemekoha rajamiseks muule kõlvikule kui põllu- või metsamaa, siis tuleb igal juhul säilitada metsa bioloogiline mitmekesisus. Kui on eeldada, et ehitustegevus võib kahjustada metsa bioloogilist mitmekesisust, siis tuleb koostada vastavasisuline eksperthinnang, kus sisalduvad ka vajalikud leevendusmeetmed ehitustegevuseks (lk 16). Hajaasustuses tuleks eelistada ehitamist endisele talukohale (lk 17).
16.Kui võrrelda kaebaja esitatud joonist tema kinnistute asukohtade kohta (kaebuse lisa nr 7) ja üldplaneeringu maakasutuse joonist3, siis ilmneb, et kaebaja kinnistud asuvad üldplaneeringu juhtotstarbe kohaselt maatulunduse maa-alal, välja arvatud Volli kinnistust väike osa, mis asub Kauksi-Vasknarva tee ääres ja mis jääb kompaktse asustusega elamu maa-alale. Kaebaja soovib kõigi nimetatud kinnistute sihtotstarbe muuta elamu- ja ärimaaks, kuid üldplaneeringu kohaselt saaks nende maa-alade kasutusotstarvet muuta ainult kuni 40% ulatuses. Kaebaja soovitud mahus kinnistute sihtotstarbe muutmine ei ole üldplaneeringu järgi võimalik.
17.Detailplaneeringute lähteülesandes lubatud kruntide minimaalsuurus 1500 m2 ei ole kooskõlas üldplaneeringuga, mille kohaselt ei või hajaasustuses moodustatavate uute elamumaa katastriüksuste suurus olla väiksem kui 1 ha ehk 10 000 m2. Seega ei ole detailplaneeringu lähteülesandes märgitud minimaalsuurusega ega sellest isegi oluliselt suuremate (kuni 10 000 m2) kruntide moodustamine üldplaneeringu järgi võimalik.
18.Kohtu hinnangul on ilmne, et kaebaja kinnistute väiksemateks kruntideks jagamisel ja hoonestamisel ei oleks järgitud senist väljakujunenud asustusstruktuuri. Keskküla kinnistu katastriüksused 12201:002:0591 ja 12201:002:0593 asuvad elamu maa-aladest diagonaalis üle tee, olles ümbritsetud maatulunduse maa-alast. Volli kinnistu ulatub elamu maa-alast pika ja kitsa maatükina väljapoole, olles samuti ümbritsetud maatulunduse maa-alast. Karu kinnistu laiub kompaktse asustusega elamu maa-ala lähistel, olles suuremas osas siiski ümbritsetud maatulunduse maa-alast. Need kinnistud ei kulge tihedalt senise elamu maa-ala kõrval, vaid paiknevad elamu maa-alast eemal ja/või ulatuvad olulises osas elamu maa-alast eemale. Kaebaja kinnistute hoonestamisel toimuks ulatuslik elamualade laienemine väljapoole ja senine asustusmuster muutuks oluliselt. Üldplaneeringu järgi on aga lubatud elamualade laienemine vähesel määral ja soodustada tuleb väljakujunenud asustusmustri säilimist. Kohtu hinnangul on kaebaja kinnistute soovitud viisil hoonestamine ilmselgelt vastuolus üldplaneeringuga paika pandud uute elamu maa-alade rajamise põhimõtetega.
19.Vastustaja tõi vastuses kaebusele esile, et kaebaja kinnistud on suures osas metsamaad. Kaebaja ei ole väitnud, et tema kinnistutel oleksid selgelt piiritletavad olemasolevad õuealad või vanad talukohad, kuhu saaks üldplaneeringu kohaselt elamud rajada. Kohtu hinnangul on tõenäoline, et kaebaja soovitud viisil ja tihedusega metsamaa hoonestamine seab ohtu metsa bioloogilise mitmekesisuse. Seega ei saa ka eeltoodut arvestades detailplaneeringutega kavandatud elamuarendust pidada üldplaneeringuga kooskõlas olevaks.
20.Kohtu hinnangul oli seega põhjendatud vastustaja järeldus, et algatatud detailplaneeringud on ilmselgelt vastuolus Alutaguse valla üldplaneeringuga. Vastuolusid ei saa pidada vähetähtsateks.
21.Eeltoodud järeldust ei lükka ümber ka kaebuses tehtud viide Alutaguse valla üldplaneeringu KSH aruande4 punktis 4.1 esitatud teisele alternatiivile. Seal on märgitud: „Kompaktselt asustatud aladel lähtutakse alade tihendamisest, sealjuures olemasolevate elamu maa-alade vahelistele aladele täiendavate elamu maa-alade reserveerimisest (nn “aukude täitmisest”). Hajaasustuses asuvaid põllumajandus- ja metsamaid üldjuhul ei hoonestata. Elamu maa-alade laienemist kompaktsest hoonestusalast väljaspool nähakse ette peamiselt aladel, kus on kehtestatud detailplaneeringud. See puudutab valla alevikke, Narva jõe ja Peipsi järve äärset ala. Alternatiiv 2 eesmärk on kompaktse asustuse tihendamine ning väljaspool kompaktse asustusega ala (hajaasustuses) elamuarenduse vältimine.“ Alutaguse valla üldplaneeringust nähtuvalt on KSH aruande punktis 4.1 toodud teise alternatiivi põhimõtted lülitatud ka üldplaneeringusse ning ka KSH aruande kohaselt on see eelistatud alternatiiv (lk 98). KSH aruandes on selgelt kirjas, et elamu maa-alade laienemine kompaktsest hoonestusalast väljaspoole on võimalik ainult aladel, kuhu on juba kehtestatud detailplaneeringud. Ei ole vaidlust selles, et kaebaja kinnistute osas pole detailplaneeringuid kehtestatud, vaid detailplaneeringud on üksnes algatatud. Kaebaja ei saa nõuda algatatud detailplaneeringute elluviimist olukorras, kus detailplaneeringuid pole kehtestatud. KSH aruandes on selgelt öeldud, et eesmärk on vältida väljaspool kompaktse asustusega ala (hajaasustuses) elamuarendust. Tõsi on see, et KSH aruandes on öeldud, et metsamaid üldjuhul ei hoonestata, mis viitab sellele, et teatud tingimustel on nende hoonestamine siiski võimalik. Kohus on otsuse punktides 15, 16 ja 19 käsitlenud, millistel tingimustel võib üldplaneeringu kohaselt metsamaa hoonestamine võimalik olla. Kohus jõudis järeldusele, et kaebaja soovitud viisil metsamaa hoonestamine üldplaneeringuga kooskõlas ei ole.
22.Kohus jätab kaebaja väited rohevõrgustiku toimimise mittehäirimise kohta tähelepanuta, sest vaidlusaluses otsuses pole vastustaja tuginenud sellele, et detailplaneeringute elluviimine võiks rohevõrgustiku toimimist häirida.
23.Olukorras, kus vastustaja tegi kindlaks PlanS § 128 lõike 2 punktis 1 kirjeldatud olukorra esinemise ehk algatatud detailplaneeringute vastuolu üldplaneeringuga, tuli vastustajal pöörata tähelepanu ka PlanS § 128 lõikele 3, mille kohaselt PlanS § 128 lõike 2 punktis 1 sätestatut ei kohaldata PlanS §-s 142 sätestatud üldplaneeringut muutva detailplaneeringu puhul. PlanS § 142 lõike 1 esimese lause järgi võib detailplaneering põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduste muutmise ettepanekut. PlanS § 142 lõike 1 teise lause kohaselt on kehtestatud üldplaneeringu põhilahenduse detailplaneeringuga muutmine: (1) üldplaneeringuga määratud maakasutuse juhtotstarbe ulatuslik muutmine; (2) üldplaneeringuga määratud hoonestuse kõrguspiirangu ületamine, krundi minimaalsuuruse vähendamine, detailplaneeringu kohustuslike alade ja juhtude muutmine; (3) muu kohaliku omavalitsuse üksuse hinnangul oluline või ulatuslik üldplaneeringu muutmine. Ka Alutaguse valla üldplaneeringu seletuskirjas on viidatud võimalusele algatada põhjendatud juhul detailplaneering, millega kavandatakse üldplaneeringu põhilahenduse muutmist (lk 34).
24.Kui detailplaneeringu algatamise taotlus sisaldab sõnaselgelt taotlust algatada ühtlasi üldplaneeringu muutmine või selle kehtestamise tagajärjel tuleks muuta üldplaneeringu põhilahendust, siis peab kohalik omavalitsus detailplaneeringu algatamisest keeldumise korral näitama ära ka põhjused, miks ei saa vastavas osas muuta üldplaneeringut (vt Tartu Ringkonnakohtu 19. oktoobri 2017. a otsus asjas nr 3-15-2831, punkt 11). Need põhimõtted on kohaldatavad ka juhul, kui haldusorgan soovib algatatud detailplaneeringu menetluse lõpetada PlanS § 128 lõike 2 punktis 1 kirjeldatud põhjusel.
25.Vastustaja pidi aru saama, et algatatud detailplaneeringuid saaks menetleda üldplaneeringut muutvana. Üldplaneeringu muutmise soovile osutas kaebaja ka 23. novembril 2020 Alutaguse Vallavalitsusele esitatud taotluses. Vastustajal tuli seega kaaluda, kas detailplaneeringutega üldplaneeringu muutmine on põhjendatud. Vaidlusaluses otsuses on vastustaja viidanud ainult sellele, et Alutaguse Vallavalitsus ei pidanud 23. detsembri 2020. a korralduses nr 661 üldplaneeringu muutmist põhjendatuks ning vallavolikogu hinnangul vallavalitsuse korralduse tühistamiseks alust ei ole. Vaidlusalusest otsusest ega vallavalitsuse
23.detsembri 2020. a korraldusest nr 661 ei nähtu aga ühtegi põhjendust selle kohta, miks kaebaja kinnistute osas ei saaks üldplaneeringut muuta. Vaidlusaluses otsuses ja korralduses nr 661 on korratud üksnes üldplaneeringu seletuskirjas ja KSH aruandes öeldut, kuid analüüs konkreetselt kaebaja kinnistuid puudutavas osas üldplaneeringu muutmiseks puudub. Vastustajale pidi olema äratuntav kaebaja huvi kasutada oma kinnistuid elamuarenduse eesmärgil. Kaebaja on 23. novembri 2020. a taotluses osutanud taolise tegevuse laiemale eesmärgile − et valda tuleksid uued elanikud. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmist tema kinnistuid puudutavas osas, kuid tal on õigus nõuda oma subjektiivsete õiguste kaitsmiseks õiguslike hüvede õiglast kaalumist haldusorgani poolt (vrd Riigikohtu 27. jaanuari 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-79-09, punkt 13). Ehkki Riigikohtu praktika kohaselt on detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine erandlik (vt otsused asjades nr 3-3-1-12-07, 3-3-1-87-08, 3-3-1-79-09), ei tähenda see, et haldusorgan ei peaks üldse kaaluma detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmise võimalikkust ega sellekohaseid kaalutlusi vastavas otsuses esitama. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes isikute põhjendatud huve (HMS § 4 lõige 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lõige 3). Vaidlusalusest otsusest ega selles viidatud korraldusest nr 661 ei nähtu, et vastustaja oleks kaebaja põhjendatud huve ja avalikke huve kaalunud, kui asus seisukohale, et üldplaneeringu muutmiseks alust ei ole. Sellega on vastustaja rikkunud kaalutlusreegleid (kaalumine jäeti tegemata).
26.Vastustaja on vaidlusaluse otsuse õigusliku alusena viidanud ka EhSRS § 1 lõikele 4, mis sätestab, et enne käesoleva seaduse jõustumist (1. juuli 2015) algatatud detailplaneeringu menetlus viiakse lõpule hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks. Kohtule jääb ebaselgeks, kas vastustaja osutas sellele normile üksnes olukorra tausta selgitamiseks või pidas ta seda üheks õiguslikuks aluseks, mis tingib detailplaneeringute menetluse lõpetamise. Kuna vastustaja ei ole selle õigusliku aluse kohaldamisega seonduvat otsuses sisuliselt üldse käsitlenud, näib kohtule, et tegu on pigem esimese kirjeldatud olukorraga. Juhul kui vastustaja pidas EhSRS § 1 lõiget 4 siiski üheks menetluse lõpetamise õiguslikuks aluseks, selgitab kohus järgmist. EhSRS seletuskirjas on märgitud, et kõnealune tähtaeg ühildub PlanS-s kehtestatud detailplaneeringu menetlemise tähtajaga ning tähtaeg on vajalik, et isikutele oleks selge, kuidas ja millistel tingimustel nad võivad oma omandit kasutada (lk 3). PlanS § 139 lõige 2 sätestab sarnase normina, et detailplaneeringu kehtestamise või kehtestamata jätmise otsus tehakse hiljemalt kolme aasta möödumisel detailplaneeringu algatamisest arvates. PlanS seletuskirjast5 tuleneb, et tähtaja kehtestamine aitab tagada, et detailplaneeringute koostamine toimuks mõistliku aja jooksul ega jääks venima. Samas ei ole ka seaduses sätestatud menetlustähtaja ületamine õigusvastane, kui viivitus on tingitud asutusest sõltumatutest asjaoludest, sh asja keerukusest (lk 179, selgitatud § 132 raames). Eeltoodust tuleneb, et normi eesmärgiks ei ole tuua tähtaja ületamise korral kaasa detailplaneeringu menetluse lõpetamist. Ennekõike annab Planeerimisseaduse eelnõu 571 SE seletuskiri: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fc8115738339-4f19-8064-9679fd001f43/planeerimisseadus
3-21-1249 norm nõudeõiguse detailplaneeringust huvitatud isikule, et tema soovitud menetlus liigselt ei veniks. (Vt ka Tallinna Halduskohtu 18. märtsi 2024. a otsus asjas nr 3-23-140, punkt 7.3.) Seega ei saanud vastustaja detailplaneeringute menetlusi lõpetada EhSRS § 1 lõike 4 alusel.
27.Kohus leiab, et otsuse punktis 25 kirjeldatud vastustaja kaalutlusviga on sedavõrd oluline, et ainuüksi see tingib vaidlusaluse otsuse õigusvastasuse ja tühistamise. Kohus rahuldab seega kaebuse.
28.HKMS § 108 lõike 1 esimese lause kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Järelikult tuleb menetluskulud kanda vastustajal. Kaebaja on palunud vastustajalt välja mõista menetluskulud summas 495 eurot (riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulud 480 eurot). Kaebajale osutati õigusteenust tunnihinnaga 120 eurot. Õigusabikulude kohta on kohtule esitatud kulude nimekiri ning kassa sissetuleku order, millest nähtuvalt on kulud tasunud kaebaja. Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lõige 6). Kaebaja õigusabikulud seisnevad vaidlustatava haldusaktiga tutvumises ja vaidlustamise perspektiivikuse hindamises (1 tund) ning kaebuse koostamises (3 tundi). Kaebajale osutatud õigusteenuse tunnitasu on olnud kohtupraktikat arvestades aktsepteeritav. Kohus leiab, et kaebaja õigusabikulud on täies mahus vajalikud ja põhjendatud. Niisiis tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulu 495 eurot. Vastustaja võimalikud menetluskulud jäävad tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.