Keskkonnaõigus › Metsandus

3-22-674 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-22-674 kaalutlustel on vajalik Natura 2000 võrgustiku loodusobjektide kaitsekorra muutmine konkreetselt kaebajale kuuluva kinnisasja osas. Seega on Natura 2000 võrgustiku loodusobjektide kaitsekorra muutmise ettepaneku tegemisel oluliselt rikutud haldusmenetluse norme ja hea halduse tava. Kui Keskkonnaamet põhjendab Natura 2000 võrgustiku loodusobjektide kaitsekorra muutmise algatamist Euroopa Komisjoni poolt 09.06.2021 Eesti Vabariigi suhtes rikkumismenetluse algatamisega, peaks Keskkonnaamet eelkõige likvideerima rikkumismenetluse algatamise põhjuseks olnud asjaolud, st tagama asjakohase hindamise läbiviimise, mitte meelevaldselt asuma muutma Natura 2000 võrgustiku loodusobjektide kaitsekorda kokku 12 683,6 ha ulatuses eraomandisse kuuluvatel kinnisasjadel ilma mistahes eelneva asjakohase hindamise läbiviimiseta. Keskkonnaameti poolt on meelevaldne, eesmärgipäratu ja õigusvastane peatada metsateatise menetlus kaebajale kuuluval kinnisasjal, kui läbi ei ole viidud asjakohast hindamist ning puuduvad uuringud või eriteadmistega isiku ekspertiisid asjaolu suhtes, kas kaitsekorra muutmine on tingimata vajalik konkreetselt kaebajale kuuluval kinnisasjal. Ehkki LKS § 8 lg 6 näeb ühe peatamise alusena ette loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku, on haldusorgani kaalumisruum ning põhjendamiskohustuse ulatus oluliselt erinev kaitse alla võtmise ettepaneku ja algatatud kaitse alla võtmise menetluse puhul. Kaitse alla võtmise ettepanekut tuleks käsitada mõtte, idee või algatusena, mille põhjendatust ja otstarbekust tuleb veel põhjalikult analüüsida. Järelikult tuleb sellel alusel haldusakti andmise menetluse peatamist kaaluda eriti hoolikalt ning põhjendada ulatuslikult. Kui on algatatud LKS § 9 lg 1 alusel loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlus, on antud esmane erialane ja otstarbekuse ning põhjendatuse hinnang lähtudes LKS § 8 lg-st 3 ning need põhjendused on eeldatavalt relevantsed haldusakti andmise menetluse peatamisel. Metsateatise menetluse peatamisega on keelatud kaebajal metsa raiumise ja metsamaterjali kasutamise võimalus 28 kuuks. Kuna vaidlusalust katastriüksust ei ole üldse võimalik kasutada metsamajandusliku tulu saamiseks, on tegemist kinnisasja faktilise sundvõõrandamisega riigile ehk olukorraga, kus kaebaja on vaatamata kinnisasja omandi formaalsele säilimisele kaotanud riigi tegevuse tõttu omandi majanduslikus mõttes. Ka omandi faktilisel sundvõõrandamisel tuleb riigil täita PS § 32 lg 1 teises lauses sätestatud kohustus hüvitada õiglaselt ja kohe võõrandamisega tekitatud kahju. Kaebajale ei ole tagatud mis tahes hüvitist tema kinnisasja faktilise sundvõõrandamise eest.

3-22-674 tingimata vajalik konkreetselt kaebaja kinnisasjal. Niguse kinnistu eraldisel 1 kavandatav raie on vastuolus loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärgiga ja kavandatava kaitsekorraga ning võib mõjutada loodusobjekti seisundit. Eraldis 1 kattub teadaoleva ja 2017. a-l inventeeritud metsaelupaigaga ning kavandatav raie võib kahjustada elupaika määral, et see pärast raiet ei vasta enam metsaelupaiga tunnustele. Keskkonnaameti 21.02.2022 kiri ei ole põhjendamispuudustega. Sellest on selgelt ja ühemõtteliselt arusaadav, miks peab Keskkonnaamet metsateatise nr 50000629928 menetluse peatamist vajalikuks ning millist tagajärge soovib Keskkonnaamet menetluse peatamisega ära hoida. Seega on 21.02.2022 kiri põhjendatud ulatuses, mis tagab kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. 07.02.2022 kiri ei riku kaebaja õigusi. Kaebaja kaebeõiguse piiridest on väljaspool kaebaja väited ja järeldused, mille kohaselt on Keskkonnaameti haldustegevus meelevaldne, eesmärgipäratu ja õigusvastane, kuna Keskkonnaamet on asjakohase hindamise läbiviimiseta ning uuringute teostamiseta või eriteadmisteta isiku ekspertiiside koostamiseta asunud muutma 12 683,6 ha ulatuses eraomandisse kuuluvatel kinnisasjadel Natura 2000 võrgustiku loodusobjektide kaitsekorda selliselt, et teatud metsaelupaigatüübid oleksid rangelt kaitstud. Kaebajal ei ole õigust esitada kaebust avalikes huvides. Võrdlus metsateatise menetluse peatamise ja kinnisasja faktilise sundvõõrandamise osas riigile on ainetu. Võimalik oleks kinnisasja faktilisest sundvõõrandamisest riigile rääkida üksnes olukorras, kus Keskkonnaamet annab haldusakti, millega keeldub metsateatisega 50000629928 kavandatud raie kinnitamisest metsaregistris. Sellist otsust tehtud ei ole. Kaebaja kinnistuga kattuvas osas kinnitati Vormsi maastikukaitseala moodustamine Vabariigi Valitsuse 01.08.2000 määrusega nr 264 „Vormsi maastikukaitseala kaitse-eeskiri”. Kaebaja omandas kinnistu 1999. a-l, s.o ajal, mil käis avalik kaitseala moodustamise protsess. Seega pidi juba kinnistu omandamisel olema kaebajale mõistlikult ettenähtav, et lähitulevikus võivad kinnistule seatavad looduskaitselised piirangud tema omandiõigust kitsendada. Kaebaja pidi arvestama võimalusega, et looduskaitselised piirangud ei pruugi võimaldada tulevikus kinnistul metsa raiuda, kuid otsustas kinnisasja omandada. See välistab võrdluse sundvõõrandamisega ka olukorras, kus Keskkonnaamet otsustab jätta metsateatise metsaregistris kinnitamata.

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

LKS § 8 lg 6 sätestab, et kui on esitatud loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek, on haldusorganil, kellele on esitatud taotlus haldusakti andmiseks, mis võib mõjutada ettepanekus nimetatud loodusobjekti seisundit, õigus peatada haldusakti andmise menetlus. Haldusakti andmise menetlus peatatakse kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise või kaitse alla võtmisest keeldumise otsuse tegemiseni, kuid mitte kauemaks kui 28 kuuks haldusakti andmise menetluse peatamise otsuse tegemisest arvates. LKS § 13 lg-st 1 tulenevalt kohaldatakse seda sätet ka kaitstava loodusobjekti tüübi, kaitse-eesmärgi või välispiiri muutmisele või kaitseeeskirjas märgitud piirangute või loodusobjektiga seotud kohustuste ulatuse olulisele muutmisele või kehtetuks tunnistamisele. Ehkki Keskkonnaministeerium ei ole Keskkonnaameti 07.02.2022 ettepaneku alusel LKS § 9 lg 1 mõttes menetlust alustanud, ei järeldu sellest keeldu metsateatiste registreerimise menetluse peatamiseks. LKS § 8 lg 6 sõnastusest nähtuvalt on haldusakti andmise menetluse peatamine võimalik ka ettepaneku esitamise järgselt. Säte annab Keskkonnaametile menetluse peatamise otsustamisel laia kaalutlusruumi. Sellise otsustuse kohtuliku kontrolli ulatus on HKMS § 158 lg 3 kohaselt piiratud. 4(8)

3-22-674 LKS § 8 lg-t 6 arvestades oli Keskkonnaametil õigus metsateatiste registreerimise menetlus peatada, kui metsateatiste registreerimine võis mõjutada Vormsi maastikukaitseala Prästviigi piiranguvööndi seisundi säilimist. Vastavalt metsaseaduse (MS) § 28 lg 4 p-le 1 ja § 30 lg-le 1 on aegjärkne raie turberaie, mis on üheks uusraie liikideks. Ehkki kaebaja poolt Niguse kinnistu eraldisel 1 soovitud aegjärkne raie ei ole oma intensiivsuselt võrreldav lageraie mõjuga, on siiski põhjendatud eeldada, et raie teostamine muudaks metsaeraldise seisundit ning seejuures puuduks kindlus, et pärast raie teostamist oleks veel võimalik saavutada Keskkonnaameti 07.02.2022 ettepaneku eesmärki. LKS § 31 lg 2 p-st 5 tulenevalt ei ole ka piiranguvööndis ning LKS § 30 lg 2 kohaselt sihtkaitsevööndis aegjärksed raied lubatud. Seega tuleb metsateatiste registreerimise menetluse peatamist kuni 28 kuuks pidada kaalukat looduskaitselist eesmärki arvestades proportsionaalseks meetmeks. LKS § 8 lg 3 ei kohustanud vastustajat enne 07.02.2022 ettepaneku tegemist viima läbi uuringuid kaitsekorra muutmise põhjendatuse ja otstarbekuse ning kavandatavate täiendavate piirangute otstarbekuse suhtes. Loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek peab vastama § 8 lg-s 2 toodud tingimustele. LKS § 8 lg 2 kohaselt tuleb ettepanekus välja tuua loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendused ja eesmärk ning loodusväärtused, mille kaitse eesmärgil ettepanek esitatakse, lisades kaardi loodusobjekti asukoha või piiriga. Lisaks tuleb kirjeldada loodusobjekti kaitseks kavandatavaid piiranguid ning hinnata selle kaitse alla võtmise ja kaitse korraldamisega seotud kulutusi. Sättest ei tulene, et ettepanekule peaks olema lisatud uuringud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse kohta. LKS § 9 lg 1 kohaselt on kaitse alla võtmise menetluse algataja Keskkonnaministeerium. LKS § 8 lg-st 3 lähtudes korraldab seega Keskkonnaministeerium esmalt ka ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse ning kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiisi, kaasates selleks vastava ala eriteadmistega isiku. Kaebaja viidatud uuringute teostamine on ettepaneku tegemisele järgnev etapp, mille raames selgitatakse välja ettepaneku põhjendatus. Kui ekspertiisiga on selgunud, et loodusobjektil on kaitse alla võtmise eeldused ja kaitse alla võtmine on otstarbekas, algatatakse järgnevalt kaitse alla võtmise menetlus kooskõlas LKS §-s 9 sätestatuga. Üksnes asjaolust, et ettepanek on praegusel juhul tehtud suure ala osas, ei järeldu tingimata, et sellises ulatuses sihtkaitsevööndid ka kehtestatakse. Seega ei pidanud ettepaneku esitamisega olema esitatud põhjendusi, miks loodusobjekti kaitsekorra muutmine on tingimata vajalik kaebaja kinnisasjal. LKS-st ei tulenenud Keskkonnaametile kohustust juba enne Keskkonnaministeeriumile 07.02.2022 ettepaneku esitamist kaasata puudutatud isikud haldusmenetlusse ning anda neile võimalus esitada seisukohti ja vastuväiteid. Kaitse alla võtmise algatab Keskkonnaministeerium ja see toimub avatud menetlusena. Seega juhul, kui Keskkonnaministeerium otsustab loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse algatada, kaasatakse menetlusse lisaks üldisele avalikkusele ka kaebaja kui otseselt puudutatud, misjärel on tal võimalik vastavas menetluses esitada ettepanekuid ja vastuväiteid. Keskkonnaameti 21.02.2022 kirjast nähtuvalt tulenes 07.02.2022 ettepanek asjaolust, et metsaelupaikade seisund ei ole loodusdirektiivi rakendamise aruande järgi valdavas osas soodne ning aruandes on välja toodud, et seisundi oluliseks ohuteguriks on mh raietööd. Piiranguvööndis, kus uuendusraied on lubatud, ei ole võimalik metsaelupaikade seisundit säilitada. Samuti ei ole võimalik piiranguvööndis keelata hooldusraieid, millel on samuti metsaelupaikadele kahjustav/hävitav mõju. Keskkonnaamet on 21.02.2022 kirjas ka selgitanud, et ettepaneku eesmärk on tagada Natura 2000 võrgustiku alal paiknevate metsaelupaikade säilimine vastavalt loodusdirektiivi art-le 6. Kaitse alla võtmine toetab Natura 2000 tegevuskava 2021–2027 eesmärke, tagamaks metsaelupaikade soodne kaitsestaatus. Samuti toetab ettepanek Euroopa Liidu elurikkuse strateegiat aastani 2030, mille 5(8)

3-22-674 eesmärk on kaitsta kõiki allesolevaid loodus- ja põlismetsi. Eelnevaid põhjendusi arvestades ei saa Keskkonnaameti poolt Keskkonnaministeeriumile ettepaneku tegemist ette heita, vaid looduskaitselise olukorra parendamiseks sammude astumine oli põhjendatud. Metsateatise registreerimise menetluse peatamise tõttu ei ole kaebajale tekkinud nii tõsiseid omandiõiguse kitsendusi, mis muudaksid tema võimaluse oma kinnistut kasutada ja käsutada sisuliselt olematuks ja tekitaks seeläbi ka sellise kahju, mida tuleks kaebajale juba praegu hüvitada. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6(8)

3-22-674 piirangud lisaks juba olemasolevatele võivad kaebajale haldusakti andmisega kaasneda, sh kas neid piiranguid saaks võrrelda sundvõõrandamisega või mitte. Kaebajale ei ole tekkinud metsateatise registreerimise menetlusega sellist kahju, mida tuleks juba praeguses menetlusetapis hüvitada. Menetluse peatamine oli Keskkonnaameti kaalutlusotsus. Kaalutlusõigust on teostatud volituste piires. Otsus metsateatise menetluste peatamiseks on proportsionaalne ja õiguspärane. Keskkonnaamet ei pidanud enne 07.02.2022 ettepaneku esitamist teaduspõhiselt kindlaks tegema, et konkreetsel kinnisasjal on seadusega sätestatud kaitse alla võtmise eeldused ja loodusobjekti kaitse alla võtmine on tingimata vajalik ja otstarbekas. LKS § 8 lg 6 alusel menetluse peatamine eeldab vaid põhjendatud kahtluse olemasolu. Loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanekule esitatavad nõuded sätestab LKS § 8 lg 2. Keskkonnaameti 07.02.2022 ettepanek sisaldas kõiki vajalikke elemente. LKS § 9 lg 1 kohaselt algatab loodusobjekti kaitse all võtmise menetluse ja määrab menetluse läbiviija Keskkonnaministeerium. Kaitse alla võtmise ettepaneku esitamine ei ole samastatav kaitse alla võtmise menetluse algatamisega. Kaebaja viidatud uuringute teostamine on kaitse alla võtmise ettepanekule järgnev, mitte eelnev etapp. Keskkonnaamet ei ole kaitse alla võtmise menetluse algataja LKS § 8 lg 3 tähenduses. Seega ei ole ka Keskkonnaameti ülesanne korraldada ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse ning kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiisi, kaasates selleks vastava ala eriteadmistega isikuid. Ühestki õigusaktist ei tulene Keskkonnaametile kohustust kaasata LKS § 8 lg 1 alusel tehtava ettepaneku tegemiseks puudutatud isikud. Kavandatud raied mõjutavad loodusdirektiivi I lisas nimetatud metsaelupaigatüübi seisundit. Seega on menetluste peatamine seaduses sätestatud tähtajaks õige ja põhjendatud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-22-674 kaebaja esitatud metsateatise rahuldamisel oleks saanud mõjutatud ettepanekus nimetatud loodusobjekti seisund. Seega oli vastustajal õigus peatada metsateatise menetlus kuni 28 kuuks. Ehkki metsateatise menetluse peatamine kuni 28 kuuks kujutab endast olulist omandiõiguse riivet, on meede proportsionaalne ülekaaluka avaliku huvi tõttu. Omandiõiguse riivet aitab tasakaalustada selle ajaline piir. Tegemist on ajutise meetmega. Menetlustoimingut ei pea põhjendama sama põhjalikult kui haldusakti. Keskkonnaameti menetlustoiming oli õiguspärane ja halduskohtu põhjendused selles küsimuses on ammendavad. Halduskohus on esitanud piisavad ja asjakohased põhjendused ka küsimusele, millises menetlusetapis viiakse läbi LKS § 8 lg-s 3 nimetatud ekspertiis ja kaasatakse avalikkus, sh kinnisasjade omanikud (otsuse p-d 11‒13). Halduskohtu seisukohti toetab Riigikohtu 15.10.2009 otsus nr 3-3-1-5709.

(allkirjastatud digitaalselt)

8(8)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.