X kaebus Eesti Töötukassa 09.11.2022 otsuse nr 7- 8.1/22/121204 tühistamiseks ning kohustamisnõue
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X Vastustaja – Eesti Töötukassa
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata.
Jätta menetluskulud poolte endi kanda.
Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 26.02.2024, mis on puhkepäevale langevale tähtpäevale järgnev esimene tööpäev. Vastuseks menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X esitas 14.10.2022 Eesti Töötukassale ettevõtluse alustamise toetuse saamiseks avalduse koos lisadokumentidega. X plaanib luua erinevaid hooldus- ja puhastusteenuseid pakkuva ettevõtte ja taotles Eesti Töötukassalt 6000 eurot ettevõtte käivituskuludeks.
Eesti Töötukassa (töötukassa) 09.11.2022 otsusega nr 7-8.1/22/1212 otsustati Xile ettevõtluse alustamise toetust mitte anda, kuna äriplaan on suure riskiga. Xi tehtud parandused ei ole piisavad ning eelnevas otsuses välja toodud puudused on suures osas kõrvaldamata.
3.Tallinna Halduskohtule saabus 06.12.2022 Xi (kaebaja) kaebus. Kaebuse kohaselt soovib X esitada vaide Eesti Töötukassa otsuse peale ettevõtluse alustamise toetuse mitte andmise tõttu. Vaidlusaluseks haldusaktiks on Eesti Töötukassa 09.11.2022 otsus nr 7-8.1/22/1212. X soovib kohtu hinnangut esitatud äriplaanile.
3-22-2577
4.Halduskohus võttis 05.01.2023 määrusega kaebuse menetlusse nõuetes tühistada Eesti Töötukassa 09.11.2022 otsus nr 7-8.1/22/121204 ning kohustada töötukassat kaebaja ettevõtluse alustamise toetuse avaldus uuesti läbi vaatama.
5.Töötukassa esitas vastuse kaebusele 19.01.2023.
6.Kohus määras 22.11.2023 määrusega asja läbivaatamisele kirjalikus menetluses ning andis menetlusosalistele tähtaja täiendavate seisukohtade ja menetlusdokumentide esitamiseks. Menetlusosalised täiendavaid seisukohti ei esitanud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukohad
7.Kaebaja ei nõustu Eesti Töötukassa 09.11.2022 otsusega nr 7-8.1/22/121204. Kaebaja esitas kohtule kursusekaaslase äriplaani võrdluseks enda äriplaaniga. Kaebaja sõnul sai kursusekaaslane toetuse koheselt, aga temale toetust ei antud. Kaebaja soovib, et kohus võrdleks esitatud äriplaane ja annaks oma arvamuse tema äriplaanidele. Vastustaja seisukohad
8.Vastustaja leiab, et Xi kaebus on alusetu ja vaidleb sellele täies ulatuses vastu.
9.Vastustajale arusaadavalt puudub vaidlus järgmiste asjaolude üle: esitatud ärikeskkonna analüüs on äriplaanis üldistav ja pealiskaudne; tootmis- ja teenindusprotsessi kirjeldus on puudustega; äriplaanist puudub sisuline turu- ja kliendianalüüs; äriplaanist puudub sisuline konkurentsianalüüs; hinnakujunduse aluseid on käsitletud pealiskaudselt; üldistavalt on kirjeldatud plaanitavat turundustegevust ja turundusmeetmeid; esitatud tegevuse käivitamise kava on pealiskaudne ja välja on toomata käivituskulud; finantsprognoosides esineb puudusi ja ebakõlasid; SWOT analüüsis kirjeldatud nõrkused ning ohud on osaliselt maandamata.
10.Vastustaja arvates järeldub kaebaja kaebusest, et kaebajale on jäänud arusaamatuks, kuidas on tema kursusekaaslane 2019. aastal saanud ettevõtluse alustamise toetust ja tema mitte, kuigi äriplaanijärgset tegevusvaldkonnad on samad.
11.Vastustaja selgitab, et ettevõtluse alustamise toetuse avalduse saamisel pidi vastustaja viima läbi haldusmenetluse vastavalt haldusmenetluse seadusele (edaspidi HMS), järgides tööturuteenuste ja toetuste seadusest (edaspidi TTTS) tulenevaid erisusi (TTTS § 1 lg 3). Iga menetlus on seejuures eraldiseisev, ega sõltu eelnevatest või teistest menetlustest, sh ka asjaolust, et analoogses või samas valdkonnas tegutsemiseks on vastustaja varasemalt ettevõtluse alustamist toetust andnud.
12.Ettevõtluse alustamise toetuse määramise ja maksmise otsustamine ei toimu automaatselt, vaid vastustajal tuleb igakordselt hinnata TTTS § 19 lg-tes 1, 2, 21 ja 4 nimetatud asjaolusid. Eesti Töötukassa 16.11.2022 otsusega nr 7-8.1/22/1238 otsustati kaebajale ettevõtluse alustamise toetust TTTS § 19 lg 4 p 5 alusel mitte anda, kuna esitatud äriplaan on suure riskiga.
13.Hinnang, kas äriplaan on suure riskiga või mitte, on vastustaja kaalutlusotsus ja sõltub konkreetsest äriplaanist. Selleks tuleb vastustajal kaaluda kõiki äriplaanis toodud aspekte tervikuna ja koosmõjus, mille tulemusena peaks vastustaja jõudma järeldusele, kas plaanis seatud eesmärke on selles toodu põhjal reaalselt võimalik ka ellu viia ning kas selliselt toimiv ettevõte võiks olla jätkusuutlik. Kui äriplaani hinnates selgub, et loodav ettevõte pole jätkusuutlik või otsustajal puudub selle jätkusuutlikkuse suhtes kindlus, siis ongi tegemist suure riskiga äriplaaniga ning vastustajal tuleb selline taotlust jätta rahuldamata. Äriplaani eesmärk on luua strateegiad, mis viiks riskide realiseerumise võimaluse võimalikult madalale. Kui seda ei suudeta äriplaanis välja tuua, siis on põhjendatud kahelda loodava ettevõtte jätkusuutlikkuses ja lugeda selline äriplaan suure riskiga olevaks. Antud juhul kaebaja seda suutnud ei ole.
14.Vastustaja märgib kokkuvõtlikult, et kaebaja esitatud äriplaani loeti suure riskiga olevaks järgmistel põhjustel: 2(6)
3-22-2577
14.1.Esitatud ärikeskkonna analüüs on üldistav ja pealiskaudne. Majanduse prognoosimise aluseks on võetud 2019. ja 2020. aasta prognoosid, mis on aegunud. Erinevate tegurite mõju ärikeskkonnale ja loodavale ettevõttele on käsitletud üldistavalt, samuti on põhjalikult lahti kirjutamata ärikeskkonna analüüsis tegevusvaldkonnast lähtuv mikrokeskkonna analüüs (äriplaani punkt 4.2.). Jääb üldse selgusetuks, millele põhineb või tugineb mikrokeskkonna analüüs. Eelnevast tulenevalt ei saa hinnata, kas kaebaja on arvestanud ärikeskkonnast tulenevate mõjudega tema ettevõtte tegevusele.
14.2.Tootmis- ja teenindusprotsessi kirjeldus on puudustega. Nimetatud on pakutavaid teenused nagu puhastusteenuse pakkumine, õuealade hooldus, küttekollete hooldus, auto sisehooldus ja puhastustehnika rent, kuid ei selgu, kuidas toimuvad erinevate teenuste teenindamisprotsessid ning millised on erinevate teenuste pakkumiseks vajalikud vahendid. Samuti jääb selgusetuks teenindamisprotsessidega seotud kulud (sh keskmine ajakulu). Samuti puudub ülevaade töö- ja tööajakorraldusest loodavas ettevõttes ning milline on ettevõtte töötajate tavapärane tööjõudlus ning kuidas planeeritakse aega erinevate tegevuste vahel, sh suhtlemine klientidega, teenuste osutamine, müügi ja turundustöö jms. Seetõttu ei ole võimalik hinnata loodava ettevõtte ressursivajadust, teenindamisjõudlust ega jätkusuutlikkust. Puudub ka kindlus, kas olemasolevate ressurssidega on võimalik äriplaanijärgset tegevust ellu viia.
14.3.Äriplaanist puudub sisuline turu- ja kliendianalüüs. Loodava ettevõtte sihtrühmad on määratletud pealiskaudselt. Puudub sihtturu ning sihtrühmade põhjalikum kirjeldus ja analüüs. Ei selgu sihtrühmade suurus, potentsiaalsete maksevõimeliste klientide arv ning nõudluse eeldatav maht. Puudub täpsem teave olemasolevate eelkokkulepete ja koostöökavatsuste kohta ning kuidas on neid mõjutanud hetke majandusolukord.
14.4.Hinnakujunduse alused on käsitletud pealiskaudselt, mistõttu ei ole üheselt aru saada kriteeriumid ja põhimõtted, millest lähtutakse erinevate teenuste hinnastamisel. Puudulik teave loodava ettevõtte teenustest ja teenindusprotsessist ei võimalda hinnata omahinna arvutuskäigus toodud kulude realistlikkust, mistõttu ei saa kindel olla, et hinnakujunemisel on arvestatud kõigi teenuse hinda kujundavate teguritega.
14.5.Üldistavalt on kirjeldatud plaanitavat turundustegevust ja nimetatud plaanitavad turundusmeetmed (Facebook. Reklaam kohalikus väljaandes), kuid puuduvad turunduskava ja selgitatud turunduseelarve kuud lõikes. Samuti ei ole hinnatud kõigi kavandatud turundusmeetmete efektiivsust ja sobivust sihtrühmadest lähtuvalt ning puudub nende sisuline mõjuanalüüs, sh turundustegevuste, nende eelarvete ja oodatavate tulemuste vahelised seosed. Eelnevast tulenevalt ei saa kindel olla, et planeeritud turundusmeetmed ja eelarve on piisavad klientideni jõudmiseks ning müügiprognooside saavutamiseks.
14.6.Esitatud tegevuse käivitamise kava on pealiskaudne ja välja on toomata käivituskulud. Kuna äriplaani punktist 12 puuduvad ettevõtte käivituskulud, siis puudub kindlus selles, kas kaebaja on arvestanud kõikide kuludega, mis on vajalikud ettevõtte käivitamise etapis.
14.7.Finantsprognoosides esineb puudusi ja ebakõlasid ning toodud kulud ei ole kõik piisavalt äriplaanis lahti seletatud. Näiteks finantsprognooside kohaselt on reklaamikulud esimesel aastal 1000 eurot, teisel aastal 1500 eurot, kuid äriplaani järgselt on reklaamikuludeks ettenähtud märtsseptember 2023 hoopis 100 eurot (äriplaan punkt 9.1.).
14.8.Riskianalüüsis on nimetatud mõned riskid, kuid SWOT analüüsis kirjeldatud nõrkused ning ohud on osaliselt maandamata. Maandamata on näiteks olukorrad, kus uued tegijad tulevad turule ja kuidas säilitatakse või suurendatakse kliendibaasi sellises olukorras, majanduse halvenemine, tarbekaupade ja kütuse kallinemine ning sõja mõju. Eelnevast tulenevalt ei saa olla kindel, et loodav ettevõte suudab tagada oma jätkusuutlikkuse riskide tekkimisel.
15.Kuivõrd vastustaja hinnangul sisaldas kaebaja esitatud äriplaan mitmeid olulisi puuduseid, siis jättis vastustaja kaebaja taotluse toetuse saamiseks koheselt rahuldamata, järgimata seejuures HMS § 15 lg-s 2 ja § 40 lg-s 1 toodud kohustusi. Vastustaja ei ole jätnud kaebaja avaldust käiguta, kui ta 3(6)
3-22-2577 tuvastas, et see on esitatud puudustega (HMS § 15 lg 2) ega andnud kaebajale võimalust vastuväidete esitamiseks (HMS § 40 lg 1). Samas nende nõuete rikkumine ei too vastustaja hinnangul kaasa vaidlustatud haldusakti tühistamist. Kui esitatud äriplaani sisulised puudused on sedavõrd suured, et töötukassa ei pea selle alusel toetuse andmist üldse võimalikuks (so puudused ei ole pelgalt äriplaani täpsustamisega kõrvaldatavad, vaid toetuse saamiseks tuleks koostada tervikuna uus äriplaan), võib haldusorgan jätta taotluse TTTS § 19 lg 4 p 5 alusel rahuldamata ilma HMS § 15 lg 2 alusel taotlejale eelnevalt puuduste kõrvaldamiseks tähtaega määramata (Tallinna Ringkonnakohtu 02.02.2010 otsus asjas nr 3-10-2351 p 15, Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2013 otsus asjas nr 3-11-2967 p 11).
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
16.Leian, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.
17.Minu hinnangul on töötukassa vaidlusaluse otsusega põhjendatult keeldunud kaebajale ettevõtluse alustamise toetuse maksmisest põhjusel, et kaebaja äriplaan on suure riskiga (TTTS § 19 lg 4 p 5).
18.Märgin, et kohus ei hakka võrdlema kaebaja töötukassale esitatud äriplaani tema kursusekaaslase omaga, sest see ei ole asjakohane. Vastutaja on siinkohal õigesti märkinud, et ettevõtluse alustamise toetuse avalduse saamisel pidi vastustaja viima läbi haldusmenetluse vastavalt haldusmenetluse seadusele (edaspidi HMS), järgides tööturuteenuste ja -toetuste seadusest (edaspidi TTTS) tulenevaid erisusi (TTTS § 1 lg 3). Iga menetlus on seejuures eraldiseisev, ega sõltu eelnevatest või teistest menetlustest, sh ka asjaolust, et analoogses või samas valdkonnas tegutsemiseks on vastustaja varasemalt ettevõtluse alustamist toetust andnud. Ettevõtluse alustamise toetuse määramise ja maksmise otsustamine ei toimu automaatselt, vaid vastustajal tuleb igakordselt hinnata TTTS § 19 lõigetes 1, 2, 21 ja 4 nimetatud asjaolusid.
19.Vastustaja ei ole jätnud kaebaja avaldust käiguta, kui ta tuvastas, et see on esitatud puudustega (HMS § 15 lg 2) ega andnud kaebajale võimalust vastuväidete esitamiseks (HMS § 40 lg 1). Vastustaja on õigesti viidanud, et see haldusmenetluse põhimõtete rikkumine ei too tingimata kaasa haldusakti tühistamist. Tallinna Ringkonnakohus on 02.02.2001 otsuses nr 3-10-2351 (p 15) ja 11.06.2013 otsuses nr 3-11-2967 (p 11) leidnud, et kui ettevõtluse alustamise toetuse saamiseks esitatud äriplaan ei sisalda mitte üksikuid konkreetseid vigu, vaid on tervikuna sedavõrd puudulik, et vajab täielikku ümbertöötamist, ei saa taotleja nõuda töötukassalt tema äriplaani sisulist ümbertegemist ega selleks üksikasjalike näpunäidete esitamist. Samuti on ringkonnakohus eelviidatud lahendites nõustunud, et olukorras, kus äriplaani puudused ei ole pelgalt selle täpsustamisega kõrvaldatavad, vaid toetuse saamiseks tuleks koostada tervikuna uus äriplaan, võib haldusorgan jätta taotluse TTTS § 19 lg 4 p 5 alusel rahuldamata ilma HMS § 15 lg 2 alusel taotlejale eelnevalt puuduste kõrvaldamiseks tähtaega määramata. Seda põhjusel, et kui taotluse (äriplaani) puudused ei ole kõrvaldatavad, siis poleks nende kõrvaldamise nõue eesmärgipärane.
20.Kaebajal tuli TTTS § 19 lg 2 kohaselt ettevõtluse alustamise toetuse saamiseks esitada töötukassale muu hulgas äriplaan. Kuigi TTTS-s ei ole töötukassale esitatavale äriplaanile seatud konkreetseid vormi- ega sisunõudeid, tuleb toetuse taotlejal siiski arvestada, et tema äriplaan peab töötukassat veenma selle teostatavuses ja edukuses. Vastava eesmärgi saavutamiseks on töötukassa näiteks oma kodulehel aadressil https://www.tootukassa.ee/et/teenused/ettevotlusega-alustamine avaldanud ka äriplaani juhendi. Need materjalid annavad ettevõtluse alustamise toetust taotlevatele isikutele juhiseid äriplaani kirjutamiseks ja selgitavad äriplaani koostamise peamisi põhimõtteid.
21.Vaidlusaluses otsuses on töötukassa objektiivselt hinnanud kaebaja äriplaani ning selgitanud, milles selle suur risk seisneb. Kokkuvõtvalt on ETK viidanud järgmistele kaebaja äriplaani puudustele: esitatud ärikeskkonna analüüs on äriplaanis üldistav ja pealiskaudne; tootmis- ja teenindusprotsessi kirjeldus on puudustega; äriplaanist puudub sisuline turu- ja kliendianalüüs; äriplaanist puudub sisuline konkurentsianalüüs; hinnakujunduse aluseid on käsitletud pealiskaudselt; üldistavalt on kirjeldatud plaanitavat turundustegevust ja turundusmeetmeid; esitatud tegevuse 4(6)
3-22-2577 käivitamise kava on pealiskaudne ja välja on toomata käivituskulud; finantsprognoosides esineb puudusi ja ebakõlasid; SWOT analüüsis kirjeldatud nõrkused ning ohud on osaliselt maandamata.
22.Hinnang, kas äriplaan on suure riskiga või mitte, on vastustaja kaalutlusotsus. Vastustaja ülesanne on kaaluda äriplaanis toodud asjaolusid tervikuna. Kaalumise tulemus saab olla vastustaja veendumus, kas äriplaan on teostatav, selles toodud eesmärgid realistlikud ning kas äriplaani alusel loodav ettevõte saab tõenäoliselt olema jätkusuutlik. Juhul kui seda veendumust ei teki ning esineb kahtlus, et toetuse eest loodav ettevõte ei oleks jätkusuutlik ega suudaks tagada toetuse eesmärkide saavutamist, siis on äriplaan TTTS § 19 lg 4 p 5 tähenduses suure riskiga.
23.TTTS § 9 lg 1 p 9 ja lg 3 kohaselt peab ettevõtluse alustamise toetuse andmine kui tööturuteenuse osutamine soodustama isiku tööle rakendumist, milline nõue oleks täidetud vaid olukorras, kus esineb piisav alus arvata, et alustatav ettevõtlus oleks perspektiivikas ja tagaks taotleja tööga kindlustamise.
24.HKMS § 158 lg 3 kohaselt kontrollib kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Kohus kontrollib seega vaid, kas vastustaja on oma otsust piisavalt põhjendanud ega ole otsuse tegemisel rikkunud kaalutlusreegleid.
25.Xi äriplaanis (dtl 25-46) sisalduvate riskide osas leian, et töötukassa on 09.11.2022 otsuses (dtl 52-53) äriplaani igakülgselt ja objektiivselt hinnanud ning arusaadavalt selgitanud, milles selle suur risk seisneb. Vastustaja sõnul on äriplaani eesmärk luua strateegiad, mis viiks riskide realiseerumise võimaluse võimalikult madalale. Kui seda ei suudeta äriplaanis välja tuua, siis on põhjendatud kahelda loodava ettevõtte jätkusuutlikkuses ja lugeda selline äriplaan suure riskiga olevaks. Nõustun vastustajaga, et praegusel juhul ei ole kaebaja suutnud vastustajat veenda loodava ettevõtte jätkusuutlikkuses. Kokkuvõttes on töötukassa hinnanud kaebaja äriplaani liiga üldiseks ja pealiskaudseks ning finantsprognoose vastuolulisteks. Leian, et see kokkuvõttev hinnang on praegusel juhul asjakohane.
26.Kui kaebaja ei ole suutnud veenda vastustajat, et ettevõte tõenäoliselt õnnestub, siis on vastustajal õigus jätta toetus määramata, kui tegemist on vastustaja hinnangul riskantse ettevõtmisega. Kohus selgitab täiendavalt, et kaebajal ei ole subjektiivset õigust toetuse saamiseks. Toetust määratakse avalikest vahenditest ning avalikke vahendeid tuleb otstarbekalt kasutada, mistõttu peab vastustaja otsus toetuse määramisel olema põhjendatud ning ei saa tugineda puudulikele andmetele ja prognoosidele.
27.Kohtu hinnangul ei ole vastustaja otsustamisel arvestanud ilmselgelt asjakohatuid või meelevaldseid kaalutlusi. Vastustaja on põhjendanud, milles seisnevad kaebaja äriplaani puudused ja milles väljendub ettevõtte õnnestumise riskantsus. Olukorras, kus vastustaja hinnangul ei ole äriplaani realiseeritavus ja jätkusuutlikkus kaebaja äriplaanis toodud asjaolude ja tingimuste kohaselt tõenäoline, jättis vastustaja õiguspäraselt ettevõtluse alustamise toetuse määramata TTTS § 19 lg 4 p 5 alusel. Kuivõrd kohus ei tuvastanud käesoleva asja läbivaatamise käigus vastustaja poolset kaalutlusreeglite rikkumist, jätab kohus kaebuse rahuldamata.
28.Kokkuvõttes leian, et töötukassa otsus on õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Kuna tühistamisnõue jääb rahuldamata, siis jääb rahuldamata ka kohustamisnõue töötukassa kohustamiseks vaadata kaebaja toetustaotlust uuesti läbi. Kaebus jääb seega tervikuna rahuldamata. Kaebajal on õigus esitada töötukassale uus toetustaotlus ning oma äriplaani täiendada ja parandada. Menetluskulud
29.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jääb tervikuna rahuldamata, siis on otsus tehtud kaebaja kahjuks. Vastustaja ei ole menetluskulusid
5(6)
3-22-2577 tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt) Maret Hallikma
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.