X. X kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni 08.06.2022 otsuse tühistamiseks ja ehitusinseneride kutsekomisjoni kohustamiseks X. X taotlusi uuesti läbi vaatama
Menetlusosalised
Kaebaja – X. X, volitatud esindaja v.adv Margus Poola Vastustaja I – MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, volitatud esindajad v.adv Kaidi Reiljan-Sihvart ja v.adv Kadri Matteus Vastustaja II ‒ Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu, volitatud esindaja v.adv Veiko Vaske Kaasatud haldusorgan – Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, volitatud esindaja Ivar Siska
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 14.07.2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
3-22-1607 Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.X. X on 1979. aastal lõpetanud Eesti Põllumajanduse Akadeemia (praegu Eesti Maaülikool) maaparanduse erialal hüdrotehnikainsenerina. X. Xl on pikaajaline töökogemus ehituse töödejuhataja, objekti- ja projektijuhina, kus tema üheks peamiseks ülesandeks on olnud tagada, et ehitamine toimub vastavalt ehitamise aluseks olevatele dokumentidele (ennekõike ehitusprojektile) ja muudele nõuetele ning valminud ehitis vastab samuti nendele dokumentidele ja nõuetele. X. Xle on 27.06.2018 antud kutse „Diplomeeritud veevarustuseja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ ametialal ehitustegevuse juhtimine ja kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ ametialal ehitustegevuse juhtimine.
2.Alates 2015. aastast on X. X tegutsenud riiklikult tunnustatud eksperdina ehituse valdkonnas. Ta on nii kohtu määratud eksperdina kui ka spetsialistina andnud arvamusi mitmetes kohtuasjades ja kohtuväliselt.
3.X. X esitas 27.04.2022 MTÜ-le Eesti Ehitusinseneride Liit avalduse kutse „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ saamiseks ametialal välisveevarustuse ja kanalisatsiooni audit ja kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ saamiseks ametialal hüdrotehnilise ehitise audit. Põhjus, miks X. X kutseid taotles, on see, et ta soovib pädeva isikuna läbi viia välisveevarustuse ja kanalisatsiooni ning hüdrotehnilise ehitise auditeid, tegutsedes läbi talle kuuluva MP Ehitusjuhtimine OÜ. Ehitusseadustiku (EhS) § 24 lg 1 ja lg 2 p 8 kohaselt on sellise tegevuse jaoks nõutav vastav kutse.
4.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni 08.06.2022 protokollilise otsusega keelduti X. Xle nii kutse „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ kui ka kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ andmisest ehitise auditi ametialal. Mõlema kutse andmata jätmist põhjendas kutsekomisjon sellega, et kaebajal ei olnud täidetud üldehituse, keskkonnatehnika ja tehnosüsteemide inseneeria kutsete andmise korra (edaspidi ka: KAK) lisa 6 (taotleja töökogemuse ajalised nõuded) punktis 2.3 sätestatud nõue, et auditi kutse esmakordsel taotlemisel on täiendavaks töökogemuse eelduseks olemasolev kutse vähemalt ühel järgnevatest ametialadest: ehitusprojekti koostamine, inseneride koolitamine ja uurimistöö või omanikujärelevalve.
2(16)
3-22-1607
5.Tallinna Halduskohtusse saabus 27.07.2022 X. X kaebus järgmiste nõuetega: 1) tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks EhS § 24 lg-s 1 ja 2 sätestatud kutsenõue; 2) alternatiivselt tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks EhS § 24 lg-s 1 ja lg 2 p-s 8 nõutud kutse kvalifikatsiooninõuete seadusega kehtestamata jätmine; 3) tühistada üldehituse, keskkonnatehnika ja tehnosüsteemide inseneeria kutsete andmise korra lisa 6 punkt 2.3 osas, mis nõuab auditi kutse esmakordsel taotlemisel kutse olemasolu ehitusprojekti koostamise, inseneride koolitamise ja uurimistöö või omanikujärelevalve ametialal; 4) tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni 08.06.2022 otsus jätta X. Xle kutse „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ ametialal välisveevarustuse ja kanalisatsiooni audit andmata; 5) kohustada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni uuesti läbi vaatama X. X avaldust kutse „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ saamiseks ametialal välisveevarustuse ja kanalisatsiooni audit; 6) tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni 08.06.2022 otsus jätta X. Xle kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ ametialal hüdrotehnilise ehitise audit andmata; 7) kohustada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni uuesti läbi vaatama X. X avaldust kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ saamiseks ametialal hüdrotehnilise ehitise audit.
6.Tallinna Halduskohus võttis 18.08.2022 menetlusse kaebuse nõuetes: 1) tühistada üldehituse, keskkonnatehnika ja tehnosüsteemide inseneeria kutsete andmise korra lisa 6 punkt 2.3 osas, mis nõuab auditi kutse esmakordsel taotlemisel kutse olemasolu ehitusprojekti koostamise, inseneride koolitamise ja uurimistöö või omanikujärelevalve ametialal; 2) tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni 08.06.2022 otsus jätta X. Xle kutse „Diplomeeritud veevarustuseja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ ametialal välisveevarustuse ja kanalisatsiooni audit andmata; 3) kohustada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni uuesti läbi vaatama X. X avaldust kutse „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ saamiseks ametialal välisveevarustuse ja kanalisatsiooni audit; 4) tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni 08.06.2022 otsus jätta X. Xle kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ ametialal hüdrotehnilise ehitise audit andmata; 5) kohustada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ehitusinseneride kutsekomisjoni uuesti läbi vaatama X. X avaldust kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ saamiseks ametialal hüdrotehnilise ehitise audit. Kohus tunnistas vastustajaks MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu.
3(16)
3-22-1607
7.Tallinna Halduskohus luges 14.09.2022 määrusega kaebuse tähtaegseks. Tallinna Ringkonnakohus jättis 03.11.2022 määrusega MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 14.09.2022 määruse haldusasjas nr 322-1607 muutmata.
8.Tallinna Halduskohus luges 22.12.2022 täiendavaks vastustajaks Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu ning kaasas haldusorganina kohtuasja menetlusse Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
9.Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) EhS § 24 lg-tes 1 ja 2 sätestatud kohustusliku kutse nõue on põhiseadusega (PS) vastuolus. EhS § 24 lg-st 1 tuleneb, et EhS § 24 lg 2 nimetatud tegevusaladel võib ettevõtja ja pädev isik ehitusalal majandustegevuse korras pakkuda oma teenuseid ning tegutseda, kui ettevõtja vastutusel ja heaks tegutseva pädeva isiku kvalifikatsiooni tõendab haridusel ja töökogemusel põhinev kutseseaduse (KutS) kohane kutse või muu õigusakti kohane pädevustunnistus. Nimetatud kohustuslik kutse nõue piirab PS-s sätestatud elukutse valiku vabadust (PS § 29) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31). Eesmärk piirata isikute juurdepääsu ehituse valdkonnale ei ole legitiimseks eesmärgiks, mis lubaks elukutse valiku vabadust (PS § 29) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31) piirata. Selline eesmärk on nende vabadustega otseses vastuolus, samuti vastuolus põhiseaduse läbiva nn liberaalse riigi põhimõttega. Läbi KutS alusel moodustatud kutsenõukogu kontrollivad ehituse valdkonna ettevõtlusorganisatsioonid kutse andmise tingimusi, sest enamus kutsenõukogu liikmeid pärinevad valdkonna ettevõtlusorganisatsioonidest. Kokkuvõttes on EhS § 24 lg 1 ja 2 ning KutS kaudu tekkinud olukord, kus ehituse valdkonna ettevõtlusorganisatsioonid saavad praktiliselt piiramatult kontrollida seda, millistel isikutel ja millistel tingimustel on õigus ehituse valdkonnas tegutseda. Selliselt on ettevõtlusorganisatsioonidel võimalik piirata konkurentsi. See ei ole lubatav eesmärk. Kuna vastustaja keeldus (õigusvastaselt) kaebajale kutset andmast, siis kehtiv seadus ei võimalda tal soovitud tegevusalal tegutseda. Seetõttu on kaebajal põhjendatud huvi paluda kohtul tunnistada EhS § 24 lg 1 ja 2 sätestatud kohustusliku kutse nõude põhiseadusega vastuolus olevaks. 2) Kutsekomisjon on kaebaja kutsenõuetele vastavuse hindamisel lähtunud valedest kvalifikatsiooninõuetest. EhS §-st 24 tuleneva kohustusliku kutse andmise kvalifikatsiooninõuded puuduvad. EhS § 24 lg-s 2 nimetatud ehituse valdkonna tegevusaladel nõutava kohustusliku kutse kvalifikatsiooninõuded ei saa tuleneda kutsestandardist, vaid need peavad olema sätestatud seaduses. Kuna praegusel juhul kvalifikatsiooninõuded seaduses sätestatud ei ole, siis puudus vastustaja ehitusinseneride kutsekomisjonil materiaalõiguslik alus kutse andmise või selle andmisest keeldumise üle otsustamiseks. Riigikohtu üldkogu tunnistas oma 17.05.2021 otsusega asjas nr 3-18-1432 PS-ga vastuolus olevaks EhS §-st 24 tuleneva kutse nõude aluseks olevate kvalifikatsiooninõuete määrusega kehtestamata jätmise. Pärast Riigikohtu üldkogu otsust kehtestas ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister küll vastavad kvalifikatsiooninõuded määrusega, ent hiljem muutis Riigikogu EhS § 24 lg-t 4 selliselt (jõustus 01.04.2022), et eemaldas volitusnormi, mille alusel valdkonna eest vastutaval ministril oli õigus ja kohustus kvalifikatsiooninõuded kehtestada. Uut volitusnormi Riigikogu EhS’is ei sätestanud, samuti ei sätestanud Riigikogu kvalifikatsiooninõuded EhS’is ega muus seaduses. Selliselt tekitas Riigikogu uuesti olukorra, kus EhS § 24 on vastuolus PS-ga, sest selle alusel kehtestatud kohustusliku kutse andmise kvalifikatsiooninõuded ei ole seaduses (või seaduse alusel antud määruses) sätestatud. Riigikohtu üldkogu on asunud seisukohale, et
4(16)
3-22-1607 EhS on KutS suhtes eriseaduseks (vt Riigikohtu üldkogu 17.05.2021 otsus asjas nr 3-18-1432, p 23) ja EhS § 24 lg 2 nimetatud erialadel töötamiseks vajalike kohustuslike kutsete andmisel peab kutse andja lähtuma EhS’is või selle alusel antud määruses sätestatud kvalifikatsiooninõuetest, mitte aga kutsestandardis sätestatud nõuetest (vt Riigikohtu üldkogu 17.05.2021 otsus asjas nr 3-18-1432, p 24 viimane lause). Riigikohtu üldkogu küll möönis, et iseenesest võib kutse andmise kvalifikatsiooninõuded seaduses või määruses kehtestada viitena kutsestandardile, kuid tegemist peab olema nn staatilise viitega, st igaühele peab olema selgelt arusaadav, millise kutsestandardi versiooni kvalifikatsiooninõuded on seadusesse või määrusesse üle võetud (vt Riigikohtu üldkogu 17.05.2021 otsus asjas nr 3-181432, p 35). Lubatav ei ole olukord, kus kvalifikatsiooninõuded on sätestatud üksnes kutsestandardis. Arvestades piirangu intensiivsust, peaksid EhS § 24 sätestatud kohustusliku kutse andmise kvalifikatsioonitingimused olema sätestatud seaduses. 3) KAK lisas 6 esitatud nõue, et kutse saamiseks auditi ametialal peab isikul olema kutse muul ametialal, on õigusvastane. KAK lisa 6 p-s 2.3 esitatud nõue, et auditi kutse esmakordsel taotlemisel peab taotlejal olema eelnevalt kutse ehitusprojekti koostamise, inseneride koolitamise ja uurimistöö või omanikujärelevalve ametialal ei ole töötamise ajaline nõue, vaid sisuline nõue. Selline sisuline nõue peab haridus- ja teadusministri 28.11.2008 määrusega nr 69 kehtestatud „Kutsestandardi koostamise, muutmise ja vormistamise kord“ (edaspidi: määrus nr 69) § 9 lg 1 ja § 12 kohaselt olema kirjeldatud kutsestandardi B-osas. Ei „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ ega „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ kutsestandardi B-osas ole sellist nõuet kehtestatud. Seetõttu ei ole sellise sisulise nõude esitamine KAK lisas 6 kooskõlas määrusega nr 69. Õigusselguse põhimõttest tulenevalt peab kutse taotlejal olema võimalik mõistliku pingutusega aru saada, millised on kutse taotlemise tingimused. Ei saa eeldada, et kutse taotleja peab kutse saamise tingimusi otsima KAK lisadest. Seega on KAK lisa 6 punkt 2.3 vastuolus ka õigusselguse põhimõttega. KAK lisa 6 p 2.3 kohaselt on ehitise auditi ametialal kutse saamise täiendavaks töökogemuse eelduseks varasema kutse olemasolu teisel ametialal. Samas ei kirjelda kutse töökogemust. KutS § 3 p 2 kohaselt on kutse kvalifikatsioon, mis saadakse kutseeksami sooritamisel ja mille tase on määratud asjakohases kutsestandardis. Kutse saamise üheks eelduseks võib (aga ei pruugi) olla töökogemus, kuid kutse olemasolu ei väljenda taotleja töökogemust, vaid seda, et taotlejal on teatud kutse kvalifikatsioonile vastav haridus, teadmised ja oskused. Seetõttu on KAK lisa 6 p-s 2.3 töökogemuse eeldusena sätestatud nõue omada teisel ametialal kutset õigusvastane, sest selline eeldus ei kirjelda töökogemust ega ole taotleja töökogemuse hindamiseks asjakohane tingimus. Lisaks ei ole ka sisuliselt põhjendatav, kuidas asjaolu, et isikul on vajalikud oskused näiteks ehitusprojekti koostamise alal, kirjeldab selle isiku töökogemust ehitise auditite läbiviimisel. 4) KAK lisa 6 p 2.3 kohtleb ebavõrdselt kutse esmakordseid taotlejaid ja korduvtaotlejaid. KAK lisa 6 p-s 2.3 esitatud kutse omamise nõue kehtib üksnes auditi ametiala esmataotlejate kohta. Sama nõuet ei kohaldata korduvtaotlejate kohta. Ei ole ühtki põhjust, miks esmataotlejatele esitatavad kvalifikatsiooninõuded on erinevad võrreldes korduvtaotlejatega. 5) Kaebaja vastab kõikidele ehitise auditi ametiala sisulistele nõuetele ning KAK lisa 6 p-s 2.3 sätestatud täiendav tingimus rikub tema elukutse valiku ja ettevõtlusvabadust. Kaebajal on pikaajaline töökogemus ehituse töödejuhataja, objekti- ja projektijuhina, kus tema üheks peamiseks ülesandeks on olnud tagada, et ehitamine toimub vastavalt ehitamise aluseks olevatele dokumentidele (ennekõike ehitusprojektile) ja muudele nõuetele ning valminud ehitis samuti vastab nendele dokumentidele ja nõuetele. Ehitise auditi sisuks on hinnangu
5(16)
3-22-1607 andmine, kas ehitis vastab ehitamise aluseks olevatele dokumentidele ja muudele nõuetele. Seega on kaebajal pikaajaline kogemus ehitise auditiga väga sarnase töö tegemisel. Kaebaja juhtimisel on ehitatud insenertehniliselt äärmiselt keerukaid ehitisi. Kaebajale on 27.06.2018 antud kutse „Diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinsener, tase 7“ ametialal ehitustegevuse juhtimine (lisa 2) ja kutse „Diplomeeritud hüdrotehnikainsener, tase 7“ ametialal ehitustegevuse juhtimine (lisa 3). Alates 2015. aastast on kaebaja tegutsenud riiklikult tunnustatud eksperdina ehituse valdkonnas. Kaebaja on nii kohtu määratud eksperdina kui ka spetsialistina andnud mitmetes kohtuasjades arvamusi ehitiste nõuetele vastavuse kohta. Seega vastavad kaebaja haridus, teadmised ja oskused kutsestandardis esitatud sisulistele tingimustele ning kaebajal on taotletud ametialadel palju töökogemust. Kõigele sellele vaatamata välistab KAK lisa 6 p-s 2.3 esitatud nõue kaebajale kutse andmise. Kutse olemasolu ühel ametialal ei näita mitte midagi taotleja töökogemuse kohta teisel ametialal. Järelikult ei sobi KAK lisa 6 p-s 2.3 esitatud nõue seatud eesmärgi saavutamiseks. Ent isegi kui KAK lisa 6 p 2.3 tingimus oleks eesmärgi saavutamiseks sobiv, siis ei oleks see vajalik. Nimelt, isegi kui eeldada, et ehitise auditi kutse saamise eelduseks seatud kutsete nõuetes on mingisuguseid sisulisi nõudeid, mis oleksid asjakohased ka ehitise auditi kutse puhul, siis oleks võimalik ja taotlejale vähemkoormav esitada vastavad sisulised nõuded ehitise auditi ametiala kutse andmise eeldusena selle asemel, et nõuda taotlejatel eelnevalt teise kutse taotlemist.
10.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit leiab, et kaebused tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel. 1) Elukutse valikuks sätestatud piirangud on õiguspärased. Põhiõiguste piiramine on PS-ga kooskõlas, sest piirangu eesmärk on inimeste elu, tervise ja vara ning keskkonna kaitse. Ilma vastavate kohustuslike piiranguteta ei ole võimalik tagada valdkonnas tegutsevate spetsialistide nõuetekohane pädevus ega maandada ehitusega kaasnevaid riske. EhS § 24 lg 1 ja lg 2 p 8 ei ole asjassepuutuvad normid. EhS ei ole KutS osas eriseaduseks käesolevas küsimuses, st kas kaebaja töökogemus vastab KAK-s esitatud nõutele. Vastustaja annab kutsestandardi, kutse andmise korra ja KutS alusel üksnes kutseid, mitte õigust tegutseda pädeva isikuna EhS § 23, § 24 lg 1 alusel ja § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusaladel. Seadusandja on kutsetunnistuse või muu pädevustunnistuse omamise sidunud õigusega tegutseda teatud tegevusaladel ehitusvaldkonnas, kuid ei ole andnud kutse andjatele (ega kutsenõukogule) õigust teha riiklikku järelevalvet küsimuses, kas ettevõtja või pädev isik võivad EhS § 24 lg 1 alusel oma teenuseid osutada. Käesoleva vaidluse esemeks on küsimus, kas kaebaja varasem töökogemus vastab KutS-i alusel kehtestatud kutse andmise korra nõuetele (täpsemalt varasema kutse omamine teatud ametialadel). EhS § 24 lg 1 või 2 kohaldamisest või kohaldamata jätmisest ei sõltu see, kas isik vastab kutsestandardi nõuetele ja kas talle kutse andmata jätmine on õiguspärane. EhS § 24 lg-test 1 ja 2 sõltub üksnes see, kas kaebaja on pädevaks isikuks EhS § 24 lg 1 mõttes ja kas temaga seotud ettevõte (nt tööandja) saab osutada EhS §-s 24 lg 2 loetletud teenuseid. Selle üle teeb järelevalvet aga Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (EhS § 130 lg 3 p 6), mitte vastustaja ega ükski teine kutse andja, rääkimata sellest, et vastustaja otsustaks õiguse üle tegutseda ehitusettevõtjana. Isegi, kui kohus leiab, et EhS § 24 lg 1 ja 2 sätestatud pädevuse tõendamise nõuded on PS-ga vastuolus, siis saab see tähendada üksnes seda, et kaebaja saab ilma kutsetunnistust (või muud pädevustunnistust) omamata osutada § 24 lg 2 p-s 8 loetletud teenuseid. See ei oma mõju vastustaja poolt kutse andmisele või andmata jätmisele ega tähenda, et kaebajale kutse andmata jätmine oleks õigusvastane, kuivõrd kutse andmata jätmise õiguspärasus- või vastasus tuvastatakse KutS-i ja HMS-i asjakohaste sätete järgi.
6(16)
3-22-1607 2) Kvalifikatsiooninõuded on õiguspäraselt sätestatud kutse andmise korras, mitte seaduses ega määruses. Seadusandja on sidunud kvalifikatsiooninõuded KutS-i kohase kutsega, mis tähendab, et kui isikule on KutS-i alusel väljastatud kutse, on ta igal juhul pädevaks isikuks EhS § 23 lg 2 mõttes, kuid täna kehtiva seaduse järgi ei ole EhS § 24 (ega ühegi muu EhS sätte) mõtteks seada KutS’st iseseisvalt kohustuslikke kvalifikatsiooninõudeid ehituse valdkonnas. KutS kohane kutse (või pädevustunnistus) on juriidiline fakt, mis annab EhS § 24 lg-s 2 sätestatud tegevusaladel õiguse tegutseda pädeva isikuna. KutS § 5 lg 1 kohaselt on kutsestandard dokument, milles kirjeldatakse kutsetegevust ning esitatakse kompetentsusnõuded ning mille kinnitab lõike 2 järgi kutsenõukogu. Seega on eelpool toodust tulenevalt kvalifikatsiooninõuded kehtestatud vastavalt seadusest tulenevatele nõuetele ja sätestatud kutseseaduse alusel õiguspäraselt kutsestandardis. 3) Põhiõiguseid on võimalik piirata ka üldkorralduse tasandil. Kutsetegevuse efektiivsuse huvides on vajalik sätestada kutsenõuded üldkorralduse tasandil, mitte seaduse ega määrusega. Kuna kaebajale on tagatud ka efektiivne õiguse kaitse KAK lisa 6 p 2.3 kui üldkorralduse ühe sätte vaidlustamise näol käesolevas kohtuasjas, siis on kvalifikatsiooninõude sätestamine üldkorralduses kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega (PS § 3). 4) Haridus- ja Teadusministri 18.11.2015 käskkirjaga on kutsenõukogu moodustatud 21-st erinevast liikmest. Nende hulgas on mitmed valdkonnaga seotud liidud nagu näiteks Eesti Arhitektide Liit, Eesti Inseneride Liit, Eesti Sisearhitektide Liit jne. Samuti kuuluvad kutsenõukokku näiteks Haridus- ja Teadusministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Maa-amet ning Rakenduskõrgkoolide Rektorite Nõukogu. Arvestades, et nõukogu koosneb paljudest erinevatest valdkonnaga seotud kogudest, on alusetu kaebaja väide, nagu omaks kutsenõukogus olulist kontrolli ettevõtlusorganisatsioonid. Kutsenõukogu koosneb erinevatest valdkonna spetsialistidest, erialade ekspertidest ning riigiasutuste esindajatest. Seega on kutsenõukogus tagatud piisav osaliste mitmekülgsus, pädevus ja neutraalsus. 5) Kutse andmise eeltingimused kutsestandardi ja kutse andmise korra kujul on taotleja jaoks selgelt sätestatud ja kohustuslikud. Samuti on need kohustuslikud kutse andjale. KutS § 10 lg 5 kohaselt peab kutse andja lähtuma kutse andmisel mh kutsenõukogu kinnitatud kutse andmise korrast ning juhul, kui KAK tingimus ei näe kutse andjale ette kaalutlusõigust, siis ei ole võimalik kutse andjal KAK-s selgelt sätestatud piirangu rakendamist ka kaaluda. Kaebaja on lisaks väljatoonud, et KAK-i lisa 6 pealkirjast järeldub teave, et tegemist on töökogemuse ajaliste nõuetega. Vastustaja juhib kaebaja tähelepanu sellele, et KAK lisa 6 pealkirjaks on „Taotleja töökogemuse arvestamine“ ning selle sisuks on töökogemuse ajalised nõuded ning p-s 2.3 on vastavalt väljatoodud, et auditite ametialadel töö kestusele ajalisi nõudeid ei esitata, kuid on esitatud täiendav töökogemuse eelduse nõue. Arvestades, et lisa 6 puhul on tegu taotleja töökogemuse nõuetega, siis töökogemusega seonduva sätestamine nimetatud dokumendis on korrektne ja loogiline. Mis puudutab kaebaja väidet, et vaidluse all olev kutsenõue peab olema sätestatud kutsestandardi B-osas ja ei saa olla sätestatud KAK-i lisades, märgib vastustaja järgmist. Nagu eespool toodud, on kutsestandard ja
7(16)
3-22-1607 kutse andmise kord nii üldkorraldused ehk haldusaktid HMS § 51 lg 2 mõttes. Mõlemas vaidluse all olevas kutsestandardis on A osas viidatud kutse andmise korrale ja selle lisadele, kust tulevad täiendavad töökogemuse nõuded (vt eespool p 4.2.3). A ja B osa eristamine ei ole niivõrd oluline viga, mis tooks kaasa üldkorralduse kehtetuks tunnistamise HMS § 58 alusel, kuna rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist. 6) Kutse andmise eelduseks olev töökogemuse nõue on põhjendatud. KAKi lisa 6 p-s 2.3 on toodud, et ekspertiiside ja auditite ametialadel töö kestusele ajalisi nõudeid ei esitata. Minimaalne vajalik tööde arv on kolm. Taotluses hinnatakse nende sisu keerukust ja ekspertarvamuse taset vastavuses taotletava kutsetasemega. Täiendavaks töökogemuse eelduseks ekspertiisi ja auditi kutse esmakordsel taotlemisel on olemasolev kutse vähemalt ühel järgnevatest ametialadest: ehitusprojekti koostamise, inseneride koolitamine ja uurimistöö või omanikujärelevalve. Kuna kaebajal puudub varasem kutse nimetatud ametialadel, vaid on ehitustegevuse juhtimises, siis ei olnud kutse andjal õigust kehtiva KAK-i alusel taotletud kutseid väljastada. Ehitusprojekti ekspertiis ja ehitise audit on tegevused, mis vajavad teistsugust kogemust kui kitsalt ehitustegevuse juhtimine (milline varasem kutse on kaebajal olemas), sest lisaks ehitamise kogemusele (kas projekt on koostatud nii, et see on ehitatav tehnoloogilises mõistes) on vajalikud kogemused ja teadmised projekteerimisjuhistest ning -normidest, kasutatud materjalide ja toodete omadustest ning sobivusest ja ehitisele rakenduvatest mõjudest ehk siis eeldab eelkõige sügavamaid teoreetilisi ja praktilisi teadmisi. Ehitustegevuse juhtimine ehk lihtviisil väljendudes ehitamine on tegevus, mis põhineb projekteeritu teostamises. Erisus ehitustegevuse juhtimise ja projekteerimise võrdluses teoreetiliste teadmiste miinimumnõuete osas on kirjeldatud kutsestandardis (vt p 4.2.3 ja selle joonealused viited 14 ja 15). Sellega on põhjendatav ehitustegevuse juhtimise kutse mittesobivus ekspertiisi ja auditi kutse saamiseks. 7) Esma- ja korduvtaotlejate ehk teisisõnu kutse esmataotlejate ja kutse taastõendajate eristamine tuleneb taotlejate sisulisest erinevusest. Kutse taastõendamise puhul on KAK-i p 2.13 järgi tegu taotlejaga, kellele on taotletav kutse taotletaval ametialal juba eelnevalt olemas, kuid kutsetunnistuse ajaline kehtivus on täitunud. Tegu on kutse taotlemise lihtsustatud protseduuriga, arvestades, et taotleja on enda vastavust taotletava kutse nõuetele juba varasemalt tõendanud. Taastõendamise korral ei ole muutunud taotleja haridus ega töökogemus halvemaks võrreldes esmakordse kutse taotlemise ajaga, mistõttu ei ole vaja kaebaja taotletud kutsetel auditi ametialadel korduvtaotlejatel hakata tõestama, et neil kunagi oli varasem kutse ehitusprojekti koostamise, inseneride koolitamise ja uurimistöö või omanikujärelevalve ametialal, sest see on juba esmataotlemise menetlemisel tuvastatud. Sisuliselt on tegemist kutsetunnistuse pikendamisega. Eelneva kutse olemasolust tulenev töökogemuse nõue on kehtestatud, et tagada taotlejate piisavad teadmised ja oskused ekspertiisi ja auditi sihiks oleval erialal, ilma milleta poleks tagatud taotlejate kompetents, seega on selline nõue Riigikohtu praktika kohaselt sobiv. Samas, et töökogemuse piirang liigselt taotlejaid
8(16)
3-22-1607 ei piiraks, on töökogemuse nõuded sätestatud vajalikus ulatuses ja võimalikult minimaalselt. Kaebaja väide, et vähem koormav oleks esitada töökogemuse nõuded eraldi auditi kutse eeldustena, ei päde. Ekspertiisi ja auditi kutse puhul on justnimelt oluline, et isikul oleks vastav kutse KAK-i lisa 6 p-s 2.3 nimetatud erialal vastutava isikuna, et oleks tagatud taotleja vastav pädevus ja teadmised läbi erialase töökogemuse ekspertiiside ja auditite läbiviimiseks. Eelneva kutse olemasolu tagab samuti üldise standardi, et kutse taotleja on ekspertiisi ja auditi kutse jaoks sobiv, millest mööda minnes poleks võimalik kontrollida ühtlast nõuetele vastavust taotlejate hulgas.
11.Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu leiab, et kaebus tuleb rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel. 1) Õiguslikult tuleb teha selget vahet KutS alusel kehtestatud kutse andmise aluseks olevate nõuete ja EhS §-s 24 kutsele omistatud täiendava õigusliku funktsiooni või tähenduse vahel. KAK on kehtestatud lähtudes kutsenõukogule KutS § 9 lg 2 p 4 kohaselt omistatud pädevusest. EhS ei sätesta kutse andmise aluseid ega anna volitust nende kehtestamiseks. Isegi kui EhS-s sätestatud piirangud isiku tegevusele ehitusvaldkonnas oleksid hüpoteetiliselt PS-ga vastuolus, saaks kaebajal teoreetiliselt olla alus nõuda, et tal lubataks EhS alusel mingil tegevusalal pädeva isikuna tegutseda ilma kutset omamata, mitte aga alust nõuda kutsenõukogult konkreetsete talle sobivate kutse-eelduste kehtestamist ega kutse andjalt kutse omistamist, mille saamise eeldustele ta faktiliselt ei vasta. Seega ei saaks kaebaja väidetud EhS § 24 sätete põhiseadusvastasus isegi teoreetiliselt olla aluseks KAK sätete tühistamisele. 2) Asjakohatu ja ebaõige on kaebaja formaalne etteheide KAK lisa 6 p-s 2.3 sätestatud nõuetele, et kvalifikatsiooninõuded EhS § 24 mõttes ei tohi olla sätestatud üksnes KAK ja kutsestandardiga, vaid peavad olema sätestatud seaduse või määrusega. Ei Riigikohtu üldkogu seisukohad otsuses nr 3-18-1432 ega üheski muus lahendis ei lükka ümber Riigikohtu pikaajalist praktikat alates lahendist nr 3-2-1-40-15, et normiloomepädevuse võib valdkondlikust kompetentsist tulenevalt anda ka kutseühendustele ja selle eriõigustuseks on arusaam, et just nemad on oma sisulise kompetentsi tõttu asjaomases valdkonnas kõige paremini võimelised vastavat avalik-õiguslikku ülesannet täitma (otsuse p 51). Seadusandja on KutS alusel samast kaalutlusest ja eriõigustusest lähtuvalt delegeerinud kutse saamise eelduste väljatöötamise pädevuse kutsenõukogudele kui vastava valdkonna parimat kompetentsi koondavatele organitele. 3) Asjakohatud on ka sellega seoses esitatud kaebaja väited, nagu oleks KAK nõuded kehtestatud seaduses sätestatud eesmärki eirates, ettevõtlusorganisatsioonide huvides tegevusaladele juurdepääsu piiramiseks. Kutsenõukogu institutsionaalse koosseisu määrab KutS § 8 lg 3 kohaselt minister käskkirjaga ja isikkoosseisu kinnitab lg 4 kohaselt SA Kutsekoda, tuginedes lg 5 kohaselt valdkonna töötajate, tööandjate, kutsevõi erialaühenduste, juriidiliste isikute ning asutuste ettepanekutele. Kutsenõukogu koosseis on avaldatud SA Kutsekoda veebilehel ja kaebaja
9(16)
3-22-1607 väide, nagu oleks ettevõtlusorganisatsioonid justkui usurpeerinud kutsenõukogu koosseisu turutõrgete tekitamise eesmärgil, on täiesti asjakohatu ja arusaamatu. 4) Kaebaja on esitanud KAK lisa 6 p-s 2.3 sätestatud nõuetele formaalse etteheite, et kutsenõuded peaksid olema sätestatud kutsestandardi B osas, mitte KAK koosseisus, samuti ei olevat nõue kooskõlas KAK lisa 6 peatüki 2 pealkirjaga. Mõlemas antud asjas kohaldatud kutsestandardis on selge viide KAK-le ja selle lisadele ning kutsenõukogul on KutS § 16 lg 2 p 4 kohaselt pädevus kehtestada kutse taotlemise eeltingimusi KAK koosseisus. Kaebaja esile toodud formaalne vastuolu kutsestandardi A ja B osas sätestatavate andmete koosseisu ning KAK lisa 6 teise peatüki pealkirja ja p 2.3 neljanda lause reguleerimiseseme vahel on sedavõrd ebaoluline, et ei saa kaasa tuua KAK nõude kui kohustusliku kutse-eelduse tühistamist. Taolised formaalsed ebatäpsused ei saanud mis tahes moel asja otsustamist mõjutada. 5) Täiendava kogemuse nõue teisel ametialal eelneva kutse omamiseks on kehtestatud kahel spetsiifilisel ametialal: ehitusprojekti koostamine ja ehitise auditi tegemine. Ehitusprojekti ekspertiis või ehitise audit tehakse eelkõige olukordades, kus andmed on puudulikud, ebatäpsed või vastuolulised või nõuab just ehitise suur ohupotentsiaal täiendavat kontrolli vaatamata sellele, et selle on projekteerinud ja ehitanud pädevad isikud. Sisuliselt on nii ehitise auditi kui ehitusprojekti ekspertiisi tegija tippekspert, kelle ülesandeks on tuvastada vigu, leida nende põhjuseid ja seoseid, kontrollida ja hinnata teiste, ehitise ehitamisel osalenud vastutavate spetsialistide tööd. Selline roll nõuab ekspertiisi või auditi tegijalt mitte üksnes oskust ehitada ehitist vastavalt projektile, vaid eelkõige võimet luua seoseid ehitustöö füüsikalise külje, praktilise kogemuse ning teoreetiliste ja akadeemiliste teadmiste vahel. Sellest lähtudes ongi kutse andmise korras sätestatud täiendava töökogemuse nõue just eelneva kutse omamise näol ehitusprojekti koostamise, omanikujärelevalve või inseneride koolitamise ja uurimistöö ametialadel, mis kätkevad endas kõige suuremas mahus kogemust just akadeemiliste teadmiste rakendamisel ja praktikaga seostamisel ning annavad isikule kõige paremad eeldused ekspertiisi või auditi läbiviimiseks. Eelneva kutse omamine eelduseks seatud ametialadel näitab igal juhul juba eelnevat erialast töökogemust ja seda pikema aja vältel, kui on nõutud teiste ametialade puhul. Kuna ekspertiis ja audit ei ole suunatud vahetult ehitise valmimisele, vaid ehitise valmimisele suunatud teiste ametialade spetsialistide töö kontrollimisele, on oluline, et isikul oleks eelnevalt kogemus samade sisuliste kompetentside rakendamisel praktilises või akadeemilises töös. Nõue, et isikul oleks sealjuures mitte ainult vastav kogemus, vaid ka omandatud kutse, tagab, et isik on omandanud pädevuse rakendada neid kompetentse ka vastutava spetsialistina. Ekspertiisi või auditi tegija peaks olema kogenud ekspert, kes on tegelenud ehitusprojektide ja ehitiste nõuetele vastavusega mitmest aspektist, vastutanud oma töö tulemuste eest ning tänu sellele suudab tuvastada teiste spetsialistide töös vigu ja nende põhjuseid. Kuigi KAK lisa 6 p-s 2.3 ei ole kehtestatud ekspertiiside ja auditite ametialadel ajalisi
10(16)
3-22-1607 nõudeid konkreetselt sama ametiala töökogemuse kestusele, on kehtestatud siiski nõue vajalikule tööde arvule, mille keerukust ja taset hinnatakse vastavalt kutsetasemele. Seega tagab KAK regulatsioon ekspertiiside ja auditite ametialadel nii kutse taotlejate pikaajalise erialase ja vajaliku spetsiifikaga töökogemuse kui ka praktilised oskused ekspertiisi või auditi läbiviimisel.
12.Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. 1) Pädevale isikule kehtestatud nõuded on ajas muutunud karmimaks. Pädev isik (endise nimega vastutav spetsialist) on füüsiline isik, kellel on oskused ja teadmised teatud töö tegemiseks ja kes teeb seda tööd ise või juhendab ja kontrollib teiste isikute tööd. Pädeva isiku institutsioon asendas varasemas EhS-s kasutusel olnud vastutava spetsialisti või töid juhtiva isiku institutsiooni. Erinevus varasemast õigusest on selles, et vastutava spetsialisti töö sisuks oli ettevõtja nõustamine õigusaktidest tulenevate nõuete järgimise osas. Kehtiva EhS kohaselt peab pädev isik töid ise tegema või kontrollima teiste tööd. 2) Alates 01.04.2022 muutus EhS, st et kvalifikatsiooninõudeid ei pea minister enam kehtestama (vt § 24 lg 4). Muudatus tähendab seda, et valdkonna eest vastutav minister ei pea edaspidi määrusega kehtestama ehituse tegevusalade täpsemaid kvalifikatsiooninõudeid, vaid kehtima jääks KutS põhine üldregulatsioon, mille kohaselt on kvalifikatsiooninõuete tegelikuks allikaks kutsestandard (EhS § 24 lg 1), mille kehtestab vastava valdkonna kutsenõukogu. Kvalifikatsiooninõuete arengut iseloomustab pädeva isiku rolli ja vastutuse kasv. Selle põhjuseks on ehitusvaldkonna lõpptulemuse kvaliteedi tagamine (legitiimne eesmärk). Ehituses tehtud vead ei pruugi ilmneda kohe, ehitusvead võivad ohustada nii era- kui ka avalikuks kasutamiseks mõeldud ehitisi ehk nõue omab otsest puutumust avaliku huviga (oht inimeste elule, tervisele ja keskkonnale) ning ehitusvigade parandamine on kulukas. Kõrgendatud kvalifikatsiooninõuete kehtestamine keerukamate ehitustööde jaoks soodustab eesmärgi saavutamist ja on seega sobivaks meetmeks. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Kvalifikatsiooninõuded seonduvad haridustaseme ja kogemusega, milleta pädev isik ei saa juhtida ega kontrollida keerukate ehitustööde tegemist, mistõttu on kvalifikatsiooninõuded vajalikud. Abinõu on ka mõõdukas, sest kõrge kvaliteediga ehitamine on otseses puutumuses avaliku huviga, mistõttu kaalub avalik huvi üles kaebaja põhiõiguste riive. 3) 17.11.2021 võttis Riigikogu vastu EhS muutmise seaduse, mille § 1 p 1 ja § 2 lg 2 kohaselt tunnistatakse alates 01.04.2022 kehtetuks EhS § 24 lgs 4 sätestatud delegatsiooninorm osas, milles see volitab ministrit kehtestama ehituse tegevusalade täpsemad kvalifikatsiooninõuded. Sellega ühtlustatakse ehitusvaldkonna regulatsioon üldise KutS regulatsiooniga, kuivõrd EhS § 24 lg 1 kohaselt võib pädev isik ehitusalal tegutseda, kui tema kvalifikatsiooni tõendab haridusel ja töökogemusel põhinev kutseseaduse kohane kutse või muu õigusakti kohane
11(16)
3-22-1607 pädevustunnistus. Kutsesüsteemi aluseks on KutS, mille eesmärk on tervikliku kutsesüsteemi loomine (KutS § 2 lg 1). Kutsenõukogu tegevuse eesmärk on oma kutsetegevuse valdkonnas kutsesüsteemi arendamine ja rakendamine (KutS § 9 lg 1). Kompetentsusnõudeid võib täpsustada KAK-s. KAK-s nähakse ette kutse taotlemise eeltingimused (KutS § 16 lg 2 p 4).
KOHTU PÕHJENDUSED
13.Esmalt leiab kaebaja, et EhS § 24 lg-tes 1 ja 2 sätestatud kohustusliku kutse nõue on PSga vastuolus ‒ kohustuslik kutse nõue piirab kaebaja arvates PS §-s 29 sätestatud põhiõigust valida elukutset ja PS §-st 31 tulenevat ettevõtlusvabadust. Kaebaja toob välja, et eesmärk piirata isikute juurdepääsu ehituse valdkonnale ei ole legitiimne. Kohus ei nõustu, et kvalifikatsiooninõuete kehtestamise eesmärgiks on piirata isikute juurdepääsu ehituse valdkonnale. Ühest küljest kujundavad kvalifikatsiooninõuded vastava ametikoha, st kirjeldavad, milliste teadmiste ja oskustega isikut tuleb pidada diplomeeritud veevarustuse- ja kanalisatsiooniinseneriks või diplomeeritud hüdrotehnikainseneriks. Teisalt loovad kvalifikatsiooninõuded miinimumstandardi, millele peab vastama isik, et vastavat kutset saada. Sellise miinimumstandardi seadmine on õigustatav osal ehitusvaldkonna tegevusaladel tegutsemisega kaasnevate riskidega inimeste elule, tervisele ja varale ning keskkonnale (vt Riigikohtu Üldkogu 17.05.2021 otsus asjas nr 3-18-1432, p 30). EhS § 24 lg-s 1 nimetatud pädeva isiku otsusest sõltub nii ehitiste ohutus kui ka ressursside kasutamine, näiteks ebakvaliteetse töö ümbertegemiseks kuluv ressurss võib olla arvestatav. Seega on kvalifikatsiooninõuete kehtestamine igal juhul põhjendatud ja ka kooskõlas PS §-dega 29 ja
31.Kohtu arvates ei saa üldjuhul kvalifikatsiooninõuete kehtestamisest rääkida kui põhiõiguse piiramisest, kuna vastavad nõuded kujundavadki konkreetse kutsetegevuse sisu. Põhiõiguste piiramisest võib rääkida siis, kui kehtestatud nõuded ei ole asjakohased või on ebaproportsionaalselt piiravad. Sellisel juhul on õigusvastased asjakohatud või ebaproportsionaalsed nõuded, mitte aga kvalifikatsiooninõuete kehtestamine iseenesest. Vaidlust ei ole selles, et nii PS §-s 29 kui ka §-s 30 sätestatud põhiõigused on lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigused, st seadusega võib kasutada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. EhS-s ongi seda tehtud, teatud tegevusaladel tegutsemise eeldusena on sätestatud KutS kohase kutse või muu kohase pädevustunnistuse olemasolu.
14.Kaebaja heidab ette, et läbi KutS alusel moodustatud kutsenõukogu kontrollivad ehituse valdkonna ettevõtlusorganisatsioonid kutse andmise tingimusi (sest enamus kutsenõukogu liikmeid pärinevad valdkonna ettevõtlusorganisatsioonidest) ning EhS § 24 lg 1 ja 2 ning KutS kaudu on tekkinud olukord, kus ehituse valdkonna ettevõtlusorganisatsioonid saavad praktiliselt piiramatult kontrollida seda, millistel isikutel ja millistel tingimustel on õigus ehituse valdkonnas tegutseda. Kohus märgib, et kutsenõukogu koosseisu määrab KutS § 8 lg 3 kohaselt minister käskkirjaga ja isikkoosseisu kinnitab § 8 lg 4 kohaselt kutseasutus, tuginedes § 8 lg 5 kohaselt valdkonna töötajate, tööandjate, kutse- või erialaühenduste, juriidiliste isikute ning asutuste ettepanekutele. Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu on moodustatud haridus- ja teadusministri 18.11.2015 käskkirjaga nr 1.1-2/15/435 (kaebuse lisa 9) ning sinna kuulub kokku esindajaid 21-st erinevast institutsioonist ja erialaliidust. Kaebaja väide ettevõtlusorganisatsioonide „piiramatust kontrollist“ kutsenõuete kehtestamise üle on paljasõnaline ja ebausutav. Arvestades, et kutsenõukogu koosneb erinevatest valdkonna spetsialistidest, erialade ekspertidest ning riigiasutuste esindajatest, on kutsenõukogus kohtu arvates tagatud piisav osaliste mitmekülgsus, pädevus ja neutraalsus. Vastupidiseid tõendeid kohtule esitatud ei ole.
12(16)
3-22-1607
15.Kohus ei nõustu kaebajaga, et EhS § 24 lg-s 2 nimetatud ehituse valdkonna tegevusaladel nõutava kohustusliku kutse kvalifikatsiooninõuded ei saa tuleneda kutsestandardist, vaid need peavad olema sätestatud seaduses. Kaebaja väidab, et EhS §-st 24 tuleneva kohustusliku kutse andmise kvalifikatsiooninõuded puuduvad. Kohus märgib, et EhS § 24 lg 1 kohaselt EhS §-s 24 nimetatud juhul võib ettevõtja ja pädev isik ehitusalal majandustegevuse korras pakkuda oma teenuseid ning tegutseda, kui ettevõtja vastutusel ja heaks tegutseva pädeva isiku kvalifikatsiooni tõendab haridusel ja töökogemusel põhinev KutS kohane kutse või muu õigusakti kohane pädevustunnistus. EhS § 24 lg 2 p 8 kohaselt peab pädeva isiku kvalifikatsioon olema tõendatud ehitise auditi valdkonnas. Kohus nõustub vastustajatega, et EhS ei sätesta kutse andmise aluseid ega anna volitust nende kehtestamiseks. Seadusandja on sidunud kvalifikatsiooninõuded KutS-i kohase kutsega, mis tähendab, et kui isikule on KutS-i alusel väljastatud kutse, on ta pädevaks isikuks EhS § 23 lg 2 mõttes, kuid täna kehtiva seaduse järgi ei ole EhS § 24 (ega ühegi muu EhS sätte) mõtteks seada KutS-st eraldiseisvalt kohustuslikke kvalifikatsiooninõudeid ehituse valdkonnas. Kaebaja viide Riigikohtu Üldkogu 17.05.2021 otsusele asjas nr 3-18-1432 ei ole asjakohane, kuna nimetatud otsus lähtus teisest õiguslikust olustikust. Nimelt sätestas EhS v.r. § 24 lg 4, et EhS § 24 lg-s 2 sätestatud tegevusaladele vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega. Vastav ministri määrus aga oli jäänud vastu võtmata. Riigikohus leidis, et EhS kohustas ministrit teatud tegevusalade kohta määrust andma, mitte ei jätnud selleks otsustusvabadust (otsuse p 24). Kvalifikatsiooninõuete kehtestamise edasivolitamise keeldu (näiteks kutsenõukojale) nägi Riigikohus just seetõttu, et seadusandja oli selle pannud selgesõnaliselt ministrile (otsuse p 35). Riigikohtu Üldkogu 17.05.2021 otsusest ei saa teha järeldust, et kvalifikatsiooninõuded tuleb kehtestada tingimata seadusega või siis õigustloova aktiga (määrus). Praegusel ajal EhS enam ministrile kohustust kehtestada teatud valdkondades kvalifikatsiooninõuded ei kehtesta. EhS § 24 lg-s 1 on viidatud isiku haridusel ja töökogemusel põhinevale KutS kohasele kutsele. KutS § 5 lg 1 kohaselt on kutsestandard dokument, milles kirjeldatakse kutsetegevust ning esitatakse kompetentsusnõuded ning mille kinnitab lõike 2 järgi kutsenõukogu. KutS § 16 lg 2 p 4 kohaselt kehtestatakse KAK-s kutse taotlemise eeltingimused. Seega on eelpool toodust tulenevalt kvalifikatsiooninõuded kehtestatud vastavalt EhS-st tulenevatele nõuetele ja sätestatud KutS alusel õiguspäraselt kutsestandardis ja KAK-s. Nõuet, et kõik põhiõiguse riiveks kvalifitseeritavad olukorrad peavad olema reguleeritud seadusega või õigustloovas aktis ‒ PS-st ei tulene. Kvalifikatsiooninõudeid võib kehtestada ka üldkorralduse tunnustele vastavate õiguse üksikaktidega, nagu kutsestandard ja KAK. Vaidlust ei ole, et seadusandja on just sellise korra ette näinud ning isikute õigused ongi paremini kaitstavad õiguse üksikaktide puhul, sest õigustloovate aktide vaidlustamine toimub üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve korras ning üksikisiku võimalused sellist kontrolli algatada on piiratud.
16.Kaebaja leiab, et KAK lisa 6 p-s 2.3 esitatud nõue, et kutse saamiseks auditi ametialal peab isikul olema kutse muul ametialal, on õigusvastane. Kaebaja arvates eksisteerib esiteks vastuolu õigusselguse põhimõttega, kuna määruse nr 69 kohaselt peaksid kutse taotlemise sisulised nõuded olema kajastatud kutsestandardi B-osas, mitte KAK-s. Kohtu arvates pole siin tegemist õigusselguse probleemiga, kuna KAK lisa 6 p 2.3 on üheselt arusaadav ‒ ekspertiiside ja auditite ametialadel töö kestuse ajalisi nõudeid ei esitata, küll aga on sätestatud täiendava töökogemuse eeldus ekspertiisi ja auditi kutse esmakordsel taotlemisel, st taotlejal peab olema olemasolev kutse vähemalt ühel järgnevatest ametialadest: ehitusprojekti koostamine, inseneride koolitamine ja uurimistöö või omanikujärelevalve. KutS § 5 lg 1 kohaselt on kutsestandard dokument, milles kirjeldatakse kutsetegevust ning esitatakse kompetentsusnõuded. KutS § 16 lg 2 p 4 kohaselt kehtestatakse KAK-s kutse taotlemise
13(16)
3-22-1607 eeltingimused. Kohtu arvates ei saa täiendava töökogemuse nõude KAK-s fikseerimist lugeda valeks, kuna see on kutse taotlemise eeltingimuseks. Asjaolu, kas nõue tuleks fikseerida kutsestandardis või KAK-s ei mõjuta kaebaja õigusi. Mõlemad aktid kinnitab kutsenõukogu ning taotleja peab vastama nii kutsestandardis kui KAK-s toodud nõuetele. Asjaolu, kas KAK lisa 6 pealkiri vastab täielikult selle sisule (viide töökogemuse ajalistele nõuetele), ei saa riivata kaebaja õigusi. Teiseks leiab kaebaja, et KAK lisa 6 p-s 2.3 töökogemuse eeldusena sätestatud nõue omada teisel ametialal kutset, on õigusvastane seetõttu, et selline eeldus ei kirjelda töökogemust ega ole taotleja töökogemuse hindamiseks asjakohane tingimus. Kohus sellega ei nõustu. Vastustaja II on vastuses kaebusele selgitanud, et ehitusprojekti ekspertiis või ehitise audit tehakse eelkõige olukordades, kus andmed on puudulikud, ebatäpsed või vastuolulised või nõuab just ehitise suur ohupotentsiaal täiendavat kontrolli vaatamata sellele, et selle on projekteerinud ja ehitanud pädevad isikud. Sisuliselt on nii ehitise auditi kui ehitusprojekti ekspertiisi tegija tippekspert, kelle ülesandeks on tuvastada vigu, leida nende põhjuseid ja seoseid, kontrollida ja hinnata teiste, ehitise ehitamisel osalenud vastutavate spetsialistide tööd. Selline roll nõuab vastustaja II selgituste kohaselt ekspertiisi või auditi tegijalt mitte üksnes oskust ehitada ehitist vastavalt projektile, vaid eelkõige võimet luua seoseid ehitustöö füüsikalise külje, praktilise kogemuse ning teoreetiliste ja akadeemiliste teadmiste vahel. Eelneva kutse omamine eelduseks seatud ametialadel näitab vastustaja II hinnangul igal juhul juba eelnevat erialast töökogemust ja seda pikema aja vältel, kui on nõutud teiste ametialade puhul. Kuna ekspertiis ja audit ei ole suunatud vahetult ehitise valmimisele, vaid ehitise valmimisele suunatud teiste ametialade spetsialistide töö kontrollimisele, on vastustaja II hinnangul oluline, et isikul oleks eelnevalt kogemus samade sisuliste kompetentside rakendamisel praktilises või akadeemilises töös. Nõue, et isikul oleks sealjuures mitte ainult vastav kogemus, vaid ka omandatud kutse, tagab, et isik on omandanud pädevuse rakendada neid kompetentse ka vastutava spetsialistina. Ekspertiisi või auditi tegija peaks olema kogenud ekspert, kes on tegelenud ehitusprojektide ja ehitiste nõuetele vastavusega mitmest aspektist, vastutanud oma töö tulemuste eest ning tänu sellele suudab tuvastada teiste spetsialistide töös vigu ja nende põhjuseid. Kohtu arvates on vastustaja II esitatud põhjendus asjakohane ning kõrgendatud nõuded läbi vastava kutse omamise auditi koostajale põhjendatud. Kaasatud haldusorgan on välja toonud, et kvalifikatsiooninõuete arengut iseloomustab pädeva isiku rolli ja vastutuse kasv läbi erinevate EhS muudatuste. Kaasatud haldusorgan on selgitanud, et pädeva isiku institutsioon asendas varasemas EhS-s kasutusel olnud vastutava spetsialisti või töid juhtiva isiku institutsiooni. Erinevus varasemast õigusest on selles, et vastutava spetsialisti töö sisuks oli ettevõtja nõustamine õigusaktidest tulenevate nõuete järgimise osas. Kehtiva EhS kohaselt peab pädev isik töid ise tegema või kontrollima teiste tööd. Kohus nõustub kaasatud haldusorganiga, et ehitusvaldkonna lõpptulemuse kvaliteedi tagamine on nõuete seadmisel legitiimseks eesmärgiks. Kohtule ei nähtu, et esitatud nõuded ei oleks asjakohased või oleksid need ebaproportsionaalsed. Milliseid kvalifikatsiooninõudeid konkreetse inseneride tegevusala puhul kehtestada, on kutsenõukogu kaalutlusotsus, mille puhul kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab reageerida olukordades, kus esitatud nõuded on ilmselgelt põhjendamatud. Käesoleval juhul seda kohtule ei nähtu. Vastustajate I ja II ning kaasatud haldusorgani selgitused auditi ametialale esitatud kõrgendatud nõuete põhjendatusest on kohtu jaoks veenvad. Vajalik ei ole analüüsida menetlusosaliste toodud näiteid ega ka seda, kas kaebaja varasemat erialast karjääri arvestades saaks ta auditite koostamisega hakkama. Kvalifikatsiooninõuete näol on tegemist formaalsete nõuetega, mis kehtivad kõigile taotlejatele ühtmoodi, mitte üksnes kaebajale. Ebavajalik on analüüsida ka Justiitsministeeriumi kriitikat, mis on esitatud EhS v.r. suhtes ning millele
14(16)
3-22-1607 viitab kaebaja oma 09.05.2023 menetlusdokumendis. Justiitsministeeriumi kriitikast ei saa teha järeldust, et kehtiv EhS oleks PS-ga vastuolus.
17.Kuna kaebajal puudub varasem kutse KAK lisa 6 p-s 2.3 nimetatud ametialadel, siis ei olnud kutse andjal õigust kehtiva KAK-i alusel taotletud kutseid kaebajale väljastada. Vastustaja I on selgitanud, et ehitusprojekti ekspertiis ja ehitise audit on tegevused, mis vajavad teistsugust kogemust kui kitsalt ehitustegevuse juhtimine (milline varasem kutse on kaebajal olemas), sest lisaks ehitamise kogemusele (kas projekt on koostatud nii, et see on ehitatav tehnoloogilises mõistes) on vajalikud kogemused ja teadmised projekteerimisjuhistest ning -normidest, kasutatud materjalide ja toodete omadustest ning sobivusest ja ehitisele rakenduvatest mõjudest ehk siis antud kutse eeldab sügavamaid teoreetilisi ja praktilisi teadmisi. Seega ei saanud vastustaja I kaebajale taotletavaid kutseid omistada. Vastustaja I ei oleks saanud kuidagi ka kutsestandardis ja KAK-s esitatud nõudeid jätta kohaldamata ning arvestada kaebaja n-ö tegelikku kogemust ja pädevust. KutS § 10 lg 5 kohaselt lähtub kutse andja kutse andmisel KutS-st, kutsestandarditest ja kutsenõukogu kinnitatud KAK-st. Vastustaja I ei oleks saanud kuidagi jätta kehtestatud nõudeid kohaldamata või neist mööndusi teha.
18.Kaebaja leiab, et KAK lisa 6 p 2.3 kohtleb ebavõrdselt kutse esmakordseid taotlejaid ja korduvtaotlejaid. Vastustaja I on selgitanud, et esma- ja korduvtaotlejate eristamine tuleneb taotlejate sisulisest erinevusest. Kutse taastõendamise puhul on KAK p 2.13 järgi tegu taotlejaga, kellele on taotletav kutse taotletaval ametialal juba eelnevalt olemas, kuid kutsetunnistuse ajaline kehtivus on täitunud. Tegu on kutse taotlemise lihtsustatud protseduuriga, arvestades, et taotleja on enda vastavust taotletava kutse nõuetele juba varasemalt tõendanud. Taastõendamise korral ei ole muutunud taotleja haridus ega töökogemus halvemaks võrreldes esmakordse kutse taotlemise ajaga, mistõttu ei ole vaja kaebaja taotletud kutsetel auditi ametialadel korduvtaotlejatel hakata tõestama, et neil kunagi oli varasem kutse ehitusprojekti koostamise, inseneride koolitamise ja uurimistöö või omanikujärelevalve ametialal, sest see on juba esmataotlemise menetlemisel tuvastatud. Kohus nõustub vastustajaga I ja leiab, et kutse esmakordset taotlejat ja korduvtaotlejat ei kohelda ebavõrdselt.
19.Ülaltoodut arvestades jääb kaebus rahuldamata.
20.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna otsus tehti kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja I ei ole taotlenud menetluskulude väljamõistmist, mistõttu jäävad vastustaja I võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. Vastustaja II taotleb 23.05.2023 menetlusdokumendi kohaselt õigusabikulude hüvitamist summas 1530 eurot (käibemaksuta). Vastustaja II selgitab, et kutsenõukogu poolt välise õigusabi kasutamine on põhjendatud, kuna keerukas õigusvaidluses osalemine jääb väljapoole kutsenõukogu igapäevast tegevust. Kutsenõukogu kui seaduse alusel loodud haldusorgan ei oma iseseisvat õigussubjektsust tsiviilõiguslikus mõttes ja kutsenõukogu liikmete ülesannete hulka ei kuulu nõukogu esindamine õigusvaidlustes. Sihtasutuse Kutsekoda, mille juures kutsenõukogu tegutseb, põhikirjast ega riigiga sõlmitud halduslepingust ei tulene ülesannet õigusvaidluste pidamiseks ning sihtasutuses puudub juristi ametikoht. Seetõttu on välise õigusabi kasutamine ainus võimalus sihtasutuse pädevaks esindamiseks keerukas kohtuvaidluses. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt pole põhjendatud mõista välja haldusorgani menetluskulusid, kui vaidlus ei välju haldusorgani põhitegevuse raamidest (nt RKHKKo 28.06.2017, 3-3-1-73-16, p 48). Kuna KAK-i kehtestamine on vastustaja II põhitegevuseks, ei
15(16)
3-22-1607 ole vastustaja II menetluskulude välja mõistmine kaebajalt kohtu arvates põhjendatud. Vastustaja II tegutseb haldusorganina, st täidab avalikke ülesandeid. Menetluskulude väljamõistmist ei saa kohtu arvates mõjutada see, kas Sihtasutusel Kutsekoda on riigiga sõlmitud haldusleping või kas kohtumenetluse kulude kandmise osas on sõlmitud riigiga kokkulepped. Avaliku võimu esindaja menetluskulude jätmine kohtusse pöörduja kanda ei ole üldjuhul kooskõlas halduskohtumenetluse üldpõhimõtetega (vt HKMS § 2 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
16(16)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.