3-22-1407/10 - Planeerimine ja ehitus - Planeeringud - Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium - lahend.ee

3.Harku Vallavolikogu 26.05.2022 otsusega nr 53 (otsus nr 53) jäeti DP algatamata. Otsuses leiti, et vaidlusalusele kinnistule kuue elamukrundi moodustamine ei ole kooskõlas üldplaneeringu ja Harku Vallavolikogu 31.05.2018 otsuses nr 51 „Harku valla ehitustingimusi, miljööväärtuslikke alasid ja väärtuslikke maastikke määrav ning tihehoonestusalasid täpsustav teemaplaneering“ (teemaplaneering) väljendatud looduslike haljasmaade hoonestamise põhimõtetega ning planeeringutes väljenduva avaliku huviga. Leebe režiimiga loodusliku haljasmaa juhtotstarbe peamine kasutusviis on maatulunduslik kasutus ning ehitusõiguse kavandamine seal peab olema põhjendatud ja ratsionaalne. Samuti on selge avalik huvi selle vastu, et üldplaneeringuga on elamuarenduseks ette nähtud piirkonnad kindlaks määratud. Valla elanikel on õiguspärane ootus sellele, et looduslikud haljasmaad säiliksid looduslikuna ning neid kasutataks ettenähtud viisil ehk maatulunduslikult, mitte üldplaneeringu vastaselt elamuarenduse eesmärgil. Üldplaneeringus on määratud arendatavad piirkonnad (elamumaa juhtfunktsiooniga alad) selliselt, et säiliksid ulatuslikud looduslikud alad ja olemasoleva rohevõrgustiku funktsioon. Põhjendatud võib olla maaüksuse omanikul enda tarbeks ühe elamumaa krundi kavandamine ja ühe üldkasutatava maa sihtotstarbega krundi moodustamine, mis kavandatakse külaelanike soovil kooskäimise kohana, mitte aga viie täiendava elamumaa krundi kavandamine, pidades ka silmas, et vaidlusaluse kinnistu omanikuks on ettevõte, kelle puhul ei tule kõne alla huvi kasutada otstarbekalt pärandiks saadud maad. Kuivõrd leebe režiimiga loodusliku haljasmaa juhtfunktsiooniga aladele ehitusõiguse taotlemine on läinud massiliseks, on vallavolikogu 2020. a lõpust võtnud suuna, et leebe režiimiga looduslikel haljasmaadel tuleb hakata ehitustegevust piirama, kuna antud aladele ei ole üldplaneeringuga arendustegevust eluasemekohtade rajamise eesmärgil ette nähtud. Lisaks eluliselt vajalikule tehnilisele infrastruktuurile (teed ja trassid) tuleb kohaliku omavalitsuse poolt tagada piirkonnas ka sotsiaalne infrastruktuur (piirkonda teenindav lasteaed, kool jne). Hetkel puudub kohalikul omavalitsusel võimalus ja võimekus pakkuda piirkonnas elavatele peredele igapäevaseks elutegevuseks vajalikke avalikult kasutatavaid hüvesid ja teenuseid. Sellises olukorras ei ole 2(8)

4.Tara Developments OÜ esitas 30.06.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 03.10.2022) otsuse nr 53 tühistamiseks ning DP algatamise taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamiseks hiljemalt 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest. Taotletav DP on kooskõlas üldplaneeringu seletuskirja p-des 2.1.2 ja 2.7 ning teemaplaneeringu seletuskirja p-s 3.3. määratletud põhimõtetega. Kavandatud kuus üksikelamut paiknevad kooskõlas „kobara“ asustusmustriga, elamumaa sihtotstarbega kruntide suurus on vähemalt 3000 m2 ja iga elamumaa sihtotstarbega krundi juurde on kavandatud vähemalt 17 000 m2 suurune maatulundusmaa sihtotstarbega maaüksus. Vallavolikogu eelistusi ei saa samastada üld- ja teemaplaneeringu tingimustega ning otsuses nr 53 esitatud argument, et üld- ja teemaplaneeringu mõte on võimaldada maaüksuse omanikul taotleda enda tarbeks elamu püstitamiseks ehitusõigust aladel, mille osas ei ole üldja teemaplaneeringuga määratud elamumaa juhtfunktsiooni, ei tugine üld- ja teemaplaneeringu tingimustele. Pelgalt asjaolu, et teemaplaneering seab tingimused algse maatulundusmaa jagamiseks rohkemateks maaüksusteks, kinnitab üheselt selle väite alusetust. Vastustaja on jätnud tähelepanuta, et taotletava DP kohaselt säiliks planeeringualal umbes 81% ulatuses jätkuvalt looduslikule haljasmaale vastav maatulunduslik kasutusviis ning maatulundusliku maa kõrvale moodustatakse üldplaneeringu tingimustele vastavad elamumaa maaüksused. Põhjendamatu on vastustaja viide rohevõrgustiku funktsioonidele, kuna üldplaneeringus määratletud rohealade ja -võrgustike toimimist kavandatu negatiivselt ei mõjuta ning pealegi toetavad rohealade funktsioone sellised üldplaneeringus määratletud ehitusõiguse kriteeriumid nagu elamute paigutamine „kobaratena“. Samuti on vastustaja looduslike alade säilitamiseks valinud elamuehitusele tingimuste seadmise (krundi suurus, elamumaa juurde suure maatulundusmaa moodustamise nõue jne), millistele tingimustele taotletav DP vastab. Kaebaja taotlus ei sisalda üld- ja teemaplaneeringu põhilahenduse muutmise ettepanekut ega erandi tegemist üld- ja teemaplaneeringu kehtivatest tingimustest, vaid taotletud on üldplaneeringuga kooskõlas oleva DP algatamist. Otsuses nr 53 on viidatud Harku Vallavolikogu 02.05.2022 otsusega nr 45 algatatud Harku valla leebe režiimiga loodusliku haljasmaa kasutus- ja ehitustingimusi määrava teemaplaneeringu menetlusele. Nimetatud teemaplaneering saab seada kitsendusi ja tingimusi kaebaja kinnistu kasutamisele ainult selle kehtestamisel. Teemaplaneeringu p 3.3 ei sisalda piirangut mitme elamu kavandamisele leebe režiimiga looduslikule haljasmaale, vaid lähtub läbivalt võimalusest planeerida leebe režiimiga looduslikule haljasmaale mitmeid elamuid, piiramata seda eksisteerivate maaüksuste arvuga. Keelu näol on tegemist olulise omandiõiguse riivega, mis oleks pidanud teemaplaneeringu seletuskirjast selgesõnaliselt tulenema. Harku vald ei rakenda tegelikkuses ka teemaplaneeringu väidetavat juhtmõtet (lubada maaüksuse omanikule rajada endale kodukohta). Näiteks on vastustaja algatanud Rannamõisa külas Harku tee 52 maaüksuse ja lähiala DP, mille eesmärk on kavandada leebe režiimiga loodusliku haljasmaa juhtfunktsiooniga tiheasustusalale büroohoone. Vastustaja seisukoht, et vallal puudub võimalus ja võimekus pakkuda piirkonnas elavatele peredele igapäevaseks elutegevuseks vajalikke avalikult kasutatavaid hüvesid, on asjassepuutumatu. Vastustaja ei ole keeldunud DP algatamisest planeerimisseaduse (PlanS) § 3(8)

Esitatud DP algatamise taotlus ei ole kooskõlas kehtiva üld- ja teemaplaneeringuga. Asjaolu, et planeeringud määratlevad hajaasustuses hoonestamisel kruntide minimaalsuurused, ei tähenda, et kogu üldplaneeringu kohase loodusliku haljasmaa võiks jagada 2 ha suurusteks tükkideks ning hoonestada. Eelnimetatud tingimusi tuleb järgida siis, kui kohalik omavalitsus on otsustanud looduslikul haljasalal ehitusõiguse anda, ent kinnistute moodustamisele eelneb kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus selle kohta, kas hoonestamine sellisel maa-alal on üldse põhjendatud. Teemaplaneeringust tuleneb üheselt põhimõte, et leebe režiimiga loodusliku haljasmaa juhtotstarbega maatükki võib jagada ja hoonestada ühe korra ning täiendav jagamine on lubatud vaid transpordimaa või haljasala maaüksuse kavandamise eesmärgil. Vastustaja on varasemalt üldjuhul hajaasustusalade hoonestamisel lähtunud seisukohast, et maaüksuse omanikule võimaldatakse põhjendatud juhul kodu rajamine temale kuuluvale maatulundusmaale, ent ka sel juhul peab selle ühe elamu kavandamine olema põhjendatud ja ratsionaalne. Kuna Vana-Madise tee 11 kinnistu on üldplaneeringu kohaselt looduslik haljasmaa, tähendaks sellele maa-alale taotletud mahus elamumaa kavandamine üldplaneeringu juhtotstarbe ulatuslikku muutmist, mis oleks käsitatav aga üldplaneeringu põhilahenduse muutmisena (PlanS § 142 lg 1, § 6 p 14). Kohalik omavalitsus ei ole kohustatud oma territooriumi planeerimisel lähtuma kinnisasja omaniku soovist, vaid eelkõige kehtestatud üldplaneeringust ja piirkonna tasakaalustatud arengust. Kaebaja ei ole välja toodud ühtegi põhjendust, mis avaliku huvi seisukohast tingiksid vajaduse 14,51 ha suurusele Vana-Madise tee 11 maaüksusele kavandada kuus elamumaa krunti. Kaebaja viidatud Vana-Madise tee 7a, Saarepõllu, Liisa ja Metsapõllu DP ei ole hea näide valla halduspraktikast ning edaspidi soovib vald seda vältida. Ebaõige halduspraktika jätkamist või laiendamist ei saa nõuda ka toetudes võrdse kohtlemise põhimõttele ning haldusorgan ei riku võrdsuse põhimõtet, kui ta ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt Riigikohtu 06.05.2004 otsus nr 3-3-1-19-04; 06.12.2004 otsus nr 3-3-1-19-04).

3-22-1407 meelevaldset kaalu. Seisukoht, et DP oleks üldplaneeringuga ilmselgelt vastuolus, on õige. Muud kaalutlused, mille vastustaja on esitanud, on samuti asjassepuutuvad ning toetavad järeldust, et kaebaja huvi vaidlusaluse kinnistu arendamise vastu taotluses näidatud moel ei kaalu üles avalikku huvi säilitada sel kinnistul maatulundusmaale omane kasutus. Seejuures ei ole vastustaja vaidlustatud kinnistule ehitamist täielikult välistanud, vaid on vaidlustatud otsuses selgelt mõista andnud, et mõeldav oleks DP algatamine selleks, et ehitada vaidlusalusele kinnistule üks elamu. DP algatamise üle otsustamisel on kohalikul omavalitsusel ulatuslik kaalutlusruum. Ka juhul kui taotluses kajastatud DP põhilahendus ei oleks kõrgemalseisva planeeringuga ilmses vastuolus, ei ole taotluse esitajal subjektiivset õigust nõuda enda taotluse rahuldamist, vaid oma subjektiivsete õiguste kaitsmiseks õiguslike hüvede õiglast kaalumist kohaliku omavalitsuse poolt. Vaidlusalune kinnistu asub alal, mille juhtfunktsiooniks on üldplaneeringu kohaselt leebe režiimiga looduslik haljasmaa. Üldplaneeringu seletuskirja ptk 2.7 teise lõigu viies ja kuues lause on sõnastatud järgmiselt: „Leebe režiimiga looduslikul haljasmaal on võimalik eluasemekohtade rajamine hajaasustuse põhimõttel vastavalt ptk-s 2.1.2 seatud tingimustele. Ehitusõiguse kavandamise lubamine looduslikele haljasmaadele peab olema põhjendatud ning ratsionaalne“. Seega põhimõtteliselt on leebe režiimiga looduslikule haljasmaale ehitamist ette nägev DP võimalik, kui see vastab teatud tingimustele ning kui see on põhjendatud ja ratsionaalne. Juba eeltoodust tuleneb, et üksnes vastavus mingisugustele mõõdetavatele parameetritele (nt krundi suurus jms) ei tähenda, et looduslikule haljasmaale tuleks ehitusõigus DP-ga anda. Üldplaneeringu ptk 2.1.2 käsitleb hajaasustuse põhimõttel arendatavat väikeelamumaad looduslikul haljasmaal. Tingimused vastavate DP-de koostamiseks on sätestatud üldplaneeringu seletuskirja lk-l 21 olevas tabelis. Selle tabeli uuendatud sisu tuleneb teemaplaneeringust, mille seletuskirja ptk-s 3.3 on märgitud, et selles punktis esitatud tabel asendab täiendatud ja täpsustatud kujul üldplaneeringu lk-l 21 oleva tabeli. Teemaplaneeringu ptk-s 3.3 sisalduva tabeli p-st 4 tulenevalt on loodusliku haljasmaa juhtotstarbega alal olev maatulundusmaa lubatud elamu püstitamise eesmärgil jagada kaheks maaüksuseks, millest ühele määratakse elamumaa otstarve. Rohkem kui kaheks on olemasoleva maatulundusmaa sihtotstarbega maaüksuse jagamine lubatud üksnes juhul, kui see on vajalik tee, avaliku haljasala, tehnovõrgu või rajatise tarbeks või kui sellise kaheks jagamise tulemusena tekkiv maatulundusmaa sihtotstarbega maatükk koosneb loomuldasa kahest selge loodusliku piiriga eraldatud tükist. Eeltoodust tulenevalt välistab teemaplaneering üheselt vaidlusalusele kinnistule kuue elamukrundi moodustamise. Teemaplaneeringu käsitletavat punkti ei saa mõista selliselt, et juhul kui looduslikul haljasmaal asuvale maatükile planeeritakse teed või trassid, võib sinna moodustada ükskõik kui palju elamumaa krunte, tingimusel, et iga elamumaa krundiga käib kaasas maatulundusmaa krunt ja need krundid on vähemalt minimaalse nõutava suurusega. Käsitletavast punktist tuleneb selgelt, et looduslikul haljasmaal asuvale maatulundusmaa sihtotstarbega maaüksusele saab olenemata selle maaüksuse suurusest DP-ga kavandada ühe elamu. Teemaplaneeringu ptk-s 3.3 sisalduvas tabelis loetletud tingimused on kumulatiivsed, mitte alternatiivsed – planeering peab vastama kõigile seal sätestatud tingimusele, mitte üksnes mõnele neist. DP, mille lahendus ei vasta eelviidatud tabeli neljandale punktile, on üldplaneeringuga vastuolus sõltumata sellest, kas iga konkreetne selles DP-s kavandatav krunt eraldivõetuna vastab selle tabeli viiendas punktis nimetatud suurusnõuetele. Samal põhjusel ei väära vastustaja seisukoha õigsust ka see, et teemaplaneeringu seletuskirja peatükis 3.3 sisalduva tabeli kaheksandas punktis on ette nähtud soovituslikuks asustusmustriks hajaasustusalal eluasemekohtade „kobarad”. Kõnealuse tabeli kaheksas punkt ei ole erinorm neljanda punktiga võrreldes ega luba kobara saavutamise 5(8)

3-22-1407 eesmärgil planeerida ühele senisele maatulundusmaa kinnistule DP-ga rohkem kui ühte elamumaa krunti. Teemaplaneeringu seletuskirja ptk-s 3.3 sisalduva tabeli neljas punkt on üheselt mõistetav selliselt, et intensiivsemat arendustegevust loodusliku haljasmaa sihtotstarbega maaüksustel üldplaneering ei võimalda. Kaebaja argument, et arvutuslikult 81%-l praeguse kinnistu pindalast midagi ei muutuks, ei lükka ümber vaidlustatud otsuses esitatud kaalutlust, et esineb arvestatav avalik huvi looduslike haljasmaade looduslikena säilimise vastu. On ilmne, et praegu olemasolev 14,51 ha suurune terviklik loodusliku haljasmaa tükk on tajutav inimtegevuseta looduskeskkonnana märksa rohkem, kui sellest 19% võrra väiksem ala, mis jaguneb mitmeks tükiks elamukruntide vahel. Kaebaja seisukoht, et taimede ja loomade elupaikade säilitamise vajadus tagatakse üksnes üldplaneeringus rohevõrgustikku käsitlevast osast tulenevate piirangutega või looduslikule haljasmaale kavandatavate kruntide suurusega, ei ole põhjendatud. Sama eesmärki – ehk olemasoleva haljasmaade põhjendamatu tükeldamise vältimist ja võimalikult vähese intensiivse inimtegevuse mõjudega alade säilitamist – kannab ka nõue, et leebe režiimiga loodusliku haljasmaal on kinnistu jagamise tulemusena võimalik moodustada üks elamukrunt, sõltumata selle kinnistu kui terviku suurusest enne jagamist. Kaebaja taotlus ei sisaldanud üldplaneeringu muutmise ettepanekut, kuid see ei anna alust kaebuse rahuldamiseks. Vastustaja on üksnes leidnud, et selline lahendus, mida kaebaja taotlusega realiseerida soovis, oleks üldplaneeringuga vastuolus ning eeldaks üldplaneeringu muutmist. Seega ei ole vastustaja üldplaneeringu muutmise võimalikkuse aspekti käsitledes sisulist kaalutlusviga teinud. Kuigi vaidlustatud otsuses „esivanematelt pärandina saadud maale“ viitamine ei ole kohane, on vastustaja sellele viidates esitanud kaalutluse, et maaomaniku huvi saada võimalus oma maatulundusmaale rajada üks elamu (selle sama maa praeguse või tulevase omaniku elukoht), on kaalukam huvi ja vastab valla arengu eesmärkidele paremini kui omaniku huvi arendada kinnisasja tulu saamise eesmärgil. See kaalutlus ei ole meelevaldne. Vastustaja ei ole DP algatamisest keeldunud sel põhjusel, et kaebaja on juriidilise isik või kaebaja on vaidlusaluse maatüki omandanud mingil muul viisil kui pärimine. Viidetega koalitsioonilepingule ning alles menetluses olevale uuele teemaplaneeringule on vastustaja soovinud rõhutada seda, et pärast üldplaneeringu või teemaplaneeringu kehtestamist ei ole valla arengusuundades ja -põhimõtetes toimunud ega toimumas selliseid muutusi, mis võiksid sundida valda kehtivas üldplaneeringus ette nähtud piiranguid kuidagi leebemalt tõlgendama või neid tähelepanuta jätma. Koalitsioonilepingule ja alles menetluses olevale planeeringudokumendile viitamine oleks lubamatu selleks, et põhjendada tehtavat otsust argumentidega, mida kehtiv õigus, eelkõige kehtivad arengu- ja planeerimisdokumendid ei toeta. Antud juhul see nii ei olnud. Vastustaja varasemast halduspraktikast ei saa tuleneda kaebajale õigust nõuda üldplaneeringuga vastuolus oleva DP algatamist. Vastustaja möönab, et varasem praktika on olnud väär ja vald soovib seda muuta. Kuna selline praktika muudatus tähendab praktika kooskõlla viimist õigusaktidega, ei pidanud vastustaja vaidlustatud otsuse tegemisel põhjendama, miks ta ei soostu andma kaebajale mõnda sellist üldplaneeringuga vastuolus olevat eelist, mille mõni teine isik võib olla varasema väärpraktika tõttu saanud. Kokkuvõttes on vastustaja vaidlustatud otsuse tegemisel mõistlikult kaalunud asjassepuutuvaid huve ning põhjendatult leidnud, et kaebaja huvi enda kinnistut meelepärasel viisil kasutada ei kaalu üles teemaplaneeringuga täpsustatud üldplaneeringus selgelt väljenduvat avalikku huvi säilitada vaidlusalusel kinnistul senine maakasutus.

7.Tara Developments OÜ palub 21.11.2022 apellatsioonkaebuses (ja 15.02.2024 seisukohas) tühistada Tallinna Halduskohtu 21.10.2022 otsus ja rahuldada uue otsusega kaebus. Üldplaneeringust tuleneb kaebajale õiguspärane ootus, et tema taotlus lahendatakse lähtuvalt planeeringu tingimustest. Kaebaja DP taotlus vastab üldplaneeringule (sh teemaplaneeringule) ja seda ka looduslikule haljasmaale ehitusõiguse andmise osas. Üldplaneering ei sisalda kitsendust, millele halduskohus tugineb. Halduskohus tõlgendab teemaplaneeringu sisu oluliselt erinevalt sellest, mida peab õigeks kaebaja. Teemaplaneeringu seletuskirja ptk-s 3.3 toodud reegli teine lause näeb ette tingimused, mille täitmisel on võimalik jagada algset maatulundusmaad enam kui kaheks maaüksuseks. Seda järeldust toetab teemaplaneeringu teksti grammatiline analüüs. Kui esimene lause reguleerib maaüksuse jagamist kaheks maaüksuseks, siis teine lause sätestab erandlikud tingimused rohkemateks maaüksusteks jagamiseks. Teemaplaneeringus ei kasutata kitsendavat sõnastust ega viidata ühele moodustatud elamumaa maaüksusele ja ühele maatulundusmaa maaüksusele, millele lisanduksid muu sihtotstarbega maaüksused. Teemaplaneeringu kohaselt moodustatakse „lisaks sellest moodustatud elamumaale ja maatulundusmaale“ (mis võib tähistada mitmeid maaüksuseid, mis jagavad sama sihtotstarvet) teatud sihtotstarbega teenindavad maaüksused. Halduskohtu tõlgendust ei toeta teemaplaneeringu tekst ega vastutaja halduspraktika. Üldplaneeringu tingimusi tuleb õigusselguse põhimõttest lähtuvalt kõigepealt püüda tõlgendada põhiseadusega (PS) kooskõlas oleval viisil. Maaüksuse kuju ja suuruse määramisel ei saanud selle omanik ette näha, et see toob kunagi tulevikus kaasa olulise kitsenduse omandiõiguse teostamisel. Halduskohtu ja vastustaja tõlgenduse kohaselt oleks iga maaüksuse omanikule seatud tänase suurusega maaüksusepõhine kitsendus. Sellisel juhul saaks üksnes ühe elamu püstitada nii kaebaja oma 14,51 ha suurusele kinnistule kui ka mõni teine taotleja oma 20 000 m2 suurusele kinnistule. Selline kitsendus on meelevaldne ja vastuolus PS §-st 12 tuleneva üldise võrdsuspõhiõigusega. Kaebuse esitamise järgselt on vastustaja jätkanud halduspraktikat, kus toetatakse valitud planeeringuid vaatamata sellele, et planeering näeb ette enam kui ühe elamumaa kinnistu ning paikneb samas leebe režiimiga looduslikul haljasmaal. Kaebaja esitab tõendina asja juurde võtmiseks Harku Vallavalitsuse 07.02.2023 korralduse nr 103, millega kehtestati VäänaJõesuu külas Lauri ja Väike-Laurimaa üksuste ning lähiala DP, mis näeb ette kahe uue elamumaa sihtotstarbega krundi moodustamise ning moodustatavatele elamumaakruntidele ehitusõiguse määramise üksikelamu ja seda teenindavate abihoonete püstitamiseks.