Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
21. juuni 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-19-1219
Haldusasi
Eesti Töötukassa kaebus SA Innove 28. märtsi 2019. a otsuse nr 3-3.1/115 ja Sotsiaalministeeriumi 4. juuni 2019. a vaideotsuse nr 1.2-5/1280-3 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2022. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Eesti Töötukassa, esindajad v.adv Priit Lätt ja v.adv Erki Fels Vastustajad – Riigi Tugiteenuste Keskus, esindajad KB ja KT Sotsiaalministeerium, esindaja EB
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Töötukassa apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
17. mai 2023
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata Eesti Töötukassa 17. augusti 2022. a vastuväide kohtu tegevusele seoses täiendava riigilõivu nõudmisega.
Jätta rahuldamata Eesti Töötukassa 17. mai 2023. a taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks.
Jätta Eesti Töötukassa apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2022. a otsus haldusasjas nr 3-19-1219 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 21. juulil 2023 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).
3-19-1219 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkaitseminister ning tervise- ja tööminister kinnitasid 27.03.2015 käskkirjaga nr 57 perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (STS2014_2020) § 16 lg 1 alusel „Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014–2020“ prioriteetse suuna „Tööturule juurdepääsu parandamine ja tööturult väljalangemise ennetamine“ meetmesse „Töövõime toetamise skeemi loomine ja juurutamine“ kuuluva projekti „Tööturuteenuste osutamine töövõimereformi sihtrühmale“ toetuse andmise tingimused, mille kohaselt oli abikõlblikkuse periood 01.08.2015–31.12.2020, rakendusasutuseks Sotsiaalministeerium, rakendusüksuseks SA Innove ja toetuse saajaks Eesti Töötukassa. Projekti eelarve oli kokku 142 615 272 eurot, millest Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) toetus 85% (121 222 981 eurot) ja omafinantseering 15% (21 392 291 eurot). Toetuse andmise tingimusi on muudetud ja täiendatud sotsiaalkaitseministri ning tervise- ja tööministri 17.12.2015 käskkirjaga nr 198 ja 29.09.2016 käskkirjaga nr 101.
2.Rahandusministeerium kinnitas 21.12.2018 ESF-i projekti nr 2014-2020.3.01.001.01.150004 „Tööturuteenuste osutamine töövõimereformi sihtrühmale“ auditi lõpparuande nr ESF164/2018, milles jõudis järeldusele, et toetuse saaja tegevus projekti rakendamisel on olulises osas vastavuses kehtivate õigusaktidega, kuid tuvastas siiski puudusi hangete läbiviimisel. Riigihanke „Tööalane motivatsioonikoolitus“ (viitenumber 177228) hanketeates on esitatud välispakkujaid piiravad kvalifitseerimistingimused (vt kuni 31.08.2017 kehtinud riigihangete seaduse (RHS v.r) § 3 p 3). Hanketeates on tehnilise ja kutsealase pädevuse all kvalifitseerimise tingimustes sätestatud, et pakkuja peab olema täienduskoolitusasutuse pidaja täiskasvanute koolituse seaduse (TäKS) tähenduses ehk omab tegevusluba või on esitanud täienduskoolituse läbiviija majandustegevusteate. Hankija kontrollis kõnealuse nõude täitmist Eesti Hariduse Infosüsteemist (EHIS). Eesti tegevusloa või majandustegevusteate nõue (tööturuteenuste ja toetuste seaduse (TTTS) § 13 lg 2, TäKS § 15 lg 2) (viitamata samaväärsusele) on piirav kvalifitseerimistingimus, sest piirab põhjendamatult võimalike välispakkujate ringi, kes oleksid valmis teenust pakkuma, ent kellel puudub Eesti tegevusluba või majandustegevuse teatis, kuid kes omavad samaväärset tegevusluba või majandustegevuse teatist oma asukohamaal. Piirang tekitab välispakkujatele põhjendamatut ressursikulu (ajalist ja rahalist). Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12.12.2006 direktiivi 2006/123/EÜ eesmärgiks on tagada teenuste vaba liikumine Euroopa Liidu (EL) siseturul. Koolitusteenus ei kuulu nende erandite hulka, mille suhtes direktiivi ei kohaldata (vt direktiivi 2006/123/EÜ art 2 lg 2). Esineb oht, et hankija kehtestatud kvalifitseerimise tingimused on piiravad isikute suhtes, kes tegutsevad mõnes teises EL-i liikmesriigis, mistõttu ei ole tagatud piisav konkurents ja seeläbi ei ole ka hankeleping sõlmitud parima pakkujaga. Põhjendatud on kohaldada 5% finantskorrektsiooni määra, sest hanked viidi läbi riigihangete registris ja avalikustamine toimus määral, mis võimaldas hankemenetluses osaleda ka teise EL-i liikmesriigi territooriumil tegutseval ettevõtjal. 2(16)
3-19-1219
3.SA Innove luges 28.03.2019 finantskorrektsiooni otsusega nr 3-3.1/115 mitteabikõlblikuks 5% riigihanke nr 177228 raames esitatud kulude maksumusest ehk kokku 7043,46 eurot (sh ESF-i toetus 5986,94 eurot ja omafinantseering 1056,52 eurot) ning nõudis tagasi maksetaotlustes nr 13–32 kajastatud toetuse 4592,05 eurot ning keeldus aktsepteerimast maksetaotlusi nr 33–35 ja nr 37–39 summas 1641,05 eurot (sh ESF-i toetus 1394,89 eurot ja omafinantseering 246,16 eurot). Tagasi nõutava toetuse summa 4592,05 eurot tuli tagasi maksta 60 kalendripäeva jooksul otsuse kättetoimetamisest arvates. Toetuse andmise tingimuste p 7.1 järgi kohalduvad toetuse saajale STS2014_2020 sätestatud kohustused. STS2014_2020 § 26 lg 1 kohaselt on toetuse saaja kohustatud järgima RHS-i, kui ta on hankija RHS-i tähenduses. Eesti Töötukassa korraldas rahvusvahelise 15 osaks jaotatud avatud hankemenetluse nr 177228 „Tööalane motivatsioonikoolitus“, mille hanketeates nõuti tehnilise ja kutsealase pädevuse all ühe kvalifitseerimise tingimusena, et pakkuja peab olema täienduskoolitusasutuse pidaja TäKS-i tähenduses ehk omab täienduskoolituse läbiviimiseks tegevusluba (seadusega nõutavas valdkonnas) või on esitanud majandustegevusteate. Hankija kontrollis nõude täitmist EHIS-st. Rahandusministeerium leidis projektiauditi 21.12.2018 lõpparuandes, et hanketeates seatud kvalifitseerimistingimus piiras välispakkujate osalemist. Kui tegemist on rahvusvahelist piirmäära ületava hankega, tuleb hankijal eeldada välismaiste pakkujate huvi hankes osaleda ja kehtestada hankes osalemise tingimused sellest eeldusest lähtuvalt, sh sõnastada tingimused viisil, et välispakkujad saaksid ilma ebamõistlikke pingutusi tegemata esitada pakkumusi hankija asukohariigi pakkujatega võrdsetel alustel. Ebamõistlikeks saab pidada toiminguid, mille tegemist nõutakse pakkujalt juba pakkumuse esitamise hetkel, kuigi need on vajalikud teenuse osutamiseks (lepingu täitmiseks), mistõttu oleks asjakohane nõuda neid alles edukalt pakkujalt. RHS v.r § 41 lg 3 tõlgendamisel ei saa lähtuda üksnes sätte grammatilisest tõlgendusest, kui see oleks vastuolus RHS v.r §-s 3 toodud üldpõhimõtetega või EL-i asjakohaste õigusaktide ja kohtupraktikaga. RHS v.r § 41 lg-st 3 ei tulene, et hankija peab igal juhul nõudma enda asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist. RHS v.r § 41 lg 3 aluseks olnud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31.03.2004 direktiivi 2004/18/EÜ art 46 lubab kvalifitseerimiseks nõuda pakkuja (aga mitte hankija) asukohariigis väljastatud teenuse osutamist tõendava loa olemasolu või vastavasse organisatsiooni kuulumise tõendi esitamist. Hanke objekt (tööturukoolitus) oli tööturuteenus ja seega mittemajanduslik üldhuviteenus, mis jääb direktiivi 2006/123/EÜ kohaldamisalast välja. Riigisisese hankeõiguse tõlgendamisel peab samas lähtuma EL-i riigihankeregulatsioonist ja üldpõhimõtetest. Liikmesriik ei saa tugineda oma õiguskorras kehtivatele sätetele, valitsevale praktikale ega olukorrale, et õigustada EL-i õigusest tulenevate kohustuste täitmata jätmist. Hankija kehtestatud kvalifitseerimistingimus ei vasta lisaks RHS v.r § 3 p-s 3 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttele ja sellest tulenevale diskrimineerimise keelule. Hankijale ei tulene ka sotsiaalteenuste eripärast õigust juba pakkumuse esitamise hetkel nõuda hankija asukohariigis tunnustatud kutsekvalifikatsiooni või erialaste lubade olemasolu. Sotsiaalteenuste hankimisel tuleb hankijal samuti tagada riigihanke üldpõhimõtete järgimine ja võimalike hankest huvitatud isikute võrdne kohtlemine. TTTS-st tulenevalt tohib hankija tööturukoolitust tellida üksnes TäKS-i tähenduses täienduskoolitusasutuse pidajalt, kuid sellele vaatamata ei olnud hankijal RHS v.r-st, direktiivist 2004/18/EÜ ja asjakohasest kohtupraktikast tulenevalt õigust nõuda, et pakkujal oleks nõutav tegevusluba või majandustegevusteade juba pakkumuse esitamise hetkel. Eesmärk olnuks täidetud ka siis, kui pakkuja täidab nõuded hankelepingu täitmise algusajaks. Seega saanuks hankija näha nõude ette hankelepingu tingimusena. Kuigi majandustegevusteate esitamine ei ole iseenesest üldjuhul keeruline ega aeganõudev, tuleb arvestada, et välisriigi pakkuja ei orienteeru tõenäoliselt Eesti õiguses sama hästi kui riigisisene pakkuja, mistõttu võib
3(16)
3-19-1219 välispakkuja jaoks toiming olla ressursimahukam. Seejuures tuleb pakkujal olla lisaks kursis valdkonnaspetsiifilistest õigusaktidest tulenevate nõuetega. Hanketingimuses märgitud tegevusloa olemasolu nõuet saab lugeda RHS v.r § 39 lg 1 järgi ebaproportsionaalseks tingimuseks, sest hanke objektiks olnud koolituste valdkondade puhul ei olnud tegevusluba kohustuslik. Pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttega on vastuolus hankes osalemist võimaldavate tingimuste kehtestamine, millest õigesti aru saamiseks on vaja tunda hankija asukohariigi praktikat (nt Euroopa Kohtu 14.12.2016 otsus kohtuasjas C-171/15, p 41; 02.06.2016 otsus kohtuasjas C-27/15, p-d 45-46, 51). Seetõttu ei ole välistatud, et välisriigi pakkujale oli selgusele jõudmine, kas esitada tuleb majandustegevusteade või tegevusluba ning seejärel majandustegevusteate esitamine hankemenetluse piiratud ajaraamistikku arvestades ebamõistlikult koormav. Info hanketeate avaldamise kohta ei pruugi jõuda kõikide hankes osalemisest huvitatud isikuteni kohe hanke väljakuulutamise päeval, mistõttu ei saa ka väita, et kõigil hankes osalemisest huvitatud isikutel oli nõutud otsustuste ja toimingute tegemiseks aega pakkumuste esitamise kogu aja (st 40 päeva) vältel. Toetuse saaja rikkumise tulemusena on tekkinud kahju, mille suurust ei ole võimalik hinnata, sest pole teada, milliseks oleks riigihankes nr 177228 kujunenud pakkumused ja pakkujate ring, kui hankija poleks seadnud kvalifitseerimise tingimustes piiravaid nõudeid. Rikkumise raskuse hindamisel on võetud arvesse, et riigihangete registrist nähtuvalt oli hankest huvitatud 25 isikut, kellest 23 esitasid ka pakkumuse. Seega oli hankes tagatud konkurents ja erinevate pakkumuste võrdlemine. Samas olid kõik hankest huvitatud isikud Eesti ettevõtjad ning ei saa välistada, et tegevusloa või majandustegevusteate nõue oli põhjuseks, miks ei registreerunud hanke juurde ega esitanud pakkumusi rohkem huvilisi, sh välisriigi ettevõtjaid. Arvestatud on, et hanketeade avaldati riigihangete registris ja Euroopa Liidu Teatajas (ELT), mis võimaldas hankemenetluses osaleda ka teise EL-i liikmesriigi territooriumil tegutseval ettevõtjal. Seega on potentsiaalsete isikute hulk, kelle osalemist on hankes piiratud, tõenäoliselt väike ja järelikult ka rikkumisest tulenev võimalik finantskahju vähene. Arvestades rikkumise raskust ja võimalikku kahju, on proportsionaalne kohaldada 5% finantskorrektsiooni määra (vt Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ § 22 lg 11 p 5 ja lg 12, § 25 lg 4).
4.Sotsiaalministeerium jättis 04.06.2019 vaideotsusega nr 1.2-5/1280-3 rahuldamata Eesti Töötukassa 26.04.2019 vaide SA Innove 28.03.2019 finantskorrektsiooni otsuse kehtetuks tunnistamiseks ja taotluse jätta finantskorrektsioon tegemata.
5.Eesti Töötukassa esitas Tallinna Halduskohtule 26.08.2019 kaebuse SA Innove 28.03.2019 otsuse nr 3-3.1/115 ja Sotsiaalministeeriumi 04.06.2019 vaideotsuse nr 1.2-5/12803 tühistamiseks. Kvalifitseerimistingimus on RHS v.r § 41 lg-ga 3 kooskõlas, mistõttu puudub finantskorrektsiooni tegemiseks alus. Tööturuteenust sai tellida üksnes täienduskoolitusasutuse pidajalt, kes on esitanud majandustegevusteate või kellel on tegevusluba (TTTS § 9 lg 1 p 3, § 13 lg-d 1 ja 2, TäKS § 3 lg 1). Majandustegevusteate esitamise nõue ei saa olla hankelepingu täitmise tingimus, vaid see tuli kehtestada kvalifitseerimistingimusena. RHS v.r § 41 lg 3, TTTS § 13 lg 2 ja TäKS § 15 lg 2 ei jätnud kaebajale kaalutlusruumi. Seega on tegemist õigusaktidest tuleneva erinõudega hankelepingu alusel teenuse osutamiseks, mis tuleb kohustuslikus korras hanketeates nimetada. Kaalutlusõiguse puudumist ilmestab RHS v.r § 41 lg 3 ja kehtiva RHS § 99 lg 1 sõnastuste võrdlus. Seejuures ei eristata riigisiseseid ja välispakkujaid ning kohustus kehtib kõigile ühtemoodi. RHS v.r-s puudus RHS §-ga 104 analoogne säte, mis võimaldanuks teha algselt formaalse kontrolli hankepassi alusel ja kontrollida kvalifitseerimistingimusele vastavust sisuliselt vaid edukaks tunnistatavate pakkujate osas. Kui kaebaja oleks tunnistanud 4(16)
3-19-1219 edukaks pakkuja, kellel on teenuse osutamiseks vajalik erinõue täitmata, võinuks tagajärjeks olla hankemenetluse nurjumine. Hankija ja pakkujate õigused ja kohustused tulenevad Eesti õigusaktist ning kaebaja ei saa rahaliselt vastutada selle eest, et riigisiseses õiguses sätestatud kohustuslikud tingimused võivad olla vastuolus direktiiviga. Finantskorrektsiooni aluseks saab olla RHS v.r-i rikkumine, mitte vastuolu hankedirektiiviga. Direktiivikonformne tõlgendus oleks kaebajalt nõudnud RHS v.r § 41 lg 3 contra legem tõlgendamist, mis on keelatud. Kvalifitseerimistingimus ei andnud Eesti ettevõtjatele eeliseid, sest nõue on kõigi ettevõtjate poolt täidetav, see ei ole keeruline ja selle täitmine võtab kõigil ettevõtjatel sama palju aega. Piiriüleseks teenuse osutamiseks vajaliku teabe hankimiseks on ettevõtjatele mõeldud EUGO võrgustik, mille kontaktpunktiks Eestis on riigi infoportaal eesti.ee ja kus on vabalt kättesaadav teave, et avalikule sektorile saab koolitusi pakkuda vaid täienduskoolitusasutuse pidaja, kes on esitanud majandustegevusteate või omab täienduskoolituse läbiviimiseks tegevusluba. Samal veebilehel on välja toodud juhised majandustegevusteate esitamiseks ja asjakohased õigusaktid. Hanke tingimusest õigesti aru saamiseks oli tarvis üksnes otsingumootorite kasutamise oskust. Nõude kehtestamine hankelepingu täitmise tingimusena tähendanuks seda, et pakkujad peavad suutma nõude täita 14 päeva jooksul (ooteaeg). Hanketeate avaldamise ja pakkumuste esitamise tähtpäeva vahele jäi 42 päeva. Tingimus ei olnud lisaks mitmeti mõistetav, sest sellest tulenes selgelt, et tegevusluba ja majandustegevusteade on alternatiivsed, mitte ei nõutud tegevusloa olemasolu. Kuna majandustegevusteate esitamise kohustus on proportsionaalne, on tingimus RHS v.r § 39 lg 1 tähenduses proportsionaalne. Vastustaja on lubamatult laiendanud võrdse kohtlemise põhimõtet, sest sellest ei tulene välispakkujatele õigust ignoreerida riigisisest õigust. Kui välispakkuja soovib pakkuda Eestis oma professionaalseid teenuseid, võib temalt ka oodata ja nõuda, et ta oleks minimaalses ulatuses kursis asjaomase valdkonna riigisisese õigusega. On tavapärane, et piiriülesel tegutsemisel kaasatakse kohalikke partnereid (mh pidid nii pakkumus kui ka õppematerjalid olema eestikeelsed). Kvalifitseerimise tingimuse kehtestamine ei mõjutanud riigihanke tulemust ja ei toonud seega kaasa kahjulikku mõju EL-i eelarvele. Vastustaja ei ole hinnanud väidetava rikkumise tagajärgi ega kahju tekkimise tõenäosust. Kahju tekkimist ei ole väidetud ka Rahandusministeeriumi auditiaruandes. Hanketeade avaldati riigihangete registris ja ELT-s. Hankest huvitus 25 isikut, kellest 23 esitas ka pakkumuse. Seega oli hankes tagatud konkurents ja erinevate pakkumuste võrdlemine. Ükski välisriigi ettevõtja ei registreerinud ennast riigihanke juurde ega küsinud hankijalt mis tahes selgitusi hanketingimuste kohta. Eesti Töötukassa on aastatel 2012–2016 korraldanud 36 riigihanget tööalase motivatsioonikoolituse tellimiseks ja mitte üheski neist ei ole välispakkujad osalenud. Seda, et välispakkujatel puudub huvi teenuse vastu, kinnitab lisaks, et tööturukoolitus on tööturuteenus ja seega mittemajanduslik üldhuviteenus, mis jääb direktiivi 2006/123/EÜ kohaldamisalast välja. Ilmselgelt ebatõenäoline on, et välispakkujad heitusid ainuüksi kvalifitseerimistingimusega tutvumisest. Kui välisriigi pakkuja soovis hankes osaleda, oleks ta pidanud tegema vähemalt elementaarseid pingutusi. Riigihankes osalevalt ettevõtjalt on kohane nõuda kõrgendatud hoolikust. Kui ettevõtja märkab nõuet, mis tema osalemist takistab, tuleb hankijat teavitada. Alles siis, kui hankija ei reageeri, saab rääkida heidutavast mõjust. Asjakohatu on viide, et välispakkujatel on raskusi orienteeruda Eesti õiguses. Ka Eesti ettevõtja, kes pole varem tööalase motivatsiooni koolitust osutanud, ei pruugi asjaomastes õigusaktides orienteeruda. Tegemist on subjektiivse asjaoluga. Oluline on, et tingimus võis küll olla ebamugav, kuid ei välistanud objektiivselt välispakkujate osalemist.
6.Riigi Tugiteenuste Keskus (SA Innove õigusjärglane) palus vastuses jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuses esitatud seisukohtade juurde. Majandustegevusteate nõude sätestamine hanke alusdokumentides oli TäKS-st tulenevalt kohustuslik, kuid vaidlus on selles, kas nõue tuli esitada kvalifitseerimistingimusena või hankelepingu täitmise tingimusena. 5(16)
3-19-1219 RHS v.r § 41 lg-t 3 tuleb tõlgendada koos teiste RHS v.r-i sätete, direktiivi 2004/18/EÜ art-ga 46 ja EL-i õiguse üldpõhimõtetega (diskrimineerimiskeeld). RHS v.r § 41 lg 3 ei kohustanud nõudma hankija asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist juba pakkumuse esitamise hetkel. Tingimus oli võimalik sõnastada välisriigi pakkujaid mitte piiravalt, nõudes registreeringut või tegevusluba alles hankelepingu täitmise ajaks. Samuti saanuks pakkujatelt nõuda kinnitust, et TäKS-i nõuded täidetakse hankelepingu täitmise ajaks. Vaidlusalune tingimus andis eelise Eesti ettevõtjatele. Hanke esemeks olnud koolitusteenuse valdkonnad ei eeldanud tegevusloa olemasolu, aga tingimus sisaldas viidet tegevusloale. Ei saa eeldada, et pakkujatele oli üheselt selge, et tingimuse täitmiseks piisas majandustegevusteate esitamisest. See eeldas head orienteerumist Eesti õigusruumis. Viide EUGO võrgustikule ei ole asjassepuutuv, sest selle info detailsusaste ei ole võrdväärne hea orienteerumisega liikmesriigi õigusruumis. Ükski pakkuja ei ole kohustatud enne hankes osalemise üle otsustamist tutvuma kontaktpunktis avaldatud infoga. Potentsiaalne pakkuja teeb hankes osalemise otsuse eelkõige hanketeates toodud info pinnalt. Kuna kvalifitseerimise tingimused on hanketeates toodud, siis ei saa välistada, et piiravat tingimust nähes ei pidanud välispakkuja vajalikuks infot edasi otsida. Välisriigi ettevõtjal võib olla Eesti ettevõtjaga võrreldes koormavam ja aeganõudvam selgitada, kas vaja on majandustegevusteadet või tegevusluba, ja seejärel esitada majandustegevusteade. Asjakohased ei ole viited hankelepingu sõlmimise ooteajale, sest tingimuse täitmist saab nõuda hankelepingu täitmise algusajaks või muuks ettenähtud ajaks, ja kohalike partnerite kaasamise võimalusele, sest pakkuja peab saama osutada teenust iseseisvalt. Keelenõue ei eelda kohalikku partnerit, sest piisab tõlketeenusest. Euroopa Kohtu 20.05.2021 otsusest kohtuasjas C-6/20 tuleneb, et kaebaja ei saanud vaidlusaluse tingimuse täitmist nõuda pakkumuste esitamise ajaks. Kaebaja oli STS2014_2020 § 26 lg 1 järgi kohustatud järgima RHS v.r-i ja rikkumise korral tuli teha finantskorrektsioon vastavalt STS2014_2020 § 45 lg 1 p-le 3 ja § 46 lg-le 1 ning määruse nr 143 § 22 lg 11 p-le 5. Kuigi RHS v.r § 41 lg 3 võimaldab mitmeti tõlgendamist, ei ole sätet võetud üle ebaõigesti. Sättest ei tulenenud hankijale kohustust igal juhul nõuda enda asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist. Määruse nr 143 §-s 22 toodud määrad põhinevad Euroopa Komisjoni 19.12.2013 otsusel C(2013) 9527. Finantskorrektsiooni otsuses ei pidanud vastustaja hindama kahju tekkimise tõenäosust, sest korrektsioonimäära sätestavad õigusnormid eeldavad, et kahju tekkis ja selle suurust ei ole võimalik hinnata. Kahju ei pea olema alati konkreetselt mõõdetav. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013 määruse (EL) nr 1303/2013 art 85 lg 2 p b järgi tuleb finantskorrektsioon teha, kui esineb põhjendatud oht, et rikkumisel on olemas finantsmõju (vt ka Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18, p-d 51 ja 67; 14.07.2016 otsus kohtuasjas C‐406/14, p 44). Finantskorrektsioonist loobumiseks ei piisa, et kahju tekkimine on ebatõenäoline, vaid kahju tekkimine peaks olema välistatud. Isegi kui praegu on kahju tekkimine vähetõenäoline, ei ole see välistatud. Hankest huvitatud ettevõtjate hulgast ei järeldu, et välispakkujad ei olnud hankest huvitatud. Hanketingimustega tutvumine ei eeldanud hanke juurde registreerimist. Ka hankijalt selgituste küsimine on pakkuja õigus, mitte kohustus. Kuna nõue oli selge, polnud selle kohta tarvis selgitusi küsida. Viited varasematele hangetele ei ole asjakohased, sest riigihankes nr 177170 sisaldus samasisuline piirav kvalifitseerimise tingimus ja ülejäänud puudutasid lihtsustatud korras teenuste tellimist. Varasem huvipuudus ei välista ka selle tekkimist hilisemates riigihangetes. Mittemajandusliku üldhuviteenuse hankimisel tuleb samuti lähtuda EL-i õigusest ja riigihanke üldpõhimõtetest. Ebaproportsionaalne on nõuda pakkujalt tegevusloa taotlemist või majandustegevusteate esitamist, kui pole teada, kas hange võidetakse ja milliste mahtudega tuleb arvestada. TäKS-i eesmärgiks ei ole taotleda luba hüpoteetiliseks tegevuseks. Ebavõrdset kohtlemist ei muuda olematuks, et välispakkujad said objektiivselt pakkumust esitada. Piisab sellest, et tingimuste täitmine oli välispakkujatele keerulisem kui Eesti pakkujatele ja see võis omada välispakkujaid
6(16)
3-19-1219 heidutavat mõju hankes osalemiseks. Seega ei saa väita, et vaidlusalune tingimus ei mõjutanud riigihanke tulemust ja kahjulikku mõju EL-i eelarvele ei esine.
7.Sotsiaalministeerium palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. RHS v.r § 41 lg-t 3 tuleb vaadelda kooskõlas riigihangete üldpõhimõtetega (RHS v.r § 3 p 3). Kaebaja poolt kohaliku kriteeriumi seadmine (Eesti tegevusluba või registreering) ei vasta riigihangetes päritolu alusel diskrimineeriva kohtlemise vältimise põhimõttele. Nõue oli võimalik sõnastada välispakkujaid diskrimineerimata, sest hankija saab võimaldada välispakkujatel esitada asukohariigi või muu pädeva asutuse väljastatud samaväärse loa või tõendi. Isegi kui välispakkuja asukohariigi või muu pädeva asutuse väljastatud samaväärne luba või tõend ei olnud praegusel juhul asjakohane, oli hankijal võimalik Eesti seadusest tuleneva nõude täitmist nõuda hankelepingu sõlmimise ajaks. Kaebajal oli kaalutlusõigus, millises menetlusetapis nõue sätestada.
8.Tallinna Halduskohus jättis 08.07.2022 otsusega kaebuse rahuldamata. Riigihankes nr 177228 „Tööalane motivatsioonikoolitus“ (eeldatava maksumusega 799 200 eurot) avaldati hanketeade 09.08.2016 ja pakkumuste esitamise tähtpäevaks oli 19.09.2016. Hange oli jaotatud maakondade kaupa 15 osaks ja hanke eesmärgiks oli sõlmida 3 pakkujaga avatud tingimustega raamleping kehtivusega kuni 31.12.2018. Hankelepingud konkreetsete koolituste tellimiseks sõlmitakse raamlepingu alusel korraldatud minikonkursside käigus. Kaebajale on heidetud ette hanketeate p III.2.3 „Tehniline ja kutsealane pädevus“ alap-s 2 pakkujatele seatud tegevusloa ja majandustegevusteate esitamise tingimust. Hanketeate p-s IV.2.1 oli hindamiskriteeriumina nõutud ka lektorite kutsetunnistuste olemasolu, kuid sellele ei ole tähelepanu pööratud ega seda välispakkujaid piirava tingimusena käsitletud, mistõttu jääb see vaidluse lahendamisel kõrvale. Vastustajal oli õigusaktidest tulenev kohustus tellida tööturukoolitusi tegevusluba omavalt või majandustegevusteate esitanud täienduskoolitusasutuse pidajalt (vt TTTS § 13 lg 2; TäKS § 1 lg 5, § 3 lg 1, § 15 lg 2). Vaidlust ei ole, et tegelikkuses eeldas kaebaja hangitud koolitusteenuse osutamine vaid majandustegevusteate esitamist ja tegevusloa olemasolu polnud vajalik. Majandustegevusteate esitamine tähendab enne majandustegevuse alustamist teate esitamist majandustegevuse registrile (MTR) tegevusalal majandustegevuse alustamise kohta (TäKS § 1 lg 6, majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) § 8 lg 1, § 14 lg 1). MTR kajastab andmeid Eestis tegutsevate ettevõtjate kohta. Samas oli kaebajal RHS v.r § 3 p 3 järgi kohustus järgida võrdse kohtlemise põhimõtet ning see tuleneb ka direktiivi 2004/18/EÜ põhjendusest 2 ja art-st 2. Võrdse kohtlemise ja teenuste vaba liikumise põhimõtteid, diskrimineerimiskeeldu ja direktiivi 2004/18/EÜ art-t 46 arvestades tulnuks kaebajal hanketeadet koostades tõlgendada RHS v.r § 41 lg-t 3 selliselt, et välispakkujal on võimalik oma kvalifikatsiooni tõendada enda asukohariigi pädeva asutuse tõendi või registreeringu alusel (vt ka Euroopa Kohtu 20.05.2021 otsus kohtuasjas C-6/20, p-d 49, 52, 55). RHS v.r § 41 lg 3 tõlgendamine eeltoodud viisil ei oleks contra legem, sest RHS v.r § 41 lg 3 võimaldab küsida ka pakkuja asukohariigi tõendit. Samuti näeb sätte aluseks olev direktiivi 2004/18/EÜ art 46 selgelt ette, et pakkujalt saab küsida pakkuja (mitte hankija) asukohariigi tõendeid. Ka MSÜS § 14 lg 3 p 2 kohaselt ei pea ajutise tegutsemise korral majandustegevusteadet esitama, vaid alles püsiva tegutsemise korral. Seega võis kaebaja välispakkujatelt nõuda kvalifitseerimiseks nende asukohariigi registreeringut või tõendit ning MTR-i registreeringut alles edukaks osutunud pakkujalt. MTR-i registreering ei olnud tingimata vajalik juba enne eduka pakkuja väljaselgitamist. Vaidlusalune kvalifitseerimistingimus kohtles potentsiaalseid välispakkujaid ebavõrdselt, sest Eestis tegutsevad ettevõtjad ja teistes EL-i liikmesriikides tegutsevad ettevõtjad olid erinevas olukorras. Reeglina peab ettevõtja olema kursis selle riigi õigusega, kus ta tegutseb. Teise riigi õigusega kursis olemine ei ole hõlmatud ettevõtja tavapärase hoolsuskohustusega ning vajalike normide ülesleidmine ja selgeks tegemine on keeruline, eriti piiratud aja jooksul. Ettevõtja ei 7(16)
3-19-1219 pruugi hanketeatega tutvuda kohe pärast selle avaldamist. Seega võib vajalike õigusteadmiste ja registreeringute hankimine osutuda ajakriitiliseks. Ettevõtjal on üldjuhul olemas tegevuskoha riigi load ja registreeringud valdkonnas, milles ta tegutseb. Teise riigi lubade ja registreeringute taotlemine on täiendav aja- ja ressursikulu, mille kandmisest ei ole ettevõtja huvitatud, kui tal puudub seal majandustegevus. Kuna Eestis tegutsevad ettevõtjad ja teistes EL-i liikmesriikides tegutsevad ettevõtjad ei olnud õigusteadmiste ning Eesti lubade ja registreeringute osas võrdses olukorras, siis oli neilt ühtmoodi Eesti-siseste lubade ja registreeringute nõudmine ebavõrdne kohtlemine. Ebavõrdset kohtlemist saanuks vältida, võimaldades välispakkujatel tõendada oma kvalifikatsiooni enda asukohariigi lubade ja registreeringutega ning nõudes Eesti-sisest MTR-i registreeringut alles hankelepingu sõlmimise või täitmise ajaks. Viide hankelepingu sõlmimise ooteajale on asjakohatu, sest hankelepingu saab sõlmida ka hiljem, kui edukal pakkujal on vaja taotleda MTR-i registreeringut. Samuti oleks eduka pakkujaga saanud hankelepingu sõlmimisel leppida kokku, et hankelepingut asutakse täitma alles pärast majandustegevusteate esitamise kohustuse täitmist. Hanketingimusi koostades ei saa eeldada, et välispakkuja kasutab kohaliku partneri abi, vaid välispakkuja peab saama riigihankes osaleda ka iseseisvalt. RHS v.r § 39 lg 1 tähenduses proportsionaalne ei ole nõuda välispakkujalt majandustegevusteate olemasolu juba pakkumuse esitamise ajaks. Üksnes hankemenetluse tarvis majandustegevusteate esitamine on põhjendamatult koormav ja kulukas. Hüpoteetilise tulevikus toimuda võiva majandustegevuse kohta teate esitamine ei oleks kooskõlas ka MTR-i regulatsiooni eesmärgiga. Eesti Töötukassa on hankija RHS v.r § 10 lg 1 p 3 tähenduses, mistõttu oli tal STS2014_2020 § 26 lg-st 1 tulenevalt kohustus järgida RHS v.r-i. Kuna kehtestatud kvalifitseerimistingimus oli välispakkujaid ebavõrdselt kohtlev ja ebaproportsionaalne, siis oli see õigusvastane (RHS v.r § 3 p 3, § 39 lg 1). Kaebaja pidi arvestama välispakkujate võimaliku huviga hankes osaleda. Järelikult pidid ka hanketingimused olema sellised, mis võimaldanuks välispakkujatel hankes tegelikult ja võrdsetel alustel osaleda. Eluliselt on usutav, et vaidlusalune tingimus sai heidutada välispakkujaid pakkumust esitamast. Kuna seda ei ole võimalik kontrollida ja tõendada, saab ja tuleb lähtuda elulisest usutavusest. Finantskorrektsiooni tegemine ei eelda, et tuleks ära näidata konkreetsed välisriigi ettevõtjad, kelle õigusi on rikutud. Õigusvastaste hanketingimuste korral saab konkurentsi kahjustamist eeldada, sest tõsikindlalt ei saa välistada vastupidist. Arvestades, et pakkumuse koostamise ja esitamisega kaasneb ressursikulu, mis osutub kvalifitseerimata jätmise korral asjatuks, ei saa lähtuda eeldusest, et huvitatud isik oleks proovinud pakkumust esitada. Kui pakkuja ei näe, et ta võiks hanketeate järgi osutuda edukaks, siis ei hakka ta sellist aja- ja ressursikulu võtma. Kvalifitseerimistingimuse heidutavat mõju ei saa välistada väitega, et ükski välispakkuja ei ole tingimust vaidlustanud ega küsinud selle kohta hankijalt selgitusi. Vaidlustamine olnuks samuti täiendav kulu, mille kandmisest ei pruugi pakkuja olla huvitatud. Selgituste küsimine ei olnud samavõrra koormav, kuid ka küsimuste puudumisest ei saa üheselt järeldada, et ühtegi huvitatud välispakkujat ei esinenud. Selgituste küsimine ja õigusvastasele hanketingimusele tähelepanu juhtimine on pakkuja võimalus, mitte kohustus. Hankemenetluse õiguspärasuse eest vastutab hankija ja seda vastutust ei saa lükata potentsiaalsetele pakkujatele. Seda, et vaidlusaluses hankes ei oleks ükski välispakkuja oma pakkumust esitanud, ei kinnita üheselt mh asjaolud, et teistel kaebaja hangetel välispakkujate esitatud pakkumused puudusid, pakkumus tuli esitada ja teenust osutada eesti keeles ning tegemist oli üldhuviteenusega. Kuna ei ole võimalik välistada, et teistsuguse kvalifitseerimise tingimuse korral võinuks mõni välispakkuja oma pakkumuse esitada, siis ei ole üheselt tuvastatav, milliseks võinuks kujuneda riigihanke tulemus – milline pakkuja oleks osutunud edukaks ja millise hinnaga oleks leping sõlmitud. Seega ei saa välistada mõju riigi- ja EL-i eelarvele ning kahju tekkimist tuleb pidada võimalikuks. Järelikult tõi kaebaja poolt RHS v.r-i rikkumine kaasa selle, et projekti kulu ei saa pidada osaliselt abikõlblikuks ja esines alus finantskorrektsiooni tegemiseks (STS2014_2020 § 45 lg 1 p 3; määruse nr 143 § 2 lg 1). STS2014_2020 § 45 lg-s 3 sätestatud finantskorrektsiooni 8(16)
3-19-1219 tegemist välistavaid aluseid ei esinenud. Kuna kohustuse rikkumisega kaasnenud rahalise mõju suurust ei ole võimalik hinnata, tuleb finantskorrektsiooni tegemisel ja toetuse vähendamisel lähtuda määrusest nr 143 (STS2014_2020 § 46 lg 1). Kuna vaidlusalune riigihange korraldati 2016. a-l, on asjakohane määruse varasem redaktsioon. Vastustaja lähtus finantskorrektsiooni tegemisel põhjendatult määruse nr 143 § 22 lg 11 p-dest 5 ja 6, mis nägid ette 25% määra. Määruse nr 143 § 22 lg 12 võimaldas rikkumise raskusest sõltuvalt kohaldada ka 5% või 10% finantskorrektsiooni määra. Vaidlustatud otsuses on kaalutud kaebaja rikkumist, selle raskust ja võimalikku mõju ning otsustatud kohaldada 5% määra. Õigusnormides sätestatud madalaima võimaliku finantskorrektsiooni määra kohaldamine ei saanud rikkuda kaebaja õigusi. Kuna finantskorrektsiooni otsus on õiguspärane, siis ei ole alust tühistada ka vaideotsust.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Eesti Töötukassa palub 08.08.2022 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja uue otsusega rahuldada tema kaebus. Halduskohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõigust ja rikkunud kohtumenetluse normi ning halduskohtu otsus on oluliste põhjendamispuudustega ja vastuoluline. Halduskohus kohaldas vääralt RHS v.r § 41 lg-t 3, sest kaebaja oli kohustatud kehtestama majandustegevusteate nõude hanketeates kvalifitseerimise tingimusena ja seejuures tuli kaebajal nõuda just Eesti majandustegevusteate olemasolu. TTTS § 13 lg 2 ja TäKS § 3 lg 1 näevad RHS v.r § 41 lg 3 tähenduses ette õigusaktidest tuleneva erinõude hankelepingu alusel teenuse osutamiseks, mis tuleb kohustuslikus korras hanketeates nimetada. Kaalutlusõiguse puudumist ilmestab RHS v.r § 41 lg 3 ja RHS § 99 lg 1 sõnastuste võrdlus. Kvalifitseerimise tingimust ei saanud sätestada hankelepingu täitmise nõudena. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks tuli TTTS § 13 lg-s 2 ning TäKS § 1 lg-s 5 ja § 3 lg-s 1 sätestatu kõrvale jätta. Kohtu viidatud MSÜS § 14 lg 3 p 2 ei ole kohaldatav, sest praegusel juhul direktiiv 2006/123/EÜ ei kohaldu (vt MSÜS § 5 lg 4). Halduskohus viitas lisaks RHS v.r § 41 lg 3 aluseks olnud direktiivi 2004/18/EÜ art-le 46, kuid direktiiv ei ole vahetult kohaldatav. Hankija ja pakkujate õigused ja kohustused tulenevad Eesti õigusaktidest. Direktiivikonformse tõlgendamise võimalused on piiratud. Kui direktiivi 2004/18/EÜ art 46 oli RHS v.r § 41 lg-s 3 ebaõigesti üle võetud, ei tohi see viia kaebaja sanktsioneerimiseni, sest direktiivi ülevõtmine on liikmesriigi ülesanne. Halduskohus on arvestanud üksnes seda, kas mõni pakkuja võis jätta pakkumuse esitamata. Ka finantskorrektsiooni otsuses ei ole hinnatud kahju tekkimise tõenäosust, vaid leiti lakooniliselt, et kahju on tekkinud, sest mõni pakkuja võis jätta pakkumuse esitamata. Tegemist on olulise kaalutlusveaga, sest piisav ei ole ainult asjaolu, et mõni pakkuja võis jätta riigihankel osalemata (vt Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsus nr 3-20-895, p 20). Seda kaalutlusviga ei ole võimalik kohtumenetluses kõrvaldada. Kahju tekkimise tõenäosust vähendab praegusel juhul mitu asjaolu, millega ei ole finantskorrektsiooni otsuses arvestatud. Välisriigi pakkujad ei ole teabevahetuse käigus leidnud, et kvalifitseerimise tingimus piirab nende osalemist. Riigihankes osalevalt ettevõtjalt on kohane nõuda kõrgendatud hoolsust. Kui ettevõtja märkab nõuet, mis takistab tema osalemist, tuleb sellest hankijat teavitada. Alles siis, kui hankija ei reageeri, saab rääkida heidutavast mõjust. Välisriigi pakkujad ei tundnud vaidlusaluse riigihanke vastu mingit huvi (st ükski välisriigi ettevõtja ei registreerinud ennast riigihanke juurde). Üldhuviteenus on asukohaspetsiifiline ning selle osutamise vastu ei ole välisriigi ettevõtjatel huvi. Aastatel 2012– 2016 korraldas kaebaja tööalase motivatsioonikoolituse tellimiseks 36 riigihanget, kuid üheski neist ei ole välispakkujaid osalenud. Seetõttu on ilmselgelt ebatõenäoline, et kvalifitseerimise tingimus sai välisriigi pakkujaid heidutada. Finantskorrektsiooni tegemiseks ei ole alust, kui tingimus raskendab välispakkuja osalemist, kuid ei välista seda. Tingimuse täitmiseks piisas majandustegevusteate esitamisest, mis ei ole üldjuhul keeruline ega aeganõudev. Hanketeate avaldamise ja pakkumuste esitamise tähtpäeva vahele jäi 42 päeva, mis on piisav aeg. 9(16)
3-19-1219
10.Riigi Tugiteenuste Keskus palub 21.09.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes varem esitatu juurde. RHS v.r § 41 lg-st 3 ei tulenenud hankijale kohustust igal juhul nõuda enda asukohariigi õigusaktides sätestatud tingimuste täitmist. Kui riigisisene säte on mitmeti mõistetav, tuleb seda tõlgendada kooskõlas riigihanke üldpõhimõtetega (RHS v.r § 3) ja direktiivi 2004/18/EÜ nõuetega ning sõnastada kvalifitseerimise tingimus välispakkujate hankest osavõttu mitte piiraval moel (vt ka Euroopa Kohtu 20.05.2021 otsus kohtuasjas C-6/20, p 66). Seega ei saanud kaebaja nõuda, et pakkuja peab pakkumuse esitamise hetke seisuga olema täienduskoolitusasutuse pidaja TäKS-i alusel ehk olema esitanud asjaomase majandustegevusteate (vt Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2022 otsus nr 3-19-1239, p 26; 24.09.2021 otsus nr 3-19-346, p 17). Halduskohus järeldas õigesti, et välispakkujatelt võis kvalifitseerimiseks nõuda nende asukohariigi registreeringut ja/või tõendit ning MTR-i registreeringut võis nõuda alles edukaks osutunud pakkujalt. Halduskohtu viidatud MSÜS § 14 lg 3 p 2 ei ole asjakohane, kuid see ei mõjuta lõppjärelduste õigsust. Kohus ei ole direktiivi 2004/18/EÜ art-t 46 vahetult kohaldanud, vaid tõlgendas üksnes RHS v.r § 41 lg-t 3 kooskõlas riigihanke üldpõhimõtetega (RHS v.r § 3) ja direktiivi nõuetega. Hankereeglite rikkumise korral ei pea tõendama konkreetset finantsmõju. Finantskorrektsiooni tegemiseks piisab, kui asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise võimalus ei ole välistatud (vt Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18, p 67; 14.07.2016 otsus kohtuasjas C‐406/14, p 44; Tallinna Halduskohtu 05.07.2022 otsus nr 3-20-784; Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2022 otsus nr 3-19-1239). Seega ei pea kahju olema tõenäoline ning rakendusüksus ei pidanud finantskorrektsiooni otsuses ega halduskohus oma otsuses seda hindama, vaid piisas järeldusest, et kahju tekkimist ei saa välistada. Halduskohus nõustus vastustaja põhjendustega, miks kaebaja viidatud asjaolud ei vähenda kahju tekkimise tõenäosust. Hanketingimuste kohta hankijalt selgituste küsimine on potentsiaalse pakkuja võimalus, mitte kohustus, ning küsimuste puudumisest ei saa järeldada, et välisriigi pakkujatel puudus huvi hankes osaleda. Kuna hanke alusdokumendid olid vabalt kättesaadavad, siis ei saa huvipuudust kinnitada ka see, et ükski välisriigi ettevõtja ei registreerinud ennast riigihanke juurde. Varasemast 35 hankest 34 olid lihtsustatud korras tellitavad teenused, mille kohta teadet ELT-s ei avaldatud. Ainus varasem rahvusvaheline hange sisaldas samasugust piiravat tingimust, mistõttu võisid välispakkujad loobuda ka selles hankes osalemisest just hanketingimuste pärast, mitte huvi puudumisest. Igal juhul ei saa varasemast hankest teha tõsikindlaid järeldusi vaidlusaluse hanke kohta (vt ka Tallinna Halduskohtu 29.11.2021 otsus nr 3-21-339; 05.07.2022 otsus nr 3-20-784). Lisaks ei saa eeldada, et 42 päeva oli piisavalt pikk aeg, sest hankes osalemisest huvitatud isikud ei pruugi saada infot hanketeate avaldamise kohta kohe hanke väljakuulutamise päeval. Diskrimineerimiskeeldu on rikutud ka siis, kui hanketingimuse täitmine on hankija asukohariigi ettevõtjale lihtsam kui teises liikmesriigis asuva ettevõtja jaoks (nt Euroopa Kohtu 27.10.2005 otsus kohtuasjas C-234/03, p 60). Piiriülese huvi olemasolu eeldatakse, kui riigihanke eeldatav maksumus on võrdne või ületab rahvusvahelist piirmäära (vt Tallinna Halduskohtu 29.11.2021 otsus nr 3-21-339; 05.07.2022 otsus nr 3-20-784; Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2022 otsus nr 3-19-1239). Seda saab eeldada ka üldhuviteenuse tellimisel. Kohtuotsus on põhjendatud ja vastuoludeta. Vaidlust ei ole, et kaebajal tuli nõuda Eesti majandustegevusteate olemasolu, kuid vaidlus on selles, mis ajaks tuli see nõue täita. Vastustaja hinnangul ei saanud vaidlusalust nõuet esitada kvalifitseerimise tingimusena, vaid see oleks tulnud esitada hankelepingu täitmise tingimusena. Kaebaja on jätnud lisaks tähelepanuta, et hankija ei tellinud veel tööturukoolitust, vaid hankemenetluse tulemusena leiti alles teenuse osutajad, kellelt edaspidi hakatakse teenust tellima. TäKS-i eesmärk ei ole nõuda majandustegevusteadet hüpoteetiliseks tegevuseks.
11.Sotsiaalministeerium palub 19.09.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes varasemalt esitatud seisukohtade juurde. 10(16)
3-19-1219
12.Eesti Töötukassa esitas 17.05.2023 kohtuistungil taotluse tunnistada STS2014_2020 § 46 lg-d 1 ja 2 ning määruse nr 143 § 22 lg 1, lg 11 p 5 ja lg 12 põhiseadusega vastuolus olevaks ning jätta need asja lahendamisel kohaldamata. STS2014_2020 § 46 lg-tega 1 ja 2 Vabariigi Valitsusele finantskorrektsiooni määrade kehtestamiseks antud volitusnorm ei vasta PS § 3 lg-s 1 ja §-s 113 ettenähtud nõuetele, sest seaduses on jäetud reguleerimata, millest juhindudes Vabariigi Valitsus korrektsioonimäärad kehtestab või millised on alam- ja ülemmäär (vt lisaks õiguskantsleri 13.03.2023 arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-23-2, p 47 jj).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I Vastuväide kohtu tegevusele
13.Eesti Töötukassa tasus 08.08.2022 apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot. Tallinna Ringkonnakohus jättis 09.08.2022 määrusega apellatsioonkaebuse käiguta ning andis apellandile 15-päevase tähtaja täiendava riigilõivu 117,76 eurot tasumiseks. Ringkonnakohus märkis, et kuna vaidlustatud on finantskorrektsiooni otsust, millega Eesti Töötukassalt nõutakse 4592,05 euro tagastamist, tuleb apellatsioonkaebuselt HKMS § 104 lg 1 ning riigilõivuseaduse (RLS) § 60 lg-te 4 ja 7 alusel tasuda riigilõivu 137,76 eurot (s.o 4592,05 × 0,03). Kaebaja tasus 16.08.2022 täiendava riigilõivu 117,76 eurot ja esitas 17.08.2022 seisukohas HKMS § 90 lg 1 alusel vastuväite kohtu tegevusele, leides, et RLS § 60 lg 4 asemel kuulub kohaldamisele RLS § 60 lg 1 ning seega tuli apellatsioonkaebuselt tasuda riigilõiv 20 eurot. Kaebaja hinnangul on RLS § 60 lg 4 alusel suurema riigilõivu nõudmine vastuolus ka võrdse kohtlemise põhimõttega (vt haldusasjad nr 3-14-51132 ja nr 3-15-853).
14.Ringkonnakohus leiab, et Eesti Töötukassa vastuväide ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Kehtiva RLS § 60 lg 4 kohaselt tuleb kaebuse esitamisel maksuhalduri või muu asutuse tegevuse peale maksusumma, sunniraha või muu makse määramisel ja sanktsiooni rakendamisel või nende sissenõudmisel või tagamisel tasuda riigilõivu 3% vaidlustatavast summast, kuid mitte alla 20 euro ja mitte üle 1050 euro. Praktiliselt sama sisuga säte on alates 01.04.1994 sisaldunud ka varasemates riigilõivuseadustes (vt Eesti Vabariigi riigilõivuseaduse lisa 1 p 1 alap 9; 01.01.1998 jõustunud RLS § 37 lg 10; 01.01.2007 jõustunud RLS § 56 lg 13; 01.01.2011 jõustunud RLS § 57 lg 16 ja alates 01.07.2012 muudetud RLS § 571 lg 4). Algselt puudus sättes riigilõivu ülempiir, kuid see lisati 16.06.1998 vastu võetud muudatustega. Säte kehtib praeguses sõnastuses alates 01.07.2012 (v.a lõivumäärad, mida on viimati muudetud 01.01.2022), kuid ühegi asjaomase eelnõu seletuskirjas ei ole esitatud loetelu sisu täpsemalt avatud (vt nt Riigikogu VII koosseisu 304 SE; XII koosseisu 206 SE ja XII koosseisu 725 SE).
15.Kuigi praktikas on RLS § 60 lg-t 4 ja selle varem kehtinud analooge seostatud esmajoones maksuhalduri tegevuse vaidlustamisega, on sätte tegelik toimeulatus laiem, hõlmates ka muude asutuste rahalisi nõudeid. Kaebaja seisukohaga, et „muu maksena“ RLS § 60 lg 4 tähenduses saab käsitada üksnes maksukorralduse seaduse § 3 lg-s 4 loetletud makseid ja tasusid, ei saa nõustuda juba ainuüksi põhjusel, et sellisel juhul puuduks vajadus tuua maksuhalduri kõrval välja ka „muu asutus“ ja säte kaotaks osaliselt oma sisu. Seadust ei tohi tõlgendada viisil, mis muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks (nt Riigikohtu 23.02.2009 otsus nr 3-4-1-18-08, p 14). Lisaks tuleb silmas pidada, et kaebuse esitamisel muu (riigi)asutuse tegevuse peale maksete määramisel ja sissenõudmisel ning sanktsioonide rakendamisel on vaidlustatud summast lähtuv 3% suurune riigilõivu määr (koos alam- ja ülempiiriga) kehtinud juba alates 01.04.1994 ning kaebaja soovitud range terminoloogiline eristus ei oleks kooskõlas normi eesmärgiga. Sättest nähtub piisavalt arusaadavalt, et riigilõivumäär 3% vaidlustatavast summast, kuid mitte alla 20 euro ja mitte üle 1050 euro, on kohaldatav kõigi selliste haldusaktide vaidlustamisel, millega 11(16)
3-19-1219 on avalik-õiguslikus suhtes esitatud mõni rahaline nõue, kui ei esine mõnda riigilõivuvabastust (nt RLS § 22 lg 2 p 2). Kui kaebaja soovib vabaneda temale esitatud rahalisest nõudest, siis tuleb kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu vastavalt vaidlustatavale summale. See hõlmab mh toetuste (v.a sotsiaaltoetuste) tagasinõudmise ja ka finantskorrektsiooni otsused, olenemata sellest, kas liigitada need makse määramiseks või sanktsiooni rakendamiseks.
16.Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et RLS § 60 lg 4 (ja varasemate samasisuliste sätete) rakenduspraktika ei ole olnud järjepidev. Seda kinnitab mh asjaolu, et halduskohtu hinnangul tuli ka praeguses asjas esitatud kaebuselt tasuda riigilõivu vastavalt RLS § 60 lg-le 1. Lisaks on kaebaja viidanud haldusasjadele nr 3-14-51132 ja nr 3-15-853 ning ringkonnakohus omakorda viitas 09.08.2022 määruses haldusasjadele nr 3-21-1711 ja nr 3-21-2855. Olgugi, et RLS § 60 lg 4 rakendamine on olnud heitlik või juhuslik, ei tulene sellest kaebajale õigustatud ootust nõuda varasema ebaõige praktika jätkamist ning seejuures ei saa ebaõige praktika jätkamist või laiendamist nõuda ka võrdse kohtlemise põhimõttele toetudes (vrd Riigikohtu 27.11.2006 otsus nr 3-3-1-59-06, p 12; 29.05.2016 otsus nr 3-3-1-23-06, p 12; 06.12.2004 otsus nr 3-3-1-53-04, p 13; 06.05.2004 otsus nr 3-3-1-19-04, p 18). II Põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus
17.Kaebaja on õiguskantsleri 13.03.2023 seisukohast põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-23-2 (p-d 47–60) lähtudes leidnud, et STS2014_2020 § 46 lg-d 1 ja 2, mis andsid Vabariigi Valitsusele volituse kehtestada määrusega protsentides väljendatav finantskorrektsiooni ulatus (s.o praegusel juhul asjassepuutuvad määruse nr 143 § 22 lg 1, lg 11 p 5 ja lg 12) on vastuolus PS § 3 lg-s 1 ja §-s 113 ettenähtud nõuetega ning tuleb jätta asja lahendamisel kohaldamata. Esmalt on küsimus, kas seadusandja sai delegeerida finantskorrektsiooni määrade kehtestamise täitevvõimule, ning kui see oli lubatav, siis kas volituse ulatus on normis piisavalt määratletud.
18.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole STS2014_2020 § 46 lg-d 1 ja 2 vastuolus PS § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttega ega PS §-s 113 sätestatud nõudega sätestada riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seaduses, mistõttu jääb kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks rahuldamata.
19.Finantskorrektsioon seisneb tegevusele antud avaliku sektori toetuse täielikus või osalises tühistamises (nt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17.12.2013 määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg 2 teine lause). Finantskorrektsiooni kohaldamine kujutab sisuliselt eeskirjade eiramise (st soodustuse saamiseks vajalike tingimuste täitmata jätmise) tõttu alusetult saadud soodustuse tagasinõudmist (vt nt Euroopa Kohtu 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18, Elme Messer Metalurgs, p 64; 26.05.2016 otsus liidetud kohtuasjades C-260/14 ja C-261/14, Județul Neamț ja Județul Bacău, p 50). Kui eeskirjade eiramise rahalise mõju ulatus on selgelt tuvastatav, siis tuleb finantskorrektsioon teha selles ulatuses. Kui eeskirjade eiramise rahalise mõju ulatus ei ole üheselt kindlaks määratav, kuid rahalise mõju olemasolu ei ole ka välistatud, siis tuleb teha finantskorrektsioon proportsionaalses määras, arvestades eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning hinnangulist rahalise mõju ulatust (nt 01.10.2020 otsus kohtuasjas C-743/18, p 72; samuti kohtujurist E. Sharpstoni 23.04.2020 ettepanek samas kohtuasjas, p-d 88–91).
20.Selline tagasinõue ei ole samastatav isikule täiendava avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamisega PS § 113 tähenduses (s.o avalik-õiguslikus suhtes tasu nõudmisega). Vaatamata sellele, et PS § 113 kaitseala tuleb sisustada laialt ning lugeda sellega hõlmatuks kõik avalikõiguslikud rahalised kohustused (nt Riigikohtu 22.12.2000 otsus nr 3-4-1-10-00, p 20), kujutab 12(16)
3-19-1219 n-ö muu avalik-õiguslik rahaline kohustus PS § 113 tähenduses endast siiski esmajoones tasu nõudmist avalik-õiguslikus suhtes (nt Riigikohtu 08.06.2010 otsus nr 3-4-1-1-10, p 57), mitte ükskõik millisel alusel isikule avalik-õiguslikus suhtes esitatavat raha (tagasi) maksmise nõuet. Kaebaja 17.05.2023 kohtukõne teeside p-s 20 viidatud rahalised kohustused (keskkonnakahju hüvitis, kohtutäituri kohustus anda asja müügist saadud raha üle sissenõudjale, maksuintress, sõiduki teisaldamise ja hoidmise kulud, tasu audiovisuaalse teose ja teose helisalvestise isiklikeks vajadusteks kasutamise eest) on olemuselt isikult nõutavad tasud või hüvitised, mitte temale antud soodustuste tagasinõudmised.
21.Kuna finantskorrektsiooni kohaldamine ei ole PS § 113 kaitsealas, nagu on mh leitud STS2014_2020 eelnõu (Riigikogu XII koosseisu 622 SE) seletuskirjas (lk 58), siis ei pea kõik selle elemendid olema tingimata kindlaks määratud seaduses. Samas isegi juhul, kui hinnata finantskorrektsiooni kohaldamine PS § 113 kaitsealaga hõlmatuks, ei nõustu ringkonnakohus, et kõnealuse rahalise kohustuse elemendid on seaduses piisavalt sätestamata. Avalik-õigusliku rahalise kohustuse elementide hulka võivad kuuluda kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt, kohustuse suurus või selle kindlakstegemise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud kohustuse olemuslikud tunnused (nt Riigikohtu 20.10.2009 otsus nr 3-4-1-14-09, p 28). Avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise delegeerimine täidesaatvale võimule võib olla lubatav tingimusel, et see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ning seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda tasu alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms. Volitusnorm avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamiseks peab tagama tasu suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldama kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagama isikute võrdse kohtlemise (nt Riigikohtu 08.06.2010 otsus nr 34-1-1-10, p 58).
22.STS2014_2020 § 45 lg 1 kohaselt tehakse sättes loetletud juhtudel finantskorrektsiooni otsus toetuse vähendamiseks või tühistamiseks määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 alusel ja sellega kooskõlas. STS2014_2020 § 45 lg 3 sätestab juhud, millal finantskorrektsiooni otsust ei tehta. Seadus sätestab finantskorrektsiooni otsuse tegemiseks pädeva organi (STS2014_2020 § 8 lg 2 p 6 ja § 45 lg 4) ja finantskorrektsiooni otsuse tegemise tähtaja (STS2014_2020 § 45 lg 5), samuti kohustuse subjekti (toetuse saaja) ja tagasimaksmisele kuuluva toetuse tagastamise tingimused (sh tähtaeg, intress, viivis – STS2014_2020 §-d 48–49). Määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg 2 kohaselt tuleb kohaldada proportsionaalseid finantskorrektsioone, võttes arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju. Korrektsiooni ulatus ei saa ületada toetuse summat ja peab olema proportsionaalne. Kuigi eeskirjade eiramise rahalise mõju kindlakstegemine on paljudel juhtudel keeruline ja saab olla üksnes hinnanguline, näevad STS2014_2020 § 45 lg 1 (viitega määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg-le 2) ja § 46 lg 1 siiski ette kriteeriumid, millest tuleb Vabariigi Valitsusel STS2014_2020 § 46 lg 2 alusel finantskorrektsiooni protsendimäärade kehtestamisel lähtuda (vrd Riigikohtu 30.03.2020 otsus nr 3-18-1537, p 20). Ka määruse nr 143 eelnõu (EIS toimik 14-0747) seletuskirjast (lk 30–32) nähtuvalt on protsendimäärade Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestamise eesmärk ühtlustada finantskorrektsiooni otsuste tegemist, et tagada võrdne kohtlemine ja proportsionaalsus ning muuta rakendusüksusele seadusega antud kaalutlusõiguse kasutamine läbipaistvamaks. III Apellatsioonkaebuse lahendamine
23.Praeguse vaidluse põhiküsimus on selles, kas kaebaja oli RHS v.r § 41 lg-st 3 tulenevalt kohustatud sätestama riigihanke nr 177228 hanketeates kvalifitseerimise tingimusena nõude, et pakkuja peab olema täienduskoolitusasutuse pidaja (vt TTTS § 13 lg 2; TäKS § 15 lg 2) ehk 13(16)
3-19-1219 esitanud täienduskoolituse läbiviija majandustegevusteate (vt TäKS § 3 lg 1). Halduskohus nõustus vastustajaga, et riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid (RHS v.r § 3 p 3) ja direktiivi 2004/18/EÜ art-t 46 arvestades tulnuks kaebajal tõlgendada RHS v.r § 41 lg-t 3 selliselt, et välispakkuja võib oma kvalifikatsiooni tõendada ka enda asukohariigi pädeva asutuse tõendi või registreeringu alusel. Halduskohus tugines seejuures Euroopa Kohtu 20.05.2021 otsusele kohtuasjas C-6/20, Riigi Tugiteenuste Keskus (p-d 49, 52, 55).
24.Vaidlusalune tingimus hanketeate p-s III.2.3 „Tehniline ja kutsealane pädevus“ alap 2 oli järgmine: „Kvalifitseerimise tingimustele vastavuse hindamiseks vajalikud andmed ja nende vorminõuded: /.../ 2. Pakkuja peab olema täienduskoolitusasutuse pidaja täiskasvanute koolituse seaduse tähenduses, kes tegutseb täiskasvanute koolituse seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete alusel. Täiskasvanute koolituse seaduse tähenduses on täienduskoolitusasutuse pidajaks isik (eraõiguslik juriidiline isik, avalik-õiguslik juriidiline isik, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutus või füüsiline isik), kellel on täienduskoolituse läbi viimiseks (seadusega nõutavas valdkonnas) tegevusluba või ta on esitanud täienduskoolituse läbiviimiseks majandustegevusteate. Ühise pakkumuse korral peavad kõik ühispakkujad vastama eelnimetatud tingimustele. Hankija kontrollib nõude täitmist Eesti Hariduse Infosüsteemist (EHIS). /.../“
25.RHS v.r § 41 lg 3: „Kui hankelepingu alusel sooritatava tegevuse jaoks on õigusaktides kehtestatud erinõuded, nimetab hankija hanketeates, milliste erinõuete, registreeringute või tegevuslubade olemasolu on pakkuja või taotleja kvalifitseerimiseks nõutavad. Õigusaktides kehtestatud erinõuete täitmise kontrollimiseks nõuab hankija hanketeates pakkujalt või taotlejalt tegevusloa või registreeringu või muu erinõude täitmist tõendava asjakohase tõendi või tema asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse organisatsiooni kuulumise kohta tõendi esitamist, kui need ei ole hankijale oluliste kulutusteta andmekogus olevate avalike andmete põhjal kättesaadavad. Kui pakkujal või taotlejal puudub vastav tegevusluba või registreering või ta ei kuulu vastavasse organisatsiooni tema asukohariigi õigusaktide kohaselt, jätab hankija pakkuja või taotleja kvalifitseerimata.“
26.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kuna kohtuasjas C-6/20 käsitleti analoogset olukorda, tuleb selles väljendatud seisukohtadest lähtuda ka praeguse vaidluse lahendamisel. Muu hulgas on Euroopa Kohus selgitanud (p-d 44–46), et pakkuja kohustust omada riigihanke esemeks oleva tegevuse suhtes kohaldatavates õigusaktides ette nähtud registreeringut või tunnustust tuleb käsitada kvalitatiivse valikukriteeriumina, mille eesmärgiks on võimaldada hankijal hinnata pakkuja võimet kõnealune hankeleping täita, mitte aga hankelepingu täitmise tingimusena direktiivi 2004/18/EÜ art 26 tähenduses. Seetõttu on kaebaja õigesti rõhutanud, et vaidlusalust nõuet ei saanud kehtestada hankelepingu täitmise tingimusena, vaid hankijal tuli pakkujate kutsealast pädevust kontrollida juba pakkujate kvalifitseerimise etapis, mida nõudis ka RHS v.r § 41 lg 3. Eeltoodule vaatamata tuleneb kohtuotsusest C-6/20 (p-d 49, 52, 55, 66) üheselt, et pakkujatele tuli anda võimalus tõendada oma võimet hankelepingut täita, tuginedes samasisulisele registreeringule või tunnustusele tema asukoha liikmesriigis.
27.Vaidlust ei ole, et RHS v.r § 41 lg 3 esimesest lausest tulenevalt oli kaebaja kohustatud hanketeates välja tooma, et tellitavat teenust saab osutada üksnes täienduskoolitusasutuse pidaja ehk isik, kes on esitanud täienduskoolituse läbiviija majandustegevusteate. RHS v.r § 41 lg 3 teisest ja kolmandast lausest tuleneb samas, et kõnealuse erinõude täitmise kontrollimiseks ei pidanud tingimata nõudma Eesti majandustegevusteate esitamist (see oli põhjendatud Eestis asuvate pakkujate puhul), vaid pakkuja kvalifikatsiooni tõendamiseks saanuks lugeda piisavaks ka „muu asjakohase tõendi“, nt pakkuja asukohariigi tegevusloa või registreeringu või tõendi pakkuja asukohariigi õigusaktide kohaselt vastavasse organisatsiooni kuulumise kohta. RHS 14(16)
3-19-1219 v.r § 39 lg 1 teise lause kohaselt peavad kvalifitseerimise tingimused olema piisavad pakkuja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning hankelepingu objektile vastavad ja proportsionaalsed. Kui pakkujal on täienduskoolituste läbiviimiseks teise EL-i liikmesriigi tegevusluba või registreering, peaks see olema eelduslikult piisavaks tõendiks, et pakkuja on võimeline hankelepingut nõuetekohaselt täitma. Kaebaja ei ole väitnud, et Eestis registreeritud täienduskoolitusasutuse pidajate suhtes kehtiksid mingid sedavõrd erandlikud nõuded, millele vastavust ei saaks eeldada välisriigi pakkujalt, kes pole esitanud Eestis majandustegevusteadet. Vastupidi, kaebaja on rõhutanud just TäKS § 3 lg-s 1 nimetatud majandustegevusteate esitamise lihtsust ja kiirust. Seega ei olnud kaebajal alust eeldada, et välispakkuja, kellel on enda asukoha liikmesriigis asjakohane registreering, ei suudaks TTTS § 13 lg-s 2 ja TäKS § 15 lg-s 2 seatud nõuet täita enne hankelepingu sõlmimist või hankelepingu täitmisele asumist. Hankija soov vältida menetluse ebaõnnestumist ei tohi olla tähtsam kui hankelepingute sõlmimise olulised põhimõtted, eelkõige põhimõte tagada pakkujatele võrdsed osalemistingimused, seadmata neile põhjendamatuid takistusi, sh eeldada kohaliku partneri kaasamist (vt ka kohtujurist M. Campos Sánchez-Bordona 28.01.2021 ettepanek kohtuasjas C-6/20, p-d 84–88).
28.Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et tema eksimuse põhjustas direktiivi 2004/18/EÜ art 46 ebaõige ülevõtmine RHS v.r § 41 lg-sse 3, mis ei või samas tuua kaasa direktiivi vahetut kohaldamist ega kaebaja sanktsioneerimist. Praegusel juhul on oluline, et nagu eelmises punktis selgitatud, ei välistanud RHS v.r § 41 lg 3, et hankija võimaldab välispakkujal oma kutsealase pädevuse tõendamiseks tugineda pakkuja asukohariigi asjakohasele tõendile. Selline tõlgendus, mis võtab arvesse RHS v.r § 3 p-s 3 sätestatud diskrimineerimiskeeldu ja direktiivi 2004/18/EÜ art-s 46 toodut, ei kujuta endast contra legem tõlgendust ega ka direktiivi vahetut kohaldamist. Vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus kohtles potentsiaalseid välispakkujaid põhjendamatult erinevalt, sest ei võimaldanud neil oma kutsealast pädevust tõendada pakkuja enda asukohariigi tõendiga. Määravat tähtsust ei oma, kas ja kui hästi pidanuks võimalikud välispakkujad olema kursis Eesti õigusega ja majandustegevusteate esitamise tingimustega või kui hõlpsasti olnuks neil tegelikkuses võimalik ennast sellega kurssi viia (st kui suur olnuks välispakkujate täiendav ressursikulu pakkumuse koostamiseks), sest see ei muuda ebavõrdset kohtlemist olematuks ega kvalifitseerimise tingimust proportsionaalseks.
29.Kaebaja suhtes kohaldati 28.03.2019 otsusega finantskorrektsiooni 5% määras vastavalt määruse nr 143 § 22 lg 11 p-le 5 ja lg-le 12 kuni 20.09.2018 kehtinud redaktsioonis (vt määruse nr 143 § 25 lg 4). Nendest sätetest tuleneb, et kui hankemenetluse korraldamisel on pakkuja kvalifitseerimiseks riigihanke alusdokumentides nimetatud kriteerium, mis on vastuolus RHS v.r-ga, vähendatakse üldjuhul hankelepingule eraldatavat toetust 25%, kuid sõltuvalt rikkumise raskusest võib kohaldada ka 5% või 10% finantskorrektsiooni määra. Seega on rakendusüksus praegusel juhul kohaldanud madalaimat finantskorrektsiooni määra. STS2014_2020 § 45 lg-s 3 sätestatud finantskorrektsiooni otsuse tegemist välistavaid asjaolusid ei esine.
30.Kaebaja leiab viitega Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2021 otsusele nr 3-20-895 (p 20), et rakendusüksus ei ole finantskorrektsiooni otsuse tegemisel asjakohaselt hinnanud seda, kas vaidlusalune tingimus võis tõenäoliselt mõjutada riigihanke tulemust. Ringkonnakohus leiab, et haldusasjas nr 3-20-895 tehtud otsuse seisukohad ei ole praegusele vaidlusele ülekantavad, sest nende asjaolud erinevad oluliselt. Haldusasjas nr 3-20-895 oli vaidluse all otsus, millega kohaldati finantskorrektsiooni põhjusel, et hankija oli õigusvastaselt nõudnud pakkujatelt Eestis tegutseva krediidiasutuse kinnituskirja. Ringkonnakohus möönis otsuses, et rikkumise mõju EL-i eelarvele ei saa välistada, kuid ei pidanud konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades sellise kahju tekkimist tõenäoliseks. Otsuse p-dest 21–22 nähtuvalt tugines vastav järeldus peamiselt hinnangule, et ehitustööde tellimine võis piiriülest huvi tekitada eelkõige naaberriikides ja neis asuvatel pakkujatel olnuks suure tõenäosusega võimalik saada Eestis tegutseva krediidiasutuse 15(16)
3-19-1219 kinnituskiri ka oma asukohariigis tegutsevate krediidiasutuste poole pöördudes (st kuna mitmed krediidiasutused tegutsevad nii Eestis kui ka võimalike pakkujate asukohariikides või teevad omavahel tihedat koostööd). Praeguses asjas selline võimalus ilmselgelt puudus ja seetõttu on kohane lähtuda pigem Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2022 otsuses nr 3-19-1239 (p-d 34–37) esitatud seisukohtadest.
31.Kuna ei saa välistada, et välispakkujaid mittediskrimineeriva kvalifitseerimise tingimuse korral võinuks pakkumuse esitada ka mõni välispakkuja ja see võinuks muuta hankemenetluse tulemust, siis tuleb EL-i eelarvele kahju tekkimist pidada võimalikuks ja finantskorrektsiooni tegemine oli nõutav. Piiriülese huvi puudumist ei saa eeldada pelgalt sellest, et tööturukoolitus kui tööturuteenus (TTTS § 9 lg 1 p 3, § 13 lg 1) on mittemajanduslikel kaalutlustel osutatav üldhuviteenus, mis ei kuulu teenuste direktiivi reguleerimisalasse (vt direktiivi 2006/123/EÜ art 2 lg 2 p a). Asjaolu, et Eesti Töötukassa korraldab töötutele ja tööotsijatele (TTTS § 2 p 1) tööturuteenuste osutamist mittemajanduslikel kaalutlustel, ei tähenda, et ka koolitusteenuse pakkujatel puuduks majanduslik huvi teenust osutada. Samuti ei ole arusaadav, miks peaks vaidlusaluses riigihankes tellitud teenust (s.o tööalane motivatsioonikoolitus) hindama väga asukohaspetsiifiliseks (st Eestile eriomaseks). Välispakkujate huvipuudust ei saa mh järeldada ainuüksi sellest, et ükski välispakkuja ei ole ennast hanke juurde registreerinud ega esitanud hankijale küsimusi vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimuse kohta, samuti ei ole välispakkujaid osalenud varasemates samasugustes hangetes. Kaebaja sellekohased argumendid on otsitud ja ennastõigustavad. Hanketingimustega tutvumiseks ei olnud hankele registreerumine vajalik ja vastustaja on asjakohaselt märkinud, et ainus kaebaja viidatud varasem rahvusvaheline hange (viitenumber 177170) sisaldas täpselt samasugust piiravat tingimust.
32.Kuna rakendusüksus on juhtumi asjaolusid (eelkõige riigihankes nr 177228 konkurentsi olemasolu ja seega rikkumise tõenäoliselt väikest mõju EL-i eelarvele) arvestades kohaldanud väikseimat määruse nr 143 § 22 lg-s 12 ettenähtud finantskorrektsiooni määra (5%), ei ole alust hinnata korrektsiooni ulatust ebaproportsionaalseks. IV Kokkuvõte ja menetluskulud
33.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel tuleb Eesti Töötukassa apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 08.07.2022 otsus muutmata.
34.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Eesti Töötukassa on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 137,76 eurot ja kandnud apellatsioonimenetluses esindajakulu 9451,20 eurot (koos käibemaksuga, vastab advokaatide 44 töötunnile hinnaga 179 eurot/tund + käibemaks). Esindajakulu kandmise kohustus seoses praeguse haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud (HKMS § 109 lg 11). Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Riigi Tugiteenuste Keskus ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
16(16)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.