Paul Laane, Miina Laane, Elo Liina Kaivo, Õie Meriste, Mats Meriste, Mati Männisalu, Sanna Männisalu ja MTÜ Gaia Hariduse Seltsi kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri
20.aprilli 2021. a käskkirja nr 1.1-3/21/71 ja Gaia Kooli riikliku järelevalve õiendi osaliseks tühistamiseks Kaebaja I MTÜ Gaia Hariduse Selts, seaduslik esindaja Toomas Trapido Kaebaja II Paul Laan, seaduslik esindaja Elo Liina Kaivo Kaebaja III Miina Laan, seaduslik esindaja Elo Liina Kaivo Kaebaja IV Elo Liina Kaivo Kaebaja V Õie Meriste, seaduslik esindaja Mats Meriste Kaebaja VI Mats Meriste Kaebaja VII Sanna Männisalu, seaduslik esindaja Mati Männisalu Kaebaja VIII Mati Männisalu Kaebajate lepinguline esindaja vandeadvokaat Villy Lopman
Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium, volitatud esindaja Indrek Kilk Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta MTÜ Gaia Hariduse Seltsi, Paul Laane, Miina Laane, Elo Liina Kaivo, Õie Meriste, Mats Meriste, Mati Männisalu ja Sanna Männisalu kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 1. augustil 2022 (HKMS § 181 lg 1, § 67 lg 4).
3-21-1089 Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) kantsler kinnitas 20. aprilli 2021. a käskkirjaga nr 1.1-3/21/71 (kantsleri 20. aprilli 2021. a käskkiri) Gaia Kooli riikliku järelevalve õiendi. Õiendis kirjeldatakse Gaia Kooli õppe- ja kasvatustegevust, tuuakse välja erinevaid puuduseid ning tehakse direktorile ja MTÜ Gaia Hariduse Seltsile ettepanekuid ja ettekirjutusi. Õiendi p- s 3.1.2.1 tehakse MTÜ Gaia Hariduse Seltsile ettekirjutus viia õppe- ja kasvatustööd läbi üksnes omavalitsusüksuses, kus õppe- ja kasvatustöö läbiviimiseks on seltsi õppeasutusel kehtiv tegevusluba erakooliseaduse (EraKS) § 5 lg 1 p 1 mõttes ja lõpetada tegevusloata tegevus muudes kohaliku omavalitsuse üksustes.
2.MTÜ Gaia Hariduse Selts, Paul Laan, Miina Laan, Elo Liina Kaivo, Õie Meriste, Mats Meriste, Sanna Männisalu, Mati Männisalu, ja MTÜ Harmi Haridusselts esitasid Tartu Halduskohtule 19. mail 2021 hiljem täiendatud kaebuse, milles paluvad tühistada HTM-i kantsleri 20. aprilli 2021. a käskkirja ja selle lisaks oleva õiendi p 3.1.2.1. Lisaks palusid kaebajad peatada esialgse õiguskaitse korras kantsleri 20. aprilli 2021. a käskkirja ning selle lisaks oleva õiendi p 3.1.2.1 kehtivuse ja täitmise.
3.Tartu Halduskohus tagastas 16. juuni 2021. a määrusega kaebuse MTÜ Harmi Haridusseltsi tühistamisnõude osas (resolutsiooni p 1). Kohus võttis MTÜ Gaia Hariduse Seltsi, Paul Laane, Miina Laane, Elo Liina Kaivo, Õie Meriste, Mats Meriste, Mati Männisalu ja Sanna Männisalu (kaebajad) kaebuse menetlusse ning andis vastustajale tähtaja kaebusele vastamiseks (resolutsiooni p-d 2 ja 4). Sama määrusega jättis kohus kaebajate ja Harmi Haridusseltsi esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 5). Tartu Ringkonnakohus tagastas 2. juuli 2021. a määrusega eelnimetatud halduskohtu määruse resolutsiooni punkti 5 peale esitatud määruskaebuse.
4.Kaebajad esitasid 9. augustil 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse täienduse ning esialgse õiguskaitse taotluse kantsleri 20. aprilli 2021. a käskkirja ja selle lisaks oleva õiendi p 3.1.2.1 kehtivuse peatamiseks. Tartu Halduskohus jättis 10. augusti 2021. a määrusega kaebajate korduva esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata.
5.Vastustaja esitas 11. augustil 2021 kohtule vastuse kaebusele, milles palub jätta kaebuse rahuldamata.
6.Tartu Halduskohus otsustas 2. detsembri 2021. a määrusega vaadata asja läbi kirjalikus menetluses ja määras kindlaks täiendavate menetlusdokumentide esitamise tähtaja.
7.1.Asjas ei ole vaidlus selles, kas kaebajad saavad nõuda väidetavalt ebaõige halduspraktika jätkamist. Kaebajad ei nõuagi seda juhul, kui nende tõlgendus ei vasta kehtivale õigusele.
3-21-1089 Kaebajatel on aga õigus nõuda õiguspärase ja nõuetekohase haldusmenetluse läbiviimist. See õigus on kaebajatel ka siis, kui nende tõlgendus peaks osutuma õigusvastaseks.
7.2.Vastustaja on asunud lahendama formaaljuriidilist probleemi ja on seeläbi põhjustamas tõsiseid probleeme koolile ja õpilastele. Kaebajad ei nõustu vastustaja ettekirjutuses ja selle õiendi punktis 3.1.2.1. võetud seisukohaga, et kool ei tohi tegevusloale mittemärgitud omavalitsusüksuse haldusterritooriumil õpet osutada. Põhikooli- ja gümnaasiumiseadusest (PGS) ning EraKS § 5 lg-st 2 ei tulene vastustaja märgitud piirang. HTM on ebaõigesti jätnud tähelepanuta PGS § 18 lg 1 regulatsiooni. Gaia Kooli õppekeskused loodi Harmisse, Sakusse ja Karulasse põhjusel, et laste individuaalsus tulenes nende õppekeskkonna iseärasusest (vt PGS § 18 lg 1). Gaia Kooli õppe- ja huvitegevuse läbiviimine teistes omavalitsusüksustes aitab täita haridusvaldkonna arengukavas 2021–2035 märgitud riiklikke strateegilisi eesmärke. Ettekirjutuses ja selle lisaks olevas õiendis kajastatud nõue lõpetada Karula, Harmi ja Saku õppekeskustes õppe andmine on seetõttu põhjendamatu.
7.3.Ettekirjutuse täitmisel satub ohtu kaebajate ja teiste kõnealustes õppekeskustes õppivate õpilaste juurdepääs kvaliteetsele ja kodulähedasele põhiharidusele. Vastustaja ei ole põhjendanud, kuidas on asjaolud varasemate otsuste vastuvõtmise aja seisuga muutunud ning seda olukorras, kus vastustaja on eelnevate aastate jooksul korduvalt leidnud, et kaebajate tegevus on olnud õiguspärane. Vastustaja on toonud EraKS § 5 lg 1 eesmärgi välja alles kohtumenetluses. Ühegi asjakohase õiguse (sh tervisekaitse- ja ohutusnõuded) kaitsmine ei sõltu sellest, kas kooli tegevusluba vastab kõigile formaalsetele EraKS nõuetele.
7.4.HTM tõlgenduse elluviimine paneks Gaia Kooli faktiliselt väljapääsmatusse olukorda ehk kooli õppekeskustes tuleks hariduse andmine lõpetada. Vaidlusaluste õppekeskuste puhul ei ole MTÜ Gaia Hariduse Selts tegevuslubasid eraldi taotlenud muu hulgas põhjusel, et sellisel juhul väheneks järgneval neljal aastal riigi poolt eraldatav sihtotstarbeline tegevustoetus õppekeskustele enam kui poole võrra (vt EraKS § 223 lg 3 p 1). Lapsevanemate kulud kasvaksid n-ö filiaali avamisega kordades ja see välistabki uue kooli avamise. Õppekeskuses rahastab õppetööd valdavas osas riik, koduõppel aga lapsevanem. Tegevuslubade taotlemisel õppekeskuste ülalpidamiskulude suuresti lapsevanemate kanda jätmine tähendaks täna niigi vähese rahastusega ja väikese õpilaste arvuga õppekeskustele paratamatult edasise tegevuse lõpetamist.
7.5.Kaebajate eesmärgiks on säilitada hajakülades elavatele lastele kodulähedane põhiharidus, millega on rahul külades elavad pered, mis toetab nende väärtushinnanguid ning mis on neile majanduslikus mõttes jõukohane. Hõredalt asustatud hajakülad vajavad haridusvõrgu erilahendusi, mistõttu tulebki vähemalt sellistes piirkondades leida kvaliteetse põhihariduse pakkumiseks paindlikumaid lahendusi. Haridusvõimaluste paindlikkuse vajalikkust rõhutab ka Haridusvaldkonna arengukava 2021–2035. Kodulähedase põhihariduse säilitamine õppekeskustes on seetõttu mõistlik. Põhihariduse andmine eraalgatuslikus õppekeskuses on võrreldes munitsipaalkooliga maksumaksja jaoks ka soodsam. Gaia Kooli sulgemine teistes omavalitsustes tähendaks, et osa peredest kolivad piirkonnast ära, lapsed pannakse teise kooli õppima, õpetajad leiavad mujal uue töö ning kooli varad amortiseeruvad või need võõrandatakse. Nii laste kui ka lastevanemate elukorraldus ja sotsiaalsed suhted seoses kooliga lõigatakse ootamatult ja järsult läbi. Lisaks mõjutaks muudatus õpilasi ja nende harjumuspärast režiimi negatiivselt. Vastustaja ei ole otsustuse tegemisel piisavalt arvestanud, kuidas on tagatud õppekeskustes õppivate kaebajatest laste ja teiste puudutatud laste heaolu ja mõistlik võimalus kodulähedasele kvaliteetsele põhiharidusele.
7.6.Vaidlustatud otsuse tegemisele ei eelnenud nõuetekohast haldusmenetlust ning kaebajate ärakuulamist piisavas mahus. Vastustaja ei ole vaidlustatud akte andes hinnanud vaidlusaluste õppekeskuste vastavust tervisekaitse- ja ohutusnõuetele. Arusaamatu on, millist sisulist probleemi lahendatakse vaidluse all oleva ettekirjutusega ja miks on selle probleemi lahendamiseks vajalikud sedavõrd ranged meetmed. Õiendi faktiline motivatsioon on
3-21-1089 üldsõnaline ja puudulik ning ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) nõuetele. PGS § 80 lg 1 näeb ette kohustuse kuulata enne kooli tegevuse lõpetamist ära kooli hoolekogu ja õpilasesinduse arvamus. Neid nõudeid ei ole vastustaja täitnud. Vastustaja ei ole ära kuulanud kooli hoolekogu ega õpilasesindust, samuti ei ole õpilasi ega vanemaid kooli tegevuse lõpetamisest nõuetekohaselt teavitatud. Vastustaja on arvamuse esitamist võimaldanud üksnes kooli direktorile. HTM aktid ei sisalda mitte ühtegi mõistetavat kaalutlust ega põhjendust selle kohta, miks on sellise sisuga (regulatsiooniga) ettekirjutuse tegemine käesoleval juhul vältimatult vajalik ning millist eesmärki selline otsustus täidab. Samuti ei nähtu õiendist, et vastustaja oleks puudutatud isikute seisukohti kaalunud ning ettekirjutusega ei ole ette nähtud mõistlikku üleminekuaega (vrd EraKS § 24).
7.7.Isegi õigusvastase olukorra tuvastamisel peaks vastustaja rakendama kaalutlusõigust ning määratlema üksikjuhtumi mõttes proportsionaalsed meetmed. Vastustaja ei ole piisaval määral hinnanud ega põhjendanud seda, miks on õppetegevuse läbiviimise lõpetamine teistes omavalitsusüksustes proportsionaalne meede olukorras, kus teised alternatiivid (nt koduõpe) ei ole ilmselgelt sellest erinevad või turvalisemad.
7.8.HTM asus lisaks kohtumenetluse ajal riigieelarvelist toetust vähendama, millega lisandub koolile täiendav 50 000 euro suurune rahaline kohustus. HTM teavitas kaebajaid 29. juunil 2021 kavatsusest muuta haridus- ja teadusministri 10. detsembri 2020. a käskkirja nr 1.12/20/293 „Riigieelarveline toetus eraüldhariduskoolide pidamiseks“, millega soovitakse vähendada Gaia Kooli riigieelarvelist toetust. Vastustaja selgitas, et riik rahastab kulusid, mis seonduvad õppekohaga Tallinnas. Ministeerium ei saa rahastada tegevust ja selle läbi viimist asukohas, milleks luba antud ei ole. Gaia Kool esitas ministeeriumile vastuväited, miks kooli riigieelarvelise toetuse vähendamine oleks alusetu.
8.Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata, esitades kokkuvõtlikult järgmised põhjendused.
8.1.EraKS § 5 lg 1 p 1 ja lg 2 kohaselt peab ettevõtjal olema õppetöö läbiviimiseks EraKS § 2 lg-s 2 nimetatud koolis tegevusluba, mis annab ettevõtjale õiguse õppetöö läbiviimiseks tegevusloal märgitud õppekava alusel, haridustaseme piires ja konkreetsel omavalitsusüksuse haldusterritooriumil. Väljastatud tegevusloa alusel on kooli tegevuskohaks Tallinna linn. Gaia Koolil puudub Tallinna linnast väljaspool õppe läbiviimiseks õigusaktides nõutud tegevusluba ning kooli pidaja ei ole seda ka taotlenud. Ebakohane on kaebajate viide PGS § 18 lg-le 1. Viidatud säte ei anna koolile õigust tegutseda omavalitsusüksuse haldusterritooriumil, mida pole tegevusloas märgitud. Seega viis Gaia Kool õpet läbi omavalitsusüksustes, kus tal tegutsemiseks tegevusluba puudus. Lisaks on oluline arvestada, et PGS § 18 sätestab võimaluse teha muudatusi või kohandusi õppekeskkonnas tulenevalt õpilase vajadustest. Käesoleval juhul on erisused tehtud tulenevalt kooli ja kooli pidaja vajadustest, kaebajad toonitavad läbivalt erisuste tegemise vajadust majanduslikest aspektidest lähtuvalt.
8.2.Tegevusluba on seotud konkreetse haldusterritooriumiga. Kui ettevõtja tegevus väljub tegevusloal märgitud omavalitsusüksuse haldusterritooriumilt, siis ei ole selline tegevus lubatav ning see tuleb lõpetada ajani, mil vastav tegevusluba väljastatakse. Selle eesmärgiks on tagada õpilastele minimaalsed õigusaktides sätestatud õigused, sealhulgas õigus tervisekaitse- ja ohutusnõuetele vastavale õpikeskkonnale. Ühtlasi tagab see, et õppeasutuse laienemisel viivad pädevad haldusorganid läbi kontrolli, kas õpilastele on uues tegutsemiskohas tagatud õigusaktides sätestatud tingimused. Seejuures kontrollivad keskkonna nõuetele vastavust näiteks Terviseamet ja Päästeamet, kuid seda vaid õiguspäraselt tegutsevates kooli tegutsemiskohtades (tegevusloa taotlemise raames). Õpilaste õiguste tagamiseks ei ole mõeldav selle ega ühegi teise nõude täitmisest kõrvale hoidmine viisil, et kooli pidaja ei taotle vastava omavalitsusüksuse haldusterritooriumil tegutsemiseks tegevusluba. Gaia Kooli esitatud seisukohtadest selgub sisuliselt, et nad on teinud valiku tegutseda ilma õigusaktides nõutud
3-21-1089 tegevusloata, sest see on rahaliselt soodsam kui tegevusloa saamiseks esitatud nõuete täitmine. Sellisel viisil tegutsemine ei ole loakohustuse tingimustega vastavuses.
8.3.Kehtivad õigusaktid annavad kooli pidajale võimaluse tegutseda mitmes kohas, kuid Gaia Kooli pidaja ei ole neid võimalusi õiguspäraselt kasutanud. Kooli võib pidada mitmes tegutsemiskohas, aga selleks peab olema väljastatud sellekohane tegevusluba ning kooli pidajal peavad olema vajalikud ruumid, kvalifitseeritud personal ja täidetud muud seadusest tulenevad nõuded. HTM on Gaia Kooli pidajale korduvalt selgitanud võimalikke tegutsemisvariante, et tegevus õigusaktidega kooskõlla viia. Vastustaja on varasemalt viidanud, et ühe lahendusena on õpilaste vanematel võimalus taotleda koduõppe läbiviimist ning sisuliselt jätkata oma senist tegevust küllaltki sarnasel kujul. Haridus- ja teadusministri 28. veebruari 2018. a määrus nr 6 „Koduõppe ja haiglaõppe tingimused ja kord (määrus nr 6) § 5 lg 2 lähtuvalt ei tähenda koduõpe vanema soovil (taotlusel), et last õpetab tingimata vanem, selleks võib olla ka mõni muu isik, kelle kasuks on vanem otsustanud. Seega ei ole takistatud kooli õpilastel õppe jätkamine, kui kooli pidaja viib enda tegevuse õigusaktidega kooskõlla. Lisaks koduõppele on võimalik õppida ka tegevusloa alusel Tallinna linna haldusterritooriumil asuvas õppeasutuses ja taotleda tegevusluba teistes kohaliku omavalitsuse üksustes õppe läbiviimiseks.
8.4.Kaebajate väited seoses laste koolitee pikendamisega ei ole asjakohased ning vaidlustatud haldusakt ei riku laste põhiseaduse §-st 37 tulenevat õigust kodulähedasele haridusele. Konkreetses piirkonnas asjakohase tegevusloata hariduse pakkumine ei ole lubatav sõltumata sellest, et asutus asub õpilaste kodu lähedal. Haldusterritooriumil elavatele lastele kodulähedase hariduse tagamise kohustus on igal kohalikul omavalitsusel. Kooli tegevust ei ole lõpetatud. Kui kool saab nõuetekohase tegevusloa on võimalik kooli tegevust asjakohastes kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumitel jätkata. Kuna kool ei ole ise asjakohaseid samme astunud, siis ei ole ettekirjutus õigusvastane. Õiendiga tehtud ettekirjutus ei riku ka kooli pidaja ettevõtlusvabadust. Ettevõtlusvabadus ei hõlma õigust tegutseda õigusvastaselt.
8.5.Haldusakt on põhjendatud, samuti oli kooli pidajal ning kõikidel isikutel, keda HTM pidas järelevalvemenetlusse vajalikuks kaasata, võimalus menetluses oma arvamust avaldada. Muu hulgas toimus mitmeid vestlusi erinevate osapooltega. Järelevalvemenetlusse kaasati ka lapsevanemad. HTM-i kaalutlusõigus ettekirjutuse tegemisel oli sisuliselt vähenenud olematuks, sest Gaia Kooli pidaja tegutses tegevusloata valdkonnas, kus on õigusaktidega selgelt kehtestatud loakohustus.
8.6.Vastustaja ei nõustu kaebajatega, et HTM rikub kaebajate õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõtet. Tõele ei vasta kaebajate väide, et HTM on varasemalt aktsepteerinud kooli pidaja ja kooli senist tegevust ja pidanud seda õigusaktidega kooskõlas olevaks. Vastustaja on ka varem juhtinud kooli pidaja tähelepanu sellele, et talle väljastatud tegevusluba ei anna õigust teiste omavalitsusüksuste haldusterritooriumitel asuvates õppekeskustes tegutseda. Lisaks sellele on koolil varasemalt olnud ka muudes omavalitsusüksustes tegutsemiseks kehtivad tegevusload, mistõttu ei olnud siis alust õigusvastasele tegevusele tähelepanu juhtida. Õiguskindluse põhimõtte rikkumine saaks kõne alla tulla siis, kui varasemalt oleks kehtinud regulatsioon, mida on õpilaste õppimise ajal nende jaoks ebasoodsamas suunas muudetud. Sellise olukorraga ei ole praegu tegemist. Samuti ei ole HTM asunud õigusnorme kaebajate suhtes ebasoodsamalt tõlgendama. Vastustaja on järjepidevalt olnud seisukohal, et õppe läbiviimiseks tegevusloa taotlemine on õigusaktides üheselt sätestatud nõue.
8.7.Osade ettekirjutuses märgitud teiste nõuete väidetav osaline täitmine (nt õpetajate kvalifikatsiooninõuete) ei mõjuta kuidagi õiendi p-s 3.1.2.1. tehtud ettekirjutuse õiguspärasust. Tegemist on eraldiseisva nõudega. Muude ettekirjutuste täitmine ei anna kooli pidajale automaatselt tegevusluba tegutsemiseks väljaspool Tallinna linna.
3-21-1089
KOHTU SEISUKOHT
9.Vaidluse all on HTM kantsleri 20. aprilli 2021. a käskkirjaga nr 1.1-3/21/71 kinnitatud Gaia Kooli riikliku järelevalve õiendi 3.1.2.1. õiguspärasus. Õiendi p-ga 3.1.2.1 tehti MTÜ Gaia Hariduse Seltsile ettekirjutus viia õppe- ja kasvatustööd läbi üksnes kohaliku omavalitsuse üksuses, kus õppe- ja kasvatustöö läbiviimiseks on seltsi õppeasutusel kehtiv tegevusluba EraKS § 5 lg 1 p 1 mõttes ja lõpetada tegevusloata tegevus muudes kohaliku omavalitsuse üksustes. Kaebajad leiavad, et õiendi punktiga 3.1.2.1. tehtud ettekirjutus on õigusvastane ega nõustu vastustaja põhiseisukohaga, et kool ei tohi tegevusloale mittemärgitud omavalitsusüksuse haldusterritooriumil õpet anda. Kaebajate hinnangul on vastustaja rikkunud nende õigusi ja põhjustanud õppetöö läbiviimisele põhjendamatuid piiranguid. Vastustaja hinnangul välistab EraKS § 5 lg 2 koolil tegevusloale mittemärgitud omavalitsusüksuse haldusterritooriumil asuvates õppekeskustes õppe andmise ning seetõttu on ettekirjutus põhjendatud ja õiguspärane.
10.Vaidlust ei ole selles, et HTM- l on EraKS § 23 lg 1 ja PGS § 84 lg 1 kohaselt riikliku järelevalve läbiviimise ja selle raames ettekirjutuse tegemise pädevus. Vaidlustatud ettekirjutusega (õiendi punkt 3.1.2.1.) ei lõpetatud Gaia Kooli tegevust täielikult, vaid talle tehti ettekirjutus viia läbi õppe- ja kasvatustöö tegevusloas märgitud omavalitsusüksuses ehk järgida tegevusloa tingimusi. Kohus möönab, et vaidlustatud õiendi põhjendused EraKS § 5 lg 1 p 1 ja lg 2 sisustamisel ei ole kuigi detailsed, kuid õiendist on siiski piisaval määral arusaadav, kuidas vastustaja neid norme sisustab ja mida Gaia Koolile ja selle pidajale ette heidetakse. EraKS § 5 lg 1 p 1 näeb ette, et ettevõtjal peab sama seaduse § 2 lg-s 2 nimetatud erakoolis õppetöö läbiviimiseks olema tegevusluba. EraKS § 5 lg 2 kohaselt annab tegevusluba ettevõtjale õiguse õppetöö läbiviimiseks tegevusloal märgitud õppekava alusel, haridustaseme piires ja omavalitsusüksuse haldusterritooriumil. Normi üheks eesmärgiks on konkreetses omavalitsusüksuse haldusterritooriumil tegutseva kooli õppekeskkonna vastavuse tagamine kehtestatud tingimustele. Väljaspool tegevusloas märgitud haldusterritooriumi tegutsedes on kooli tegevuse kontrollimine raskendatud. Väljastatud tegevusluba annab õiguse korraldada õppetööd konkreetse kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil ega piira seda konkreetse asukohaga. See aga ei tähenda, et erakooli võib pidada ka tegevusloas nimetamata teiste omavalitsusüksuste haldusterritooriumitel. Sätte sõnastus, eesmärk ja ajalooline kujunemine ei võimalda asuda seisukohale, et EraKS § 5 lg 2 ei välista tegevusloale mittemärgitud kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil õppe andmist. Enne 5. juulit 2004 anti erakooli pidamiseks koolituslube, mis hõlmasid kogu Eesti Vabariigi territooriumi. 21. aprillil 2004 vastu võetud Eesti Vabariigi haridusseaduse, täiskasvanute koolituse seaduse, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse, huvialakooli seaduse, erakooliseaduse, koolieelse lasteasutuse seaduse ja kutseõppeasutuse seaduse muutmise seaduse §-ga 10 muudeti erakooli seaduse § 5 lg-t 1. Uue sõnastuse kohaselt oli koolitusluba tegevusluba õppetöö läbiviimiseks koolitusloal märgitud õppekava alusel ja omavalitsusüksuse haldusterritooriumil, mis väljastatakse haridus- ja teadusministri käskkirjaga isikule, kes soovib asutada erakooli, rakendada oma erakoolis uut õppekava või laiendada erakooli õppetegevust väljapoole olemasolevate koolituslubadega määratud omavalitsusüksuse haldusterritooriumi piire. Seaduse seletuskirjas selgitati, et koolitusloa kehtivuse piiritlemine konkreetse omavalitsusüksuse haldusterritooriumiga on seotud nõuetele vastava õppekvaliteedi (õppemateriaalne baas, õppejõud) tagamise vajadusega õppeasutuse igas tegutsemiskohas. Kui koolitusloa taotlemise hetkel on õppetöö kavandatud ühte piirkonda, siis esitatakse andmed õpperuumide (sh vastavus tervisekaitse nõuetele), õppemateriaalse baasi ja õppejõudude/pedagoogide kohta just selles piirkonnas. Täiendavaid andmeid tegevuse laiendamisel haridus- ja teadusministrile aga ei esitatud, mistõttu senine praktika ei olnud kooskõlas koolitusloa mõttega ja vajas muutmist. Seega juba 5. juulist 2004
3-21-1089 on tegevusluba piiritletud konkreetse kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritooriumi piiridega ning teises piirkonnas õppetöö läbiviimiseks ja erakooli pidamiseks eeldab tegevusloa muutmist. 1. juulil 2014 jõustunud majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) §-ga 86 muudeti uuesti EraKS §-i 5. Selle tulemusel ei kasutata EraKS §-s 5 enam koolitusloa mõistet, vaid lähtutakse tegevusloa ja loakohustuse mõistetest. EraKS § 5 pealkiri on loakohustus ning selle lg 2 nägi ette, et tegevusluba annab ettevõtjale õiguse õppetöö läbiviimiseks tegevusloal märgitud õppekava alusel, haridustaseme piires ja omavalitsusüksuse haldusterritooriumil. Sellises sõnastuses on nimetatud norm ka praegusel hetkel. Eelnevast nähtub, et seadusandja on teadlikult piiritlenud õppe osutamise tegevuskohana tegevusloale märgitud konkreetse kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritooriumi.
11.Vaidlust ei ole selles, et MTÜ Gaia Hariduse Seltsil on tegevusluba õppe- ja kasvatustegevuse läbiviimiseks üksnes Tallinna linna territooriumil. Seega oli mittetulundusühingul õigus korraldada õppetegevust üksnes eelnimetatud omavalitsusüksuse haldusterritooriumil. Gaia Kooli riikliku järelevalve õiendi kohaselt õppis aga järelevalve ajal osa õpilastest väljaspool Tallinna asuvates õppekohtades, sh Harmis, Karulas ja Sakus. Kuna MTÜ Gaia Hariduse Seltsil puudub tegevusluba eelnimetatud omavalitsusüksuste haldusterritooriumidel õppetegevuse läbiviimiseks, siis puudub mittetulundusühingul õigus ka seal õppetegevust korraldada. Tegevusloa tingimuse mittetäitmine ei ole formaalne eksimus, vaid sisuline puudus, kuna tegevusloal märgitud tegevuspiirkond on MSÜS § 17 lg 2 teisest lausest tulenevalt tegevusloa põhiregulatsiooniks. Nimetatud järeldusi ei muuda kaebajate viide PGS § 18 lg 1, mille kohaselt võib teha kool õpilast õpetades muudatusi või kohandusi õppeajas, õppesisus, õppeprotsessis ja õppekeskkonnas. PGS § 18 lg 1 ei kehtesta ega saagi kehtestada erisust erakooliseaduses sätestatud loakohustuse tingimuste, sh tegevuskoha tingimuste osas. PGS ei reguleeri erakooli pidamise loakohustuse tingimusi, tingimused on reguleeritud EraKS §-des 5, 54- 55 ja MSÜS-s. Kuna MTÜ Gaia Hariduse Seltsil puudus tegevusloal märge teiste omavalitsusüksuste territooriumitel õppe korraldamiseks, siis ei oma tähtsust asjaolu, kas õppe korraldamine teistel haldusterritooriumitel asunud õppekeskustes aitas iseenesest paremini täita haridusvaldkonna arengukavas 2021–2035 sätestatud riiklikke eesmärke või mitte. Arengukavas välja toodud eesmärkide täitmine ei tohi toimuda loakohustust rikkudes. Kohus ei nõustu kaebajatega ka selles, et HTM tõlgenduse elluviimine paneks kooli faktiliselt väljapääsmatusse olukorda ehk viiks Gaia Koolis lastele hariduse andmise lõpetamisele. MTÜ Gaia Hariduse Seltsil ei ole takistatud taotleda teiste omavalitsusüksuste haldusterritooriumitel asutavates õppekeskustes õppe läbiviimiseks tegevusluba. Samuti on võimalik korraldada õppe andmist koduõppe vormis. Asjaolu, et MTÜ Gaia Hariduse Selts polnud seda ettekirjutuse tegemise ega kaebuse esitamise ajaks vajalikuks pidanud ning senise õppekorralduse jätkamine võib talle, õpilastele ning nende vanematele olla mugavam ja majanduslikult soodsam, ei muuda ettekirjutust õigusvastaseks. Samuti ei saa kooli pidaja ettevõtlusvabadust rikkuda nõuetest kinnipidamise kohustus. Kodulähedase põhihariduse säilitamine vaidlusaluste õppekeskuste näol võib olla mõistlik, kuid seda tuleb teha õigusaktides sätestatud tingimusi arvestades. Samuti ei mõjuta kaebajatele kaasnevad võimalikud majanduslikud ja sotsiaalsed tagasilöögid seda, et EraKS § 5 lg 2 alusel ei ole tegevusloale mittemärgitud omavalitsusüksuste haldusterritooriumitel asuvates õppekeskustes õppe korraldamine lubatud. Majanduslikud ja sotsiaalsed mõjud kaebajatele ei õigusta EraKS § 5 lg-s 2 sätestatust kõrvalekaldumist ega suurenda vastustaja kaalumisruumi ettekirjutuse tegemisel. Lastele ja lapsevanematele kaasneva mõjuga ei saa õigustada kooli tegevusloa vastast tegevust ning sellise tegevuse jätkamise vajadust.
12.Kohus nõustub vastustajaga, et HTM-i kaalutlusõigus ettekirjutuse tegemisel oli sisuliselt vähenenud ühe valikuni, sest Gaia Kooli pidaja tegutses tegevusloata piirkondades, kus on
3-21-1089 õigusaktidega selgelt kehtestatud loakohustus. Seetõttu ei oma määravat tähtsust kaebajate ärakuulamisele tehtud etteheited. Kaebajate viide EraKS §-le 24 ja PGS §-le 80 ei ole asjakohane, sest need normid reguleerivad kooli pidaja, mitte HTM ülesandeid. Kooli pidajaks on MTÜ Gaia Hariduse Selts, mitte HTM. Lisaks nähtub kohtule esitatud materjalidest, et vastustaja on järelevalvemenetluse raames võimaldanud kooli pidajal, kooli esindajatel ja osaliselt ka lapsevanematel oma arvamust väljendada. Kohus möönab, et kuna järelevalvemenetluse võimalikuks tulemuseks oli ka teistes omavalitsusüksuste haldusterritooriumitel asunud õppekeskustes õppe jätkamise lõpetamine, pidanuks HTM lapsevanematele oma seisukohtade väljendamiseks tagama suuremad võimalused, kuid see minetus ei saanud vastustaja kaalumisruumi vähenemise tõttu otsustamisel märkimisväärset mõju omada (HMS § 58).
13.Kohus ei nõustu kaebajate seisukohaga, et varasematel aastatel on vastustaja pidanud MTÜ Gaia Hariduse Seltsi tegevust õiguspäraseks. Kuigi haldusorgan võib oma püsiva praktikaga anda aluse õiguspärase ootuse tekkimiseks, ei saa usalduse kaitset kohaldada eesmärgil jätkata ebaõiget halduspraktikat (Riigikohtu halduskolleegiumi 29. mai 2006. a kohtuotsus asjas nr 3-3-1-23-06, p 12; 6. detsembri 2004. a kohtuotsus asjas nr 3-3-1-53-04, p 13.). Seega ei oma käesoleva asja lahendamisel määravat tähtsust asjaolu, kas ja millises ulatuses on HTM varasemalt võimaldanud väljaspool Tallinna linna asunud MTÜ Gaia Hariduse Seltsi õppekeskustes õppetegevust läbi viia. Samuti nähtub vastustaja esitatud dokumentidest, et juba varasemalt on vastustaja Gaia Kooli pidaja tähelepanu rikkumisele juhtinud ning selgitanud, et kool ei saa senisel viisil väljaspool Tallinna asunud õppekeskustes tegutsemist jätkata (vt protokoll 30. novembri 2018. a kohtumisest HTM-i ja Gaia Kooli esindajate vahel, HTM-i 23. augusti 2018. a vastus nr 9.5-2.2/17-18/10/6-2). Kohtule esitatud materjalid ei kinnita, et HTM oleks EraKS § 5 lg 2 tõlgendust muutnud ja seeläbi kaebajate õigusi riivanud. Seetõttu ei ole kaebajate viited õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumise kohta põhjendatud.
14.Eeltoodule tuginedes ning võttes arvesse, et MTÜ Gaia Hariduse Selts oli juba varasemalt teadlik tegevusloa piirangutest ning tema tähelepanu oli vastustaja sellele juba juhtinud ei saa kohtu hinnangul õiendi punktis 3.1.2.1. tehtud ettekirjutuse sisu, valitud meedet ning tähtaegu ebaproportsionaalseks pidada.
15.Kaebajad on kohtumenetluses viidanud ka HTM-i jätkutegevusele, mis võib nende hinnangul kaasa tuua riigieelarveliste vahendite vähenemise koolile (kaebuse täienduse punktid 71-87). Nimetatud asjaolu ei oma selle vaidluse lahendamisel tähtsust, sest kaebajad ei ole väidetavat rahastuse vähendamise otsust selles asjas vaidlustanud. Rahastuse vähendamisega seotud kaebajate argumendid jätab kohus seetõttu asja läbivaatamisel tähelepanuta, sest need ei ole asja lahendamiseks vajalikud. Kui HTM vähendas Gaia Kooli rahastust, siis on kooli pidajal võimalik seda vajadusel kohtus eraldiseisvalt vaidlustada.
16.Eeltoodust tulenevalt jätab kohus kaebuse rahuldamata. Menetluskulud jäävad poolte endi kanda (halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt) Juhan Siider
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.