Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Einar Vene ja Tanel Saar 27. aprill 2023, Tartu 3-21-1089
Haldusasi
Xe, Ye, A, B, C, E, D ja MTÜ Gaia Hariduse Seltsi kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 20. aprilli 2021. a käskkirja nr 1.1-3/21/71 ja Gaia Kooli riikliku järelevalve õiendi osaliseks tühistamiseks.
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus
Tartu Halduskohtu 30. juuni 2022. a otsus Xe, Ye, A, B, C, D, E ja MTÜ Gaia Hariduse Selts ühine apellatsioonkaebus kirjalik menetlus Kaebaja X, seaduslik esindaja A Kaebaja Y, seaduslik esindaja A Kaebaja A Kaebaja B, seaduslik esindaja C Kaebaja C Kaebaja D, seaduslik esindaja E Kaebaja E Kaebaja MTÜ Gaia Hariduse Selts kaebajate ühine esindaja v.adv Villy Lopman Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium, esindaja Indrek Kilk
Asja läbivaatamine Menetlusosalised
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 30. juuni 2022. a otsus muutmata.
2.Võtta asja materjalide juurde Haridus- ja Teadusministeeriumi vastuse apellatsioonkaebusele lisana esitatud tõendid.
3.Jätta kaebajate apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 29. mai 2023.
Haridus- ja Teadusministeerium (HTM) kinnitas 20. aprilli 2021. a käskkirjaga nr 1.1 3/21/71 Gaia Kooli riikliku järelevalve õiendi. Õiendi punktis 3.1.2.1 tehti MTÜ-le Gaia Hariduse Selts ettekirjutus viia õppe- ja kasvatustööd läbi üksnes omavalitsusüksuses, kus õppe- ja kasvatustöö läbiviimiseks on seltsi õppeasutusel kehtiv tegevusluba erakooliseaduse (EraKS) § 5 lg 1 p 1 mõttes ja lõpetada tegevusloata tegevus muudes kohaliku omavalitsuse üksustes.
2.Kaebajad esitasid Tartu Halduskohtule kaebuse HTM-i 20. aprilli 2021. a käskkirja ja selle lisaks oleva õiendi p 3.1.2.1 tühistamiseks. Kaebajad leidsid, et põhjendamatu on nõue lõpetada Karula, Harmi ja Saku õppekeskustes õppe andmine. Põhikooli- ja gümnaasiumiseadusest (PGS) ning EraKS § 5 lg-st 2 ei tulene vastustaja märgitud piirang. Gaia Kooli õppekeskused loodi Harmisse, Sakusse ja Karulasse põhjusel, et laste individuaalsus tulenes nende õppekeskkonna iseärasusest (vt PGS § 18 lg 1). Gaia Kooli õppe- ja huvitegevuse läbiviimine teistes omavalitsusüksustes aitab täita haridusvaldkonna arengukavas 2021–2035 märgitud riiklikke strateegilisi eesmärke. Vastustaja ei ole põhjendanud, kuidas on asjaolud varasemate otsuste vastuvõtmise aja seisuga muutunud ning seda olukorras, kus vastustaja on eelnevate aastate jooksul korduvalt leidnud, et kaebajate tegevus on olnud õiguspärane. Vaidlusaluste õppekeskuste puhul ei ole MTÜ Gaia Hariduse Selts tegevuslubasid eraldi taotlenud muu hulgas põhjusel, et sellisel juhul väheneks järgneval neljal aastal riigi poolt eraldatav sihtotstarbeline tegevustoetus õppekeskustele enam kui poole võrra (vt EraKS § 223 lg 3 p 1). Lapsevanemate kulud kasvaksid n-ö filiaali avamisega kordades ja see välistabki uue kooli avamise. Kaebajate eesmärgiks on säilitada hajakülades elavatele lastele kodulähedane põhiharidus, millega on rahul külades elavad pered, mis toetab nende väärtushinnanguid ning mis on neile majanduslikus mõttes jõukohane. Vaidlustatud otsuse tegemisele ei eelnenud nõuetekohast haldusmenetlust ning kaebajate ärakuulamist piisavas mahus. Vastustaja ei ole vaidlustatud akte andes hinnanud vaidlusaluste õppekeskuste vastavust tervisekaitse- ja ohutusnõuetele. Isegi õigusvastase olukorra tuvastamisel peaks vastustaja rakendama kaalutlusõigust ning määratlema üksikjuhtumi mõttes proportsionaalsed meetmed.
3.Vastuses kaebusele vastustaja vaidles kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja selgitas, et EraKS § 5 lg 1 p 1 ja lg 2 kohaselt peab ettevõtjal olema õppetöö läbiviimiseks EraKS § 2 lg-s 2 nimetatud koolis tegevusluba. Gaia Kooli tegevusloa alusel on kooli tegevuskohaks Tallinna linn. Gaia Koolil puudub Tallinna linnast väljaspool õppe läbiviimiseks õigusaktides nõutud tegevusluba ning kooli pidaja ei ole seda ka taotlenud. Ebakohane on kaebajate viide PGS § 18 lg-le 1. Viidatud säte ei anna koolile õigust tegutseda omavalitsusüksuse haldusterritooriumil, mida pole tegevusloas märgitud. Gaia Kooli esitatud seisukohtadest selgub sisuliselt, et nad on teinud valiku tegutseda ilma õigusaktides nõutud tegevusloata, sest see on rahaliselt soodsam kui tegevusloa saamiseks esitatud nõuete täitmine. Sellisel viisil tegutsemine ei ole loakohustuse tingimustega vastavuses. HTM on Gaia Kooli pidajale korduvalt selgitanud võimalikke tegutsemisvariante, et tegevus õigusaktidega kooskõlla viia. Vastustaja on varasemalt viidanud, et ühe lahendusena on õpilaste vanematel võimalus taotleda koduõppe läbiviimist ning sisuliselt jätkata oma senist tegevust küllaltki sarnasel kujul. Kuna kool ei ole ise asjakohaseid samme astunud, siis ei ole ettekirjutus õigusvastane. Õiendiga tehtud ettekirjutus ei riku ka kooli pidaja ettevõtlusvabadust. Ettevõtlusvabadus ei hõlma õigust tegutseda õigusvastaselt.
Kooli pidajal ning kõikidel isikutel, keda HTM pidas järelevalvemenetlusse vajalikuks kaasata, võimalus menetluses oma arvamust avaldada. Järelevalvemenetlusse kaasati ka lapsevanemad. HTM-i kaalutlusõigus ettekirjutuse tegemisel oli sisuliselt vähenenud olematuks, sest Gaia Kooli pidaja tegutses tegevusloata valdkonnas, kus on õigusaktidega selgelt kehtestatud loakohustus. Tõele ei vasta kaebajate väide, et HTM on varasemalt aktsepteerinud kooli pidaja ja kooli senist tegevust ja pidanud seda õigusaktidega kooskõlas olevaks. Vastustaja on ka varem juhtinud kooli pidaja tähelepanu sellele, et talle väljastatud tegevusluba ei anna õigust teiste omavalitsusüksuste haldusterritooriumitel asuvates õppekeskustes tegutseda. Lisaks sellele on koolil varasemalt olnud ka muudes omavalitsusüksustes tegutsemiseks kehtivad tegevusload, mistõttu ei olnud siis alust õigusvastasele tegevusele tähelepanu juhtida.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
4.30. juuni 2022. a otsusega Tartu Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata.
5.Halduskohus sedastas, et ettekirjutusega (õiendi punkt 3.1.2.1.) ei lõpetatud Gaia Kooli tegevust täielikult, vaid kohustati viia läbi õppe- ja kasvatustöö tegevusloas märgitud omavalitsusüksuses. Õiendi põhjendused EraKS § 5 lg 1 p 1 ja lg 2 sisustamisel ei ole kuigi detailsed, kuid õiendist on siiski piisaval määral arusaadav, kuidas vastustaja neid norme sisustab ja mida Gaia Koolile ja selle pidajale ette heidetakse.
6.EraKS § 5 lg 2 kohaselt annab tegevusluba ettevõtjale õiguse õppetöö läbiviimiseks tegevusloal märgitud õppekava alusel, haridustaseme piires ja omavalitsusüksuse haldusterritooriumil. Normi üheks eesmärgiks on konkreetses omavalitsusüksuse haldusterritooriumil tegutseva kooli õppekeskkonna vastavuse tagamine kehtestatud tingimustele. Sätte sõnastus, eesmärk ja ajalooline kujunemine ei võimalda asuda seisukohale, et EraKS § 5 lg 2 ei välista tegevusloale mittemärgitud kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil õppe andmist. Enne
5.juulit 2004 anti erakooli pidamiseks koolituslube, mis hõlmasid kogu Eesti Vabariigi territooriumi. 21. aprillil 2004 vastu võetud Eesti Vabariigi haridusseaduse, täiskasvanute koolituse seaduse, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse, huvialakooli seaduse, erakooliseaduse, koolieelse lasteasutuse seaduse ja kutseõppeasutuse seaduse muutmise seaduse §-ga 10 muudeti erakooli seaduse § 5 lg-t 1. Seaduse seletuskirja kohaselt on koolitusloa kehtivuse piiritlemine konkreetse omavalitsusüksuse haldusterritooriumiga seotud nõuetele vastava õppekvaliteedi tagamise vajadusega õppeasutuse igas tegutsemiskohas. Kui koolitusloa taotlemise hetkel on õppetöö kavandatud ühte piirkonda, siis esitatakse andmed õpperuumide (sh vastavus tervisekaitse nõuetele), õppemateriaalse baasi ja õppejõudude/pedagoogide kohta just selles piirkonnas. Täiendavaid andmeid tegevuse laiendamisel haridus- ja teadusministrile aga ei esitatud, mistõttu varasem praktika ei olnud kooskõlas koolitusloa mõttega ja vajas muutmist. Seega juba 5. juulist 2004 on eeldab teises piirkonnas õppetöö läbiviimine ja erakooli pidamine tegevusloa muutmist.
1.juulil 2014 jõustunud majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) §-ga 86 muudeti uuesti EraKS §-i 5. Selle tulemusel ei kasutata EraKS §-s 5 enam koolitusloa mõistet, vaid lähtutakse tegevusloa ja loakohustuse mõistetest. EraKS § 5 pealkiri on loakohustus ning selle lg 2 nägi ette, et tegevusluba annab ettevõtjale õiguse õppetöö läbiviimiseks tegevusloal märgitud õppekava alusel, haridustaseme piires ja omavalitsusüksuse haldusterritooriumil. Sellises sõnastuses on nimetatud norm ka praegusel hetkel. Eelnevast nähtub, et seadusandja on teadlikult piiritlenud õppe osutamise tegevuskohana tegevusloale märgitud konkreetse kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritooriumi
7.Õiendi kohaselt õppis järelevalve ajal osa õpilastest väljaspool Tallinna asuvates õppekohtades, sh Harmis, Karulas ja Sakus. Kuna MTÜ-l Gaia Hariduse Selts puudub tegevusluba nimetatud kohtades väljaspool Tallinna linna õppetegevuse läbiviimiseks, siis puudub mittetulundusühingul õigus ka seal õppetegevust korraldada. Tegevusloa tingimuse mittetäitmine ei ole formaalne
eksimus, vaid sisuline puudus, kuna tegevusloal märgitud tegevuspiirkond on MSÜS § 17 lg 2 teisest lausest tulenevalt tegevusloa põhiregulatsiooniks. PGS § 18 lg 1 ei kehtesta ega saagi kehtestada erisust erakooliseaduses sätestatud loakohustuse tingimuste, sh tegevuskoha tingimuste osas.
8.Haridusvaldkonna arengukavas 2021–2035 sätestatud riiklike eesmärkide täitmine ei tohi toimuda loakohustust rikkudes. Kooli pidaja ettevõtlusvabadust ei saa rikkuda nõuetest kinnipidamise kohustus. Kodulähedase põhihariduse säilitamine vaidlusaluste õppekeskuste näol võib olla mõistlik, kuid seda tuleb teha õigusaktides sätestatud tingimusi arvestades. Majanduslikud ja sotsiaalsed mõjud kaebajatele ei õigusta EraKS § 5 lg-s 2 sätestatust kõrvalekaldumist ega suurenda vastustaja kaalumisruumi ettekirjutuse tegemisel. HTM-i kaalutlusõigus ettekirjutuse tegemisel oli sisuliselt vähenenud ühe valikuni, sest Gaia Kooli pidaja tegutses tegevusloata piirkondades, kus on õigusaktidega selgelt kehtestatud loakohustus. Seetõttu ei oma määravat tähtsust kaebajate ärakuulamisele tehtud etteheited. Vastustaja on varem Gaia Kooli pidaja tähelepanu rikkumisele juhtinud ning selgitanud, et kool ei saa senisel viisil väljaspool Tallinna asunud õppekeskustes tegutsemist jätkata.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
9.Kaebajad esitas apellatsioonkaebuse, milles taotlevad Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist ning uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada. Kaebajad leiavad, et halduskohus on ebaõigesti tõlgendanud EraKS § 5 lg 2 regulatsiooni. Kaasaegsed infotehnoloogilised võimalused ja lahendused ei ole võrreldavad 2004. a lahendustega. Samuti on olukorda oluliselt muutnud koroona haiguspuhang ning sellest tingitud vajadused ning lahendused. Õppetöö läbiviimise piiramine vaid tegevusloas märgitud omavalitsusüksuse haldusterritooriumiga on vastuolus haridusvaldkonna arengukavas 2021–2035 toodud eesmärkidega. Kui tõlgendada EraKS § 5 lg 2 nii, et see ei välista tegevusloale märkimata kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil õppe andmist, on see nimetatud eesmärkidega paremini kooskõlas. Teiseks jätab halduskohtu EraKS § 5 lg 2 antud tõlgendus kaebajad - so eelkõige lapsed - faktiliselt väljapääsmatusse olukorda. Vastustaja ja halduskohus ei ole lähtunud laste parimatest huvidest. Vastustaja ei ole kaalunud ega pakkunud ühtegi mõistlikku lahendust tekkinud olukorrale, jättes kogu ebamõistlikult kiireloomulise õppekorralduse muutmise Gaia kooli ja vanemate kanda. Juhul, kui MTÜ Gaia Hariduse Selts peab iga õppekeskuse avamiseks taotlema uut tegevusluba, jääb ta vähemalt neljaks aastaks ilma tegevusloatoetuseta vastavate õppekeskuste osas tulenevalt . EraKS § 223 lg 3 p 1 regulatsioonist. Halduskohus on jätnud tuvastamata vastustaja põhjendamiskohustuse ja kaalutlusreeglite rikkumise. Vastustaja jättis põhjendamata, miks õiendi täitmise tähtajaks määrati 1. september 2021. Vastustaja on jätnud arvestama ettekirjutuse majanduslike ja sotsiaalsete mõjudega kaebajatele. Vastustaja rikkus ärakuulamiskohustust. Ärakuulamiskohustuse rikkumist ei saa õigustada sellega, et mõned menetlusosalised võisid olla siiski ära kuulatud. Vastustaja valikudiskretsioon ei olnud redutseerunud ühe valikuni. Isegi kui vastustajal oleks puudunud otsustusdiskretsioon, oli vastustala eraldiseisev kohustus otsustada ja kaaluda seda, milliste tingimustega (sh millise tähtajaga) õiend koostatakse.
10.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb vastustaja apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Vastustaja leiab, et EraKS § 5 lg 2 sõnastus on selge ja ühene. Säte on kooskõlas MSüS § 17 lg-ga 2, mille kohaselt, kui ning kui tegevusluba antakse seaduses sätestatud juhul tegutsemiseks konkreetses tegevuspiirkonnas või kohas, kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni ka tegevuspiirkond või koht.
Karistusseadustiku § 372 lg 1 järgi tegevusloata tegutsemise eest valdkonnas, kus tegevusluba on nõutav, karistatakse rahatrahviga kuni kolmsada trahviühikut või arestiga. Olukorras, kus seadusandja on otsustanud tegevusloata tegevuse karistatavaks muuta, ei olnud vastustajal õigust kaalutlusõiguse alusel seda ühelgi tingimusel lubada. ettekirjutus. Tegelikkuses ei oleks ettevõtja tohtinud ka ettekirjutuse tegemise ning täitmise tähtaja saabumise vahel tegevusloata tegutseda, kuid HTM otsustas talle siiski anda tähtaja, mis võimaldab tegevuse ümber korraldada. Seaduses toodud tähtajad kooli tegevuse lõpetamiseks saavad kehtida vaid tegevusloa alusel õiguspäraselt toimuvale tegevusele. Mitte mingil juhul ei olnud mõeldav, et ebaseaduslik tegevus jätkub ka uuel õppeaastal. Koolis toimus järelevalve tulemuste tutvustamine 29. aprillil 2021, kus osalesid nii pidaja, kooli kui lastevanemate esindajad. Samal koosolekul selgitati ka, kuidas on võimalik korraldada õiguspäraselt nende õpilaste õpet, kes õppisid tegevusloata õppekohtades. Järelevalvemenetlus oli igati läbipaistev, sellesse kaasati ka lapsevanemad. Vestlused viidi läbi kõikide õppekohtade lastevanemate esindajatega. Lisaks esitas vastustaja järelevalve õiendi eelnõu koolile ja selle pidajale enne kinnitamist ülevaatamiseks, et nad saaksid sellesse teha kõik täiendused ja parandused, mida nad vajalikuks pidasid.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Apellatsioonkaebuse väited ja põhjendused ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Halduskohus on selgitanud, miks MTÜ Gaia Hariduse Selts ei olnud õigustatud pidama kooli õppekeskustes Harmis, Sakus ja Karulas ning õiguspärane on vastustaja ettekirjutus selle tegevuse lõpetamiseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, järgib neid ning jätab põhjendused kordamata vastavalt HKMS § 201 lg-le 4. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.
12.Apellatsioonimenetluses leiavad kaebajad jätkuvalt, et EraKS § 5 lg-t 2 tuleb muutunud ühiskonnakorralduse, laste parimate huvide ja haridusvaldkonna arengukava eesmärkide tõttu tõlgendada selliselt, et kaebajale kooli pidamiseks Tallinnas linnas antud tegevusluba on piisav kooli pidamiseks ka teiste omavalitsusüksuste territooriumil. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu.
13.Vaidlust ei ole, et tulenevalt EraKS § 2 lg-st 2 ja § 5 lg 1 p-st 1 on erakooli pidamine loakohustuslik tegevus. EraKS § 5 lg 2 sätestab: „Tegevusluba annab ettevõtjale õiguse õppetöö läbiviimiseks tegevusloal märgitud õppekava alusel, haridustaseme piires ja omavalitsusüksuse haldusterritooriumil“. Halduskohus analüüsis normis sätestatud loa kehtivuse piiramist ühe omavalitsusüksuse haldusterritooriumiga (halduskohtu otsuse p 10) ning järeldas, et sätte sõnastus langeb kokku seadusandja eesmärgiga õigusnormi sellises sõnastuses kehtestamisel. Kaebajad ei ole halduskohtu järeldust kahtluse alla seadnud, kuid leiavad, et sätte algsest kehtestamisest 2004. aastal möödunud aja ja muutunud olude tõttu tuleks sätet tõlgendada laiendavalt käesoleval ajal. Seejuures vaatavad aga kaebajad mööda loakohustusega majandustegevuse regulatsioonist tervikuna.
14.Seadusandja on selgesõnaliselt ette näinud, et loakohustuse korral peab isikul olema tegevusluba enne majandustegevuse alustamist ning loa puudumisel on keelatud majandustegevust alustada (MsÜS § 16 lg 2). Tegevusloa olemuseks ongi pädeva asutuse kinnitus, et isik võib loakohustusega tegevusalal tegutseda ning täidab asjakohaseid majandustegevuse nõudeid. See moodustab tegevusloa põhiregulatsiooni (MsÜS § 17 lg 2 ls 1). Sama sätte teise lause järgi, kui tegevusluba antakse seaduses sätestatud juhul tegutsemiseks konkreetses tegevuspiirkonnas või -kohas, kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni ka tegevuspiirkond või -koht. Seega kui tegevusluba antakse tegutsemiseks konkreetses tegevuspiirkonnas, siis annab luba õigus alustada majandustegevust
selles piirkonnas ja keelatud on sama majandustegevuse alustamine väljaspool tegevusloas määratud piirkonda.
15.Praegusele juhul ongi seadusega kehtestatud nii loakohustus vaidlusaluses majandustegevuse valdkonnas (erakooli pidamine) kui ka see, et tegevusluba antakse erakooli pidamiseks loas nimetatud kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil. MTÜ-l Gaia Hariduse Selts oli tegevusluba erakooli pidamiseks Tallinna linnas. See luba andis õiguse pakkuda haridusteenust Tallinna linna haldusterritooriumil. Loas nimetamata kohaliku omavalitsuse üksuste territooriumidel oli MTÜ-l Gaia Hariduse Selts aga keelatud erakooli avada või pidada. Loakohustusega tegevusalal tegevust alustades pidi kooli pidaja tegevusala reeglid endale selgeks tegema ja juhinduma neist oma tegevuses. Ringkonnakohtu hinnangul on EraKS § 5 lg 2 regulatsioon piisavalt selge selleks, et kooli pidaja pidi ka HMT selgitusteta mõistma, et tal on lubatud pidada kooli üksnes Tallinna linnas, väljaspool Tallinna tegevuse alustamiseks tuli aga taotleda uus tegevusluba.
16.Kaebajate väited, et kooli pidamine Harmis, Sakus ja Karulas oli laste parimates huvides, vastab praegusele ühiskonnakorraldusele ja on kooskõlas haridusvaldkonna arengukava eesmärkidega, ei anna alust kohaldada seaduse selget normi vastuolus normi sõnastuse ja selle kehtestamisel taotletud eesmärgiga. Ka kohus ei saa selget normi kohaldada vastuolus normi sõnastusega, lähtudes asja lahendamisel poolte või enda väärtushinnangutest. Kui normi kohaldamine viib tulemuseni, mis normi kohaldamise ajal kujunenud olukorras riivab ülemäärase intensiivsusega puudutatud isikute õigusi, siis võib tekkida küsimus, kas norm on kooskõlas põhiseadusega. Normi kohaldamise üle tekkinud vaidluse lahendamisel on kohtul võimalik tunnistada norm põhiseadusega vastuolus olevaks, jätta norm kohaldamata ja saata asi Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses normi põhiseaduspärasuse kontrollimiseks.
17.Praegusel juhul ei näe ringkonnakohus, et EraKS § 5 lg-s 2 sätestatud tegevuskoha piirang oleks eesmärgipäratu ja selle kohaldamine viiks ebamõistliku tulemuseni. Põhihariduse tasemele on koolide pidamine ja koolivõrgu korraldamine Eestis eelkõige kohalike omavalitsuste ülesanne (PGS § 7 lg 5). Seetõttu on mõistetav seadusandja valik anda ka erakoolidele tegevusluba kooli pidamiseks konkreetse omavalitsusüksuse territooriumil. See tagab suurema selguse selles, millised koolid piirkonnas tegutsevad ja milline on vajadus koolikohtade osas, mille peab tagama kohaliku omavalitsuse üksus. Vähetähtis ei ole siinjuures ka vastustaja poolt esile toodu, et koolitusloa kehtivuse piiritlemine konkreetse omavalitsusüksuse haldusterritooriumiga on seotud nõuetele vastava õppekvaliteedi (õppemateriaalne baas, õppejõud) tagamise vajadusega õppeasutuse igas tegutsemiskohas. Koolitusloa taotlemisel esitatakse andmed õpperuumide (sh vastavus tervisekaitse nõuetele) ja pedagoogide kohta selles piirkonnas. Uute õppekohtade avamisel teiste omavalitsusüksuste territooriumil sellest tegevusloa andjat informeerimata, ei ole tagatud haridusteenuse ühetaoline kvaliteet. Ringkonnakohus nõustub, et nendel asjaoludel on tegusloa piiritlemine kohaliku omavalitsusüksuse täpsusega eesmärgipärane ja vajalik. Ringkonnakohus ei näe muid meetmeid, mis oleks sama tõhusad, kuid riivaks vähem kaebajate õigusi. Seetõttu ei ole põhjendatud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamine EraKS § 5 lg 2 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks.
18.Ringkonnakohtu hinnangul on kaebajate esile toodud ettekirjutuse täitmisega kaasnevad negatiivsed tagajärjed põhjustatud eelkõige MTÜ Gaia Hariduse Selts enda õigusvastasest tegevusest. EraKS § 23 lg 1 ja PGS § 84 lg 1 kohaselt riikliku järelevalve läbiviimise ja selle raames vaidlustatud ettekirjutuse tegemine on loakohustuse rikkumise tulemus. Ettekirjutusega kohustas vastustaja MTÜ-d Gaia Hariduse Selts järgima tegevusloa nõudeid ja lõpetama tegevusloata tegevus muudes kohaliku omavalitsuse üksustes. Selline kohustus oli MTÜ-l Gaia Hariduse Selts juba vahetult seadusest tulenevalt. Seetõttu ei pannud HTM MTÜ-le Gaia Hariduse Selts uut kohustust, vaid üksnes nõudis olemasolevast kohustusest kinnipidamist, andes selleks tähtaja. Kui MTÜ Gaia Hariduse Selts ei oleks asunud pakkuma haridusteenust vastuolus talle väljastatud tegevusloaga ei oleks kooli pidaja, lapsed ega nende vanemad sattunud olukorda, kus neil tuli suvevaheaja jooksul
kohaneda uue olukorraga ja leida võimalused laste hariduse jätkamiseks. Asjaolu, et MTÜ Gaia Hariduse Selts jaoks võis olla majanduslikult soodsam mitte taotleda tegevusluba Harmis, Sakus ja Karulas kooli pidamiseks, ei anna võimalust HTM-le jätta loakohustus jõustamata. Kui vastustajale siinkohal midagi ette heita, siis tuleks küsida, kas HTM oleks juba varem pidanud võtma samme MTÜ Gaia Hariduse Selts tegevusloata kooli pidamise lõpetamiseks Harmis, Sakus ja Karulas. Kuid ka juhul, kui vastus sellele küsimusele on jaatav, ei saanud kaebajatel tekkida sellest õiguspärast ootust, et tegevusloata kooli pidamine vastuolus EraKS § 5 lg-ga 2 oleks lubatav ja jätkub selliselt määramata ajal. Õigusvastane halduspraktika ei anna alust nõuda sellise praktika jätkumist.
19.Kaebajate väitel pidanuks HTM ettekirjutuse tegemisel valima erinevate meetmete vahel ning esitama õiendis kaalutlused ja põhjendused, miks nõutakse just kooli pidamise lõpetamist Harmis, Sakus ja Karulas. Samas ei ole kaebajad suutnud nimetada, millised muud meetmed võinuks tegevusloata kooli pidamise tuvastamise korral kõne alla tulla. Ka ringkonnakohus ei oska alternatiivseid meetmeid nimetada, pidades silmas, et MTÜ Gaia Hariduse Selts on väljendanud soovimatust taotleda tegevusluba kooli pidamises jätkamiseks Harmis, Sakus ja Karulas ning teisalt ei ole HTM-l õigust lubada kooli pidamist väljaspool tegevusloa põhiregulatsiooni. Seega ei olnud vastustajal võimalik teha ettekirjutust tegevuse seadustamiseks. Seega oli vastustajal ettekirjutuse tegemisel võimalik otsustada üksnes seda, milliseks tähtajaks nõuda õigusvastase tegevuse lõpetamist.
20.Kaebajate hinnangul oli selleks määratud tähtaeg ebamõistlikult lühike ja järgida tulnuks PGS § 80 lg-s 3 sätestatud viiekuulist tähtaega. Ringkonnakohus ei jaga ka seda kaebajate seisukohta. Vastustaja on põhjendatult märkinud, et EraKS § 24 ja PSG § 80 reguleerivad õiguspäraselt tegutseva kooli lõpetamist ja on adresseeritud kooli pidajale. Õigusvastase õppetegevuse lõpetamist EraKS § 24 ja PSG § 80 ei puuduta ega reguleeri seega ka HTM tegevust selleks ettekirjutuse tegemisel. Nagu ringkonnakohus eelnevalt selgitas oli MTÜ-l Gaia Hariduse Selts seadusest tuleneva kohustus mitte pidada kooli kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil, kus tal puudus selleks tegevusluba. Seega pidanuks MTÜ Gaia Hariduse Selts õigusvastase tegevuse lõpetama koheselt. Tegevuse lõpetamiseks tähtaja andmisega vastustaja seega pigem soodustas nii MTÜ-d Gaia Hariduse Selts kui ka teisi puudutatud isikuid. Õiendis ei ole tähtaja määramist eraldi põhjendatud, kuid Ringkonnakohtu hinnangul on veenev HTM-i kohtumenetluses antud selgitus, et tähtaja määramisel 1. septembriks 2021 peeti silmas seda, et uue õppeaasta alguseks oleks leitud õpilastele võimalused hariduse omandamise jätkamiseks ning õigusvastane haridusteenuse osutamine ei kanduks järgmisse õppeaastasse. Ringkonnakohus arvestab vastustaja nende selgitustega kui ettekirjutuse põhjendustega. Nendel asjaoludel on põhjendamatu kaebajate seisukoht, et vastustaja on eksinud kaalutlusreeglite vastu ettekirjutuse täitmise tähtaja määramisel. On selge, et HTM arvestas ettekirjutusest tulenevate negatiivsete tagajärgedega lastele ja nende vanematele. Samas ei ole kaebajad nimetanud, milline tähtaeg MTÜ Gaia Hariduse Selts õigusvastase tegevuse lõpetamiseks oleks nende õigusi vähem riivanud. Ettekirjutuse täitmise tähtaja määramine aasta võrra hilisemaks tähendanuks sisuliselt koolide tegevusloata tegutsemise lubamist, milleks vastustajal õigust ei olnud. Kooli tegevuse lõpetamine uue õppeaasta esimestel kuudel, aga ilmselt ei saanud olla lastele ega nende vanematele leebem lahendus, kuna sundinuks tegema ümberkorraldusi laste hariduse jätkamises vahetult õppeaasta sees.
21.Ringkonnakohus ei jaga kaebajate seisukohta selleski, et kaebuses esitatud tühistamisnõue tuleks rahuldada ainuüksi ärakuulamiskohustuse rikkumise tõttu. Halduskohus möönis, et kuna MTÜ Gaia Hariduse Selts suhtes toimunud järelevalvemenetluse võimalikuks tulemuseks oli ka teistes omavalitsusüksuste haldusterritooriumitel asunud õppekeskustes õppe jätkamise lõpetamine, pidanuks HTM lapsevanematele oma seisukohtade väljendamiseks tagama suuremad võimalused. Samas on haldusmenetluses toimunud vestlused Harmi, Saku ja Karula õppekoha lastevanematega. Ühes vastusega apellatsioonkaebusele esitas vastustaja Karula õppekoha lastevanematega 1. märtsil
2021 toimunud vestluse protokolli ja MTÜ-le Gaia Hariduse Selts 31. märtsil 2021. a tutvumiseks ja ettepanekute tegemiseks saadetud järelevalve õiendi projekti, samuti sellele saadud vastuse. Ringkonnakohus võtab nimetatud tõendid asja juurde, kuna neist nähtuvad asja lahendamisel olulised asjaolud, mille tõendamise vajadus halduskohtu menetluse ajal ei olnud selge. Tõenditest ilmneb, et lapsevanemad said esitada oma seisukohad vaidlusalustes õppekohtades õppe korraldamise kvaliteedi ja vajalikkuse kohta. HTM oli vaidlusaluse õiendi koostamisel teadlik sellest, et lapsevanemad on rahul õppeteenuse osutamisega Harmis, Sakus ja Karulas ning soovivad õppe jätkumist neis kohtades. Teisalt tõepoolest ei ole lapsevanemad saanud tutvuda õiendi projektiga ega esitada oma seisukohti ja vastuväiteid MTÜ-le Gaia Hariduse Selts kavandatud ettekirjutusele jätkata õppeteenuse osutamist üksnes tegevusloas näidatud kohaliku omavalitsuse üksuses. Kohtumenetluses ei ole aga ilmnenud väiteid ega põhjendusi, millega HTM ettekirjutuse tegemisel pidanuks täiendavalt arvestama ja mida kaebajad ei saanud järelevalve õiendiga tutvumata järelevalvemenetluses esitada. Seetõttu jagab ringkonnakohus halduskohtu seisukohta, et lapsevanematele ärakuulamiseks suuremate võimaluste tagamine ei saanud mõjutada asja otsustamist. Vastavalt ei ole põhjendatud vaidlustatud haldusakti tühistamine ainuüksi võimaliku menetlusliku minetuse tõttu ärakuulamisõiguse tagamisel. Liiati on MTÜ Gaia Hariduse Selts saanud võimaluse tutvuda järelevalve õiendi projektiga, kuid ei pidanud vajalikuks esitada vastuväiteid ettekirjutusele õppetöö jätkamiseks üksnes tegevusloas nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuses ega teha märkusi ettekirjutuse täitmise tähtaja kohta.
22.Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et halduskohus põhjendatult jättis kaebuse rahuldamata, leides, et vaidlustatud käskkiri ja järelevalve õiend on õiguspärased.
23.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente apellatsioonimenetluses. Tulenevalt HKMS § 109 lg 1 kolmandast lausest menetluskulusid vastustaja kasuks välja ei mõisteta. /allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.