X. X., Y. Y., Q. Q., I. I. ja V. V.i kaebus Lääneranna Volikogu 24.03.2023 otsuse nr 95 punkti 4 ja selle alapunktide tühistamiseks (Varbla kooli III kooliastme tegevuse lõpetamine)
Menetlusosalised
Kaebajad I-V – X. X., Y. Y., Q. Q., I. I. ja V. V., volitatud esindajad vandeadvokaat Villy Lopman ja advokaat Sandra Kaas Vastustaja – Lääneranna vald, volitatud esindajad vandeadvokaat Indrek Kukk ja vandeadvokaat Priit Lätt
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Otsuse avaldamisel arvutivõrgus jätta avaldamata kaebajate nimed ja kohtuotsuse põhjendava osa punkt
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 20.12.2023 a.
Lääneranna Vallavolikogu andis 24.03.2023 otsuse nr 95 „Lääneranna valla haridusasutuste ümberkorraldamine“ (dtl 455-457), mille punkt 4 sätestab järgmist:
4.Korraldada Lääneranna valla haridusasutuse Varbla Kooli (registrikood 75000561) tegevus ümber alljärgnevalt:
4.1.Varbla Kooli koolitustegevus 7. – 9. klassides lõpetab tegevuse.
4.2.Varbla Kool jätkab tegusemise vormilt ühe asutusena tegutseva koolieelse lasteasutuse ja kuueklassilise koolina 01. septembril 2024.
4.3.Lõpetada 31. augustil 2024 Varbla Kooli koolitustegevus 7.- 9. klassides. Otsuse põhjendused on toodud seletuskirjas (dtl 458 jj).
2.X. X. (ühe Varbla kooli lapse vanem), Y. Y. (kahe Varbla kooli lapse vanem), Q. Q. (nelja Varbla kooli lapse vanem), I. I. (kolme Varbla kooli lapse vanem) ja V. V. (kahe Varbla kooli lapse va1(19)
nem) esitasid Tallinna Halduskohtule 21.04.2023 kaebuse 24.03.2023 otsuse nr 95 punkti 4 ja selle alapunktide tühistamiseks.
1.Otsuse vastuvõtmisel on oluliselt rikutud kaasamis- ja ärakuulamiskohustust. Vastustaja ei kaasanud menetlusse Varbla kooli õpilaste vanemaid. Asjaolu, et mõned kaebajad on kooli hoolekogu liikmed, ei oma nende kui lastevanemate kaasamise ja ärakuulamise seisukohalt tähendust. Hoolekogult seisukoha küsimisest ei järeldu lastevanemate võimalus väljendada enda seisukohti otsuse mõjust konkreetsele lapsele ja perekonna elukorraldusele. Kooli hoolekogule anti otsuse eelnõule seisukoha esitamiseks ebamõistlikult lühike tähtaeg.
2.Otsus on oluliste põhjendamispuudustega. Vastustaja on jätnud iga kooli puudutava otsuse eraldiseisvalt põhjendamata. Põhjenduste puudumisel ei saa kohus jälgida haldusorgani mõttekäiku ega hinnata selle vastavust kaalutlusreeglitele.
3.Otsuse tegemisel ei ole analüüsitud kooli sulgemise mõju laste arengule, heaolule ja nende edasisele hariduskvaliteedile. Otsus on vastuolus uuringuga „Õpilaste arengu ja koolivahetuse toetamine erinevat tüüpi põhikoolides“ ehk laste huvidega, sundides lapsi vahetama kooli vanuses, mil see on lastele eriti keeruline ja valulik.
4.Otsuses puudub analüüs koolivõrgu ümberkorraldamisega kaasneva koolitee pikkuse muutuse ja järeldus selle vastavuse kohta PGS nõuetele. Kaebajate laste koolitee pikeneb oluliselt. Kui enne kulus kooli jõudmiseks keskmiselt 15 minutit, siis otsuse tagajärjel kulub lastel päevas kokku vähemalt 2 tundi kooli ja kodu vahel liikumiseks. Vastustaja on jätnud lahendamata uute kooliteekondade korralduse ning selle, et olemasolev transpordivõrk ei taga koolide ümberkorraldamise tagajärjel laste tõhusat ligipääsu koolidele.
5.Varbla kooli õpilaste suunamine Lihula Gümnaasiumisse toob kaasa laste õpi- ja kasvukeskkonna olulise halvenemise. Lihula Gümnaasiumit on peetud ümberkorraldavate koolide õpilaste jaoks esmaseks alternatiiviks. Laste õpi- ja kasvukeskkond halveneb oluliselt üksnes viletsas seisus koolihoone tõttu, kujutades endast seejuures potentsiaalselt otsest ohtu laste tervisele ja heaolule.
6.Vastustaja jätnud tähelepanuta, et Varbla kooli üheks oluliseks tugevuseks on hästitoimiv HEV laste toetamissüsteem. Vastustaja on jätnud sisuliselt analüüsima, millist mõju avaldab kooli ümberkorraldamine täiendavat tuge vajavatele lastele. HEV tugisüsteemi tõhusat toimimist vallaüleselt vaid Varbla koolis kinnitab kaebaja III isiklik kogemus. Kaebaja III neli last käivad Varbla koolis ja lastest kolm on hariduslike erivajadustega lapsed.
7.Vastustaja ei ole analüüsinud otsuse mõju kohaliku kogukonna sidususele ja jätkusuutlikkusele. Kohaliku kogukonna ettepanekut ja seisukohti ei ole sisuliselt analüüsitud ega kaalutud. Vastustaja ei ole selgitanud, miks ta kogukonna huvidega ei arvesta, ega välja toonud koolide ümberkorraldamise tulemusena töökoha kaotavate õpetajate arvu, nende alternatiivseid töövõimalusi, Lihula Gümnaasiumisse palgatavate õpetajate arvu ning milline on ümberkorraldamise tulemusena valla kokkuhoid.
8.Vastustaja etteheited seoses Varbla koolis pakutava õppekvaliteediga on tõendamata ja põhjendamata. Asjaolu, et Varbla koolis 10-st õpetajast vastavad kvalifikatsiooninõuetele 8 näitab kõrget õppekvaliteeti. Varbla kool organiseerib lastele erinevaid õppekäike, õpilased osalevad erinevates projektides, vabariiklikel näitustel ja olümpiaadidel.
9.Vastustaja arusaam otsusega kaasnevast kulude kokkuhoiust on ekslik ja oletuslik. Kooli sulgemine ei aita kaasa valla finantsvahendite säästmisele ning vald on jätnud alternatiivsed kokkuhoidmise viisid kaalumata.
10.Otsuse tegemisel on tuginetud aegunud ja vastuolulistele andmetele. Otsus on vastuolus heakskiidetud Varbla kooli arengukavaga 2022-2027; Lääneranna valla ühinemislepinguga, Lääneranna valla arengukavaga 2018-2028 ja arengustrateegiaga Pärnumaa 2035+ . Otsuse nr 95 seletuskirja kohaselt on viimase viie aasta jooksul püsinud õpilaste arv püsinud stabiilsena, seega ei ole vajadust kooliastme sulgemiseks. Otsus ei ole kooskõlas kodulähedase ja optimaalse haridusvõrgu pakkumise eesmärgiga.
3.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. 2(19)
1.Vaidlustatud otsus on üldkorraldus ja vastustaja ei pidanud lapsevanemaid menetluse käigus ära kuulama. Haridusvõrgu ümberkorraldamisega seotud arutelud kogukonnaliikmetega on kestnud läbivalt kuni otsuse vastuvõtmiseni, kogukonnaliikmed on ka enne otsuse vastuvõtmist aktiivselt esitanud oma seisukohti. Kaebajate täiendav kaasamine ei oleks mõjutanud teistsuguse otsuse tegemist.
2.Otsus on põhjendatud ja kaalutletud. Vastustaja on haridusvõrgu ümberkorraldamisel juhindunud demograafilistest muutustest ja põhimõttest tagada kõigile kvaliteetne alus-, põhi- ja gümnaasiumiharidus. Otsuse seletuskirjas kajastuvad otsuse põhimotiivid ning hinnatud iga kooliga seonduvat ka eraldiseisvalt.
3.Koolivõrgu ümberkorraldamisel puudub universaalne vastus, millal on laste vanust ja arengut arvestades mõistlik korraldada õppijate üleminekut teise kooli. Kvaliteetse hariduse kättesaadavuse tagamisel on vastusaja arvestanud piirkonna eripäraga.
4.Vastustajal on kohustus korraldada koolitransport sõltumata vastuvõetud otsusest. Vastustajal on paindlikud võimalused koolitranspordi korraldamiseks ning puudub alus väita, et vastustaja koolitranspordi korraldamise kohustust ei täida.
5.Otsusega ei kaasne kaebajatele negatiivseid mõjusid seoses hariduse kättesaadavuse ja kvaliteediga. Lihula Gümnaasiumis on tagatud õpilaste vastuvõtmiseks piisav arv õppekohti. Lihula koolihoone seisund on nõuetekohane õppekava täitmiseks ja kvaliteetse hariduse tagamiseks, sh ka võimalused vaba aja veetmiseks ja huvihariduseks
6.Lihula Gümnaasiumis on vajalikud põhi- ja tugiteenused, sh HEV lastele. Koolis töötavad täiskohaga logopeed, sotsiaalpedagoog, eripedagoog ja psühholoog. Koolis on kaks eraldi lihtsustatud õppekavaga klassi ning Rajaleidja otsusega määratud tõhustatud toe õpilastele on tagatud õppimine väikestes rühmades. Vastustajale oli otsuse vastuvõtmisel on vajalik teave HEV laste vajadustest ja seda on arvestatud.
7.Koolivõrgu korrastamise eesmärgiks on vältida eelarvevahendite ebamõistlikku kasutamist, sh vanade ja energiakulukate hoonete ülalpidamist. Varbla koolihoone tervikuna edasi pidamiseks vajab see täiendavaid investeeringuid õppekeskkonna korrastamiseks ja kaasajastamiseks. Vastustajal puuduvad selleks vabad eelarvelised vahendid, mistõttu ei ole võimalik tagada ka kvalifikatsioonile vastavatele õpetajatele motiveerivat töötasu ega lastele vajalikke õpivahendeid.
8.Vastustaja on otsuse vastuvõtmisel kaalunud kõiki olulisi huve ja asjaolusid ning teinud otsuse, mis arvestab vastustaja hinnangul parimal moel võimalikult suure hulga isikute huvidega.
9.Otsus on kooskõlas Varbla kooli arengukavaga 2022-2027; Lääneranna valla ühinemislepinguga, Lääneranna valla arengukavaga 2018-2028 ja arengustrateegiaga Pärnumaa 2035+. Kõik eelnimetatud seavad haridusvaldkonna eesmärgiks selle optimeerimise ja kõikidel kvaliteetse alus- ja üldhariduse arendamise ja selle omandamiseks võimaluste tagamise. Ilma haridusvõrgu ümberkorraldamiseta ei ole võimalik atraktiivset õppekeskkonda luua ega kaasajastada üldhariduskoolide õppekeskkondi. Arengukavad ei ole siduvad õigusaktid ega saa tekitada kaebajatele subjektiivset õigust.
4.Haridus- ja Teadusministeerium on 12.10.2023 selgitanud (dtl 1109) otsuse tegemise aja seisuga kehtinud riigipoolseid toetuseid. 2023. aastaks on vastustajale riigi poolt eraldatud 2 011 792 eurot, kuid HTM-il ei ole võimalik teha jaotust valla poolt peetavate koolide vahel. Toetust eraldatakse kohaliku omavalitsuse poolt peetavates koolides õpilaste arvude järgi kokku ning ei oma tähtsust, mitut kooli kohalik omavalitsus peab. Riigipoolsest toetusest (2023. aastaga võrreldes) ei kaota vald midagi juhul, kui kõik Varbla Kooli õpilased asuvad õppima mõne Lääneranna valla poolt peetava kooli III kooliastmesse. Mõne teise kohaliku omavalitsuse poolt peetava kooli III kooliastmesse õppima minnes on Lääneranna valla koolides õppivate õpilaste arv 2024. aasta vaates (10. novembri 2023. a seisuga) väiksem ning väiksem on ka riigipoolne haridustoetus.
KOHTU PÕHJENDUSED
3(19)
5.Kaebajad on vaidlustanud Lääneranna Vallavolikogu 24.03.2023 otsuse nr 95 osas, millega korraldatakse ümber Varbla kooli koolitustegevus ja lõpetatakse III kooliastme tegevus alates 31.08.2024. Seega on otsus vaidlustatud Varbla kooli ümberkorraldamist puudutavas osas. Kohus lahendab esmalt küsimuse, kas vastustaja on otsusega Varbla kooli puudutavas osas rikkunud kaebajate subjektiivseid õigusi ning seejärel lahendab kohus menetluslikud küsimused. Kaebeõigus
6.Kohus on käesolevas asjas mitmel korral selgitanud, et halduskohtusse saab pöörduda isik üksnes oma subjektiivsete õiguste kaitseks (PS § 15 lg 1 ja HKMS § 44 lg 1), kuivõrd käesoleval juhul ei ole seadusega antud kaebajale õigust ei kolmandate isikute ega ka avaliku huvi esindamiseks. Kaebajate kohtus kaitstavate õigustega ei seondu väited, mis puudutavad otsuse mõju kogukonnale või sellest tingitud töökohtade kadu ja elanike väljaränne, avalike teenuste vähenemist (HKMS § 44 lg 2). Seega ei hinda kohus kaebajate põhjendusi, mis on esitatud avaliku huvi või kolmandate isikute (teiste perede, õpetajate) kaitseks. Kaebuse rahuldamist ei too kaasa see, kui mõne kolmanda isiku õiguseid on riivatud ja/või kogukond on jäänud kaasamata, kui samas kaebajate õiguseid riivatud ei ole. Seetõttu ei ole ka kaebajate kaebeõiguse sisustamisel olulised enamik Tartu Halduskohtu otsuse nr 3-11-2982 p-s 13 toodud kriteeriumidest. Eeltoodu puudutab ka kaalutlusõiguse sisustamist ning üksikute kaalutluste kontrollimist. Kohtuliku kontrolli ulatuse kohta on Riigikohus selgitanud, et kui kaebus esitatakse motiivil, et vaidlustatava haldusaktiga on rikutud kaebaja subjektiivseid õigusi, kontrollib kohus haldusakti õiguspärasust üksnes osas, milles see rikub kaebaja õigusi. Õiguste rikkumise motiivil esitatud kaebust lahendades ei saa kohus kontrollida haldusakti vastavust õigusnormidele, mis ei seondu kaebaja subjektiivsete õigustega (3-3-1-87-11 p 28, 3-3-1-15-16 p 16, 3-17-2637 p 15). See tähendab, et kohus kontrollib kaalutlusõiguse järgimist üksnes osades, mis on seotud kaebajate õigustega. Kaebajate õiguseid ei saa rikkuda see, kui vastustaja ei ole kaalunud kogukonna huvi vastanduva huviga (kaebajate hinnangul) korrektselt vms – sellise kontrollini kaebajate õigus õiguspärasele haldusmenetlusele ja korrektsele kaalumisele ei ulatu.
7.Kohus peab oluliseks ka sisustada, kuidas on käesolevas või sarnastes asjades võimalik kaitsta teiste isikute õiguseid, avalikke huve või riiklikke poliitikaid. Teistel isikutel on võimalik kaitsta oma õiguseid ennekõike halduskohtusse kaebust esitades, nt teistel lapsevanematel või lastel. On võimalik, et mõnel juhul võib olla isikul huvi või soov, et piirkonnas kool sellisena säiliks (vilistlased, tööandjad ja muud ettevõtjad, õpetajaskond), kuid see ei pruugi olla piisav avalik-õigusliku nõudeõiguse ja kaebeõiguse jaatamiseks, vaid tegemist on laiema avaliku huviga. Avaliku huvi kaitseks või ka riiklike poliitikate tagamiseks on samuti seaduses meetmeid: - VVS § 753 võimaldab haldusjärelevalvet kohaliku omavalitsuse haldusaktide õiguspärasuse üle; sh osas, milles haldusakt on õigusvastane ja rikub avalikku huvi (lg 4). Menetlusse kaasatakse vastava valdkonna ministeerium (lg 2). Selline vaidlus saab lõpptulemusena jõuda ka halduskohtusse (lg 8 ja HKMS 25. ptk). - PGS § 84 (laiemalt 7. ptk) võimaldab HTMil teha järelevalvet koolide ja nende pidajate tegevuse õiguspärasuse üle, sh eesmärgiga tagada põhihariduse kättesaadavus, juurdepääsetavus ning õppe kvaliteet ja tulemuslikkus. Tulemuseks võib olla ettekirjutus ja selle täitmata jätmise korral sunniraha määramine kuni summas 9600 eurot (PGS § 87 lg 6). Ka sellist ettekirjutust on lõppkokkuvõttes võimalik kohtus vaidlustada. Kohtule nähtub käesolevas asjas, et PGSi alusel järelevalvet algatatud ei ole. Justiitsministeerium küll algatas VVS-s ettenähtud haldusjärelevalve, kuid lõpetas selle 09.05.2023 teatega nr 20-1/27741,
https://adr.rik.ee/jm/dokument/14012149
4(19)
kuivõrd haldusakti vaidlustamiseks oli kohtule esitatud kolm kaebust ja Justiitsiministeerium ei pea dubleeriva menetluse jätkamist otstarbekaks. Siinkohal võib aga olla jäänud tähelepanuta, et haldusjärelevalve ei oleks täies mahus dubleeriv, kuivõrd kaebajatel on kohtus võimalik kaitsta üksnes oma subjektiivseid õiguseid, samas kui VVS § 753 alusel on võimalik teha järelevalvet laiemalt õigusvastasuse kontrollimiseks ja avaliku huvi rikkumise vältimiseks. Sellegi poolest on see järelevalvemeede kohtuotsuse kuulutamise ajaks ammendunud ning riik enda võimalikku soovi avalikku huvi kaitsta selle meetme kaudu enam ei saa. Muus osas, milles kogukond ei ole nõus kohaliku omavalitsuse poliitiliste valikute, eelarvejaotuste ja otstarbekuse alusel tehtavate otsustega ning puuduvad muud õiguskaitsevahendid, on võimalik avaldada oma seisukohta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel kandideerides või hääletades.
8.Kohus loeb kaebajate kui lapsevanemate õiguste kaitsega hõlmatuks nende laste õiguste kaitse, kes käivad Varbla koolis, kuivõrd nende laste heaoluga on sisuliselt seotud kaebajate kui lapsevanemate õigus ja kohustus oma lapsi kasvatada ja neid hooldada (vt Tartu Ringkonnakohtu 28.02.2012 määruse nr 3-11-2982 p 24). Kui lastel ei ole nt transpordiühenduste puudumise tõttu võimalik saada kvaliteetset haridust, on sellest oluliselt mõjutatud ka lapsevanemate õigused. Kohus toob esmalt välja kaebajate laste kohta käivad andmed, et kontrollida ja sisustada kaebeõiguse ulatust iga lapse osas.
8.1.Kaebaja I laps on asunud käesoleval õppeaastal (2023/2024) kaebuse sissejuhatust arvestades 3. klassi. Varbla kool on kaebaja elukohta arvestades lähim, jäädes vähem kui 5 km kaugusele. Võimalik elukohajärgne kool Lihula Gümnaasium jääb rohkem kui 40 km kaugusele. Tallinna Ringkonnakohus on 17.01.2020 määruses asjas nr 3-19-2343 p-s 17 märkinud: „PS § 37 lg-st 3 tulenevat lapsevanema põhiõigust saab realiseerida alles siis, kui kooli õppima asumine on lähiajal toimumas. Kohtuasja lahendamisel on oluline tugineda tegelikele faktilistele asjaoludele, mis võivad olla kaebaja eelkooliealiste laste koolimineku ajaks muutunud. Kaebeõiguse aluseks ei saa olla väide, et olukorras, kus vaidlusalust korraldust ei oleks vastu võetud, oleks kooli õpilaste arv suurem ning kooli ei suletaks ja kaebaja nooremad lapsed saaksid asuda õppima Keila Põhikooli. Kooli õpilaste arvu, kooli sulgemise kriteeriume ja selle sulgemise otsust ning kaebaja soovi lastele kooli valikul saab hinnata alles siis, kui vanemal tuleb lastele kooli valik teha, mitte pikka aega enne laste koolikohustuslikku ikka jõudmist“ (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 26.08.2016 otsuse nr 3-15-2725 p-d 11-12). Kaebaja I last mõjutaks kooliastme sulgemine siis, kui kaebaja I laps peaks alates 7. klassist jätkama õpinguid mujal kui Varbla koolis. Kuna kaebaja I laps õpib käesoleval õppeaastal 3. klassis, avalduks otsuse mõju kaebaja I lapsele alles 3 või enama aasta pärast. Kohtu hinnangul ei saa seda aega pidada õppima asumiseks „lähiajal“, kuivõrd 3 ja enam aastat on piisavalt pikk aeg, mille jooksul võib perekonna elukorraldus sõltumata otsuse vastuvõtmisest muutuda. Samas puudub kaebajal I võimalus siis, kui tema laps on III kooliastmesse astumas, võimalus haldusakti vaidlustada. Seetõttu leiab kohus, et kaebaja I lapse kaudu enda õiguste kaitsel on kaebajal I kaebeõigus vähene.
8.2.Kaebaja II esimene laps on asunud käesoleval õppeaastal 3. klassi ning teine laps 6. klassi. Koolide kauguse osas on füüsiline kättesaadavus kaebaja I perega sarnane. Hariduse kättesaadavuse küsimuses tuleb kaebaja II kaebeõigust jaatada vähemalt teise lapse osas, kes peaks järgmisest sügisest hakkama õppima 7. klassis. See tähendab, et III kooliastme sulgemise tõttu peab kaebaja II teine laps asuma uuel õppeaastal põhihariduse omandamise jätkamiseks mujale kooli ega saa enam õpinguid Varbla koolis jätkata. Kaebaja II esimese ehk noorema lapse osas leiab kohus sarnaselt kaebajaga I, et kaebaja II esimese lapse haridusteekonnas ei avalduks otsuse mõju lähiajal, vaid alles 3 või enama aasta pärast. Seega on kohus seisukohal, et kaebaja II esimese lapse kaudu enda õiguste kaitsel on kaebaja II kaebeõigus vähene.
5(19)
8.3.Kaebaja III esimene ja teine laps on asunud käesoleval õppeaastal 2. klassi ning neljas laps 4. klassi. Kaebaja III kolmas laps on asunud 9. klassi ning on III kooliastme tegevuse lõpetamise ajaks eelduslikult Varbla kooli põhikooli astmes läbinud. Seega ei avalda otsus kaebaja III kolmandale lapsele mõju ega puuduta tema õiguseid, kuivõrd pärast põhikooli lõppemist muutub lapse elukorraldus, st laps siirdub teise kooli, tööle vms. Kuigi ei pruugi olla täielikult välistatud, et laps ei lõpeta põhikooli mingite alles tulevikus tekkivate asjaolude tõttu, ei ole praegu kohtu ette toodud asjaolusid, mille tõttu võiks kooli lõpetamata jätmist pidada konkreetset last arvestades tõenäoliseks. Kohus ei pea aga samas võimalikuks ka jätta selles osas kaebus läbi vaatamata. Küll aga võib see kohtumenetluse pikema kestuse korral olla oluline kõrgemas kohtuastmes. Nooremaid lapsi puudutab vaidlustatav otsus alles 3-5 aasta pärast, mil avaldub neile kooli ümberkorraldamise mõju ja lapsed peavad III kooliastmes edasi õppimiseks kooli vahetama. Seega on kaebajal III ka esimese, teise ja neljanda lapse kaudu kaebeõigus vähene või puudub sootuks. Lisaks tuleb arvestada kaebaja III osas pere elukohta, milleks on Kõmsi küla. Kaebaja III elukohta arvestades on laste III kooliastmesse (7. klassi) astudes Varbla kool rohkem kui 30 km kaugusel ning Lihula kool 18 kilomeetri kaugusel. Nii ei ole käesoleval juhul kaebaja III pere osas vaidluse all koolihariduse füüsiline kättesaadavus.
8.4.Kaebaja IV esimene laps on käesoleval õppeaastal asunud 4. klassi, teine laps 7. klassi ning kolmas laps 8. klassi. Kaebaja IV esimese lapsele ei avalduks kohtu hinnangul lapse haridusteekonnas otsuse mõju lähiajal, vaid alles 2 aasta pärast, mil kaebaja IV esimene laps astub III kooliastmesse ega saa õppima asuda Varbla kooli. Tegemist ei ole aga kaebaja IV esimesele lapsele lähiajal realiseeruva mõjuga. Seega on kohus seisukohal, et kaebaja IV esimese lapse kaudu enda õiguste kaitsel on kaebaja IV kaebeõigus vähene. Kuivõrd Varbla kooli III kooliastme tegevuse lõppemise tagajärjel peavad teine ja kolmas laps III kooliastmes õpingute ajal asuma õpingutele mujale kooli, siis puudutab otsus kindlasti kaebaja IV teise ja kolmanda lapsega seotud õiguseid.
8.5.Kaebaja V esimene laps on asunud käesoleval õppeaastal 3. klassi ja teine laps 8. klassi. Koolide kauguse osas on füüsiline kättesaadavus kaebaja I ja II peredega sarnane. Kaebaja V esimese lapsele ei avalduks kohtu hinnangul lapse haridusteekonnas otsuse mõju lähiajal, vaid alles 3 aasta pärast, mil kaebaja V esimene laps astub III kooliastmesse ega saa õppima asuda Varbla kooli. Tegemist ei ole aga kaebaja V esimesele lapsele lähiajal realiseeruva mõjuga, mistõttu on kaebaja V õigus esimese lapse kaudu enda õiguste kaitsel sarnaselt kaebajale IV vähene. Kaebeõigust tuleb aga jaatada kaebaja V teise lapse osas, kes peaks põhikooli viimase klassi läbimiseks kooli vahetama.
9.Kaebaja II teine laps on 2024/2025 õppeaastal asumas 7. klassi ehk on uuest õppeaastast III kooliastmes, kaebaja IV teine ja kolmas laps on 2024/2025 õppeaastal asumas vastavalt 8. klassi ja 9. klassi ehk lapsed on uuel õppeaastal III kooliastmes. Kaebaja V teine laps on uuel õppeaastal 9. klassis. Seega on neil oluline sisuline puutumus vaidlustatud haldusaktiga. Kuivõrd aga kaebajad on esitanud ühise kaebuse, mille argumendid olulises osas kattuvad, ei oleks ainuüksi kaebeõiguse kahtluse tõttu üksikute laste kaupa kaebuse läbivaatamata jätmine mõistlik.
10.Põhihariduse omandamine on Eesti Vabariigis kohustuslik. Lapsel on õigus kvaliteetsele ja kättesaadavale (põhi)haridusele, millest võrsub ka lapsevanema õigus, et tema lapsele oleks selline haridus kättesaadav ning lapsevanemale ei tekiks oma lastele hariduse kättesaadavaks muutmiseks ülemäärast raha- ja ajakulu (vt ka (Tallinna Ringkonnakohtu 17.01.2020 määruse nr 3-19-2349 p 13). PS §-st 37 tuleneva subjektiivse õiguse riive esineks käesoleval juhul siis, kui lastele ei ole kooli ümberkorraldamise tulemusena, nt transpordiühenduste puudumise tõttu vmt põhjusel tagatud mõistlik ja tegelik võimalus kohustusliku ja kvaliteetse põhihariduse omandamiseks. PS § 37 lg-d 2 ja 3 aga ei anna lapsevanemale subjektiivset õigust nõuda, et kohalik omavalitsus jätkaks mõne konkreetse kooli ülalpidamist, sh senistel tingimustel, vaid kohaliku omavalitsuse üksustel on koolivõrgu kujundamise küsimustes laialdane autonoomia (vt Tartu Ringkonnakohtu 28.02.2012 määrus nr 3-11-2982, p 48, 6(19)
Riigikohtu 18.06.2002 otsus asjas nr 3-3-1-37-02, p 9; vt ka PGS § 80). Kui kohalik omavalitsus on taganud munitsipaalkoolide kaudu kõigile elukoha-järgsetele koolikohustuslikele isikutele võimaluse omandada põhiharidus, on kohalik omavalitsus oma avaliku ülesande täitnud (Riigikohtu 28.10.2014 otsus nr 3-4-1-26-14, p 59). Eeltoodust ei võrsu lapsevanema või lapse õigus kindlatele kooliruumidele, kindlale koolipersonalile, soovitud õppemetoodikale või maailmavaatelisele või religioossele käsitlusele.
11.Hariduse osutamine on avalik teenus, mida rahastatakse ühistest eelarvelistest vahenditest. Arvestada tuleb aga alati sellega, et avalikud eelarved on piiratud ning seadusega on tagatud ühtne standard, tagamaks ühelt poolt eelarve optimaalne kasutus ja teiselt poolt selle summa raames parim võimalik, kvaliteetne haridus. Teist poolt välja tuues – põhiharidust omandavad enamasti alaealised, kelle edasine elukäik võib sõltuda oluliselt sellest, kas ta on hariduse saanud või koolitee on jäänud pooleli. Ka võib lapse heaolu oluliselt sõltuda sellest, kas kooli minek nõuab ülemääraseid pingutusi ja kas kooli kauguse tõttu peab laps veetma suure osa oma päevast niisama oodates või transpordivahendis. Avaliku võimu poolt tehtavad ümberkorraldused ei tohiks olla ülemäära sagedased, et nende toimumise tihedus halvendaks hariduse saamise tingimusi. Lapsel on õigus teatud ulatuses stabiilsusele, mis aga ei tähenda koolivõrgu n.ö kivisse raiumist. Käesoleval juhul tuleb arvestada ka nii III kooliastmes õppivate laste vanust kui ka seda, et nad on nagunii kohe-kohe, põhikooli lõppedes oma elukorraldust muutmas, st siirdumas teise kooli, tööle vms. Tallinna Ringkonnakohus selgitas 08.04.2021 määruses nr 3-20-1826 lisaks (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 17.01.2020 määruse nr 3-19-2349 p 14), et lapsevanematel on subjektiivne õigus nõuda, et laste haridust puudutavad avaliku sektori kaalutlusotsused oleks tehtud õiguspäraselt ja vältides kaalutlusvigu. Kohalik omavalitsus peab kooliastme sulgemisel kaaluma erinevaid huve ja otsuse mõju. Kaebajad saavad tugineda oma õiguste kaitsel ka põhiõigusele heale haldusele (PS § 14). Ka hea halduse põhimõtte järgimisel saab samas kohus kontrollida üksnes kaebajatele tekkinud riiveid. Transport
12.Kaebuses esitatud etteheited hariduspõhiõiguse riive osas seonduvad suures osas puuduliku transpordikorraldusega. Haridusseaduse § 7 lg 2 p 8 järgi peab lapse koolitransporti korraldama kohalik omavalitsus, mille territooriumil laps elab. Tallinna Ringkonnakohus on selgitanud et ehkki koolitee ohutuse kriteeriumeid ei ole õigusaktides kirjeldatud, lasub koolipidajal PGS § 7 lg-st 1 tulenevalt kohustus tagada turvalisuse ja tervisekaitse nõuetele vastava õppekeskkonna olemasolu ning võimalused õpilase arengu toetamiseks (15.03.2021 otsus asjas nr 3-20-1100, p 24). Koolivõrgu tihedust reguleerib nt PGS § 7 lg 3 – 80% õpilastest peab jõudma kooli vähem kui 60 minutiga; samuti sotsiaalministri 27.03.2001 määruse nr 362 § 7 lg 1, et jalgsikäimise koolitee ei tohi olla pikem kui 3 km. Need on siiski aga maksimummäärad, mis ei välista kaalutlusõigust ega kohtulikku kontrolli osas, et konkreetsel juhul samuti ei oleks kõiki asjaolusid arvestades koolitee pikkus ülemäärane ka juhul, kui see ei ole maksimummäära ületav ega ka selle lähistel. Otsuse eelnõu 01.03.2023 kaaskirjas (dtl 329) paluti koolide hoolekogudel korraldada vanemate seas küsitlus selgitamaks, kui paljud lapsevanemad valiksid lapsele kooliastme sulgemisel järgmiseks kooliks Lihula Gümnaasiumi ning kes vajaksid Lihulasse koolitransporti. Kohtule esitatud materjalidest nähtuvalt esitas Varbla kooli hoolekogu 06.03.2023 otsuse eelnõule enda seisukohad (dtl 445446), milles leidis, et Varbla kool tuleb säilitada 9-klassilisena. Hoolekogu arvates ei tohiks valla ühistranspordi parendamist teha Varbla kooli õpilaste arvelt. Hoolekogu selgitas, et Varblast Lihulas2
se kestab bussisõit kauem kui 60 minutit. Samuti on hoolekogu selgitanud, et lastevanemate seas läbiviidud küsitluses (dtl 521-556) selgus, et kolmanda kooliastme kaotamisel viivad 90,5 % lastevanematest oma lapsed mõne teise omavalitsuse hallatavasse kooli ning 28,6 % vastanutest tõenäoliselt lahkuksid Lääneranna vallast. Konkreetset tagasisidet kooli hoolekogu transpordivajaduse osas ei andnud.
13.PGS § 73 lg 1 kohaselt on kooli hoolekogu alaliselt tegutsev organ, kelle ülesanne on kooli õpilaste, õpetajate, kooli pidaja, õpilaste vanemate, vilistlaste ja kooli toetavate organisatsioonide ühistegevus õppe ja kasvatuse suunamisel, planeerimisel ja jälgimisel ning õppeks ja kasvatuseks paremate tingimuste loomine. Põhikooli hoolekogusse kuuluvad kooli pidaja, õppenõukogu, vanemate, vilistlaste ning kooli toetavate organisatsioonide esindajad, kusjuures vanemate, vilistlaste ja kooli toetavate organisatsioonide esindajad moodustavad enamuse hoolekogu koosseisust (PGS § 73 lg 2). PGS § 73 lg 11 p 16 kohaselt annab hoolekogus arvamuse kooli ümberkorraldamise ja tegevuse lõpetamise kohta. Kohtumenetluses on kaebajad I ja V kinnitanud, et kuulusid otsuse eelnõu saamise ja otsuse vastusvõtmise ajal kooli hoolekogu koosseisu. Seega oli osadel kaebajatel eelnõule seisukoha kujundamise hetkeks olemas teave vähemalt selle kohta, millised olid nende enda koolivalikud kooliastme sulgemisel ja kas nende lapsed vajavad transporti Lihulasse. Ehkki kaebajad on seisukohal, et hoolekogu liikmetena ei saanud nad hoolekogu arvamuse kujundamisel lähtuda üksnes enda isiklikust arvamusest, vaid arvestama hoolekogu ühiseid huve, saanuks hoolekogusse kuulunud kaebajad siiski oma eelistusi jagada, et vastustajal oleks vajalik teave transpordikorralduse hindamisel ja kujundamisel. Eeltoodu olnuks oluline olukorras, kus kaebajad teadnuks, et vallal ei pruugi olla täielikku teavet laste transpordi ja liikumise valikute osas (nt koolile avaldatud elukoha muutuse tõttu). Ka menetlusosalise poolt ei pruugi olla heauskne käitumine, kui ta teab, et vastustajal ei ole korrektsed andmed kättesaadavad, kuid ta ei täienda neid andmeid omal algatusel.
14.Kohus saab kaebuse lahendamisel transpordilahenduste hindamisel arvesse võtta üksnes kaebajate õiguste võimalikku rikkumist. Kaebajad on kohtumenetluses selgitanud laste koolitee pikenemist (dtl 698-701) järgmiselt.
14.1.Kaebaja I lapse senine koolitee on olnud 2,5 km ning uue koolitee pikkus on umbes 38 km. Kaebaja I on selgitanud, et seni on laps käinud koolis jalgsi või rattaga, vahel on viinud last kooli vanemad autoga ning koolist koju on laps tagasi tulnud ühistranspordiga. Koolitee muutumisel käiks laps koolis kas auto või ühistranspordiga. Olemasoleva transpordiga peaks laps minema 8:25 väljuva bussiga ja jõuaks kooli 9:15. Seega hilineks laps koolitundidesse, kuna tunnid algavad kell 8:30. Arvestus ei arvesta lapse vajadusega tulla kodust 5 min varem välja bussist mahajäämise vältimiseks ega kehvemate ilmastikuoludega. Kooliteele kuluv aeg ulatub seega üle 1 tunni. Sealjuures tuleb arvestada, et kaebaja I lapse kooliteekond ei muutu lähima 3 aasta jooksul.
14.2.Kaebaja II on selgitanud, et tema laste koolitee muutub senise 2,5 km jalutuskäigu või rattasõidu asemel 40 km pikkuseks auto- või ühistranspordi sõiduks. Koolitee muutumisel käiks laps koolis kas auto või ühistranspordiga. Kaebaja II on selgitanud, et olemasoleva transpordiga peaksid lapsed minema 8:25 väljuva bussiga ning jõuaksid kooli 9:15. Seega hilineksid kaebaja II lapsed koolitundidesse, kuna tunnid algavad kell 8:30. Kõige varem jõuavad lapsed koju 15:10 Lihulast väljuva bussiga kell 16:00. Arvestus ei arvesta lapse vajadusega tulla kodust 5 min varem välja bussist mahajäämise vältimiseks ega kehvemate ilmastikuoludega. Kooliteele kuluv aeg ulatub üle 1 tunni. Sealjuures tuleb arvestada, et esimese lapse kooliteekond lähiaastatel ei muutu, vaid muutub kaebaja II teise lapse kooliteekond.
14.3.Kaebaja III kolmanda ja vanima lapse osas on kohus sedastanud, et põhikooli lõpetanud lapse osas puudub kaebajal III suures osas kaebeõigus, mistõttu analüüsib kohus tema esimese, teise ja 8(19)
neljanda lapse kooliteekonda ja transpordivajadust. Kaebaja III on selgitanud, et tema esimese, teise ja neljanda lapse senise koolitee pikkuseks on 35 km ning lapsi toob ja viib koolist kaebaja III autoga. Kaebaja III ei ole alternatiivse kooliteekonna pikkust analüüsinud ega transpordikorralduse osas seisukohta muul kujul avaldanud, kui et lapsi peab autoga kooli viima. Ühistransport ei ole laste erivajadusest tulenevalt mõeldav ning laste erinevates koolides õppimine muudab vanema logistilise korralduse ebamõistlikult koormavaks. Olukorras, kus kaebaja III paneks enda lapsed III kooliastmesse õppima Lihula Gümnaasiumisse, oleks laste koolitee pikkuseks senise 35 km asemel 16,6 km. Samas on kaebajal võimalik elukohajärgseks kooliks valida ka lisaks Lihula Gümnaasiumile ka Kõmsi kool (I ja II kooliastme osas) ning sellisel juhul on laste kooliteekonna pikkuseks 550 m. Teisisõnu muutub kaebaja III laste jaoks haridus transpordikorralduse osas veelgi kättesaadavamaks. Isegi kui laps ei saa erivajaduse tõttu kooli sõitmiseks bussi kasutada, tuleb vallal ja koolil lahendada see olukord erimeetmetega (vt Tallinna Ringkonnakohtu 20.07.2020 määrus nr 3-20-1100, p 14) ning sellest ei võrsu antud juhul nõudeõigust konkreetse kooliosa säilitamiseks. Kui kaebajate lapsed vajavad ühistranspordiga kohanemiseks tugiisikut, on vastustajal kohustus sellise teenuse tagamine korraldada (sotsiaalhoolekande seaduse §-d 23 ja 24)
14.4.Kaebaja IV esimese lapse teekond ei muutu. Otsuse tagajärjel muutub kaebaja IV teise ja kolmanda lapse teekond senise 5,8 km asemel 44 km pikkuseks ning senise teekonna on lapsed läinud kas koolibussi või jalgrattaga. Uue korralduse puhul peaksid lapsed sõitma kooli kas auto või ühistranspordiga. Lihula Gümnaasiumi suunal sõidab buss peatusest välja 8:20 ning laps jõuab kõige varem kooli 9:15. Arvestus ei arvesta lapse vajadusega tulla kodust 5 min varem välja bussist mahajäämise vältimiseks ega kehvemate ilmastikuoludega. Kooliteele kuluv aeg ulatub üle 1 tunni.
14.5.Kaebaja V laste senine 2,5 km teekond muutuks 40 km pikkuseks. Kui seni on lapsed käinud koolis jalgsi või jalgrattaga, vahel on ka vanemad autoga viinud ning tagasi on lapsed koolibussiga tulnud, siis Lihula Gümnaasiumisse kooli asudes peavad lapsed kas auto või ühistranspordiga sõitma. olemasoleva transpordiga peaksid lapsed minema 8:25 bussiga ning jõuaksid kooli 9:15. Seega hilineksid kaebaja V lapsed koolitundidesse, kuna tunnid algavad kell 8:30. Arvestus ei arvesta lapse vajadusega tulla kodust 5 min varem välja bussist mahajäämise vältimiseks ega kehvemate ilmastikuoludega. Kooliteele kuluv aeg ulatub üle 1 tunni.
15.Vastustaja on otsuse seletuskirjas analüüsinud vallas hariduse kättesaadavuse tagamiseks olemasolevat transpordivõrku (dtl 492 ja 497-499). Vastustaja on otsuse seletuskirjas selgitanud, et koolide ümberkorraldamisel korraldatakse Lääneranna valla koolide õpilaste transport, st tagatakse turvalisus kodunt kooli ja koolist koju jõudmisel. Sealjuures on vastustaja hinnanud Varbla piirkonnas olemasolevat transpordivõrku ning leidnud, et olemasolev Varba ja Lihula vaheline ühistransport ei taga õpilaste liikumise vajadust. Varbla kool asub Lihulast 38 km kaugusel ning nende vahel ühistransporti ei toimu. Varbla külast Lihulasse võit võtab orienteeruvalt 30 minutit ning õpilasveo korraldamisel tuleb arvestada tehtavate peatuste võrra sõiduaja pikenemises. Vastustaja on otsuse seletuskirjas kinnitanud, et õpilaste transport Varbla ja Lihula vahel on võimalik tagada kõikidele õpilastele valla eelarvest. Lääneranna Vallavalitsus esitas eelnõule ka omapoolsed seisukohad (dtl 430 jj), milles leidis, et Varbla piirkonna kauguse tõttu vallakeskusest on transpordi korraldamine oluline kriteerium kooli ümberkujundamisel, mistõttu peaksid piirkonnakoolid jääma 6-klassilistena, mis välistab nooremate laste pika koolitee ning võimaldab vallavalitsusel III kooliastme laste transporti vallakeskusesse korraldada paindlikumalt. Varbla suunal tegeletakse transpordivõrgu täpsema kaardistamisega pärast otsuse vastuvõtmist ja enne selle rakendumist 2024. kooliaasta algul. Transpordikorraldus vajab täpsemat analüüsi ning aega selle läbiviimiseks. Oluline sisend koolitranspordi korraldamiseks on lapse9(19)
vanemate otsus, millises koolis jätkavad lapsed kooliteed. Lapsevanemad saavad selle otsuse teha peale koolivõrgu korrastamise eelnõu vastuvõtmist, mis peab sätestama ka mõistliku aja pere elukorralduse ümberkujundamiseks juhul, kui pere ei soovi last koolitada edaspidi Lihula koolis. Vallavalitsus on seisukohal, et poolteist aastat on piisav aeg vastava otsuse tegemiseks ning arvestades Varbla kaugust vallakeskusest, on pikem muudatuse rakendamise aeg asjakohane. Seega nähtub kohtule, et vastustaja on koolitranspordiga seonduvat hinnanud. Samuti on vastustaja arvestanud nii Varbla kooli hoolekogu seisukohtadega kui ka vallavalitsuse seisukohtadega seoses vajadusega säilitada Varbla kool 6-klassilisena ja korraldada Varbla piirkonnast Lihulasse transport. Tallinna Ringkonnakohus selgitas 28.06.2023 määruses asjas nr 3-23-739, et ehkki otsuses nr 95 puuduvad täpsed andmed, mil määral võiks pikeneda iga konkreetse õpilase koolitee, ei saa seda pidada puuduseks, sest vastustajale ei ole esitatud teavet, kuhu kooli vanemad kooli sulgemise korral oma lapsed paneksid. Halduskohus ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga täies ulatuses. Sisuliselt peab olema vastustaja valmis selleks, et kuni laste elukohaks on Lääneranna vald, on neil õigus igal ajal saada koolikoht elukohajärgses koolis (mille määrab vajadusel vald) ning vald peab tagama transpordivõimalused lapse elukohast kuni elukohajärgse koolini. Eeltooduga on kooskõlas ka valla kohustus tagada piisava tihedusega koolivõrk (PGS § 7 lg 3). Eeltoodu ei tähenda, et vallal peab olema igal ajal kõigi tema territooriumil elavate laste tarvis, kes õpivad muu KOVi koolis, klassides valmis pingid ning koolibussides või ühistranspordis tühjad kohad, kuid minimaalne vajalik lõtk peab olema olemas, samuti valmidus olukorra muutumisel kiiresti reageerida. Ka vanema valik, kus koolis laps edaspidi kooliteed jätkab, võib olla olulises seoses vanemale teadaoleva transpordivõrguga. Perel võib olla keeruline otsustust teha, kui tegemist on alles kavandatavate liinidega, mille kohta täiendav teave puudub. Nii võib keerukaks osutuda ka otsustuse kohtulik kontroll, sest ei pruugi olla selge, kas transpordivõimalusi arvestades saab lugeda kooli füüsiliselt kättesaadavaks või mitte. Nii on eelistatavam nii perele õiguskindluse tagamiseks (ja ka juba oma eelistuste ja kavandatavate liinide osas arvamuse avaldamiseks) kui ka järelkontrolli tegemisel, kui juba otsuse tegemisel näidatakse ära, millised on võimalikud marsruudid ja transpordivahendid. Selliste võimaluste äranäitamine võib vähendada ka perede teadmatust ja vastuseisu muudatustele. Eeltoodu ei tähenda, et koolivõrgu ümberkorraldamise hetkel peab olema liinivõrgu muudatused sisseviidud, sõidukid soetatud, hanked läbiviidud jne.
16.Siiski asjaolu, et otsuse nr 95 andmise ajaks ei olnud konkreetset transpordilahendust veel välja töötatud, ei tähenda, et koolivõrgu korrastamise otsus on õigusvastane. Otsuse nr 95 seletuskirja p-st 6.4 nähtub, et koolide ümberkorraldamisel korraldatakse Lääneranna valla koolide õpilaste transport, st tagatakse turvalisus kodunt kooli ja koolist koju jõudmisel. Kui vald õigusnormidest tulenevaid nõudeid ei täida, on kaebajatel õigus vaidlustada valla konkreetne tegevus. Küll puudub kaebajatel subjektiivne õigus nõuda, et laste koolitee pikkus üldse ei muutuks (Tallinna Ringkonnakohtu 03.07.2023 määrus asjas nr 3-23-909 p 15). Vastustaja on kohtumenetluses esile toonud erinevaid võimalusi, kuidas on lastel võimalik turvaliselt ja mõistliku ajaga kooli ning koolist tagasi koju jõuda. Kooliastme sulgemiseni on vastustaja hinnangul piisavalt aega, et töötada välja detailne transpordiühendus ja korraldada hange. Vald korraldab täna koolitransporti Paadrema ja Vatla kandi lastele Varbla kooli vastustajale kuuluva koolibussiga liinil Paadrema-Vatla-Paatsalu-Varbla. Vastustajal on võimalik Varbla piirkonna lastele korraldada transport Lihula Gümnaasiumisse toomiseks vallale kuuluva 19-kohalise väikebussiga. Vastustaja on arvestanud ka võimalusega, et osad lapsevanemad võivad Lihula Gümnaasiumi asemel valida Tõstamaa Keskkooli (dtl 1216 ja 1224). Sellisel juhul on vastustajal vajalik korraldada õpilastransport lühiliinidega Paatsalust ja Tõusilt Vatlasse, kust edasi Lihulasse sõidab maakondlik ühistranspordivõrk, ning Helmkülast Varblasse, kust Tõstamaa suunal liigub Pärnu linna korraldatud õpilastransport. Va10(19)
nematega on võimalik kokku leppida ka lepingulistel alustel õpilaste vedu isikliku sõiduauto kasutamise kulude hüvitamisega. Kohtule ei nähtu vastustaja selgituste pinnalt, et transport kooli ja koolist koju muutuks mõne kaebaja lapse jaoks ülemäära keeruliseks või põhiharidus ainuüksi transpordi tõttu kättesaamatuks. Sõltumata asjaolust, et vastustaja esitatud transpordilahenduste käsitlus vaidlustatud otsuse seletuskirjas ei analüüsi kooliteed iga konkreetse õpilase osas, olles üldisemat laadi, on vastustaja siiski usutavalt ära näidanud võimalikud lahendused, millega on mõistlikult võimalik kooli ja tagasi sõita. Kaebajad on ka ise märkinud, et uue korralduse puhul on võimalik osadel lastel lisaks ühistranspordi kasutamisele saada kooli ja koolist koju ka vanema korraldatud autosõiduga. Vastustaja selgitustest nähtuvalt on vanematel võimalik vastustajaga kokku leppida isikliku sõiduauto kasutamise kulude hüvitamises ning vajadusel saab vastustaja ühistranspordi ja õpilasvedu korraldada nii, et tagatud oleks võimalikult paljude kasutajate huvidele ja õpilaste vajadustele vastav transpordikorraldus. Ülaltoodust tulenevalt ja vastustaja kohtumenetluses antud selgitusi arvestades ei nähtu kohtule PGS § 7 lg-s 3 sätestatud nõuete eiramist. Ka ei ole kohtul alust eeldada, et vastustaja ei oleks võimeline tagama transpordi korraldamist juhul, kui ühistransport ei osutu mõne konkreetse lapse puhul siiski piisavaks, kindlustamaks lapsele seaduse nõuetele vastav, ohutu ja õpivõimet soodustav koolitee. Kohtule nähtub, et vastustaja on arvestanud võimalusega, et Varbla piirkonnast ei asu kõik õpilased õppima vastustaja munitsipaalkoolidesse (otsuse seletuskirja lk 38, dtl 402). PGS § 10 lõikest 3 ei tulene vastustajale kohustust määrata teise valla või linna munitsipaalkool koolikohustusliku isiku elukohajärgseks kooliks, vaid annab selleks võimaluse. Vajalik teise valla või linna kui konkreetse kooli pidaja nõusolek, sh eelduslikult vaba õppekoht konkreetses koolis. Vastustaja on ka 23.10.2023 menetlusdokumendis selgitanud võimalusi Tõstamaa kooli osas. Vastustajal on kohustus tagada õppekohad oma valla territooriumil elavatele koolikohustuslikele isikutele. Tegemist on ühe alternatiiviga, mida on vallal võimalik kaaluda (arvestades ka sõltuvust teise kohaliku omavalitsuse nõusolekust). Siiski koolivõrgu planeerimisel teiste omavalitsuste võimalike vabade koolikohtade kasutamise võimaluse analüüsimata jätmine ei ole kaalutlusviga; st tegemist ei olnud asjaoluga, mida tuli igal juhul kaaluda ning ka naaberomavalitsusega läbirääkimisi pidada. Sisuline juurdepääs kvaliteetsele haridusele
17.Kaebajad, v.a kaebaja III ei ole välja toonud, et lisaks transpordile oleks mõne muu teguri tõttu kohustuslik põhiharidus nende lastele ennekõike Lihula Gümnaasiumis kättesaamatu. Kohtu ette ei ole toodud asjaolusid, et lapsed vajaksid hariduslike erivajaduste tõttu tuge, mida Lihula Gümnaasiumis ei ole võimalik saada (PGS § 46 lg 1), v.a kaebaja III. Eestis on kaasava hariduse põhimõte (PGS § 46 lg 9), mis tähendab, et igale lapsele pakutakse tema võimetele ja vajadustele vastavat hariduskorraldust3, sõltumata sellest, kas tegemist on elukohajärgse kooli või pere valitud kooliga. Kaasavast haridusest võib olla erisusi, sh soovitusi suunata laps kindlasse klassi või kooli, kui see on lapse parimates huvides. Selliste asjaolude üle käesolevas asjas vaidlust ei ole.
18.Kaebajate toodud uuring „Õpilaste arengu ja koolivahetuse toetamine erinevat tüüpi põhikoolides“ (vt dtl 9, allmärkus 6) ei välista haridusvõrgus muudatuste tegemist ega nõua haridusvõrgu muutmatuna säilimist iga lapse tarvis. Kaebajate lapsed on sellises eas (üldistatult teismelised), kus toimub korraga vaimne areng kui ka olulised kehalised muutused. Sellele lisandub ka täiendav vastutuse võtmise ja valikute tegemise kohustus, nt küsimuses, kas ja kus edasi õppida ning milliseid valikuid sellest tulenevalt teha. Samuti on järjest olulisemad sõprussuhted, mida võib olla keerukam koo3
li vahetumisel säilitada (vt ka uuringu lk-d 33-32). Samas on tegemist juba sellises vanuses lastega, kellel on juba välja kujunenud iseseisva toimetuleku oskus ja vastutusvõime (samas). Kaebajate toodud uuringus on viidatud ka, et kohanemine sõltub sellest, kas õpilase valmistatakse teadlikult üleminekuks ette ja toetatakse nende vastuvõtmist (tutvumispäevad, ühisüritused jne); kas on piisavalt kvalifitseeritud õpetajaid ja tugispetsialiste ning kas koolid teemad siirdumisel omavahel koostööd (dtl 35). Kohus peab oluliseks tuua välja ka, et lapse või teismelise muutustega kohanemisel on väga oluline see, kuidas täiskasvanud alaealise ümber ise muutusele reageerivad ning kohanemismehhanisme rakendavad. Seega ei välista uuring koolide ümberkorraldamist. Arvestada tuleb sellega, et Eesti Vabariigis on koolikohustus (PGS § 9 lg 2) ning ainuüksi kooliga kohanemise raskused mistahes kooliastmes ei välista seda kohustust, vaid nõuavad nii perelt, koolilt kui ka kooli pidajalt pingutusi takistuste kõrvaldamisel. Viimase kahe kohustusi on reguleeritud ennekõike PGS §-s 46 jj, st kooli pidaja (vastustaja) peab tagama koolile ka vastavad ressursid. Nagu kohus selgitas, ei ole vanemal, lapsel ega perel õigust konkreetsele koolile, õpetajale, hoonele vms. See tähendab, et puudub ka õigus koolikohale konkreetses koolis, mille kvaliteeti peavad kaebajad parimaks või õppemetoodikaid sobivaimaks. Lapsel on ennekõike õigus saada õpet füüsiliselt ja faktiliselt kättesaadavas koolis (s.o elukohajärgses koolis) ning saada selles konkreetses koolis kvaliteetset õpet. Eeltoodu tähendab siis vajadusel ka tegelemist nii koolikiusamisega, toetust olümpiaadidel osalemisel, kvalifitseeritud personali jne. Kui neis küsimustes tekib probleeme või takistusi, mis takistavad lapsel hariduse omandamist, tuleb sellele tähelepanu juhtida uues, allesjäävas koolis, kuid see ei anna alust senise koolivõrgu täies ulatuses säilitamiseks.
19.Haridusvõrgu ümberkorraldamisel on HTM ja Eesti Linnade ja Valdade Liit koostanud 2016. aastal juhendmaterjali4. Juhendmaterjali kohaselt on hariduse kvaliteeti mõjutavateks teguriteks õpetajate ja tugispetsialistide kvalifikatsioon, koolikiusamise määr, põhjuseta puudumiste määr, õpitulemuste näitajad, õppetöö katkestamise ja edasiõppijate osakaal, samuti lõpueksamite tulemused. Ümberkorraldused võivad mõjutada koolitee pikkust, õpetajate ja direktorite töökorraldust ja tasustamist, õppetaristut, HEV õpilasi ning ka muid valdkondi (lk 2). Mitmed toodud tegurid ei puuduta lapsevanemate ja laste õiguseid, vaid laiemalt avalikku huvi või muude isikute õiguseid (nt koolipersonali töökorraldus ja tasustamine). Kohus peab ka keeruliseks järeldust, et konkreetse KOVi koole tuleks omavahel võrrelda kvaliteedi kriteeriumide osas ning sellest järeldada, et üksnes parimate näitajatega koolid tuleks säilitada. Esmalt on igal lapsel igas koolis õigus kvaliteetsele haridusele. Teiseks tähendaks n.ö kehvema kvaliteedi kooli või kooliastme sulgemine seda, et need lapsed asuksid käima teistes sama KOVi koolides ehk osas, milles probleemid seisnevad koolikiusamises, põhjuseta puudumises vms, liiguksid need murekohad teistesse koolidesse kaasa. Toodud juhendil puudub mistahes õiguslik tähendus, ka ei ole see vastustaja suhtes halduseeskirjaks. Vastustajal oli õigus seda soovi korral tugimaterjalina kasutada, kuid määrav on üksnes see, et otsus vastaks seadusele, ennekõike PGSile ning õiguspärase kaalumise põhimõtetele. Riik seadusandja kaudu on andnud kohalikele omavalitsusele koolivõrgu kujundamisel üsnagi vabad käed, mis on samas ka kooskõlas sellega, et tegemist on olemuselt kohaliku küsimusega, mille täitmist ei rahastata eraldi (võrreldes nt riiklikult seatud kohustusega), vaid mille kohalik omavalitsus peab täitma koos kõigi muude kohalike küsimustega. Kättesaadav: https://www.hm.ee/uldharidus-ja-noored/alus-pohi-ja-keskharidus/haridusvork#kohalikeomavalitsus; otselink: https://www.elvl.ee/documents/21189341/30953807/Soovitused+KOVdele+%C3%BCmberkorraldamiseks1.pdf
12(19)
20.Kohus selgitab ka seda, et õigus kvaliteetsele õppele ei tähenda seda, et lapse senine õppekorraldus võimalusena käia väikeses klassis, sh liitklassis ei võiks muutuda. Kahtlemata võiks olla parimaks võimalikuks ja kõrgeimat kvaliteeti tagavaks lahenduseks see, kui igal õpilasel oleks individuaalne või siis väga väheste õppuritega koos toimiv õpe, mis võiks tagada parima individuaalse lähenemise ja iga õpilase tempost lähtumise. Sellist, sisuliselt eraõpetaja süsteemi aga ei ole võimalik ühistest rahalistest vahenditest rahastada. On igati loogiline, et kohalik omavalitsus vaatab haridusvõrku oma territooriumil tervikuna ja korraldab seda viisil, mis vastab ühelt poolt kogukonna huvidele ja teiselt poolt KOV majanduslikele võimalustele. Piiratud rahaliste vahendite tingimustes peab KOV-l olema õigus teha valikuid, mis kõigile lapsevanematele ei pruugi meeldida. KOV peab tagama ka muude talle seadusega pandud ülesannete täitmise ega saa keskenduda üksnes hariduse valdkonnale. Kohaliku omavalitsuse otsustuspiirid koolivõrgu muutmisel ja ka nt klasside suurusele on seatud seadusega (nt PGS § 7 lg 3; jalgsi läbitava koolitee pikkus; ning klassi täitumise ülempiirid – PGS § 26) ning käesolevas asjas ei nähtu, et neid piire oleks riivatud. Otsuse seletuskirjas on arvesse võetud, et Lihula Gümnaasium saab vastu võtta kõik õpilased koolidest, mis selle otsuse tulemusena suletakse või mille õppetegevus korraldatakse ümber. Lihula Gümnaasiumis on 543 õppekohta, 2022/2023 õppeaastal õppis põhikooliosas 203 õpilast ja gümnaasiumiosas 48 õpilast. Kui ka kõik suletavate või ümber korraldatavate koolide õpilased siirduksid õppima Lihula Gümnaasiumisse, õpiks uuel õppeaastal sealses põhikooli osas 260 õpilast, kellele lisanduvad gümnasistid, seega oleks õpilasi jätkuvalt oluliselt alla maksimaalse õppekohtade arvu. Lisaks ei pruugi kõigi suletavate või ümber korraldatavate koolide õpilased minna õppima Lihula Gümnaasiumisse. Lastele võib elukohajärgseks kooliks olla ka 6-klassiline Kõmsi Lasteaed-Algkool, kus uuel õppeaastal on hetkeseisuga õppimas 23 õpilast ning mis saaks juurde võtta veel ca 40 õpilast. Varbla Kooli III astmest lisanduks Lihula Gümnaasiumile 2024/2025 õppeaastast kõigest 13 last.
21.Kohtul ei ole alust pidada Lihula Gümnaasiumi õppehoone seisundit õppekava täitmiseks ja kvaliteetse hariduse tagamiseks nõuetele mitte vastavaks. Vastustajagi ei vaidlusta täiendavate investeeringute vajadust ega asjaolu, et hoone on amortiseerunud. Samas on vastustaja selgitanud, et halvas seisundis on valdav osa valla õppehooneid ning üheks koolivõrgu korrastamise eesmärgiks oligi soov vabaneda ebamõistlike kuludega hoonetest, et kasutada ressursse õppekeskkonna kvaliteedi tõstmiseks nendes hoonetes, kus see on mõistlik, ning luua tänapäeva nõuetele vastav hariduskeskus Lihulasse. Vastustaja on selgitanud, et Lihulasse uue koolihoone ehitamiseks tuleb tõsta valla laenuvõimekust, milleks on mh vajalik vähendada püsikulusid. Seega möönab ka vastustaja probleeme seoses õppehoonete seisundiga, põhjendades mh just sellega oma otsust haridusvõrk ümber korraldada. Õppekeskkonna ebaturvaliseks pidamiseks Lihula Gümnaasiumis puudub alus. 2022/2023 õppeaastal õppis Lihula Gümnaasiumi 543 õppekohal kokku 251 õpilast. Terviseamet, kes algatas koolireformist puudutatud lapsevanemate taotlusel 14.03.2023 teatega riikliku järelevalvemenetluse Lihula Gümnaasiumi tervisekaitsenõuetele vastavuse kontrollimiseks, otsustas 01.06.2023 teatega menetluse lõpetada (dtl 972-973). Vastustajale ei tehtud ettekirjutust, millega oleks keelatud Lihula Gümnaasiumis õpilaste arvu suurendada või seal õppetunde läbi viia, vaid Terviseamet esitas soovituse õpilaskonda uue hoone valmimiseni mitte suurendada seoses asjaoluga, et koolihoone on vaatamata puuduste kõrvaldamisele füüsiliselt vananenud. Tegemist ei olnud aga kohustusliku ettekirjutusega ega seatud menetluse lõpetamise kõrvaltingimuseks õpilaste arvu suurendamata jätmist. Ohtu laste tervisele välja ei toodud. Kohus märgib, et vastustajal tuleb kaaluda ka nende laste huvisid ja õiguseid, kes õpivad Lihula Gümnaasiumis. Jättes koolivõrgu ümber kujundamata ei suurene tõenäosus, et Lihulasse uue koolihoone ehitamine valla majandusliku seisundi tõttu õnnestub, vaid pigem varasema koolivõrgu säilitamine vähendab tõenäosust, et koolihooneid on võimalik kaasajastada, sh vajadusel uue hoone ehitamise teel. 13(19)
Hariduslik erivajadus
22.Avalik huvi
23.Koolivõrgu kujundamisel teeb omavalitsusüksus keerulisi ja pikaajalise mõjuga hariduspoliitilisi, majanduslikke, territoriaalplaneerimist puudutavaid, sotsiaalseid jm prognoose ja arvestusi. Kaalul on paljude erinevate huvigruppide huvid ning üldiste ja üksikhuvide vahel tasakaalustatud lahenduste leidmine on lõppastmes olemuslikult poliitiline otsus. HKMS § 2 lg 1 kohaselt saab halduskohus teostada halduse üle üksnes õiguslikku, õiguspärasuse kontrolli. Halduskohus ei sekku tulenevalt võimude lahususe põhimõttest poliitilistesse, majandusliku otstarbekuse jms sisuga otsustesse (Tallinna Ringkonnakohtu 20.07.2020 määruse p 3-20-1100 p-d 11 ja 17). Koolivõrgu korraldamine on väga suures osas väärtuspõhine ja otstarbekusele tuginev otsustus, mida piirab ka avaliku sektori finantsvõimekus. Seadusega antud raamides saab kohalik omavalitsus otsustada, kui palju väikekoole ja millise tihedusega on kohalik omavalitsus võimeline üleval pidama nii, et tagatud on koolihariduse kvaliteet ja ka kättesaadavus. Kohaliku omavalitsuse otsustusruumi sees, kui sellega ei rikuta lapse õigust kvaliteetsele haridusele ega muudeta hariduse omandamist kättesaamatuks, ei saa kohus asendada vastustaja väärtusotsustusi enda või kogukonna omadega. Ka ei saa asuda kohus kohaliku omavalitsuse eelarvet moodustama ega muude kulutuste mõistlikkust või otstarbekust üle vaatama. Otstarbekuse ja poliitiliste valikute üle teostavad kohalikud elanikud kontrolli ennekõike korralistel kohalike omavalitsuse volikogu valimistel. Kohus sedastab siiski, et koolivõrgu ümberkujundamiseks peavad siiski olema mingid mõistlikud ja asjakohased põhjendused, sh ka siis, kui kohus nende põhjenduste otstarbekust ei kontrolli. Nii on tagatud, et ümberkorraldamine ei ole meelevaldne suvaotsus ega ilmselgelt pahatahtlik.
24.Kohus möönab, et konkreetse kooli osas on otsuse põhjendusi keerukam järgida, kuivõrd kogu koolivõrgu ümberkorraldamise küsimused (kokku 5 kooli osas) on koondatud ühte haldusakti. Samas on koolivõrgu korrastamise vajaduse tinginud valla senine olukord tervikuna ning iga kooli kohta üksikuna otsuse tegemisel võib jääda kumulatiivsed mõjud märkamata (nt kas Lihula ja Kõmsi koolis on piisavalt kohti kõigi ümberkorraldavate koolide lastele). Seletuskirja põhjenduste järgimisel peab olema tähelepanelikum, millal on tegemist kogu valda ja koolivõrku iseloomustava argumendiga ning millal üksnes konkreetset kooli puudutava põhjendusega, kuid hoolsal lugemisel on põhjendused järgitavad. Käesolevad asjas on olulised nii kogu valda puudutavad argumendid kui ka üksnes Varbla piirkonda ja kooli puudutavad põhjendused.
25.Otsuse seletuskirjas on põhjendatud avaliku huvina nii raha kokkuhoidu, mis tekib tühjeneva taristu vabanemisest; samuti vajadust tõsta hariduse kvaliteeti. Ka on OECD poolt antud suunis, et kahaneva ja vananeva rahvastiku korral tuleb korrastada haridusvõrku, sh tagades kodulähedane haridus vähemalt I ja II kooliastmes (dtl 485). Ka on oluline tagada õpetajate järelkasv. Neid asjaolusid on konkreetselt vastustaja territooriumi raames analüüsitud Cumuluse 2020. aasta uuringus. Vastustaja on avaliku huvina arvestanud vaidlustatud otsuse tegemisel järgmist: - Valla demograafiline olukord on aastaid püsinud ühetaoline ning laste arv on oluliselt vähenenud (dtl 475). Varbla piirkonnas on 15 aasta jooksul laste arv vähenenud 56% ning vastustaja prognoosib laste arvu edasist vähenemist (dtl 501). Sündide arv ei ole üheski piirkonnas piisav liitklassideta kooli pidamiseks (dtl 477) - Varbla koolis on 10 õpetajat, kellest täiskoormusega töötab 4 õpetajat ning kvalifikatsiooninõuetele vastab 8. (dtl 465 ja 501). Õpetajate töötasu makstakse palga alammäära järgi ja riigi poolt makstav palgatoetus ei kata õpetajate palgakulu arvestades koormust. Puudub võimalus maksta kvalifitseeritud õpetajatele konkurentsivõimelist töötasu (dtl 470 ja 501). - Vajalik õpikeskkonna kaasajastamine vajab investeeringuid, ent valla eelarve seda ei võimalda. (dtl 470 ja 502) 14(19)
- Koolihoone on ehitatud 2000. aastate alguses, ent kõrvalhoones asub tööõpetuseklass ja ruumid, kus toimuvad kehalise kasvatuse tunnid, mille hoone katus on amortiseerunud. Igakuine ülalpidamiskulu on ebaproportsionaalselt suur (dtl 501). Kooliastme sulgemine võimaldaks tuua Varbla rahvamajas tegutseva raamatukogu tegevuse koolimaja hoonesse ja kõrvalhoone välja rentida, vähendades valla kasutuses olevat köetavat pinda kulude vähendamiseks (dtl 493). Kohus märgib siia juurde, et raamatukogu lisandumine koolimajja võib pigem aidata õppe kvaliteedile kaasa, kui seda halvendada. - Olenemata kooli olemasolust Varbla piirkonnas, käib teise kohaliku omavalitsuse koolis 10 Varbla piirkonna õpilast ja 3 lasteaia last (dtl 502).
26.Vastustaja põhjendused koolivõrgu ümberkorraldamise avaliku huvi osas ei ole ilmselgelt puudulikud ega õigusvastased. Lisaks rahaliste ressursside otstarbekale kasutamisele (õppevahendid, ruumid vms) on avalikuks huviks ka kvalifitseeritud õpetajate olemasolu, seda enam III õppeastmes, kus ainetel on eraldi kvalifikatsiooniga aineõpetajad. Vastustaja on välja toonud pikema perspektiivi vallaülese haridusvõrgu arendamisel, sh võimaluse mitmekesistada õpet. Gümnaasiumi säilitamine on valla põhimõtteline poliitiline valik, arvestades gümnaasiumi olulisust kogukonnale (dtl 478). Seletuskirja kohaselt suunatakse vabanev raha haridusvaldkonda tagasi. Need on otstarbekuse alusel tehtavad otsused, mis ei ole ilmselgelt meelevaldsed ega ebamõistlikud.
27.Kohaliku omavalitsuse ülesanne on korraldada koolivõrgu pidamine. Koolivõrgu pidamise osaks on ka selle optimaalne lahendus – ühelt poolt kvaliteetse hariduse andmine, teiselt poolt üleliigsete kulutuste vältimine. Kohalikul omavalitsusel on koolivõrgu kujundusõigus ka siis, kui seda ei tingi vajadus hoida kokku raha, vaid koolivõrgu kujundamisel võib olla asjakohaseks mistahes mõistlik põhjus, sealjuures kvaliteedi tõstmine, laiemate võimaluste pakkumine, gümnaasiumihariduse säilitamine vms. Kohalik omavalitsus ei vabane talle seatud kohustuslikest ülesannetest üksnes põhjusel, et tal puudub raha, kuid vallal on võimalik siiski oma eelarveliste vahendite kasutamist optimeerida, tagades lastele õiguse (ja kohustuse) põhiharidusele (PGS § 7 lg 3). Ka juhul, kui leida, et raha kokkuhoid või otstarbekas kasutamine ei tohi olla lastele hariduse tagamisel esmatähtis argument, tuleb siiski arvestada sellega, et koolide pidamine, sh õpetajatele palga maksmine ja õppevahendite tagamine toimub raha eest – rahata koolivõrgu ülalpidamine ei ole võimalik, mistõttu peab vald eelarvega ümber käima säästlikult ning otsima vajadusel kohti kokkuhoiuks ja ümberkujundamiseks. Seega on avalikuks huviks ka vastustaja ratsionaalsed kulutused haridusele. Vastustaja on selgitanud, et hariduskulutused moodustavad valla eelarvest enam kui poole – 2022. a moodustasid valla eelarvest hariduse valdkonnaga seotud kulud 51,6%, 2023. a eelarvekuludest moodustasid haridusvaldkonna kulud 64%. Laste arvu vähenedes suureneb kooli ülalpidamiskulu lapse kohta, mis tuleb teiste laste ja hariduskulutuste arvelt (Tallinna Ringkonnakohtu 08.04.2021 määruse nr 3-20-1826 p 19). Kohus leiab, et kohaliku omavalitsuse eelarve kujundamine on olulises osas poliitilise tahte väljendus. Seadusest tulenevad kohalikule omavalitsusele kohustuslikud ülesanded, mida tuleb täita kas oma eelarvest või riigi toega. Siiski on selle raames kohaliku omavalitsuse ülesanne kujundada, kuidas ülesandeid täidetakse. Sealjuures on kogukonna esindajaks nimelt sama kogukonna poolt valitud volikogu. Kuivõrd eelarveliste kulutuste tegemine on oluline osa poliitiliste otsuste rakendamisest, ei sekku kohus sellesse küsimusse, sh kas ja kuidas võiks raha muul viisil kasutada; ega asu vastustaja eelarvet koostama ega kontrollima. Need seisukohad jätab kohus tähelepanuta. Kohaliku kogukonna liikmetel on selles osas võimalik avaldada oma seisukohta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel (järgmisena 2025. aastal). Rahalise kokkuhoiu osas on tegemist prognoosotsusega, st ei ole välistatud, et tulevikus võivad realiseeruda ohud, mille tõttu tegelikku kokkuhoidu ei teki või kokkuhoiust tekkiv suunatakse kohe mõne muu kohustusliku ülesande täitmiseks. Ka on võimalik, et ümberkorraldused toovad esmalt kaasa ühekordseid suuremaid kulutusi (koondamine, ümberehitus, Lihula Gümnaasiumis täiendavate va15(19)
hendite hankimine jne). Sellised ühekordsed kulutused ei muuda aga pikemat säästu olematuks. Kohus eeldab ka, et vastustaja toimib ratsionaalselt ning juhul, kui mistahes sääste ei esineks, vaid kaasneks vaid kasvavad kulud, ei teeks ratsionaalne kohalik omavalitsus selliseid otsuseid ega põhjendaks neid ka vastavalt (vt vaidlustatud otsuse lk-d 10 ja 11). Ka ilma rahalise kokkuhoiuta on vastustaja toonud välja olulised avalikud huvid koolivõrgu korrastamiseks, s.o nii õpetajate konkurentsivõimeline töötasu kui ka õppekeskkonna parendamine.
28.Kaebajad leiavad, et aluseks olnud uuringud on meelevaldsed ja rahvastikutrend on viimaste aastate jooksul püsinud stabiilsena. Vastustaja läbiviidud uuringutest ja andmetest nähtub pikaajaline trend rahvastiku vähenemise osas, sh on konkreetse piirkonna arvud lähima 7 aasta raames toodud vastustaja vastuses (dtl 781). Ka lühiajaline kõikumine või stabiilsena püsimine ei pruugi seda ümber lükata ja sellist rahvastikutrendi ümberpöördumist olulises osas ei nähtu arvandmetest. Ainuüksi kaebajate või teiste piirkonnas elavate vanemate eelistus säilitada kogukond ei too lõppvaates kaasa märkimisväärset demograafilist muutust. Kohalik omavalitsus peab teatud ulatuses toimima ettevaatavalt – prognoosides rahvastikuprotsesse ja selle tagajärgi mh haridusvõrgule. Vastustaja ei pea ära ootama, kuni rahvastikuprognoos halveneb veelgi, vaid muudatusi on trende jälgides võimalik teha juba praegu.
29.Arengukavad, sarnaselt deklaratsioonidele, plaanidele ja muudele kavadele ei ole reeglina haldusaktiks5. Võib esineda juhtumeid, kus neist tulenevad kohtust kaitstavad õigused, kuid sellisel juhul peab olema selliseks järelduseks õiguslik alus. Ka ei saa ainuüksi arengukava alusel asuda isiku õigusi piirama või riivama, vaid seda tuleb eraldiseisvalt haldusmenetluses kaaluda. Konkreetsete dokumentide kohta märgib kohus järgmist: - Kooli arengukava täitmise korraldajaks on kooli direktor, mitte kooli pidaja (PGS § 67 lg 2 teine lause). - Lääneranna valla ühinemislepingu p 7.1.3 (olemasoleva koolivõrgu säilitamise kohta) kehtivus on 2021. aastal p 15.2 alusel lõppenud (dtl 39 ja 45). - Lääneranna valla arengukava (dtl 47 jj) sisaldab olulises osa poliitilisi tahteavaldusi ja eesmärke, mis ei loo kaebajatele subjektiivseid õiguseid. Arengukava p 7.1.1. ei välista kooli sulgemist ka juhul, kui õpilaste arv kogu vallas väheneb ja/või kui edasine vähenemine vallas on prognoositav (st otsuste tegemist enne, kui õpilaste arv on jätkuvalt kahanenud). - Arengustrateegia Pärnumaa 2035+ ei sisalda samuti kaebajate subjektiivseid õiguseid kaitsvaid norme. Kogukonnakeskuste rajamine ei seondu vahetult III kooliastme säilitamisega ning on poliitikate tasanditel sisustatav, mida on silmas peetud. Ka kvaliteetseks teenuseks piisavas mahus mõistliku ajakulu kaugusel võib olla ka III kooliastme asumine Lihulas, kuivõrd see puudutab lapsi, kes käivad juba 7.-9. klassis. Transpordi küsimust on kohus juba eelnevalt käsitlenud. Ärakuulamine
30.Käesolevas asjas vaidlusalune otsus on oma iseloomult haldusakti alaliigina üldkorraldus, kuivõrd selle otsusega muudetakse kooli avalik-õiguslikku seisundit. Kaebajatele ei seata otsuse resolutsiooniga õiguseid või kohustusi, kuid III kooliastme sulgemine mõjutab muul viisil kaebajate õigusi, ennekõike nende õigust vanematena otsustada oma laste haridustee üle. Asjas ei ole vaidlust järgneva üle: - Kaebajaid ei ole lapsevanematena haldusmenetlusse kaasatud (HMS § 11 lg 1 p 3 ja lg 2). - Kaebajaid ei ole lapsevanematena haldusmenetluses ära kuulatud (HMS § 40 lg 1). Samas õigusnormidest ja kohtupraktikast tuleneb järgnev: - Isiku võib jätta ära kuulamata, kui haldusakt antakse üldkorraldusena või menetlusosaliste arv on suurem kui 50 (HMS § 40 lg 3 p 6). Kohus leiab, et käesoleval juhul on kohane esimene alterna5
HKMS kommenteeritud väljaanne, § 6, lk 70; Kalle Merusk, Ivo Pilving
16(19)
tiiv (haldusakti andmine üldkorraldusena), mitte teine alternatiiv. Iseseisva otsustusena tuleb käsitleda Varbla kooli puudutavat osa resolutsioonist. Ka siis kui haldusorgan soovib teha tervikliku otsustuse, ei tohi koolide lisamine haldusakti tuua kaasa seda, et kunstlikul paisutatakse menetlusosaliste arvu (käesoleval juhul puudutatud laste arvu) nii, et puuduks vajadus viia läbi haldusorganit koormavat ärakuulamist. - Menetlusse tuleb kaasata iga isik, kelle puhul on haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik ette näha, et haldusakt võib piirata tema õigusi. Kaasamiseks ei pea tema õiguste riive olema tõendatud – piisab mõistlikust kahtlusest riive esinemise kohta (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-15-16, p 20). Reeglina on üldkorraldused jaotatavad kaheks: (1) mingit sisemist korda reguleerivad üldkorraldused (õppekorralduseeskirjad, kodukorrad jne); (2) asja senist seisundit kindlal ajahetkel muutvad üldkorraldused (kaitse-eeskirjad vms). Just teist liiki üldkorralduste korral on reeglina ka haldusaktiga kavandatud muudatustel haldusakti tegemisel ajal enim mõjutatud isikud reeglina tuvastatavad (kaitse-eeskirjade korral maaomanikud, kooli ümberkorraldamise korral õpilased jne) ning nad tuleb seega menetlusse kaasata (lapsed vanemate kaudu). - PGS § 80 lg 1 sätestab erinormina, et enne kooli ümberkorraldamise otsustamist tuleb ära kuulata hoolekogu ja õpilasesinduse arvamus. PGS § 80 lg 3 järgi tuleb vanemaid kooli ümberkorraldamise otsusest teavitada kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis vähemalt viis kuud enne uue õppeaasta algust. Teavitamisnõude täitmises praegusel juhul vaidlust ei ole. Niisiis on asjas küsimuseks: - kas PGS § 80 lg 1 täiendab või asendab kaebajate ärakuulamist; - kas ja mis ulatuseks tulnuks vastustaja kaasamis- ja/ärakuulamiskohustust täita.
31.Kooli hoolekogu ja õpilasesindus ei ole haldusorganiteks. Kui kumbki neist keeldub arvamust esitamast või selle arvamuse esitamisel ei esindata piisavalt või adekvaatselt perede (laste ja vanemate) õiguseid ja seisukohti ega avaldata otsustamiseks vajalikke asjaolusid, puudub perel mistahes võimalus vaidlustada hoolekogu tegevust ja saavutada selle tulemusel, et haldusakt tühistataks. Seega ei pea kohus võimalikuks PGS § 80 lg 1 tõlgendada viisil, et vastustajal on võimalik üksnes hoolekogu kaasates ja ära kuulates oma kohustusi haldusmenetluses ammendavalt täita. Teisalt tuleb arvestada ulatust, milles kohus eelnevalt möönis kaebajate ja nende laste kaebeõigust. Olulises osas on vaidlusalune otsustus poliitilisele valikule ja otstarbekusele tuginev, mille osas ei tulnud vanemaid kaasata ega ka ära kuulata. Küll aga oli vastustajal kohustus välja selgitada kaebajate peresid (ennekõike laste osas, kes asunuks 2024/2025 õppeaastal III kooliastmesse õppima) puudutavad asjaolud, mis puudutavad koolihariduse kättesaadavust edaspidi. Koolihariduse kättesaadavuse osaks on kohtu poolt eelnevalt käsitletuna koolitee kui ka haridusliku toe vajalikkuse küsimused. Vastustajale võivad olla need andmed olulises osas juba kättesaadavad, sh kooli pidajana kooli kaudu (laste elukoht, kuidas nad kooli tulevad, kas neil on hariduslikke erivajadusi, mh kas need erivajadused vajaksid suuremas määras kompenseerimist siis, kui muutuks kool ja koolitee). Võib pidada tavapäraseks, et koolipere usaldusliku suhte korral neid asjaolusid teab. Jättes vanemad kaasamata riskib vastustaja sellega, et mõni hariduse kättesaadavust puudutav asjaolu jääb vastustajale haldusakti tegemisel teadmata, mis võib mõnel juhul kaasa tuua ka haldusakti tühistamise. Seega leiab kohus, et PGS § 80 lg 1 tuleb halduse üldpõhimõtetega kooskõlas tõlgendada nii, et pered (lapsed oma vanemate kaudu ja vanemad) tuleb menetlusse kaasata hariduse kättesaadavuse asjaolude väljaselgitamiseks, millega koos saab toimuda ka selles küsimuses ärakuulamine. Siinkohal ei saa vastustaja vabaneda oma kohustusest, kui ta on andnud hoolekogule suunise küsitleda ise vanemaid. Ärakuulamine ei pea laienema poliitiliste, eelarveliste ja otstarbekusega seotud küsimuste lahendamisele.
17(19)
32.Kohus kontrollis eelnevalt, et vastustajale ei olnud kaebajate osas koolitee ja hariduslike erivajaduste (või nende puudumise) kohta asjaolud teadmata. Eelnevalt tõi kohus välja, et hoolekogu, kuhu kaebajad kuulusid, arvates on laste transpordi ja liikumise valikute analüüsimine valla ülesanne. Kui kaebajad isiklikult sellega ei nõustunud ning pidid mõistlikult eeldama, et kool ja kooli pidaja on teadmatuses laste tegelikust kooliteest, pidanuks kaebajad sellele ise omal algatusel vastustaja tähelepanu juhtima. Kohtuasja materjalidest nähtub ka järgmine kronoloogia: • Varbla kooli hoolekogu viis jaanuaris vanemate seas läbi küsitluse (küsimused dtl 521-556) • 16.02.2023 esitas Varbla kogukond vastustajale rahvaalgatuse korras koostatud pöördumise „Varbla kool 9 klassiliseks ja mitte ühtseks Lääneranna kooli osaks“ (dtl 289-290). Rahvaalgatuse raames on Varbla Kooli 9-klassilisena püsimajäämist toetanud oma allkirjaga 228 inimest6. • 18.02.2023 petitsioon „Pöördumine Lääneranna vallale: loome hariduse koostöökogu (dtl 560), allkirjastanud kaebaja I ja V (dtl 562) • 19.02.2023 kogukonna pöördumine Lääneranna vallavolikogu ja vallavalitsuse poole (dtl 558) • Eelnõu esitati arvamuse avaldamiseks 01.03.2023 ja vaidlustatud otsus võeti vastu juba 24.03.2023. • Varbla kooli hoolekogu esitas enda seisukohad 06.03.2023. Vastustaja on kirjeldanud haridusvõrgu ümberkorraldamise protsessi, mis on faktiliselt kestnud mitme aasta vältel ja mille kestel on kaasatud huvigruppe ja antud neile võimalus ümberkorralduste osas kaasa rääkida. Haridusvõrgu arengukava tulemuste põhjalikum tutvustus leidis aset 10.02.2020 Lõpe külas, kus tutvustati haridusvõrgu olukorda ning arengusuundi. Haridusvõrgu arengukava avalikustamisele ja aruteludele järgnesid sellega seotud jätkutegevused kuni 2022. a oktoobrini, lisaks sellele ka konsultatsioonid koolide esindajate ja kohalike elanikega. Lisaks kirjalikele esitatud ettepanekutele oli võimalus huvigruppidel osaleda arengukava avalikustamise etapis toimunud järgmistel avalikel aruteludel 23.05.2022 Koonga Koolis ja 24.04.2022 Varbla Rahvamajas. Varbla Kooli ümberkorraldamist ei ole läbi viidud kiirustades ning asjaomaseid huvigruppe, s.o lapsevanemaid ja kogukonda, kaasamata. Seega oli kaebajatele koolivõrgu ümberkorraldamise kavatsus teada varem ning lapsevanemad ja kogukond sai avaldada arvamust. Sealjuures oli kaebajatel mure korral, et nende pere laste koolihariduse kättesaadavuse osas on vastustajale midagi teadmata, võimalik sellele tähelepanu juhtida. Tutvudes vaidlustatud haldusakti põhjendustega, nähtub sellest, et kaebajate ja laiemalt kogukonna ennekõike üldisemat sorti vastuväited on vastustajale teada ja vastustaja on neid ka analüüsinud. Asjaolu, et vastustaja ei ole kogukondade vastuväidetega nõustunud, ei tähenda, et nende arvamustega ei oleks arvestatud. Vaidlustatud otsuse seletuskirjas on vastustaja käsitlenud nii põhimõttelisi transpordivõimalusi, koolivõrgu ümberkorraldamisega seonduvat avalikku huvi kui ka seda, kuhu vabanev ressurss plaanitakse suunata. See, kui põhjendused kaebajaid ei veennud, ei tähenda, et otsuse põhjendus ei vastaks seadusega nõutud ja õiguste kaitsmiseks vajalikule standardile. Kokkuvõte ja menetluskulud
33.Kohus leiab, et kokkuvõttes on vaidlustatud haldusakt õiguspärane ning jätab kaebuse tervikuna rahuldamata.
34.Kohus jätab HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 6 alusel menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Munitsipaalomandis oleva haridusvõrgu korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne (KOKS § 6 lg 2). Seega tuleb vastustajal olla valmis ka tehtud otsuste põhjendamiseks kohtumenetluses, sh oma ametnike kaudu. Vastustaja võib kohtumenetlusse kaasata esindajana advokaadi, kuid neid kulusid ei mõisteta kohtupraktika kohaselt välja kaebajalt, kui vaidlus puudutab KOVi põhiüle6
sandeid. Käesolev vaidlus on küll olnud vaidlusküsimuse mitmekülgsust arvestades mahukas, kuid see ei ole väljunud vastustaja põhitegevusest määral, mis õigustaks vastustaja õigusabikulude kaebajalt väljamõistmist. Käesolev vaidlus ei ole õigusnormide kohaldamiselt olnud keerukas, kuigi võib olla KOVile harvaesinev. Siiski on menetluse keskmes olnud faktilised asjaolud, st ühelt poolt kaebajate huvid, sh transport ja senine koolielu, teiselt poolt avalik huvi, millega on põhjendatud ümberkorralduste vajadust. Vastustaja võib olla pidanud vajalikuks kvalifitseeritud õigusabi tuge kaebajatele ja kohtule vastamisel, kuid nii kohtu poolt menetluse kestel küsitust kui ka eelistungil avaldatust nähtub, et ennekõike olid asjas olulised sisulised selgitused, mille peamiseks andjaks oli vallavanem.
35.Kohus piirab käesoleva asja lahendamisel avalikkuse juurdepääsu hariduslike erivajaduste kohta kirjeldatule (kohtuotsuse p 22; HKMS § 175 lg 4). Küll aga ei ole kaebajad taotlenud ning kohtule ei nähtu vajadust varjata kohtule 23.10.2023 esitatud tõendit vastustaja eest, sh arvestades ka seda, mil määral on tõend kinni kaetud ka kohtu ees.
(allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin
19(19)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.