X. X. kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 09.11.2022 otsuse nr 15.2-6/177-1 tühistamiseks või alternatiivselt tühisuse tuvastamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X. X., volitatud esindaja Yaroslav Radziwill Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja P.R
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 26.04.2023 a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X. X. sai Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras Vabariigi Valitsuse 18.09.1992 otsusega nr
61.X. X.l taastati Leedu Vabariigi siseministri 14.07.2020 käskkirjaga nr 1V-683 Leedu Vabariigi kodakondsus (dtl 16-18). Isik teavitas PPA-d Leedu kodakondsuse saamisest 26.09.2020 (dtl 22). PPA tegi 09.11.2022 otsuse, millega luges X. X. KodS § 29 lg 1 alusel Eesti kodakondsuse kaotanuks (dtl 29 jj). Otsuse põhjendused: - Otsuse õiguslikuks aluseks on KodS § 1 lg 2, § 22 p 3 ja § 29 lg 1. KodS sätestab üheselt, et Eesti kodanik ei või samal ajal olla mõne muu riigi kodakondsuses ning näeb ette Eesti kodakondsuse kaotamise korra. PPA on kohustatud lugema isiku Eesti kodakondsuse kaotanuks olukorras, kus on tuvastatud Eesti kodaniku poolt mõne muu riigi kodakondsuse vastuvõtmine (kuulumine mõne muu riigi kodakondsusesse). Seejuures ei näe KodS ette võimalust kodakondsuse kaotanuks lugemisel kaalutlusõiguse rakendamiseks. - Eesti Vabariigi põhiseaduse § 8 kohaselt ei tohi kelleltki võtta sünniga omandatud Eesti kodakondsust. X. X. ei ole omandanud Eesti kodakondsust sünniga, mistõttu tuleb ta lugeda Eesti kodakondsuse kaotanuks vastavalt KodS § 29 lg 1. Asjaolusid, mis välistaksid X. X. Eesti kodakondsuse kaotamise, tuvastatud ei ole.
2.X. X. esitas 02.12.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti 09.11.2022 otsuse nr 15.2-6/177-1 tühistamiseks või alternatiivselt tühisuse tuvastamiseks. 1(6)
1.Kaebajale anti kodakondsus Vabariigi Valitsuse poolt, mistõttu saab selle ära võtta ka üksnes Vabariigi Valitsus. KodS on ebaselge, millal on tegemist kodakondsuse äravõtmisega ja millal loobumisega mõne muu riigi kodakondsuse kasuks.
2.Kuna kaebajal taastati sünnijärgne Leedu kodakondsus, tuleb kaebaja lugeda Leedu kodanikuks alates sünnilt ja Eesti ei saa lugeda kaebajat kodakondsuse kaotanuks. Kaebaja ei võtnud vastu teise riigi kodakondsust, vaid see taastati.
3.KodS § 1 lg 2 on vastuolus PS §-ga 10, s.o õiguspärase ootuse põhimõttega, sest kaebaja on Eesti kodanikuks saanud üle 30 aasta tagasi. Kaebajat tuleb kohelda võrdselt sünnijärgse Eesti kodanikuga. Kaebaja olukord on unikaalne, kuna Leedu oli sarnaselt Eestiga okupeeritud ja tegemist ei ole seega potentsiaalselt ebalojaalse kodanikuga. Kaebajale kodakondsuse lubamine ei tooks kaasa massilisi ebasoovitavaid tagajärgi ning kohalduks üksnes kolme Balti riigi kodanike osas.
4.Vastustaja on rikkunud põhjendamis- ja kaalumiskohustust. Kaebaja ei taju otsust enda suhtes õiglasena, kuna seda ei ole piisavalt põhjendatud. Vastustaja ei ole arvestanud, et kaebaja taotles otsuse tegemise edasilükkamist, seoses keerulise ning pingelise regionaalpoliitilise olukorraga, mis on tingitud sõja puhkemisest Ukrainas.
5.KodS § 1 lg 2 ei kohaldu isikute osas, kes omandasid naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse ja teise riigi kodakondsuse enne 01.04.1995, s.o enne KodS kehtestamist.
6.Kaebaja on vandetõlk, mistõttu tema igapäevaste ülesannete täitmiseks vajab ta Eesti ID-kaarti. ID-kaarti vajab ta oma igapäevatoimingute jaoks. Kaebajal ei oleks võimalik ka osaleda Riigikogu valimistel.
3.Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata.
1.Vastustaja pädevus haldusakti andmiseks tuleneb KodS §-st 29. Seetõttu ei pea kodakondsuse kaotanuks lugemist otsustama Vabariigi Valitsus. Normide piiritlemise aluseks on see, kas isik on teinud tahteavalduse teise riigi kodakondsuse saamiseks.
2.Vastustaja ei ole rikkunud põhjendamiskohustust. KodS sätestab üheselt, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses. Sama on kaebajale selgitatud ka haldusmenetluse käigus.
3.Menetluse edasi lükkamine ei vii teistsuguse järelduseni ega KodS teistsuguse tõlgenduseni.
4.ID-kaart väljastatakse ka Eestis elamisõiguse alusel elavale Euroopa Liidu kodanikule.
KOHTU PÕHJENDUSED
4.KodS § 28 lg 1 p 3 kohaselt võetakse Eesti kodakondsus Vabariigi Valitsuse korraldusega ära isikult, kes on mõne muu riigi kodakondsuses, kuid ei ole vabastatud Eesti kodakondsusest. KodS § 29 lg 1 alusel loetakse isik PPA kui Vabariigi Valitsuse volitatud valitsusasutuse poolt Eesti kodakondsuse kaotanuks mõne muu riigi kodakondsuse vastuvõtmise või Eesti kodakondsusest loobumisega mõne muu riigi kodakondsuse kasuks. Kohtupraktikas on normide kohaldamisala eristatud viisil, et KodS § 29 kuulub kohaldamisele juhul, kui teise riigi kodakondsuse vastuvõtmist saab lugeda isiku otseseks tahteavalduseks (Tallinna Ringkonnakohtu 09.04.2015 otsuse nr 3-14-50605 p 21 ja 29.05.2015 otsuse nr 3-14-374 p 10). Sama on leidnud ka õiguskantsler oma 12.11.2013 seisukohas 1 „Soovitused õiguspärasuse ja hea halduse tava järgimiseks. Õiguspärase ootuse põhimõtte arvestamine, kui isik omandas topeltkodakondsuse enne Eesti Vabariigi taasiseseisvumist“.
https://www.oiguskantsler.ee/et/seisukohad/seisukoht/soovitus-enne-taasiseseisvumist-omandatudtopeltkodakondsuse-%C3%B5igusp%C3%A4rane-ootus, samuti kaebuse lisa 9
2(6)
Käesolevas asjas on kaebaja esitatud kirjavahetuse alusel tõendatud, et kaebaja taotles ise Leedu kodakondsuse taastamist (dtl 15, 22). Seega on kaebaja saanud teise riigi kodakondsuse enda otsese tahteavalduse alusel.
5.Käesolevas asjas ei oma tähtsust, kas kaebaja on saanud Leedu kodakondsuse alates Leedu Vabariigi siseministri 14.07.2020 käskkirjast või on tal taastatud kodakondsus sünnilt. Mõlema tõlgenduse korral on tänaseks kaebajal Leedu kodakondsuse olemasolu aluseks olnud kaebaja enda tahteavaldus Leedu ametivõimudele. Seetõttu on ka PPA-l pädevus käesolevas asjas lugeda kaebaja Eesti kodakondsusest loobunuks (KodS § 29). Vastustajal pädevuse olemasolu tõttu ei ole vaidlustatud haldus-akt tühine (HMS § 63 lg 2 p 3).
6.Kohtu järeldust ei muuda ka õiguskantsleri seisukohad, millele kaebaja on tuginenud. Kohus kordab, et kaebaja sai Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras pärast Eesti taasiseseisvumist, s.o 18.09.1992. Kaebaja kirjavahetusest ja esitatud Leedu seadusandlusest nähtub, et kaebaja taotles ise Leedu kodakondsuse taastamist, mille kohta anti vastav käskkiri 14.07.2020. Kohtuasjas nr 3-14-374 ja ka õiguskantsleri 29.11.2018 seisukohas (kaebuse lisa 10) on selgitatud, et Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 ja 1938. a KodS § 1 lg 2 koosmõjus (viited vastavas seisukohas) ei või Eesti kodanik olla samal ajal mõne teise riigi kodanik ning seda kohaldatakse isikute suhtes, kes omandavad Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras pärast Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse vastuvõtmist. Halduskohus selgitas kohtuotsuses nr 3-14-374, et de facto toimis ülemnõukogu seadusandjana (vt http://pohiseadus.ee/ptk-4/), mida tagantjärele legitimeeriti ka rahvahääletusel põhiseaduse rakendamise seaduse § 1 lg-tega 2 ja 3. Ka Riigikohus on korduvalt käsitlenud ülemnõukogu otsuseid seadusandja aktidega võrdväärsena (vt nt Riigikohtu 21.12.1994 otsus nr III-4/A-10/94, 23.11.1998 otsus nr 3-4-1-8-98, 28.10.2002 otsus nr 3-4-1-5-02, 27.06.2005 otsus nr 3-4-1-2-05). Samuti Riigikogus 19.01.1995 toimunud KodS kolmandal lugemisel leidis juhtivkomisjoni juht Mart Nutt, et kõik, mis on vastavalt ülemnõukogu poolt taasjõustatud kodakondsuse seaduse ja rakendusotsuse alusel toimunud, on jõus 2. Seega lähtus uue KodS andmisel ka Riigikogu ise sellest, et ülemnõukogu otsused on seadusandliku jõu poolt antud. Eeltoodust kehtis topeltkodakondsuse piirang ka kaebaja suhtes, kuivõrd kaebaja ei ole sünnijärgne Eesti kodanik; ka ei ole ta omandanud Eesti kodakondsust naturalisatsiooni korras enne Eesti taasiseseisvumist ega ka enne Ülemnõukogu 26.02.1992 otsust. Seega erineb kaebaja olukord oluliselt isikutest, kelle näiteid on kaebaja viidatud seisukohtades käsitletud ning kes said Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras Nõukogude okupatsiooni ajal (nt Eesti kodanikuga abielludes) ja/või omandasid muu riigi kodakondsuse enne Eesti taasiseseisvumist. Kaebaja viidatud õiguskantsleri seisukohad ei ole seetõttu käesolevas asjas asjakohased: - 12.11.2013 seisukoht (kaebuse lisa 9) puudutas olukorda, kus isik omandas Eesti kodakondsuse abiellumisega 1971. aastal ja teise riigi kodakondsuse 1988. aastal, seega enne Eesti taasiseseisvumist. - 29.11.2018 seisukoht (kaebuse lisa 10) puudutas olukorda, kus isik omandas Eesti kodakondsuse abiellumisega 1982. aastal ja teise riigi kodakondsuse 2005. aastal. Õiguskantsler asus ka seisukohale, et kõnealusel juhul ei ole kodakondsuse kaotanuks lugemine vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega, kuna teise riigi kodakondsust vastu võttes pidi isik topeltkodakondsuse keelust teadma.
7.PS § 10 sätestab, et selles peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused ei välista muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. Õigusriigi põhimõtte osaks on ka õiguspärane ootus.
Riigikohus selgitas 20.10.2020 otsuse nr 5-20-3 p-s 73, et õiguspärase ootuse põhimõte peab andma isikutele kindluse kehtestatud normide püsimajäämise suhtes. Igaühel on õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Põhiseadus ei kaitse iga pettumuse eest, mis on tingitud isikule soodsate reeglite muutmisest ebasoodsamaks. Kaitset väärib isiku ootus siis, kui tal oli mõistlik alus usaldada regulatsiooni püsimajäämist ja ta oli asunud oma õigusi realiseerima. Kaebajalt ei ole kodakondsust võetud tema veendumuste tõttu (PS § 8 lg 4). Eesti kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused ning korra sätestab kodakondsuse seadus (PS § 8 lg 5), kuid Eesti kodakondsuse kaotamise eest on põhiseadusega kaitstud Eesti kodanikud, kes on omandanud Eesti kodakondsuse sünniga (PS § 8 lg 3). Põhiseadus ega ka KodS ei ole andnud naturalisatsiooni korras Eesti kodanikuks saanule õiguspärast ootust, et talt ei saa Eesti kodakondsust ära võtta, sh et teda ei ole võimalik lugeda Eesti kodakondsust kaotanuks – selles seisnebki sünniga ja naturalisatsiooniga omandatud kodakondsuse erinevus. Puudub norm, mis sätestaks, et naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse saanu loetakse kõik samad õigused omandanuks, mis on sünnilt Eesti kodanikul. Seega ei saanud kaebajal ka vastavat õiguspärast ootust tekkida. Kohus ei välista, et kaebajal võis tekkida lootus topeltkodakondsusele, arvestades Siseministeeriumi selgitusi (kaebuse lisa 1). Siiski ei oma see käesolevas asjas tähtsust – kaebaja suhtes algatati juba 15.10.2020 haldusmenetlus, mille käigus tal oli võimalik valida, kumma kodakondsuse ta säilitab (dtl 29), ehk tal oli valiku tegemiseks aega rohkem kui 2 aastat. Seega oli kaebajal võimalik valida nii uue (kaebajal on üksnes Leedu kodakondsus) kui ka varasema olukorra (kaebajal on üksnes Eesti kodakondsus) vahel.
8.Kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused on riigivõimu teostamise kesksed küsimused, sest sellest sõltub, kes on see isikute ring ehk rahvas, kellel on võimalik kõrgeimat riigivõimu teostada (PS 3. ptk), valida parlamendi liikmeid ja sellega legitimeerida kogu ülejäänud riigivõimu teostamist. Seega on kodanike ringi moodustamine ja sealt isikute välistamine parlamendireservatsiooni osaks, kuhu kohus saab sekkuda erandlikel juhtudel. Üksnes parlament saab otsustada, kas teiste Balti riikide kodanikele lubada topeltkodakondsust või mitte. Kohtule ei nähtu kaebaja ühegi põhiõiguse riivet, kui kaebajal ei ole võimalik kodanikuõiguseid teostada kahes erinevas riigis. Kaebajal võib olla soov omada tihedat sidet kahe riigiga – sünnijärgsega (Leedu) ning elukohaks oleva riigiga (Eesti), kuid see ei tähenda, et Eesti Vabariik peab sellisele soovile vastu tulema ning võimaldama kodanikuõiguseid teostada mõlemas riigis. Õiguskirjanduses on märgitud, et kuivõrd Eesti ei ole liitunud Euroopa Nõukogu kodakondsuse konventsiooniga, ei eksisteeri siduvaid rahvusvahelisi norme, mis otseselt piiraksid Eesti seadusandja otsuseid mitmekordse kodakondsuse vältimisega seonduvate reeglite kehtestamisel (Ü. Madise (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseadus: kommenteeritud väljaanne. Tartu: Iuridicum 2020, § 8 kommentaar nr 41).
9.KodS § 29 ei anna vastustajale kaalutlusõigust, st et mõjuvatel põhjustel, kui isik võttis küll otsese tahteavaldusega muu riigi kodakondsuse vastu, saaks talle jätta Eesti kodakondsuse alles. Seetõttu ei saanud ega ka tohtinud vastustaja arvestada kaalutlusi, miks kaebaja võiks soovida olla topeltkodakondsusega. Haldusakti andmiseks piisas selles toodud faktide olemasolu tuvastamisest ning neist ja õigusaktidest nähtuva tagajärje omistamisest haldusakti resolutsioonis. Eesti kodakondsuse kaotamisel ei ole kaebajal võimalik hääletada ega kandideerida Riigikogu valimistel. Siiski on kaebajal võimalik teostada kõiki õiguseid, mis tulenevad talle Leedu kodaniku 4(6)
staatusest, milleks on õigus teostada valimisõigust Leedu parlamendivalimistel ning õigus valida Eestis kohaliku omavalitsuse volikogu ja Euroopa Parlamendi liikmeid. Euroopa Liidu kodanikuna on kaebajale tagatud ulatuslikult muud õigused, v.a need mis on reserveeritud üksnes Eesti Vabariigi kodanikele.
10.Vastustajal on ennekõike kaalumisruum selles, et isikul jääks mõistlik aeg valiku tegemiseks ja elu ümber korraldamiseks. Käesoleval juhul on kaebajal olnud aega rohkem kui kaks aastat. Kaebaja seisukohtadest ei nähtu piisavat põhjendust, miks ei saanud kaebaja otsust teha seetõttu, et Venemaa ründas Ukrainat. Nii Eesti kui ka Leedu on Venemaa naabruskonnas ning kaebajale tekkiv mõju ei erine oluliselt sõltuvalt sellest, kumma riigi kodanik kaebaja on. Arvestades Eesti ja Leedu sarnast ajaloolist saatust viimase aastasaja jooksul suhetes Venemaaga ning ka mõlema kuulumist nii Euroopa Liitu ja NATOsse, on kaebaja õigused samaväärselt tagatud rahvusvahelisel tasemel ja Euroopa Liidus, sõltumata kaebaja kodakondsusest. Kaebajale on selgitatud juba 15.10.2020 kirjas nr 15.2-6/142-1, et kui ta säilitab Leedu kodakondsuse, kuid elab alaliselt Eestis ja omab Eestis registreeritud elukohta, siis on tal õigus saada Eestis elamisõigus ja taotleda Euroopa Liidu kodaniku isikutunnistust (dtl 23). Kaebajal on Leedu Vabariigi kodakondsus, seega saab kaebaja teostada ka oma õiguseid Euroopa Liidu kodaniku staatusest tulenevalt. Euroopa Liidu kodaniku seaduse (ELKS), tuginedes Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende perekonnaliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil3, § 7 lg 1 sätestab, et Euroopa Liidu kodanikul on õigus Eestis viibida kehtiva reisidokumendi või isikutunnistuse alusel. Kui kaebaja on Leedu Vabariigi kodanik, ei nähtu mõistlikku põhjust, miks kaebajal ei peaks vastavat Leedu Vabariigi dokumenti olema või võimalik seda Leedult taotleda. Euroopa Liidu kodanik omandab Eestis tähtajalise elamisõiguse viieks aastaks, kui ta registreerib elukoha Eestis rahvastikuregistri seaduses sätestatud korras (ELKS § 13 lg 1). Viie aasta möödudes pikeneb tähtajalise elamisõiguse tähtaeg automaatselt viieks aastaks, kui Euroopa Liidu kodaniku elukoht on jätkuvalt Eestis registreeritud ja Euroopa Liidu kodaniku tähtajaline elamisõigus ei ole lõppenud või seda ei ole lõpetatud (§ 13 lg 2). Elamisõigus lõppeb ja lõpetatakse erandlikel asjaoludel, mille risk ei ole käesolevas asjas asjakohane (vt §-d 15 ja 16). Vastustaja on kinnitanud, et kaebajal on (juba) kehtiv tähtajaline elamisõigus. Seega on kaebajal nii õigus kui ka kohustus taotleda endale isikutunnistust, mis tõendab Euroopa Liidu kodaniku tähtajalist elamisõigust (ELKS § 14). Isikutunnistus on Eesti kodaniku ja Eestis elava või riigikaitseseaduse alusel viibiva Euroopa Liidu kodaniku siseriiklik ning digitaalne dokument. Isikutunnistus antakse välja Eestis elavale Euroopa Liidu kodanikule, kellel on kehtiv elamisõigus (ITDS § 19 p 2). Seega on kaebajal võimalik taotleda uut isikutunnistust, mille alusel on tal võimalik teha kõiki tööks ja igapäevaeluks vajalikke digitaalseid toiminguid. Uue isikutunnistuse saamisel kaotab kaebaja juurdepääsu senistele tema andmetega krüpteeritud dokumentidele, kuid krüpteerimine on üksnes andmete turvalise edastamise, mitte andmete säilitamise viis. Kaebaja kaotaks krüpteeritud andmetele juurdepääsu ka siis, kui tema isikutunnistus muutuks muul põhjusel kasutuskõlbmatuks. Kaebaja otsusega säilitada Leedu kodakondsus pidi olema kaebajale ka arusaadav, et sellega kaasnevad ebamugavused, s.o ennekõike dokumentide ümbervormistamise vajadus. Kaebajal oli võimalik neid tagajärgi pika aja jooksul kaaluda ja teha kaalutletud otsus. Tegemist ei ole erakordselt mahukate või kulukate toimingutega, mis ei olnud kaebajale ettenähtavad. Pärast ühekordselt dokumentide vormistamist ei mõjuta kaebaja otsus, mis tõi kaasa Eesti kodakondsuse kaotanuks lugemise, kohtule nähtuvalt ka oluliselt kaebaja igapäevaelu.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:02004L0038-20110616&from=EN konsolideeritud versioon
5(6)
kehtiv
11.Kohus jätab kokkuvõttes kaebuse rahuldamata, kuivõrd vastustaja otsus on õiguspärane; ka oli vastustajal pädevus otsuse tegemiseks. HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.