Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
28. märts 2024, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1289
Haldusasi
X kaebus Vabariigi Valitsuse 6. mai 2021. a korralduse nr 174 tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 27. jaanuari 2023. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad Menetluse alus ringkonnakohtus
Kaebaja – X, esindaja RK Vastustaja – Vabariigi Valitsus, esindaja KN X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 4. märtsil 2024
RESOLUTSIOON
1.Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 27. jaanuari 2023. a otsus asjas nr 3-21-1289 muutmata.
Jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 29. aprillil 2024 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
1.Vabariigi Valitsuse 06.05.2021 korraldusega nr 174 keelduti Xle Eesti kodakondsuse andmisest kodakondsuse seaduse (KodS) § 21 lg 1 p 6 alusel, sest ta on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes. KodS § 21 lg 1 p 6 kohaselt ei anta ega taastata Eesti kodakondsust isikule, kes on teeninud välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud. Säte on imperatiivne. Ei ole oluline, kas X on läinud endise NSV Liidu relvajõududest reservi või erru ja millise õigusakti alusel seda tehti. Samuti ei ole tähtis, kui kaua isik kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes teenis, millistel põhjustel ta sealt reservi arvati või erru läks ning millise riigi relvajõududes ta teenis. KodS § 21 lg 2 näeb ette erandi tegemise võimaluse välisriigi relvajõududest erru läinud isikule, kes on olnud sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuga abielus vähemalt viis aastat ja see abielu ei ole lahutatud. X on abielus, kuid tema abikaasa ei ole Eesti kodakondsust omandanud sünniga.
2.X esitas Tallinna Halduskohtule 11.06.2021 kaebuse Vabariigi Valitsuse korralduse nr 174 tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks kodakondsuse taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebaja tuli koos vanematega Murmanski oblastist Eestisse elama, kui ta oli 8-aastane. Ta on olnud 27 a abielus Eesti kodanikuga. Nende kaks last on Eesti kodanikud, kaebaja peab aga elama Eestis määramata kodakondsusega isikuna, mistõttu ei tunne ta end täisväärtusliku Eesti ühiskonna liikmena. Esimest korda esitas X taotluse Eesti kodakondsuse saamiseks 1999. aastal. Sellest keelduti Vabariigi Valitsuse 11.07.2000 korraldusega nr 584-k. Teist korda esitas X taotluse 21.06.2012. Vabariigi Valitsuse 14.08.2014 korraldusega nr 351 keelduti talle Eesti kodakondsuse andmisest. Seekord taotleb kaebaja Eesti kodakondsust kolmandat korda. Kui kaebaja saabus 1992. a mais pärast sõjaväeteenistusest vabanemist Tallinna, võeti ta arvele Eesti Kaitseväe reservväelasena. Tallinna Ida rajooni Riigi- ja piirikaitse osakonna väljastatud tõendit kasutas kaebaja alguses ka reisidokumendina. NSV Liidu kodaniku pass väljastati talle alles 11.12.1992, millesse pandi 27.09.1995 tempel Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse kohta. 25.04.2000 sai X tõendi, et ta kaotas Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse seoses Eesti kodakondsuse taotlemisega. Eesti kodakondsuse andmisest keeldumiseks peavad esinema üheaegselt nii asjaolu, et isik on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, kui ka see, et ta arvati sealt reservi või läks erru. Kui X vabastati 29.04.1992 teenistusest vanemleitnandi auastmes, pidanuks ta teenima NSV Liidu relvajõududes kaadriohvitserina tava kohaselt 25 aastat, teenis aga vähem kui 2 aastat. Teda ei arvatud NSV Liidu relvajõdudest reservi ja ta ei läinud sealt ka erru, vaid vabanes isiklikult koostatud avalduse alusel vallandamise teel, milleks andis võimaluse poliitilisel tasandil sõlmitud rahvusvaheline strateegilise relvastuse koondamise kokkulepe ning normdokumendiks sai NSV Liidu kaitseministri esimese asetäitja 02.10.1991 direktiiv nr D-72 „Leedu, Läti ja Eesti territooriumilt sõjaväeteenistusse kutsutud ja vallandamise raportid esitanud ohvitserkonda kuuluvad isikud, lipnikud, mitšmanid, üleajateenijad ja nende vabariikide põlisrahvusest isikud", mistõttu KodS § 21 lg 1 p 6 talle ei kohaldu. Kui isik pelgalt teenis välisriigi relvajõududes, siis ei pruugi ta endast kujutada julgeolekuriski, mis võiks olla imperatiivse sätte kehtestamise põhjus. Venemaa Föderatsiooni Suursaatkonna 26.10.2021 kirjas nr 840 teatatakse, et X ei ole Venemaa Föderatsiooni relvajõudude pensionär, ei kuulu Venemaa Föderatsiooni relvajõudude reservi ega ole ka Venemaa Föderatsiooni relvajõudude erus olevaks isikuks. Selle tõendiga haakub Ülemnõukogu 31.01.1991 otsus „Suhetest NSV Liidu relvajõududega üleminekuperioodil“.
2(6)
3-21-1289 Kaebaja on Eestile lojaalne ega kujuta endast julgeolekuohtu, sest ta pole saanud asjakohast väljaõpet ega praktilist kogemust, mis võimaldaks tal teise riigi heaks töötada. Seetõttu ei ole kaebaja ja muude naturalisatsiooni korras kodakondsust taotlevate isikute erinev kohtlemine õigustatud ühegi legitiimse eesmärgiga. Kaebaja palus kohtul hinnata, kas KodS § 21 lg 1 p 6 on põhiseadusega vastuolus.
Vabariigi Valitsus palus jätta kaebuse rahuldamata.
Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine ei ole isiku rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ega põhiseadusest tulenev põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. 21.05.1992 tõendi väljastamise asjaolude kohta ei ole õnnestunud teavet saada. Sellel tõendil ei saa olla õiguslikku tähendust. Tallinna Ida rajoonivalitsuse riigi- ja piirikaitse osakond reorganiseeriti juba 31.10.1991, edasi jätkas tegevust Harju maakonna riigikaitse osakond. Tõendi väljastamiseks võidi kasutada vanu blankette. Kaitsevägi ja Kaitseressursside Amet kinnitavad, et kaebuse esitajal ei ole puutumust Eesti kaitseväega, samuti puuduvad andmed tema reservväelasena arvele võtmise kohta. Tõend ei saa omada tähendust kodakondsuse seaduse rakendamisel, mille kohaselt kodakondsust ei anta, kui isik on teeninud välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena. Kaebaja oli välisriigi relvajõududesse läinud Eestist, tema teenistuses oleku ajal aga muutus Eestis riigikord. Eesti Vabariigi taasiseseisvumise järgselt lubati Eestist pärit isikutel Eestisse naasta, kuid nende õiguslik staatus võis oluliselt erineda – nad ei pruukinud olla Eesti Vabariigi kodanikud ja NSVL-i kodakondsust Eesti Vabariik enam ei tunnustanud. Kaadrisõjaväelasena relvajõududes teenistusse asumine on olnud isiku enda valik ning seal teenistusse asudes antakse ka lojaalsusvanne, mistõttu on eeldatud, et kaadrisõjaväelasena teise riigi relvajõududes teeninud isikul on eriline ja väga tugev lojaalsusside teise riigiga (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 21.09.2016 otsus asjas nr 3-14-53193, p 9). Kui seadusandja tahe oleks olnud, et välisriigi relvajõududes teeninud isikute lojaalsust oleks vaja olnud hinnata, siis oleks see ka seaduses sätestatud.
4.Tallinna Halduskohtu 27.01.2023 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. KodS § 21 lg 1 p 6 on imperatiivne säte. KodS § 21 lg 2 teeb erandi üksnes välisriigi relvajõududest erru läinud isikule, kes on olnud sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuga abielus vähemalt viis aastat ja see abielu ei ole lahutatud. See säte ei ole kaebaja suhtes kohaldatav. Kaebaja teenis NSVL relvajõududes. Ta asus 27.07.1985 õppima A. Popovi nimelisse Leningradi Raadioelektroonika Kõrgemasse Sõjamerekooli, mille lõpetas 1990. aastal, omandades elektrotehnika inseneri eriala. 1990. a augustis astus kaebaja mereväeteenistusse Vaikse ookeani sõjaväeosas nr 09648 (allveelaev) Kamtšatkal, teenides hüdroakustilise generaatori insenerina vanemleitnandi auastmes. Kaebaja vabastati teenistusest 29.04.1992 väeosa nr 53111 komandöri käskkirjaga nr 35/OK (§ 2), mille kohaselt alates 04.06.1992 võeti väeosa 09648 isikkoosseisu nimekirjadest ja kõigilt varustuse liikidelt maha väeosa teenistuja X, kes oli vallandatud sõjaväest reservi § 59 punkti „B“ (koosseisu koondamise korras) alusel vanemleitnandi auastmes. Sama käskkirjaga suunati ta sõjaväearvestusele võtmiseks Tallinnasse. Nimetatud dokumendis on kirjas, et X oli „vallandatud sõjaväest reservi“ ning suunatud „sõjaväearvestusele võtmiseks Tallinnasse“. Kaebaja täitis komandöri käskkirjas antud korraldust ning Tallinnasse saabudes võttis ennast sõjaväearvestusele, mille kohta talle 21.05.1992 väljastati tõend nr 21. Eesti Rahvusarhiivi 3(6)
3-21-1289 10.12.2021 arhiiviteatisest nr 7-3/21/5563 nähtub, et riigikaitseosakondade arhiivifondis säilitatavate Tallina Ida Rajoonivalitsuse Riigi- ja Piirikaitse Osakonna dokumentide seas Xle 21.05.1992 väljastatud tõendi alusdokumente ei leidu. Kaitseressursside Ametil ja Kaitseväel puuduvad andmed selle kohta, et kaebaja on võetud arvele Eesti Kaitseväe reservväelasena. Venemaa Föderatsiooni Suursaatkonna 26.10.2021 tõend nr 840, mille kohaselt X ei ole Venemaa Föderatsiooni relvajõudude sõjaväepensionär ning ei kuulu Venemaa Föderatsiooni relvajõudude reservi ega sealt erru läinud, ei lükka ümber asjaolu, et kaebaja oli 1992. aastal vallandatud NSVL sõjaväest reservi ning järgnevalt võetud sõjaväearvestusele Tallinnas vastavalt väeosa 53111 komandöri käskkirjale nr 35/OK. Kaebajal ei ole põhiõigust Eesti kodakondsusele. KodS ei ole põhiseadusevastane ja kaebuse väidete üldsõnalisuse tõttu ei ole alust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust algatada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.X esitas 23.02.2023 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tallinna Halduskohtu 27.01.2023 otsus ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellant ei teeninud välisriigi relvajõududes, sest sõjaväeteenistuse ajal oli ta NSVL relvajõudude koosseisus NSVL kodanikust Eesti elanikuna. Armeeteenistuse jooksul apellant allveelaevaga vee all ei viibinud ning spetsiifilisi ülesandeid ei täitnud, sest sõjaväes viibis ta selleks liialt vähe aega (alla 2 a). KodS § 21 lg 1 p 6 alusel kodakondsuse andmisest keeldumiseks peavad kõik selles sättes nimetatud asjaolud esinema üheaegselt. KodS § 21 lg 1 p 5 sõnastus on erinev ja selles arvestati isikust lähtuva julgeolekuriskiga. KodS § 21 lg 1 p-s 6 on välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena teenimisele lisaks nõutav, et isik oleks arvatud välisriigi relvajõudude reservi või erru. Kaebajat ei arvatud erru ega NSVL relvajõudude reservi, vaid ta vallandati Eesti taasiseseisvumisega toimunud poliitiliste protsesside tagajärjel. 29.04.1992 käskkirja andmise ajal ei kuulunud sõjaväeosa nr 53111 enam NSVL relvajõudude, vaid Sõltumatute Riikide Ühenduse (SRÜ) relvajõudude koosseisu. Käskkirja aluseks oli SRÜ sõjavägede ülemjuhataja 26.03.1992 käskkiri nr 0440. Apellant vallandati NSVL kaitseministri 1985. a käskkirja nr 100 § 59 punkti b alusel koosseisu koondamise korras. SRÜ Ühendatud Relvajõududes ei saanud täita NSVL kaitseministri käskkirja ega kohustada kaebajat ennast Eestis arvele võtma. Venemaa Föderatsiooni presidendi 11.02.1993 seaduse nr 4455 § 35 lg 1 alusel ei või isik, kes pole Venemaa Föderatsiooni kodanik, teenida Venemaa Föderatsiooni relvajõududes ning seega pole alust teda ka sinna teenistusse kutsuda. Halduskohus jättis ekslikult arvesse võtmata, et Riigikogus võeti 19.01.1995 vastu ebaõige kodakondsuse seadus. Samuti jättis halduskohus ekslikult algatamata põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, põhjendades seda kaebaja väidete üldsõnalisusega. Apellandil on kodakondsuse puudumise tõttu piiratud töötamine riigiametis ja rahvusvahelistes organisatsioonides, tal ei ole valimisõigust ja tema piiriülene liikumine on piiratud. Paljud riigid ei aktsepteeri tema välismaalase passi. Halduskohus parandas 30.01.2023 määrusega kohtuotsust ja jättis välja viite sellele, et kohtuotsuse tegemisel võeti arvesse kaebaja vande all antud ütlusi. Kaebaja andis halduskohtu istungil vande all ütlusi ja neid oleks tulnud kohtuotsuse tegemisel arvestada.
4(6)
3-21-1289
6.Vabariigi Valitsus vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ja jääb varasemate seisukohtade juurde. Tähtsust ei oma, kuidas või millisel alusel on isik sõjaväeteenistusest vabastatud. Välisriigi relvajõududest vabastamine toimub välisriigi õigusaktide kohaselt ning vabastamise erivorme võib olla mitmeid, sh ka näiteks vabastamine selliselt, et reservi arvamist või erru minemist ei järgne. Paralleel KodS § 21 lg 1 p-ga 5 ei ole õige, sest selles sätte ei ole isiku ametikoht oluline. Kaadrisõjaväelasel on spetsiifilisem õpe, teadmised ja käsuahel võrreldes ajateenijatega või muu personaliga, kes täidavad sarnaseid ülesandeid nagu mistahes muus (tsiviil)organisatsioonis. KodS § 21 lg 1 p 6 ei näe ette kaalutlusõigust ja lähtub ettevaatuspõhimõttest, arvestades, et pädeval haldusorganil ei ole võimalik isiku lojaalsust kontrollida. Normi on kohaldatud ühetaoliselt.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
8.KodS § 21 lg 1 p 6 sätestas vaidlustatud haldusakti andmise ajal, et Eesti kodakondsust ei anta ega taastata isikule, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud, samuti tema abikaasale, kes on saabunud Eestisse seoses sõjaväelase lähetamisega teenistusse, reservi või erru. See säte ei näe ette kodakondsuse andmise otsustamisel kaalutlusõigust. Keeld sättes nimetatud isikule kodakondsust anda on võrreldav KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikule kodakondsuse andmise keeluga, mille kohta on kohtupraktikas selgitatud, et see keelab absoluutselt, erandeid ja kaalutlusõigust välistavalt anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teinud luure- või julgeolekuteenistuses mis tahes palgatööd (Riigikohtu üldkogu 03.01.2008 otsus asjas nr 3-3-1-106-06, p 32). KodS § 21 lg 2 ei ole praegusel juhul kohaldatav, sest asjas ei ole esitatud tõendeid, mis võimaldaks järeldada, et kaebaja abikaasa omandas Eesti kodakondsuse sünniga.
9.Õige on kaebaja tähelepanek, et KodS § 21 lg 1 p 6 nõuab, et isik ei oleks mitte üksnes teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, vaid ka sealt reservi või erru arvatud. Sätte sõnastusest ja eesmärgist ei saa aga järeldada, et seda on võimalik tõlgendada nii, et varem välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud isikute puhul tuleb tuvastada konkreetse välisriigi õigusest lähtudes, mil viisil selline teenistus lõppes. KodS vastuvõtmise ajal kehtinud kaitseväeteenistuse seaduse § 4 järgi jagunes kaitseväeteenistus tegevteenistuseks ja teenistuseks reservis ning § 44 lg 1 nägi ette, et tegevteenistuse läbinud kaitseväelased arvatakse reservi. Sama paragrahvi lõige 2 sätestas, et need kaitseväelased, kes on tunnistatud arstliku komisjoni otsusega kaitseväeteenistuseks kõlbmatuks, arvatakse erru. Mingeid muid tegevteenistusest lahkumise võimalusi viidatud seadus ette ei näinud. Seda ei näe ette ka kehtiv kaitseväeteenistuse seadus. KodS § 21 lg p 6 eesmärk on ringkonnakohtu hinnangul välistada kodakondsuse andmine kõigile välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud isikutele sõltumata teenistusest lahkumise viisist. Seetõttu ei oma asja lahendamisel ka tähtsust, kas kaebaja võttis ennast Eestis Kaitseväes arvele või mitte.
10.Selles sättes peetakse ka silmas mistahes välisriigi relvajõude sõltumata nende nimetusest. Isegi kui sõjaväeosa, kus kaebaja NSVL relvajõududes teenis, loeti SRÜ moodustamise järel 08.12.1991 selle relvajõudude koosseisu, tuleb kaebaja teenistust NSVL relvajõududes kuni selle ajani pidada ikkagi KodS § 21 lg 1 p 6 järgi takistuseks kodakondsuse andmisel. NSVL oli välisriik, mis okupeeris Eesti Vabariigi 1940. a-l. Tähtsust ei oma, et kaebaja elas Eestis enne sõjaväeteenistusse asumist ja naasis siia elama sõjaväeteenistuse järel.
5(6)
3-21-1289
11.Rahvusvaheline õigus jätab üldjuhul iga riigi otsustada kodakondsuse saamise täpsed tingimused ning naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses. Põhiseadus ei näe põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus naturalisatsiooni teel (vt Riigikohtu üldkogu 03.01.2008 otsus asjas nr 3-3-1-106-06, p 18). KodS § 21 lg 1 p 6 ei riiva üldise võrdsuspõhiõiguse kõrval ühtegi muud põhiõigust (samas, p 28). Ringkonnakohtu hinnangul ei ole need isikute grupid, kellele on kodakondsuse andmine naturalisatsiooni korras lubatav, võrreldavad välisriigi relvajõududes teeninud kaadriväelastega, sest välisriigi relvajõududes teeninud isikutel võib olla sellise riigi või tema õigusjärglasega eriliselt tihe side, mille sarnast ei pruugi olla teistel, KodS § 21 lg-s 1 nimetamata isikutel. Isegi kui kaebaja puhul võib arvata, et ta on Eestis elamise kestust, perekondlikke sidemeid ja integreeritust arvestades lojaalne, ei ole seadusandjal kohustust näha ette sellist haldusmenetlust, mille käigus neid asjaolusid hinnatakse.
12.Kaebaja väide, et Riigikogu menetlusse esitatud kodakondsuse seaduse eelnõus reguleeris kodakondsuse andmisest keeldumise aluseid § 18, kuid lõppredaktsioonis muutus paragrahvinumber (§ 21), kuid see põhjus ei ole veebis kättesaadavatest allikatest jälgitav, ei anna alust järeldada, et Riigikogu ei ole kodakondsuse seaduse vastuvõtmisel järginud kodukorra nõudeid.
13.Halduskohtu 30.01.2023 määrus, millega parandati kohtuotsuse põhjendustes viga, ei too kaasa apellatsioonkaebuse rahuldamist. Kohtuotsuse põhjendustest nähtub, et kohus hindas kõiki asjas kogutud tõendeid. Neid on asja lahendamisel hinnanud ka ringkonnakohus. Ükski kogutud tõend ei tõenda, et kaebaja ei ole välisriigi relvajõududes tegevusteenistuses olnud ja sealt lahkunud.
14.Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist kaebajalt taotlenud ja tema võimalikke menetluskulusid kaebajalt HKMS § 109 lg 1 alusel välja ei mõisteta. Kaebaja apellatsioonimenetluse kulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.