Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
17.01.2024, Tallinn
Haldusasja number
3-22-1303
Haldusasi
X kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit kutse andmisest keeldumise otsuse peale
Menetlusosalised ja esindajad
Kaebaja X, esindaja AK Vastustaja MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, esindajad v.adv Kaidi Reiljan-Sihvart ja adv Liisa Puu
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22.02.2023 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 22.02.2023 otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta osaliselt otsuse põhjendusi.
Jätta poolte apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 16.02.2024. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.X (kaebaja) esitas 12.08.2019 MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit (EEL) kutsekomisjonile kutse esmakordse taotlemise sooviavalduse diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme (alleriala
3-22-1303 hoonete ehitamine ja ametiala ehitustegevuse juhtimine) kutse saamiseks. EEL-i kutsekomisjon keeldus 25.09.2019 protokollilise otsusega kaebajale 7. taseme kutset andmast, kuid oli nõus taotleja kirjaliku nõusoleku korral andma 6. taseme kutse.
2.Kaebaja esitas 04.11.2019 EEL-i kutsekomisjoni otsuse peale vaide. EEL-i kutsekomisjon jättis 16.12.2019 otsusega nr KA19/251 vaide rahuldamata. Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-20-97), milles nõudis EEL-i kutsekomisjoni 25.09.2019 otsuse ja 16.12.2019 vaideotsuse tühistamist. Tallinna Halduskohus jättis 28.09.2020 otsusega haldusasjas nr 3-20-97 nõude rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 02.07.2021 otsusega haldusasjas nr 3-20-97 kaebaja apellatsioonkaebuse, tühistas Tallinna Halduskohtu 28.09.2020 otsuse, tühistas EEL-i kutsekomisjoni 25.09.2019 ja 16.12.2019 vaideotsuse nr KA19/251 ning kohustas EEL-i kutsekomisjoni vaatama X 12.08.2019 taotluse uuesti läbi. Ringkonnakohus jättis rahuldamata nõude kohustada EEL-i tagastama 189 eurot.
3.Kaebaja esitas 28.12.2021 EEL-ile täpsustava taotluse. EEL käsitas 12.08.2019 ja 28.12.2021 esitatud taotlusi ühe terviktaotlusena. EEL-i kutsekomisjon jättis 20.01.2022 protokollilise otsusega kaebajale soovitud kutse andmata. Kaebaja esitas 14.03.2022 EEL-i kutsekomisjoni otsuse peale vaide. EEL-i kutsekomisjon jättis 13.04.2022 vaideotsusega nr KA22/048 vaide rahuldamata.
4.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse EEL-i kutsekomisjoni 20.01.2022 protokollilise otsuse nr KA22/023 ja 13.04.2022 vaideotsuse nr KA22/048 tühistamiseks ning EEL-i kohustamiseks vaadata kaebaja 12.08.2019 kutse andmise taotlus uuesti läbi. Kaebuse põhjenduste kohaselt oli vastustaja kohustatud kaebajale selgitama, et ta on pärast kaebaja esialgset taotlust kutse andmise korda (KAK) muutnud ning et taotlus lahendatakse uue KAKi alusel. Vastustaja muutis KAK-i nõudeid vastavalt haldusasjas 3-20-97 toimunud vaidlusele selliselt, et kaebajal ja uutel taotlejatel on kutse saamine sisuliselt võimatu. Muudetud on töökogemuse nõuet KAK-i p-s 3.4. Samuti ei sätestanud 2019. a-l kehtinud KAK-i p 3.1.2 nõuet, et taotleja portfoolio peab sisaldama vähemalt 50% 6. taseme pädevuspiire ületavaid töid. Kaebajat on koheldud ebavõrdselt võrreldes isikutega, kes esitasid taotluse 2019. a-l, kuid ei asunud oma õigusi kohtumenetluses kaitsma. 2019. a KAK-i p 3.4 ei kehtestanud nõuet tervikliku ehitise püstitamiseks. Ükski õigusakt ei reguleeri tervikhoone või tervikliku rekonstrueerimine mõistet. Vastustaja 22.12.2021 selgitusest nähtub, et kui vaadatakse läbi kaebaja algselt esitatud taotlus, siis kohaldub 29.11.2018 kinnitatud KAK ning kui kaebaja soovib oma taotlust oluliselt täiendada, siis tuleb esitada uus taotlus, tasuda uuesti kutse taotluse läbivaatamise tasu ning sellisel juhul kohaldub uus KAK. Kaebaja on lähtunud referentsobjektide valikul 2019. a kehtinud KAK-i tingimustest. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumist (MKM) laekunud vastusest nähtub, et alates 2017. aastast vastab KAK p. 2.7 ning kutsestandardi A1 nõuetele Eestis vaid üks hoone. Teised hooned (38 hoonet) vastavad kas maapealse kõrguse nõudele alates 45 m või maa-aluse sügavuse nõudele alates 8 m. Vastustaja on väljastanud kutseid diplomeeritud ehitusinsener, tase 7 kutsestandardile ehitustegevuse juhtimine erialal alates aastast 2017. Kuivõrd Eestis ei ole sellistele nõuetele vastavaid hooneid ehitatud, siis järelikult on pidanud vastustaja kohtlema kutsetaotlejaid ebavõrdselt.
5.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit palus jätta kaebuse rahuldamata. 22.12.2021 vastuses viitas vastustaja arhitektuuri, geomaatika, ehituse ja kinnisvara kutsenõukogu (AGEK KN) 17.06.2021 otsusega nr 37 kinnitatud kehtivale KAK-ile. Vastustaja on piisaval määral järginud tal lasuvat selgitamiskohustust. Haldusorgan ei pea juhtima haldusmenetluse alguses menetlusosalise tähelepanu kõikvõimalikele õiguslikele alustele. Tallinna Ringkonnakohtu otsusega kohustati vastustajat läbi vaatama kaebaja 12.08.2019 kutsetaotlust, mitte aga uut, 2(8)
3-22-1303 teistel andmetel ja asjaoludel põhinevat kutsetaotlust. Selgituskohustuse rikkumine ei saa praegu kaasa tuua otsuse õigusvastasust. Kaebaja ei ole tõendanud ega põhistanud, nagu oleks vastustaja kaebajaga peetud vaidluse tulemusel muutnud KAK-i. Kehtivas KAK punktis 3.4 esitatud tervikliku ehitise püstitamise nõue pole uudne. Ka 2019. al kehtinud KAK p 3.1.6.1sätestas, et taotledes täis-, mitte osakutset ehitustegevuse juhtimise ametialal, peab taotlejal olema töökogemus tervikhoone ehitustegevuse juhtimisega seoses. Juhul kui taotlejal puudus töökogemus tervikhoone ehitamisega, sai taotleda ehitustegevuse ametialal vaid osakutset. 2019. a-l kehtinud KAK-i p 3.1.4 nägi ette ka nõude, et taotleja portfoolio peab sisaldama vähemalt 50% tase 6 pädevuspiire ületavaid töid. See ei oma kaebaja kutsetaotluse hindamise ega võrdse kohtlemise seisukohast siiski tähtsust, sest kaebaja portfoolios esitatud tööd ei ületa
6.taseme pädevuspiire. Seetõttu ei vasta kaebaja töökogemus kutsestandardi p-s A.1 ja varem kehtinud ega ka kehtiva KAK p-s 2.7 sätestatud pädevuspiiride nõuetele. Taotluse referentsobjektide puhul pole kaebaja esitatud andmete põhjal tegu objektidega, mis oleksid maapinnast kõrgemad kui 45 m ning ületaksid seega 6. taseme pädevuspiire. Haldusorganil puudub kohustus küsida taotlejalt lisaandmeid, kui ta leiab, et taotluses esitatud andmed on ebapiisavad. Arvestades menetluse formaliseeritust, lähtub kutsekomisjon ennekõike taotleja esitatavatest dokumentidest ning taotleja ülesanne on esitada asjakohased dokumendid. Kõrgema taseme kutse taotlemisel (milleks on 7. taseme kutse) võib taotlejalt eeldada omaalgatuslikku põhjalikkust ja kõikehõlmavust nii kutsenõuetega tutvumisel kui ka nõutud dokumentide esitamisel. MKM-ilt saadud andmed ei võimalda teha kaebaja soovitud järeldust. Kutse taotlemisel arvestatakse töökogemust, mis on omandatud 7 aasta jooksul, mis eelneb kutse taotlemisele (erijuhu puhul 10 aastat). Pole asjakohane võrrelda suvalise ajavahemiku jooksul ehitatud ehitisi samal perioodil väljastatud kutsetega, kuna nende kutsete aluseks on eelneva 7–10 aasta jooksul ehitatud ehitiste andmed. Selline võrdlus ei võimalda tegelikkuses väljastatud kutseid ja ehitatud objekte omavahel seostada. Lisaks Eestile võivad taotlejad omandada töökogemusi ka väljaspool Eestit hoonete ehitamisega. MKM-i tabelis pole arvestatud, et 7. taseme kutse oli ja on võimalik anda lisaks kutsestandardi A.1. I osas toodud pädevuspiiridele ka KAK-i punktis 3.5 toodud parameetritele vastava töökogemuse alusel. Halduspraktika kohaselt on taotlustes toodud objektide hindamisel loetud 7. taseme kutsele vastavaks ka need objektid, mille puhul on täidetud kas (i) ainult kõrguse nõue (kõrgem kui 45 m), (ii) ainult sügavuse nõue (sügavam kui 8 m) või (iii) nii kõrguse kui ka sügavuse nõue. Seda põhjusel, et kõigil hoonetel ei pruugi olla maa-alust osa (nt kelder), samuti ei pruugi kõigil hoonetel olla maapealset osa. Samas on taotlejal olemas 7. taseme keerukusele vastava hoone ehitamise kogemus nii juhul, kui ta on ehitanud tasemele vastava hoone kõrgustesse, sügavusse kui ka mõlemat. Juhul kui kutse taotleja ei suuda viidatud tingimusi täita 7. taseme kutse saamiseks, on võimalik kutse saada tavajuhu alusel lisaks lähtuvalt KAK punktist 3.5.2 (mida hinnati ka kaebaja puhul) või lähtuvalt erijuhust. Viidatud tõlgendusest lähtumine on proportsionaalne ning tagab isikute võrdse kohtlemise, võimaldades kõrgema taseme kutset taotleda laiemal isikute ringil.
6.Tallinna Halduskohus jättis 22.02.2023 otsusega kaebuse rahuldamata. Kutse andmine tuli otsustada materiaalõiguse normide alusel, mis kehtivad taotluse suhtes uue otsuse tegemise ajal. Seetõttu ei oma tähendust kaebuses esitatud väide varasema ja hilisema KAK-i erinevuste kohta. Kohus nõustus kaebaja töökogemuse nõuetele mittevastavuse osas vaidlustatud otsuses ja vaideotsuses esitatud põhjendustega. Nii Biomeedikum kui ka Ahhaa keskus on hooned, mille netopind ületab 10 000 m2. Biomeedikumi välisfassaadi rekonstrueerimist või Ahhaa fuajee remonti ei saa pidada tervikliku ehitise püstitamiseks. Kaebaja esitatud täiendatud ja 3(8)
3-22-1303 täpsustatud taotlus oli täienduste mahtu arvestades uus taotlus, mida vastustaja hindas koos varasema taotlusega üksnes menetlusökonoomia põhimõttest. Taotluse täiendamine vaid ajavahemikul 2017–2019 tehtud tööde osas oli kaebaja enda valik. Vastustaja oleks võinud selgemalt välja tuua, et kaebaja taotlus lahendatakse kehtiva KAK-i kohaselt, kuid tegemist ei ole minetusega, mis muudaks vaidlustatud otsuse õigusvastaseks. Kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks kaebajat võrreldes teiste 7. taseme kutse taotlejatega ebavõrdselt kohelnud. Asjaolu, et kaebaja väitel on alates 2017. aastast Eestis ehitatud ainult 1 hoone, mis vastab kutsestandardi A.1 tingimustele, ei tõenda ebavõrdset kohtlemist võrreldes teiste kutse taotlejatega ning vastustaja on selle väite ka ümber lükanud. Kaebaja esitatud objektid ei täida kõrgus- ja sügavusnõudeid kumulatiivselt ega alternatiivselt. Kuna kaebajal on töökogemuse nõuded täitmata, ei saa talle anda kutset olenemata võimalikest menetluslikest puudujääkidest. Olukorras, kus 17.06.2021 muudetakse KAK-i ning sellele tuginetakse 2022. aasta alguses otsuse tegemisel, on väited õiguskindluse põhimõtte osaks oleva vacatio legise põhimõtte rikkumisele alusetud. Õiguskindluse põhimõte ei tähenda, et igasugune õigusliku olukorra muutmine ja regulatsioonide täpsustamine oleks lubamatu. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.X esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsuse ja teha uue otsuse, millega kaebus rahuldada. Õigustatud ootuse printsiibist tulenevalt oli apellandil õigus eeldada, et tema taotlus vaadatakse läbi taotluse esitamise ajal kehtinud kutse andmise korra alusel. Apellandi hinnangul vastavad taotluses esitatud referentsobjektid KAK p-i 3.5.2 nõuetele ja seetõttu oleks tulnud talle väljastada ehitusinsener tase 7 kutse ka uue, s.o taotluse lahendamise ajal kehtinud KAK alusel. Vastustaja haldusorganina ei ole KAK-i muutes käitunud kooskõlas hea halduse tavaga. Kui 2019. a-l kehtinud KAK alusel oli 7. taseme saamine tavajuhu kohaselt keeruline, siis uue korraga muutis vastustaja kutse andmise korra veel keerulisemaks. Kutse saamise võimalus on nüüd üksnes vähestel isikutel, kes töötavad mõnes suurehitusettevõttes. Väikeettevõtetel ei ole võimalik võita hankeid 7. taseme piirmääradele vastavate ehitiste terviklikuks püsitamiseks. EEL on KAK-i lisanud punkti 3.1.2.1 d, mis sätestab, et tase 7 kutse taotlemisel sisaldab tööde portfoolio vähemalt 50% ulatuses Eesti kvalifikatsiooniraamistiku tase 6 pädevuspiire ületavaid töid ajalises mahus. Apellandi esmase taotluse esitamise ajal sellist nõuet ei eksisteerinud. Apellant sai vastustaja 22.12.2021 selgitustest aru, et kui ta oleks täiendanud oma taotlust pärast esialgses taotluses kirjeldatud perioodi teostatud töödega, siis sellisel juhul oleks tegemist taotluse olulise muutmisega ning siis tuleb tasuda uuesti taotluse läbivaatamise tasu ning sellisel juhul lahendatakse taotlus uue KAK-i alusel. Ka vastustaja edasisest tegevusest, s.o kutse tasu mitte küsimisest, sai apellant eeldada, et tegemist ei olnud olulise taotluse täiendamisega ning kohaldub taotluse esitamise ajal kehtinud KAK. Apellant ei nõustu, et tema referentsobjektid ei vasta nõutavale töökogemusele kehtiva KAK alternatiivsetel alustel (KAK p-d 3.5 ja 3.5.2). Halduskohus ei nõustunud, et Biomeedikumi välisfassaadi rekonstrueerimist või Ahhaa fuajee remonti saab pidada tervikliku ehitise püstitamiseks. See järeldus läheb vastuollu KAK punkti 3.5 ja 3.5.2 sõnastustega. Alternatiivne alus kutse andmiseks ei ole seotud terviliku ehitise püstitamise nõudega. Alternatiivsest alusest tulenev nõue on täidetud tulenevalt asjaolust, et hoonekompleksi netopind peab olema suurem kui 10 000 m2 või peab olema tegemist üle 300 samaaegse kasutajaga haridusasutusega. Apellandi esitatud referentsobjektid (Biomeedikum, Ahhaa Keskus ja Tartu Kesklinna Kool) vastavad nendele nõudele. KAK-ist ei tulene, et hoone terviklikkuse nõuet tuleb sisustada ka alternatiivse KAK p 3.5 kohaldamisel. KAK ega kutsestandard ei defineeri „tervikliku ehitise“ mõistet. Ka ei ole seda mõistet selgitanud kohus.
4(8)
3-22-1303
8.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit palus jätta kaebuse läbi vaatamata HKMS § 182 lg 1 p 5 nõuete rikkumise tõttu (HKMS § 187 lg 3 p 7, § 190). Alternatiivselt palus vastustaja jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Vastustaja pole kaebajat eksitanud. Kaebajal ei saanud olla õigustatud ootust, et tema taotlus lahendatakse varasema KAK-i alusel. Nii 2019. a kehtinud kui ka 2021. a kehtinud KAK-i vaidlusalused nõuded töökogemuse osas on kattuvad. Kaebajale anti võimalus täiendada 2019. a-l esitatud taotlust, mida kaebaja ka tegi. KAK punkti 3.5.2 puhul rakendub tervikliku hoone töökogemuse nõue täiskutse taotlemisel lähtuvalt KAK punktidest 3.1.7.1.a ja 3.4.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus muudab osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi, kuid jätab otsuse resolutsiooni muutmata (HKMS § 200 p 4).
10.Ringkonnakohus jätab rahuldamata vastustaja taotluse jätta apellatsioonkaebus läbi vaatamata HKMS § 182 lg 1 p 5 nõuete rikkumise tõttu. Ringkonnakohtu hinnangul vastab apellatsioonkaebus HKMS § 182 lg 1 p 5 nõuetele, sest võimaldab kohtul aru saada, millise asjaolu on halduskohus apellandi hinnangul ebaõigesti või ebapiisavalt tuvastanud ning millise tõlgendusega apellant ei nõustu. Apellatsioonkaebuse HKMS § 182 lg 1 p 5, § 187 lg 3 p 7 ja § 190 alusel läbi vaatamata jätmine saab olla põhjendatud üksnes erandlikul juhul, kui apellatsioonkaebuse puudused on sedavõrd olulised, et ringkonnakohtul ei oleks üldse võimalik apellatsioonkaebust sisuliselt lahendada.
Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
12.Kaebaja on seisukohal, et vastustaja eksitas teda 22.12.2021 e-kirjas edastatud infoga ning seetõttu tulnuks kaebaja taotlus lahendada AGEK KN 28.05.2019 otsusega nr 23 kinnitatud KAK-i (dtl 151–164) alusel. Ringkonnakohus kaebaja seisukohaga ei nõustu.
13.Vaidlusaluses e-kirjas (dtl 29) märgib vastustaja järgmist: „EEL on kohtu otsusega kohustatud uuesti läbi vaatama algselt esitatud kutset. Selle läbivaatamine ei ole otseselt seostatav ühegi kutse andmise korras (kinnitatud 29.11.2018 otsusega nr 18) kirjeldatud protseduuriga. Samas peaksime seda käsitlema kui kutse taotlemist, mitte taastõendamist või kutsetaseme tõstmist. Kutse taotlemise eeltingimused on kirjeldatud KAK jaotises 3.1.1 kuni 3.1.3 ja esitatavad dokumendid jaotises 3.2. Algselt esitatud kutsetaotlus on EEL-l olemas ja selle uuesti menetlemiseks ei ole täiendavaid dokumente esitada vaja. Kui on tulenevalt suurest ajavahest arvates kutsetaotluse esitamisest soov esitada täiendavaid lähtealuseid (uued tööde referentsid, lisaks saadud täiendusõpe ja/või akadeemiline õpe), siis on vaja esitada uus kutsetaotlus vastavalt käesolevalt kehtivale kutsestandardile ja kutse andmise korrale. Ehk taotlus tuleb kogu mahus esitada uuesti ja läbi praeguse veebikeskkonna www.kutse.ehitusinsener.ee). Sellist taotlust saame käsitleda vastavalt kehtiva kutse andmise korra (kinnitatud 17.06.2021 otsus nr 37) jaotisele 3.3.3. Sisuliselt on siis tegemist esmakordse kutse taotlemisega ja selle eest on vaja tasuda vastavalt kinnitatud tariifile.“.
14.E-kirjas puudub viide AGEK KN 28.05.2019 otsusega nr 23 kinnitatud KAK-ile. Kirja alguses märgitud viide 29.11.2018 otsusega nr 18 kinnitatud KAK-ile ei ole ringkonnakohtu hinnangul mõistetav viitena AGEK KN 28.05.2019 otsusega nr 23 kinnitatud KAK-ile, sest tegu on 29.11.2018 otsusega nr 18 vastu võetud KAK-iga, mida on hilisemate otsustega korduvalt muudetud. Ka ei järeldu e-kirjast tervikuna, et taotlust täiendamata jättes kohalduks vastustaja hinnangul 2019. a-l kehtinud KAK. Kirjas viidatakse KAK p-des 3.1.1–3.1.1 ja 3.2 toodud nõuetele ning ringkonnakohus möönab, et need punktid on asjakohased nii 2019. a-l kehtinud kui ka 2021. a-l kehtinud KAK-i puhul. Kui kaebajas tekitas ekslikku veendumust 5(8)
3-22-1303 asjaolu, et kirja lõpus osundab vastustaja kehtivale KAK-i redaktsioonile, siis oli kaebajal võimalus haldusorganilt selles osas täpsustavat infot küsida. Seetõttu nõustub ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga, et isegi kui möönda, et vastustaja oleks võinud oma e-kirjas selgemalt väljenduda, ei saa seda pidada praegu selliseks rikkumiseks, mis tingiks haldusakti tühistamise.
15.Ka ei oleks kaebaja taotluse lahendamisel 2019. a KAK-i kohaldamine tulenevalt seaduses sätestatust õiguspärane.
16.Vaidlus puudub, et kaebaja esitas vastustajale kaks taotlust – esimese 12.08.2019 (dtl 9– 19) ja täiendatud taotluse 28.12.2021 (dtl 32–113). Kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme (haldusmenetluse seadustiku (HMS) § 5 lg 5). HMS § 5 lg 5 käsitleb üksnes menetlusnormide muutumist menetluse ajal ega laiene materiaalõigusnormidele (Tallinna Ringkonnakohtu 28.06.2023 otsus asjas nr 3-21-2139, p 23). Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajale kutse andmine tuli otsustada uue otsuse tegemise ajal kehtivate materiaalõigusnormide alusel (HMS § 54). Materiaalõiguse normide hulka kuuluvad, sõltumata nende paiknemisest ühes või teises kutsealases dokumendis, mis tahes sätted, milles on esitatud kutse saamise eelduseks olevad sisulised tingimused (vt Riigikohtu otsus asjas 3-17-1994, p 19, ja otsus asjas nr 3-18-1432, p 46).
17.Kaebajalt ei saa sama taotluse uuesti lahendamise eest kutse andmise tasu nõuda, sest kutse andmise otsuse tühistamine ei olnud tingitud kaebajast (Riigikohtu otsus asjas nr 3-181432, p 47). Haldusorganil tuli anda kutse taotlejale võimalus asja lahendamiseks vajalike uute andmete ja tõendite esitamiseks (HMS § 6 ja § 38 lg 1, vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-17-1994, p 29). Seda vastustaja ka tegi, kuid ringkonnakohtu hinnangul ei ole eespool toodud Riigikohtu seisukohaga asjas nr 3-18-1432 kooskõlas vastustaja selgitus, mille kohaselt juhul kui taotleja täiendab oma avaldust täiendavate alustega (uued tööde referentsid, lisaks saadud täiendusõpe ja/või akadeemiline õpe), on see käsitatav uue taotlusena ja siis tuleb taotlejal uuesti tasuda kutse taotlemise tasu. Selles osas tuleb halduskohtu põhjendusi muuta (HKMS § 200 p 4).
18.Siinsel juhul ei olnud kutse andmise otsuse tühistamine tingitud kaebajast. Esmakordselt taotles kaebaja kutset 12.08.2019. Selle kohta tegi EEL-i kutsekomisjon 25.09.2019 istungil nr 7/2019 protokollilise otsuse, millega keelduti kaebajale diplomeeritud ehitusinseneri 7. taseme kutse andmisest, ja 16.12.2019 vaideotsuse nr KA19/251. Need otsused tühistati Tallinna Ringkonnakohtu 02.07.2021 otsusega haldusasjas nr 3-20-97 ning ringkonnakohtu otsus jõustus 07.12.2021 Riigikohtu määrusega. Kaebaja taotluse lahendamine viibis seega kaebajast sõltumatutel asjaoludel. Vaidlus puudub, et sellel ajal muutus KAK-i redaktsioon. Kaebaja esitas täiendatud taotluse vastustajale 28.12.2021. Taotlus oli täiendatud töökogemusega perioodi 2017–2019 kohta. Olukorras, kus 2019. a-l esitatud taotluse uuesti lahendamine viibis kuni 2022. a alguseni kaebajast sõltumatutel asjaoludel, ning arvestades, et kaebaja eesmärk taotluse esitamisel ei muutunud (nagu 2019. a-l soovis kaebaja ka 2021. a-l esitatud täiendatud taotluses 7. taseme kutset), tulnuks kaebajal ringkonnakohtu hinnangul võimaldada oma taotlust täiendada uute lähteandmetega (perioodil 2019-2021 omandatud töökogemuse, hariduse, täiendkoolituste jm asjakohaste andmetega), selle eest uut tasu nõudmata. Selles osas on haldusorgan väljastanud kaebajale 22.12.2021 e-kirjas ebaõige selgituse, menetlusõiguse norme rikkudes (HMS § 6, § 36 lg 1 ja § 38 lg 1). Haldusorgani seisukoht, mille kohaselt kohustas Tallinna Ringkonnakohus haldusorganit uuesti lahendama vaid kaebaja 2019. a-l esitatud taotlust, mistõttu ei ole kaebajal lubatud oma taotlust täiendada, ei ole kooskõlas Riigikohtu otsuses asjas nr 3-17-1994, p-s 29 märgituga.
19.Eespool märgitud rikkumine ei too ringkonnakohtu hinnangul siiski kaasa praegusel juhul haldusakti tühistamist. HMS § 58 sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda
6(8)
3-22-1303 üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.
20.Vaidlus puudub, et kaebaja otsustas täiendada 28.12.2021 taotlust andmetega, mis kaebaja kinnitusel puudutavad perioodi 2017–2019 (dtl 32–113). Need andmed tulnuks kaebajal esitada õigeaegselt juba 2019. a-l taotluse esitamisel. Andmete täiendamise lubatavus ja vajadus tuleneb praegusel juhul eeskätt KAK-i muutumisest ja sellest, et kaebaja taotluse uuesti lahendamine viibis perioodil 2019–2022. a alguseni kaebajast sõltumatutel asjaoludel ning on mõistetav, et selle ajaga võis kaebaja omandada uusi asjakohaseid teadmisi ja kogemusi. Seega tulnuks kaebajal täiendada oma taotlust esiteks seoses vajadusega kajastada selles muutunud KAK-i nõuetele vastavaid andmeid ning teiseks seoses asjakohase töökogemuse omandamisega või täiendkoolituste läbimisega perioodil 2019–2021, mil toimus kohtuvaidlus. Kaebaja kinnitusel ei ole ta avalduse täiendamisel nendest kaalutlustest lähtunud. Samas tugineb kaebaja just täiendatud avalduses osundatud referentsobjektidele (Biomeedikum, Ahhaa Keskus ja Tartu Kesklinna Kool) väites, et need vastavad kehtiva KAKi p-de 3.5 ja 3.5.2 nõuetele.
21.Kaebaja on 28.12.2021 avalduse portfoolios täiendanud (võrreldes esialgse, 2019. a-l esitatud avaldusega) punkte nr 3 ja 4 (dtl 38 ja dtl 40, Biomeedikumi välisfassaadi rekonstrueerimine), punkti nr 5 ja 6 (dtl 40, Tartu Kesklinna Kooli ehitustööd ja Ahhaa fuajee remont), punkti nr 7 (dtl 41, kortermaja rekonstrueerimine) ja punkti nr 3 (dtl 42, kortermaja rekonstrueerimine Tiigi 8 KÜ). Kaebaja hinnangul annavad Biomeedikumi välisfassaadi rekonstrueerimine ja Ahhaa fuajee remont talle vajaliku töökogemuse, et omandada 7. taseme kutse ka kehtiva KAK-i alusel. Seega ei oma kaebaja hinnangul kokkuvõttes määravat tähendust see, et ta ei ole saanud täiendada oma avaldust töögemusega perioodi 2019–2021 eest ning kaebaja avaldus tuleks ka esitatud kujul rahuldada. Samuti ei ole kaebaja väitnud, et perioodil 2019–2021 omandas ta kogemuse tervikliku hoone püstitamiseks. Kaebaja on seisukohal, et Eestis ei ole sellist kogemust praktiliselt võimalik saada ja selline võimalus on vaid vähestel.
22.AGEK KN 29.11.2018 otsusega nr 18 kinnitatud ja 17.06.2021 otsusega nr 37 muudetud „Kutse andmise kord üldehituse, keskkonnatehnika, tehnosüsteemise ja ehitusautomaatika inseneride kutsetele“ (KAK, dtl 182–199) p 3.4 näeb ette, et taotledes täiskutset ehitustegevuse juhtimise ametialal, peab taotlejal olema töökogemus tervikhoone ehitustegevuse juhtimisega seoses. KAK-i p 3.1.7.1 alapunkt a välistab täiskutse andmise isikule, kes pole projekteerinud või ehitanud tervikhoonet. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et kuna KAK-i p-s 3.5.2 ei ole eraldi toodud tervikhoone ehituse nõuet, siis selline tingimus kaebajale ei kohaldu. Õigusnorme tõlgendatakse koos õigusakti teiste sätetega, lähtudes õigusakti sõnastusest, mõttest ja eesmärgist (Riigikohtu otsus asjas nr 3-14-52793, p 21). KAK-i p-s 3.1.7.1 alapunktis a toodud välistus muutuks kaebaja tõlgendust järgides sisutühjaks.
23.Tervikhoone püstitamine on määratlemata õigusmõiste. Määratlemata õigusmõiste peab sisustama haldusorgan ning selle tõlgendamine ja rakendamine on kohtu poolt kontrollitav (Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-21-99, p 2). Ringkonnakohtu hinnangul on haldusorgan praegusel juhul määratlemata õigusmõiste „tervikhoone“ õigesti sisustanud, viidates Tallinna Ringkonnakohtu 29.10.2015 osuses haldusasjas nr 3-14-26, p-s 13 võetud seisukohale. Selles asjas märkis ringkonnakohus, et ehitise olulised osad on asjad, millest see on ehitatud või mis on sellega püsivalt ühendatud ja mida ei saa eraldada ehitist või eraldatavat asja oluliselt kahjustamata (tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 55 lg 1). Mitmest osast koosneva asja ühe asjana käsitamise puhul on määrav, et tervik oleks üldise käibearusaama järgi käsitatav ühe kehalise tervikuna ning ehitise olulisteks osadeks on sellised asjad, milleta ei täidaks ehitis seda funktsiooni, milleks see on loodud. EhS § 3 lg 2 teise lause kohaselt on hoone väliskeskkonnast katuse ja teiste välispiiretega eraldatud siseruumiga ehitis. Seega nõustub ringkonnakohus 7(8)
3-22-1303 vastustajaga, et tervikhoone püstitamisena ei ole käsitatav hoone ühe osa rekonstrueerimine, nagu väidab kaebaja.
24.Ringkonnakohus on seisukohal, et KAK-i muutumine ei ole seadnud kaebajat halvemasse olukorda võrreldes 2019. a-l aastal taotluse esitanud isikutega. Nii 2019. a-l ja 2022. a-l ja kui ka praegu kehtiva KAK-i järgi (vrdl 2019. a KAK dtl 151–164; 2021. a KAK dtl 182–199 ja 2022. a KAK dtl 261–277) pidi taotlejal olema töökogemus tervikhoone ehitustegevuse juhtimisega seoses. 2019. a KAK-is nägid selle nõude ette p 3.1.6.1 alapunkt a koosmõjus p-s 3.4 ettenähtud ehitise püstitamise nõudega. Samuti nägi 2019. a KAK ette nõude, et taotleja portfoolio peab sisaldama vähemalt 50% tase 6 pädevuspiire ületavaid töid. See nõue sisaldus p-s 3.1.4, mis käsitles kutse taseme tõstmist, kuid punkti 2.8. alapunkti d kohaselt loeti kutse esmakordseks taotlemiseks ka seda, kui toimub kutsetaseme tõstmine. Seega olid nõuded töökogemuse osas kattuvad.
25.Tegemist on tingimustega, mis küll piiravad kaebaja õigusi, kuid on ringkonnakohtu hinnangul proportsionaalsed. 2021. a kutse andmise korra p-s 3.1.6.1.a sätestatud piirang riivab kutsevabadust (Eesti Vabariigi põhiseaduse § 29 lg 1) ja ettevõtlusvabadust (Eesti Vabariigi põhiseaduse § 31). Selline piirang on aga õigustatav ehitusvaldkonnas tegutsemisega kaasneda võivate riskidega inimeste elule, tervisele ja varale ning keskkonnale (vt Riigikohtu 17.05.2021 otsus asjas nr 3-18-1432, p-d 28–30).
26.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kaebaja töökogemus ei vasta 7. taseme kutse saamise tingimustele. Ringkonnakohus ei korda halduskohtu põhjendusi (HKMS § 201 lg 4).
Apellatsioonkaebus jääb eespool märgitu tõttu rahuldamata (HKMS § 200 p 4).
28.HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud tema enda kanda. Haldusasjas nr 3-18-1432 leidis Riigikohus, et vastustaja täidab ehitusalase kutse andmisega seotud ülesandeid haldusorganina ning kutse andmise üle otsustamine kuulub talle pandud haldusülesannete hulka, mistõttu tuleb menetluskulud jätta tema enda kanda. HKMS § 109 lg 6 alusel ei mõista ringkonnakohus vastustaja kulusid kaebajalt välja. Vastustaja ei ole ka esitanud taotlust menetluskulude hüvitamiseks (HKMS § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.