X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti pikaajalise viisa andmisest keelduva otsuse tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X (sündinud XX XX XXXX), volitatud esindaja vandeadvokaat Aleksei Ratnikov Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja Sarap Kaasatud haldusorgan – Kaitsepolitseiamet, volitatud esindajad Teele Reedi ja Karel Virks
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Jätta kaasatud haldusorgani taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata. Jätta X kaebus rahuldamata. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Kohtuotsuse avaldamisel Riigi Teatajas asendada kaebaja nimi ja sünniaeg tähemärgiga.
Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale on õigus esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates. Viimane päev apellatsioonkaebuse esitamiseks on 22.03.2023. Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib apellatsioonkaebuse arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida. Vastasel korral eeldatakse, et ollakse nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 punkt 9).
Venemaa Föderatsiooni (edaspidi Venemaa) kodanik X esitas 2022. aastal Politsei- ja Piirivalveametile (edaspidi PPA) taotluse pikaajalise viisa saamiseks. Taotluse kohaselt soovis ta pikaajalist viisat lühiajalise töötamise eesmärgil. PPA keeldus 13.05.2022 viisa andmisest ning X sai otsuse kätte 16.05.2022.
2.X vaidlustas PPA 16.05.2022 otsuse, mille PPA jättis 17.06.2022 otsusega 15.5-4/340-2 rahuldamata. Seejärel esitas X viisa andmisest keeldumise otsusele vaidlustuse Siseministeeriumile, kuid ka Siseministeerium jättis tema avalduse 20.07.2022 otsusega nr 22/663-4 rahuldamata.
3.X (edaspidi kaebaja) esitas 05.08.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA viisa andmisest keelduva otsuse tühistamiseks ning PPA kohustamiseks väljastada kaebajale D-viisa või alternatiivselt PPA kohustamiseks vaadata viisataotlus uuesti läbi. Samuti taotles kaebaja PPA-lt kõigi materjalide väljanõudmist; Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määruse nr 42 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas“ (edaspidi VV määrus) § 2 lg-te 1, 11 ja 2 vastuolu tuvastamist Eesti Vabariigi põhiseaduse §-ga 12 ning nende kohaldamata jätmist.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja seisukoht
4.1.Viisa andmisest keeldumise otsus ei ole põhjendatud. Kaebaja esitas taotluse pikaajalise viisa saamiseks ajal, mil ta viibis seaduslikult Eestis, tal oli sõlmitud tööleping Data Corporation OÜ-ga ning tema töötamine oli PPA-s registreeritud. VV määruse kohaselt on pikaajalise viisa andmine lubatud, kui töötajal on kehtiv viibimisõigus ja töötamine on registreeritud. Kaebaja töötab IT-alal ning tegemist on neutraalse ametikohaga.
4.2.Viisa andmisest keeldumist ei ole põhistatud ning ei ole alust arvata, et kaebaja kujutaks endast ohtu Eesti julgeolekule. Kaebajale ei ole arusaadav, miks PPA sellise otsuse tegi. Võrreldes varasemalt antud viibimisõigusega ei ole kaebajaga seotud asjaolud muutunud. Seega on otsus kaalutlemata ning rikutud on uurimispõhimõtet ning õiguskindluse põhimõtet. Viisa andmisest saab keelduda vaid väga kaalukatel põhjustel, mis on aset leidnud seoses viisa taotlemisega ja pärast seda. PPA ei ole otsuse tegemisel lähtunud tegelikust olukorrast ega kogunud tõendeid ning otsus on tehtud vaid arusaamatute ja kaebajale teadmata andmete alusel. PPA ei ole välja toonud ega tuvastanud asjaolusid, mille alusel saaks väita, et kaebajast lähtub oht avalikule korrale ning julgeolekule.
4.3.Otsus on kaebajale olulise mõjuga, ent põhjenduste ja kaalutluste puudumise tõttu on tegemist õigusvastase haldusaktiga ning puudub põhjus lubada selle kaalutluste esitamist kohtumenetluses. Kaebaja kaotas seoses viisa andmisega töökoha ja märkimisväärse sissetuleku, ent sellega ei ole viisa andmisest keeldumisel arvestatud.
4.4.Tõenäoliselt keelduti viisa andmisest VV määruse alusel, kuid arvestades asjaolu, et kaebajale oli juba lühiajaline viisa väljastatud, siis ei vasta vastustaja tegevus seadusele ega ole põhjendatud. VV määrus on ka vastuolus põhiseaduse §-ga 12 ning tuleb jätta kohaldamata. VV määrus diskrimineerib rahvuse alusel ning aru ei ole saada, miks kõik Venemaa kodanikud ei saa
2 (9)
edaspidi elamisluba või viisasid Eestis. Ei ole mõistlikku ja eluliselt usutuvat ning veenvat alust arvata, et kõik Venemaa kodanikud kujutavad ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule. Selline lähenemine ei ole demokraatlik ega toeta rahu taastamist. Varasemalt väljastas Eesti Vabariik Vene Föderatsiooni kodanikele viisad ja tähtajalised elamisload erinevatel alustel ning see ei kujutanud julgeolekuohtu Eesti Vabariigile. Ei ole eluliselt usutav, et seoses Venemaa ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas muutusid järsku kõik Vene Föderatsiooni kodanikud julgeolekuohuks Eesti Vabariigile. Kõnealune määrus on vastuolus PS-iga ka sellepärast, et selles on välja toomata kriteeriumid/alused, milliste esinemisel korral oleks võimalik keelduda Venemaa kodanikele viisade ja tähtajaliste elamislubade väljastamisest. Teiste rahvuste esindajate õigus (võrreldes Venemaa Föderatsiooni kodanikega) Eesti Vabariigilt viisade ja tähtajaliste elamislubade saamisele ei saa olla suurem/laiem või eelistatum. Eeltoodust tulenevalt kohtleb Eesti Venemaa kodanikke ebavõrdselt võrreldes teiste rahvustega. Sellise ebavõrdse kohtlemise õigustamiseks ei ole mõjuvat ega mõistlikku põhjust.
4.5.Kaebuse esitaja hinnangul sarnaneb käesoleva haldusasja menetluses olukord olulisel määral (kohtu poolt välja toodud osas) asjas 5-20-10 käsitletud olukorraga. Seega on halduskohtul alus tunnistada VMS § 10010, § 10013 lg 2 ja § 10018 põhiseadusega vastuolus olevaks ka osas, milles need välistavad pikaajalise viisa (D-viisa) andmisest keeldumise vaidlustamise kohtus.
5.Vastustaja seisukoht
5.1.Kaebus on põhjendamatu ning tuleb jätta rahuldamata. PPA kooskõlastas kaebaja pikaajalise viisa taotluse ning kaebajale ei ole menetluse teavet VMS § 82 lg 3 kohaselt lubatud avaldada. PPA kooskõlastas kaebaja viisa taotluse Kaitsepolitseiametiga ning viisa andmisest keeldumise aluseks oli oht julgeolekule.
5.2.Viisa andmisest ei keeldutud VV määruse alusel, vaid põhjusel, et kaebajast võib lähtuda oht avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele ja rahva tervisele. Täiendavalt selgitab vastustaja, et viisa näol on tegemist loaga, mis võimaldab välismaalasel ajutiselt ja kindlal eesmärgil riigis viibida. Riikidel on suveräänne õigus kontrollida, kes võib nende territooriumile siseneda ja seal viibida. Seega puudutab viisa väljastamine või selle andmata jätmine ajutist hüve, mille puhul võib juba olemuslikult eeldada, et see ei oma välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi ja pöördumatuid tagajärgi. Kuigi viisa andmisest keeldumine piirab välismaalase võimalusi reisida Eestisse või siin viibida, siis on kõnealusel abinõul seaduslikud eesmärgid. Välismaalaste tegevust Eestis piiratakse kohaste demokraatliku õigusriigi printsiibist lähtuvate abinõudega ja üheks selliseks mehhanismiks on ka kontrolli- ja otsustusõigus välismaalaste riiki sisenemise, nende siinviibimise ja riigist väljasaatmise üle. Sekkumise vajalikkusel on olulised kaks tegurit. Esiteks sekkumise eesmärk ja riivatav hüve ning teiseks avalik huvi sekkuda sellesse hüvesse. Seega riik ei takista välimaalaste riiki saabumist ega sekku nende siinviibimisse põhjuseta, vaid eelkõige just avalikust huvist tulenevalt ning eesmärgiga kaitsta avalikku korda ja julgeolekut.
5.3.Viisa andmisest keeldumine ei ole vastuolus HMS § 56 vorminõuetega, kuna VMS § 10016 sätestab viisa andmisest keeldumise otsuse põhjendamisel erinõuded. PPA teeb otsuse kooskõlastavate asutuste seisukohtadele tuginedes ning nendest juhindudes. Sel põhjusel ei ole asjakohane ka kaebaja viidatud Riigikohtu praktika.
3 (9)
6.Kaasatud haldusorgani seisukoht
6.1.Vaidlustatud otsus on õiguspärane ning kaebus tuleb jätta rahuldamata. Tegemist on ohu hindamisel põhineva prognoosotsusega. Prognoosotsuse tegemine ei eelda, et oht oleks realiseerunud, vaid prognoosotsuse õiguspärasust kontrollitakse nende asjaolude valguses, mis olid haldusorganile teada otsuse tegemise ajal (nt Riigikohtu 03.11.2015 otsus nr 3-3-1-36-15, punkt 14.4). Prognoosotsus ei ole selle andmise ajal õigusvastane ega muutu ka tagantjärgi õigusvastaseks põhjusel, et oht ei ole realiseerunud.
6.2.Teave, et kaebaja võib ohustada riigi julgeolekut, põhineb julgeolekuasutuste seaduse alusel kogutud ja riigisaladuseks oleval teabel. VMS § 10016 sätestab piirangud viisa andmisest keeldumise otsuste põhjendamisel, samas tuleb möönda, et alates 24.02.2022 on Venemaa Föderatsiooni kodanike viisataotlused ja juba väljastatud viisad teravdatud tähelepanu all.
6.3.Kaebaja omas pikaajalise viisa taotluse esitamisel ajal Prantsusmaa mitmekordset lühiajalist (C-liiki) viisat sugulaste või sõprade külastamiseks. Viisa kehtivus oli kuni 18.02.2023. Kolmas isik on seisukohal, et kaebaja ei ole sugulaste või sõprade külastamise eesmärgil väljastatud Prantsusmaa lühiajalist viisat kasutanud eesmärgipäraselt. Teise liikmesriigi poolt muuks eesmärgiks väljastatud viisa alusel Eestis lühiajalise töötamise registreerimise taotlemine ja selle kaudu pikaajalise viisa taotlemine ei olnud juba kaebaja viisataotluse esitamise ajal kooskõlas kehtestatud sanktsioonidega. Taoline tegevus viitab kaebaja võimalikule soovile leida pikaajalisem viibimisalus Eestis ja Schengeni alal. Selgituseks märgime, et lühiajalise Eestis töötamise registreerimine ning sellele järgneva viisataotluse menetlus on olemuslikult erinevad. Lühiajalise töötamise registreerimisel kontrollitakse, et välismaalasel oleks töökoha täitmiseks nõutav kvalifikatsioon, et tööandja on Eestis registreeritud ning et tööandja maksab välismaalasele töötasu, mille suurus on taotlemise ajal vähemalt viimati avaldatud Eesti aasta keskmine brutokuupalk. Tööandja usaldusväärsuse tagamiseks kontrollitakse ka tööandja maksekäitumist, majandustegevust ning seda, ega varasemalt ei ole rikutud välismaalase Eestis viibimise ja töötamisega seonduvaid reegleid. Lühiajalise Eestis töötamise registreerimine ja taotlejale edastatav kinnitus ei garanteeri viibimisaluse ehk antud juhul pikaajalise viisa saamist.
6.4.Agressorriigi kodanikule pikaajalise viisa andmine ei ole kohane ja julgeoleku seisukohalt põhjendatud. Avalike andmete kohaselt toetab valdav osa Venemaa elanikest Ukraina sõda ja selle laiendamist, mistõttu tuleb tänases julgeolekuolukorras arvestada Venemaa konstitutsiooni § 59 lg-t 1, mille kohaselt on isamaa kaitse iga Venemaa Föderatsiooni kodaniku kohus ja kohustus. Teise liikmesriigi poolt muuks eesmärgiks väljastatud viisa alusel Eestis lühiajalise töötamise registreerimise taotlemine ja selle kaudu pikaajalise viisa taotlemine ei olnud juba kaebaja viisataotluse esitamise ajal kooskõlas kehtestatud sanktsioonidega. Taoline tegevus viitab kaebaja võimalikule soovile leida pikaajalisem viibimisalus Eestis ja Schengeni alal. Selgituseks märgib kaasatud haldusorgan, et lühiajalise Eestis töötamise registreerimine ning sellele järgneva viisataotluse menetlus on olemuslikult erinevad. Lühiajalise töötamise registreerimisel kontrollitakse, et välismaalasel oleks töökoha täitmiseks nõutav kvalifikatsioon, et tööandja on Eestis registreeritud ning et tööandja maksab välismaalasele töötasu, mille suurus on taotlemise ajal vähemalt viimati avaldatud Eesti aasta keskmine brutokuupalk. Tööandja usaldusväärsuse tagamiseks kontrollitakse ka tööandja maksekäitumist, majandustegevust ning seda, ega varasemalt ei ole rikutud välismaalase Eestis viibimise ja töötamisega seonduvaid reegleid. Lühiajalise Eestis töötamise registreerimine ja taotlejale edastatav kinnitus ei garanteeri viibimisaluse ehk antud juhul pikaajalise viisa saamist.
4 (9)
6.5.Kaebaja soovis tööle asuda Data Corporation OÜ-sse, kes on pärast sanktsioonide kehtestamist püüdnud korduvalt Venemaa kodanikke nii Eesti kui teiste liikmesriikide lühiajaliste viisade alusel tööle vormistada ja seejärel isikutele pikaajalist viisat taotleda. Data Corporation OÜ äriregistris kättesaadava majandusaasta aruande kohaselt on põhjust kahelda viisataotluste eesmärgis. Ettevõtte majanduslikud näitajad, nt käibe suur kõikumine ning senine vähene töötajate arv (keskmine töötajate arv 3), süvendab kahtlusi, et Data Corporation OÜ-s töötamine ei pruugi olla niivõrd paljude viisataotlejate Eestisse tulemise eesmärgiks, vaid nimetatud ettevõttesse töötamise registreering on ettekäändeks Eestisse ja Schengeni alale seadusliku viibimisaluse saamiseks.
6.6.Viisa andmisest keeldumine oli proportsionaalne meede ning see ei too kaasa pikaajalisi ega pöördumatuid tagajärgi. Kaebajal puuduvad Eestis perekondlikud seosed. Viisa on hüve, mitte õigus ning igal riigil on õigus otsustada nende isikute, kes ei ole selle riigi kodanikud, riiki saabumist, riigis viibimist ja riigist lahkumist, arvestades endale võetud rahvusvahelisi kohustusi. Isikul, kes ei ole selle riigi kodanik, puudub inimõigus mittekodakondsusjärgsesse riiki saabuda ja seal viibida. Seda põhimõtet on korduvalt kinnitanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus oma kohtulahendites. Nimetatud põhimõtte rakendamisel ei oma tähtsust asjaolu, kas välismaalane omab või on varem omanud Eesti või mõne teise Schengeni viisaruumi liikmesriigi viisat. KAPO kohustus oli tagada Eesti julgeolek ja hoida ära Venemaa Föderatsiooni kodanikust tuleneda võiv julgeolekuoht Eesti suveräänsusele ja põhiseaduslikule korrale.
6.7.Kaebajale ei ole väljastatud kehtivat viisat ning kaasatud haldusorganile teadaolevate andmete kohaselt ei kohaldu kaebajale määruse nr 42 kohaldamist välistavad sätted. Seega kohalduks kaebaja suhtes määrus nr 42 ning viisa andmine oleks välistatud.
6.8.VMS kaebeõigust piiravad normid on kooskõlas põhiseadusega. Asja lahendamise tuum seisneb asjaolus, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on otsusega nr 5-20-10 tunnistanud välismaalaste seaduse § 10010 lg 1, § 10013 lg 2 ja § 10018 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks osas, milles need välistavad viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamiseks kaebuse esitamise halduskohtule. Praegune vaidlus ei seisne viibimisaja ennetähtaegses lõpetamises. Praeguse vaidluse ese puudutab D-liiki viisa andmata jätmist. D-liiki ehk pikaajaliste viisade kohtukaebeõiguse olemasolu kinnitamisel on kohtud ekslikult laiendanud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsust nr 5-20-10 kohtumenetlustele, mille vaidluse ese on faktiliselt erinev (vrd viibimisaja ennetähtaegne lõpetamine vs pikaajalise viisa andmata jätmine). Kaitsepolitseiamet on seisukohal, et kuna Riigikohus ei ole tuvastanud VMS vastavate sätete põhiseadusega vastuolus olevaks D-liiki viisa andmata jätmise kohtukaebeõiguse olemasolu osas, siis järeldus, et tulenevalt Riigikohtu otsusest nr 5-20-10 on VMS-i D-liiki viisade kohtus vaidlustamist välistavad sätted vastuolus põhiseadusega, on ekslik. HKMS § 151 lg 2 punkti 1 alusel võib kohus jätta kaebuse läbi vaatamata, kui pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmnevad HKMS § 121 lg-s 2 nimetatud asjaolud, sh kaebajal puudub kaebeõigus.
KOHTU PÕHJENDUSED
7.Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. PPA otsus kaebajale pikaajalise viisa andmisest keeldumisel oli õiguspärane ning kaebaja väited ei anna alust vastupidiseks järelduseks. Asjaolu, et kaebaja PPA otsusega ning selle aluseks olevate KAPO seisukohtadega ei nõustu, ei muuda otsust õigusvastaseks. Esmalt peatub kohus kaebeõigusel ning seejärel hindab PPA otsuse õiguspärasust.
5 (9)
Kaebeõigusest
8.Tallinna Ringkonnakohus on viimasel ajal korduvalt möönnud, et ehkki Euroopa Liidu õigus ei reguleeri pikaajalise viisa andmist ning selle andmisest keeldumist, siis kuna VMS § 66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 eeskujuks on ilmselt olnud analoogse sisuga sätted Euroopa Liidu viisaeeskirjas, siis normide mõtte ja eesmärgi kindlakstegemiseks on siiski oluline, kuidas on neid sisustatud Euroopa Liidu õiguses, sh Euroopa Kohtu praktikas. Pikaajalise viisa andmisega seonduvat reguleerib VMS 2. jagu ning sellest keeldumise alused on toodud VMS § 65 lg-s 2. Lisaks VMS normidele kohaldub teatud juhtudel pikaajalistele viisadele ka Euroopa Liidu õigus (direktiiv (EL) 2016/801, vt VMS lõpumärkmed). Viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamist reguleerivad VMS §-d 1001 jj. VMS § 10010 lg 1 sätestab, et viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise käigus tehtud otsuse peale võib välismaalane esitada avalduse viisa andmisest keeldumise otsuse teistkordseks läbivaatamiseks 30 päeva jooksul VMS §-s 1001 nimetatud avalduse alusel tehtud otsuse teatavaks tegemise päevast arvates ning VMS § 10018 sätestab, et avalduse alusel tehtud otsuse peale ei saa esitada uut avaldust ega ka kaebust halduskohtule. Ehkki kohus ei välistanud võimalust, et kaebaja kaebeõiguse jaatamiseks tuleks VMS kaebeõigust välistavad sätted tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks, siis leiab kohus, et see ei ole praegusel juhul siiski vajalik ning kaebaja kaebeõiguse tunnustamiseks olev lünk õiguskorras on võimalik ületada süsteemse tõlgendamise teel.
9.Riigikohus leidis otsuses nr 5-20-10, et VMS § 10010 lg 1, § 10013 lg 2 ja § 10018 tuleks põhiseadusevastaseks ja kehtetuks tunnistada osas, milles need välistavad viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamiseks kaebuse esitamise halduskohtule. Praegusel juhul ei ole kaebaja viibimisõigus ennetähtaegselt lõpetatud, vaid kaebajale keelduti pikaajalise viisa andmisest. Viidatud otsuse punktis 45 selgitas Riigikohus, et õigus pöörduda Eesti kohtusse on ka Eestis viibival välismaalasel (PS § 9 lg 1) ning kui see õigus on tekkinud seoses välismaalase varasema Eestis viibimisega, ei lõpe see ka tema Eestist lahkumise korral. Ehkki Riigikohtu otsus on tehtud viisavaba viibimise kontekstis, ei muuda see põhiõigust olematuks. Välismaalasel on viibimisõiguse äravõtmist või keeldumist võimalik vaidlustada, kui välismaalane: on taotlenud elamisluba (VMS § 222 lg 1); viibib Eestis viisavabalt (Riigikohtu otsus nr 5-20-10); või ta viibib Eestis lühiajalise (C-liiki) viisa alusel.
10.Kohus leiab, et õiguskorda süsteemselt tõlgendades ei ole võimalik jõuda järeldusele: lühiajalise viisa (sh turismi või külastamise eesmärgil antuna) taotleja õigused on paremini kohtukaebeõigusega kaitstud kui pikaajalise viisa taotlejal; pikaajalise viisa pikendaja õigused on PS § 9 lg-st 1 tulenevalt paremini kaitstud kui esmasel taotlejal, kui järjekindlalt on leitud, et välismaalasel puudub subjektiivne õigus ja õigustatud ootus nii viisa saamiseks kui ka pikendamiseks; pikaajalise viisa taotleja kohtukaebeõigus sõltub suvalisest või kohtu poolt kontrollimatust asjaolust, kas isik viibib viisa taotlemise, taotluse kohta otsuse tegemise või kohtule kaebuse esitamise hetkel (kohtupraktikas määramata) Eesti Vabariigis ja saab seega kohtukaebeõiguse PS § 9 lg 1 alusel.
11.Pooled ei vaidle, et kaebajal oli viisa taotluse esitamise ajal Eestis viibimise alus (Prantsusmaa väljastatud C-liiki viisa) ning kohus ei pea mõistlikuks asuda kontrollima, kas kaebaja viibis kaebuse esitamise ajal Eestis. Sealjuures ei oleks süsteemse õiguskorraga kooskõlas järeldus, et kaebaja oleks saanud kohtukaebeõigust kasutada, kui ta oleks taotlenud olemasoleva C-liiki viisa pikendamist, aga mitte D-liiki viisat. Puudub igasugune mõistlik põhjus, miks vähemintensiivsete riivete korral (lühiajaline turismiviisa jne) viisaeeskirjast tulenevalt kaebeõigus on ning pikaajalise viisa korral see puuduks. Niisiis jääb kohus norme süstemaatiliselt ja põhiseaduskonformselt 6 (9)
tõlgendades selle juurde, et kaebajal on kaebeõigus. Kohtu hinnangul on võimalik ilmselge lünk õiguskorras analoogia korras täita ning jaatada seeläbi kaebaja kaebeõigust. Kohus märgib, et halduskohtusse pöördumise kaebeõigust on möönnud ka Siseministeerium oma otsuse punktis 41.
12.Kuna kohus leiab, et kaebajal on kaebeõigus, siis tuleb kaasatud haldusorgani taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks jätta rahuldamata. Samuti ei ole vajalik põhiseaduslikku järelevalve menetluse algatamine. Viisa andmisest keeldumine
13.Seoses pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamisega peab kohus esmalt vajalikuks selgitada kohtu rolli selliste otsuste õiguspärasuse hindamisel. Kohtu hinnangul on praegusel juhul kohaldatavad ka Tallinna Ringkonnakohtu 01.09.2022 otsuses nr 3-21-1903 toodud seisukohad. Tallinna Ringkonnakohus selgitas viidatud otsuse punktis 11, et viisataotleja positsioon on pigem nõrk ning Euroopa Liidu õigusega ei ole kolmanda riigi kodanikele antud mingit õigust siseneda liikmesriikide territooriumile ega mingit subjektiivset õigust viisale ning Euroopa Liigu õigusest ei tulene õigust viisale. Viisat käsitatakse mitte õigusena, vaid liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena (loana). Kaebaja õigused taanduvad suures osas menetluslike õiguste järgimisele ja kontrollile, et viisa andmisest keeldumine ei ole olnud ilmselgelt meelevaldne. Seega viisaotsuse vaidlustamisel peab asja lahendav kohus kontrollima, ega faktiliste ja õiguslike asjaolude tuvastamisel ei ole tehtud ilmseid vigu (vt Euroopa Kohtu otsust C-225/19 ja C-226/19 p-d 48–49). Lisaks selgitas ringkonnakohus sama otsuse punktides 9, 12 ja 13, et viisaasjades piirdub kohtulik kontroll riigiasutuse kaalutlusruumi üle sellega, et tuleb kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu. Kontrolli eesmärk on vältida meelevaldseid otsuseid. Kui haldusasutus pole ilmset hindamisviga teinud, peab kohus järeldama, et viisa andmisest keeldumise otsus on õiguspärane. Tegemist ei ole menetlusega, kus kõrvaldamata kahtlusi tuleks igal juhul tõlgendada taotleja kasuks.
14.Kaebaja leiab põhjendamatult, et viisa andmisest keeldumist tuleks põhjendada kooskõlas HMS §-s 56 sätestatuga. Kohus kaebajaga ei nõustu. VMS § 12 lg 2 sätestab, et viisamenetlusele ei kohaldata haldusmenetluse seaduse sätteid, kui VMS ei sätesta teisiti. Seega ei kohaldu viisamenetlusele HMS §-s 56 reguleeritud põhjendamiskohustus. Sama regulatsioon tuleneb koosmõjus ka VMS §-st 66, mille kohaselt teavitatakse välismaalast viisa andmisest keeldumise korral keeldumise õiguslikust alusest (lg 1), kuid välismaalasele ega muule isikule ei avaldata viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet (lg 2). Küll aga on kohtupraktikas mööndud, et isikule peab olema eelkõige teada konkreetne keeldumispõhjus (keeldumise alus), sh alternatiivsete aluste korral konkreetne alternatiiv. Näiteks kui viisa andmisest keeldumisel on märgitud lahter, et isik kujutab ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele, siis tuleb välja tuua konkreetne alus, s.o kas avalik kord, riigi julgeolek, rahvusvahelised suhted või rahva tervis (Tallinna Ringkonnakohtu 03.11.2022 määrus nr 3-21-2779, punkt 20).
15.Ehkki PPA otsusele võib ette heita, et seal ei ole keeldumise alust konkretiseeritud, siis ei muuda see otsust õigusvastaseks ega too kaasa selle tühistamist. Pikaajalise viisa andmisest keeldumise alused on sätestatud VMS §-s 62 ning selle kohaselt võib viisa andmisest keelduda,
Kaebuse lisa 6.
7 (9)
kui välismaalane võib kujutada ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele (VMS § 62 lg 2 punkt 5). PPA täpsustas kohtumenetluses, et kaebajale keelduti viisa andmisest põhjusel, et ta võib kujutada ohtu Eesti julgeolekule ning sama kinnitas kohtumenetluses ka kaasatud haldusorgan. Seega ei ole viisa andmisest keeldumine seotud sanktsioonidega ning kohus seetõttu sanktsioone täiendavalt ei käsitle ega kontrolli nende põhiseaduspärasust. Kaebaja vastavad seisukohad on osaks õiguslikust argumentatsioonist, mitte eraldiseisvad nõuded HKMS § 5 lg 1 ja § 37 lg 2 mõttes.
16.Kohus ei nõustu kaebajaga, et viisa andmisest keeldumiseks peavad olema kaalukad põhjused ning et kaebaja soov Eestis viibida on kaalukam riigi suveräänsest õigusest otsustada, millistele välismaalastele anda Eestis viibimise õigus ning millistele mitte. Kaalukate põhjuste möönmine tähendaks seda, et välismaalasel oleks põhiõigus Eestisse saabuda ja siin viibida, ent sellist põhiõigust välismaalasele põhiseadusest ei tulene. Kuigi teatud juhtudel võib möönda välismaalase subjektiivset õigust Eestisse saabumiseks (nt rahvusvahelise kaitse andmise aluseks olevad asjaolud, perekondlikud sidemed vms), siis praegusel juhul kaebaja selliseid asjaolusid välja toonud ei ole. Pelk soov Eestis töötada ei ole põhiseadusega kaitstav hüve.
17.Kaebaja hinnangul on viisa andmisest keeldumine põhjendamatu, kuna kaebajale oli varasemalt viibimisõigus antud ning asjaolud ei ole muutunud. Kaebaja jätab tähelepanuta, et ta viibis Eestis Prantsusmaa väljastatud C-viisa alusel. Ehkki kaebaja lühiajaline töötamine oli registreeritud PPA-s, siis ei saa olla vaidlust, et enne pikaajalise viisa taotluse esitamist ei olnud Eesti ametivõimud kaebajast lähtuvat julgeolekuohtu sellise põhjalikkusega hinnanud. Lisaks märgib kohus, et Prantsusmaa väljastas kaebajale viisa 19.02.2020 ning taotluse pikaajalise Eesti viisa saamiseks esitas kaebaja 2022. aasta kevadel2.
18.Kaasatud haldusorgan selgitas kaebajale viisa andmisest keelumise põhjuseid nii 13.10.2022 vastuses kui ka täiendavalt 16.01.2023 seisukohas ning kaasatud haldusorgani vastuses toodud andmed on piisavad viisa andmisest keeldumise aluse möönmiseks. Kohus ei pea vajalikuks kaasatud haldusorgani seisukohti siinkohal korrata, ent arvestades Venemaa alustatud agressioonisõda Ukrainas on Venemaa kodanike suhtes tavapärasest kõrgem ettevaatlikkus põhjendatud. Seejuures on kaasatud haldusorgan ka vajadust olla ettevaatlikum põhjendanud ning kohtule ei nähtu, et see oleks kuidagi meelevaldne. Eesti õiguskaitseorganite töö on tagada Eesti julgeolek ja avalik kord ning otsustamine, kas isik võib olla ohuks julgeolekule, on kaasatud haldusorgani pädevuses. Kohus märgib, et tutvus ka viisa andmisest keeldumise aluseks oleva riigisaladuseks tunnistatud teabega ning kohtule ei nähtu, et kaebajast lähtuvat ohtu oleks meelevaldselt peetud julgeolekuohuks. Kas ja mida pidada julgeolekuohuks, on kaasatud haldusorgani otsustada ning praegusel juhul ei nähtu, et otsuse tegemisel oleks tuginetud asjakohatule informatsioonile ning tehtud sellest meelevaldseid või põhjendamatult kaugeleulatuvaid järeldusi. Seega leiab kohus, et vastustaja järgitud õiguslik alus – oht julgeolekule – on põhjendatud. Kui pädev asutus hindab viisaeeskirja art-s 21 ette nähtud ohtusid, ei ole vaja olla absoluutselt kindel, et eksisteerib tegelik oht (Tallinna Ringkonnakohtu 01.09.2022 otsus nr 3-21-1903, punkt 12). Kohus leiab, et samast ohu hindamise ulatusest on põhjendatud lähtuda ka siseriikliku regulatsiooni alusel pikaajalise viisa väljastamist kaaludes. Võttes aluseks kaasatud haldusorgani seisukohad, siis on kohus seisukohal, et kaasatud haldusorgani välja toodud oht ei olnud hüpoteetiline või kuidagi meelevaldne. Tegemist oli reaalse ohuga, mille kaasatud haldusorgan välja tõi ning mille eiramiseks ei olnud põhjust.
Taotlusel puudub kuupäev
8 (9)
19.Viisa andmisest keeldumine on ka ühelt poolt teabes selgitatud ohtu ja teiselt poolt Eestis viibimise soovi arvestades proportsionaalne. Seejuures ei ole vajalik ära oodata, et oht realiseeruks. VMS § 65 lg 2 lubab viisa andmisest keelduda põhjendatud kahtluse korral. Nagu kohus on korduvalt välja toonud, siis oli kaebaja ainus huvi pikaajalise viisa taotlemisel Eestis töötamine. Tegemist ei ole kaaluka huviga, kuna välismaalasel puudub subjektiivne õigus töörände eesmärgil riiki sisenemiseks ning riigil on õigus otsustada, kas ja millist tööjõudu ta riiki lubab ning kuidas tasakaalustab sellega kaasneda võivat julgeolekuohtu.
20.Ka varasemast C-viisa alusel viibimisõigusest ei saa tuletada kaebajale õigustatud ootust, et Eesti talle pikaajalise viisa väljastab. Nagu kohus välja tõi, siis viibis kaebaja Eestis Prantsusmaa viisa alusel, mis väljastati juba 19.02.2020. Ühestki õigusaktist ei tulene, et isikul, kellele on varasemalt viisa väljastatud, oleks õiguspärane ootus, et talle viisa uuesti väljastatakse. Välismaalasel tuleb arvestada, et tähtajalise viibimisaluse igakordsel lõppemisel võib tal olla vajalik kodumaale tagasi minna.
21.Kohtule ei nähtu käesolevas asjas menetluslike õiguste rikkumist ning viisa andmisest keeldumine ei ole toimunud põhjustel, mida saaks nimetada meelevaldseks, inimväärikust rikkuvaks ega diskrimineerivaks. PPA otsus keelduda kaebajale pikaajalise viisa andmisest on õiguspärane ning selle tühistamiseks ei ole alust. Sel põhjusel jääb rahuldamata ka kaebaja taotlus kohustada PPA-d vaatama uuesti läbi kaebaja viisataotlust. Menetluskulud ja muud menetluslikud küsimused
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmiseks taotlust ja kuludokumente esitanud, mistõttu jäävad poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda.
23.Isikute eraelu kaitseks asendab kohus kohtuotsuse avaldamisel füüsiliste isikute nimed ning kaebaja sünniaeg tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). Kui esineb vajadus käesoleva otsuse varjamiseks muus osas, tuleb seda HKMS §-s 175 toodud alustel taotleda, jättes kohtule ka ajaaken taotluse lahendamiseks enne otsuse jõustumist. (allkirjastatud digitaalselt)
9 (9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.