Xi kaebus Sotsiaalkindlustusameti 05.05.2022 otsuse nr P26O-2022-33690 tühistamiseks ja Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks puude raskusastme tuvastamise üle uuesti otsustama, kaasates arstiõppe läbinud isiku
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja Sofja Pevzner-Belošitski Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, volitatud esindaja Madis Kotsar
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud poolte enda kanda.
3.Asendada avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nimi tähemärgiga. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 05.01.2023.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X (kaebaja) esitas 11.04.2022 Sotsiaalkindlustusametile (SKA) taotluse puude raskusastme tuvastamiseks ja puuetega inimeste sotsiaaltoetuste saamiseks.
2.SKA tegi 05.05.2022 otsuse nr P26O-2022-33690, millega ei tuvastanud kaebajal puude raskusastet ning ei määranud puudega tööealise inimese toetust. Otsuse tegemisel on aluseks võetud taotluses sisalduvad andmed ning tervise infosüsteemis sisalduvad andmed ja Töötukassa töövõime hindamise otsus. Eeltoodud andmete alusel puude raskusastet ei tuvastatud, sest terviseseisundist tulenevalt kaebaja igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises ei esine piiranguid. Töötukassa on hinnanud kaebaja toimetulekut ja hakkamasaamist liikumisel, käelises tegevuses, suhtlemisel, samuti teadvusel püsimist, enesehooldust, õppimist, tegevuste elluviimist, muutustega kohanemist, ohu tajumist ning inimeste vahelist lävimist ja suhteid. Puue tuvastatakse eelnimetatud valdkondades inimese igapäevaste tegutsemis- ja ühiskonnaelus osalemise piirangute põhjal. 1(10)
Terviseandmetele ja ekspertarsti arvamusele tuginedes ei esine kaebajal nimetatud valdkondades piiranguid sellisel määral, et tuvastada puuet.
3.Kaebaja esitas 04.06.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse SKA 05.05.2022 otsuse nr P26O2022-33690 tühistamiseks ja SKA kohustamiseks puude raskusastme tuvastamise üle uuesti otsustama, kaasates teise tervishoiuteenuse osutaja või töötukassa arstiõppe läbinud töötaja.
4.Kohus võttis 10.06.2022 määrusega menetlusse kaebuse SKA 05.05.2022 otsuse nr P26O2022-33690 tühistamiseks ja SKA kohustamiseks puude raskusastme tuvastamise üle uuesti otsustama, kaasates arstiõppe läbinud isiku.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukohad
5.Alates 2010. aastast on kaebajal krooniline põletikuline hingamisteede haigus, mis avaldub periooditi esineva vilistava hingamise, köha, hingamisraskuse, lämbumistunde või astmahoona. Kaebajal on n.ö. kopsuastma, millele on iseloomulik väljahingamise takistus. Kaebajal on raskeim astmavorm, mis allub halvasti ravile ja mille tagajärjel muutub kopsukoe ehitus. Kaebaja tervislik seisund on selle aja jooksul muutunud aina raskemaks ning käesoleva ajahetkel ei ole toimivat ning kaebaja tervist parandavat ravimit ega ravi olemas. Kaebaja kasutab eksperimentaalset bioloogilist ravi, kuid sisulisi tulemusi eelnimetatud meede samuti ei too.
6.Kaebajal on Eesti Töötukassa 18.04.2022 otsuse alusel tuvastatud puuduv töövõime. SKA otsustas kaebajal puude raskusastet mitte tuvastada. Selle tagajärjel leidis SKA, et puudub alus kaebajale puuetega inimeste sotsiaaltoetuste määramiseks ja puudega isiku kaardi väljastamiseks. Selle tagajärjel kaotas kaebaja õiguse puuetega isiku parkimiskaardile. Kaebaja ei ole nõus SKA otsusega ning vaidleb selle vastu. Kaebaja leiab, et SKA otsus ei ole põhjendatud, proportsionaalne ning on tehtud kaalutlusvigadega.
7.Kaebaja terviseseisund ei ole paranenud. Kaebaja töötamine on endiselt terviseprobleemide tõttu osaliselt takistatud, näiteks ei suuda ta teha tööd, mis nõuab püsti seismist või palju liikumist. Samuti on kaebaja kohustatud töötama ainult sellistel ametitel, kus on võimalik valida enda järgi töögraafik, kuna enesetunne võib muutuda iga hetk ning kaebaja ei saa täita tööülesandeid. Tervisest tulenevad piirangud segavad ka kaebaja igapäevaelu. Kaebajal esinevad haigused ei väljendu kergel kujul. Iga kord, kui toimub ilma või temperatuuri muutumine, kevadine ja suvine lillede ja puude õitsemine, mõjub see kaebaja enesetundele. Isegi kellegi suitsetamine või suitsulõhn riietel provotseerib koheselt raskeid hingamishäireid.
8.Kaebaja jaoks on eluliselt vajalik puudega inimeste parkimiskaardi olemasolu, mille väljastamine muutus võimatuks SKA otsuse tõttu, kuna vastav parkimiskaart võimaldab parkida sõidukit puuetega inimeste parkimiskohtades ning muudes kohtades, mis on vajalikud kaebaja jaoks. Kaebajal on raske ning ootamatute haigushoogudega esinev astma. See tähendab, et liikumine ühistranspordiga või õues võib provotseerida haigushood. Astma haigushood võib provotseerida tolm, lõhnad, temperatuur ning järsk temperatuuri vahetus. Olukorras, kus kaebajal ei ole võimalik liikuda autoga või auto parkimiseks on vaja täiendavalt läbida distantsi, võib see olla ohtlik kaebaja tervisele ning ka elule. On raske kujutada ette olukorda, kus raskeloomulise astmaga ning ka liigesekahjustustega isik peab mitme meetri kaugusel tassima ostukotti olukorras, kus ei ole võimalik parkida sõidukit ukse ette. Kaebaja diagnoosiga ei ole võimalik kasutada ka ühistransporti. Ühistranspordi temperatuur, kaasreisijate lõhnad ning vingugaasi lõhn võib provotseerida samuti hingamisprobleeme. Nii kaebaja raviarst kui ka ekspertiisi teostav arst on mitmekordselt märkinud, et isikul on liikumise probleeme ning isik ei saa liikuda pikki maid, samuti on probleeme hingamisega ning ka liigesekaebused. Sellise diagnoosiga isik ei saa olla terve ning elada aktiivset elu, olla ühiskonna aktiivne liige ning samuti liikuda võrdselt teiste tervete inimestega. 2(10)
9.Üksikisikule peab olema tagatud võimalus riigi käitumist haldusmenetluses teatava tõenäosusega ette näha ja sellega arvestada ehk halduse tegevus peab olema kodanikule võimalikult ettenähtav. Samuti ei tohi haldusaktide andmine kahjustada isikute õiguspärast ootust. Haldusakti motiveerimine on üldine nõue, mis peab tagama põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Haldusakti motiveerimine on abinõu, et isik, kellele on haldusakt adresseeritud, saaks aru, kas tema õigusi on kitsendatud seaduslikult, ja vajadusel oma õigusi kaitsta. Kaalutlusõiguse teostamise korral diskretsiooni õiguspärasust kontrollitakse lähtuvalt haldusakti põhjendustest. Mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Haldusakti põhjendus peab adressaati veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt.
10.Isikut ei saa ühesuguste asjaolude puhul erinevatel ajahetkedel kohelda erinevalt. Isikut tuleb erinevatel ajamomentidel, kui pole muutunud õiguslikud ja faktilised asjaolud või pole ilmnenud seni teadmata asjaolusid, kohelda ühtemoodi. Eelmisel korral määrati kaebajale keskmine puue. Vaatamata sellele, et kaebaja terviseseisund ei ole paranenud, 05.05.2022. aastal ei tuvastanud kaebajal puude raskusastet. SKA otsusest ei selgu, millised asjaolud tingisid varasemast erineva otsuse tegemise. Kaebaja on seisukohal, et SKA on diskretsiooniõigust kuritarvitanud ja diskretsioonõiguse rikkumine annab aluse SKA otsuse tühistamiseks.
11.SKA on otsuses küll viidanud puude raskusastme tuvastamisega seotud õigusnormidele, kuid osaliselt ei ole viidatud normid kaebaja puhul olulised. SKA otsusest nähtub vaid see, et tuginetakse töötukassa poolt töövõime hindamise otsusele ja tervise infosüsteemis sisalduvatele andmetele, kuid selgitatud pole puude tuvastamise metoodikat ega seda, kuidas metoodikat kaebaja puhul rakendati. Otsusest ei ole näha, miks kaebajal puuet ei tuvastatud, millised asjaolud tingisid varasemast erineva otsuse tegemise.
12.Kaebaja seab eksperdiarvamuse andja hinnangu piirangu raskusastmele kahtluse alla. Vastavalt kohtupraktikale sellises olukorras on piirangute raskusastmete õigsuse kindlakstegemiseks haldusorganil põhjust kaaluda teise tervishoiuteenuse osutaja või töötukassa arstiõppe läbinud töötaja kaasamist. Taotluse uuel läbivaatamisel palub kaebaja kaasata teise tervishoiuteenuse osutaja või töötukassa arstiõppe läbinud töötaja. Vastustaja seisukohad
13.Vastustaja on seisukohal, et 05.05.2022 otsus nr P26O-2022-33690 on õiguspärane ning vaidleb kaebusele täies ulatuses vastu.
14.Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse (PISTS) § 23 lg 7 alusel, kui tööealine isik taotleb samal ajal puude raskusastme tuvastamist ning töövõime hindamist, kasutatakse puude raskusastme tuvastamiseks töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamust ja töötukassa antud töövõime hindamise otsust. Seega tugineb vastustaja puude raskusastme tuvastamisel/mittetuvastamisel Eesti Töötukassa ekspertarsti hinnangule. Antud juhul esitas kaebaja taotluse puude raskusastme tuvastamiseks samaaegselt töövõime hindamisega, seega kasutas vastustaja puude raskusastme mittetuvastamisel töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamust.
15.Sotsiaalkaitseministri 29.02.2016 määrus nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ (edaspidi määrus) § 6 lõige 1 punkti 2 kohaselt tuvastab SKA tööealise inimese puude raskusastme, võttes arvesse arstiõppe läbinud isiku arvamuses määruse § 4 lõikes 5 nimetatud valdkondade võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmetele antud arvväärtused. Tervishoiuteenuse osutaja ekspertarst hindas kaebajal liikumise valdkonna võtmetegevust „liikumine eri tasapindadel“ arvväärtusega 2 (mõõdukas piirang), võtmetegevust „ohutu ringiliikumine“ arvväärtusega 2 (mõõdukas piirang) 3(10)
ning võtmetegevust „seismine ja istumine“ arvväärtusega 1 (kerge piirang). Puude raskusastme tuvastamiseks arvutatakse valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine. Kaebajal on liikumise valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine 1,67. Vastavalt sotsiaalkaitseministri määruse nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ § 6 lõike 6 punktile 1, peab liikumise valdkonnas piirangu aritmeetilise keskmise arvväärtus olema vähemalt 2, et oleks näidustatud puude raskusastme tuvastamine (keskmise puude raskusastme tuvastamiseks peab valdkonnas piirangu aritmeetiline keskmine olema vahemikus 2–2,75). Tuginedes Eesti Töötukassa eksperdiarvamusele on kaebajal liikumise valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esineva piirangu aritmeetiline keskmine 1,67, mis on alla arvväärtuse 2, seega puudub alus puude raskusastme tuvastamiseks liikumise valdkonnas.
16.Vastustaja rõhutab, et piirangute esinemine ei tähenda, et isikul on koheselt põhjendatud puude raskusastme tuvastamine. Puudeline seisund võib isikul piirangutest tulenevalt olla, kuid selleks, et tuvastada puude raskusaste, peab piirang olema piisavalt intensiivne, et ületada vähemalt keskmise puude raskusastme tuvastamiseks vajalikku lävendit.
17.Vastustaja nõustub kaebaja väitega, et varasemalt on tal tuvastatud puuduv töövõime ning keskmine puude raskusaste. Ka praegu on kaebajal tuvastatud puuduv töövõime. Puuduva töövõime ja mingi konkreetse puude raskusastme vahele ei saa tõmmata võrdusmärki. Ei osalise töövõime ega ka puuduva töövõime tuvastamine ei tähenda seda, et isikul oleks kindlasti alust tuvastada puude raskusastet. Töövõime hindamine hindab isiku võimet teha tööd töökeskkonnas, kuid töökeskkonnas tegutsemise võime ja igapäevane tegutsemine ning ühiskonnaelus osalemine on erinevad asjad. Isiku igapäevast tegutsemise võimet ning ühiskonnaelus osalemise võimet hinnatakse puude raskusastme tuvastamise menetluses. Ehk teisisõnu lähtuvad nii Töötukassa kui ka Sotsiaalkindlustusamet samadest arvväärtustest, mis ekspertiisi käigus on valdkondade võtmetegevustele omistatud, kuid metoodika, kuidas neid arvväärtusi kasutatakse, on erinev.
18.Vastustaja ei nõustu kaebaja väitega, et tema tervislik seisund on läinud raskemaks. Eesti Töötukassa 2017. aastal tehtud töövõime hindamise menetluses on kaebajal tuvastatud raske tegutsemispiirang liikumise valdkonnas. 2022. aastal tehtud töövõime hindamise menetluses on aga tuvastatud, et kaebajal on mõõdukas tegutsemispiirang liikumise valdkonnas. Seega, kuigi töövõime on hinnatud ka 2022. aastal puuduvaks, on selgelt hinnatud kaebaja seisund paremaks, kuna raskest tegutsemispiirangust on saanud mõõdukas tegutsemispiirang ehk kaebaja tervisliku seisundi halvenemise väide ei ole õige.
19.Kuna puude raskusastme tuvastamise kestus on ajaliselt piiratud ning kaebajal on vastustaja 05.07.2017 otsusega nr P26-2017-76764 tuvastatud keskmine puue tähtajaga 01.07.2017– 14.05.2022, siis ei saanud tal otsusest tekkida ka õiguspärast ootust, et puude raskusaste tuvastatakse ka selles määratule järgnevaks ajaks. Seega on õiguskindluse põhimõttele viitamine antud juhul asjassepuutumatu.
20.Vaidlust ei ole selles osas, et kaebajal on diagnoositud astma. Antud asjaolu on leidnud kinnitust Eesti Töötukassa ekspertiisis ja vastustajal ei ole vastuväiteid diagnoosi osas. Vastustaja aga rõhutab, et ükski diagnoos ei ole puude raskusastme tuvastamise aluseks. Ei töövõime ulatust ega ka puude raskusastet ei hinnata otseselt meditsiinilise diagnoosi, vaid sellest põhjustatud ja hindamise ajal olemasolevate reaalsete tegutsemispiirangute põhjal. Iga inimene on unikaalne ja sama haigus võib inimesel väljenduda väga erinevalt.
21.Vastustaja toob välja, et kuigi kaebajal on tuvastatud puuduv töövõime, on tema tervislik seisund ikkagi piisavalt hea, et töötada. Kaebaja selgitab ka ise kaebuses, et töötab konsultandina ning liigub seetõttu marsruutidel Endla tn – Lembitu tn – Sütiste tee. Puuduv töövõime ei tähenda loomulikult seda, et isikul oleks keelatud töötada, kuid asjaolu, et puuduva töövõimega isik siiski 4(10)
töötab ja tema töö on seejuures liikuv, on väga tugev indikaator, et isikul ei ole alust tuvastada keskmist puude raskusastet liikumise valdkonnas.
22.Kaebaja viitab oma kaebuses, et vastustaja otsus on tehtud kaalutlusvigadega ning väga põhjalikult on viidatud kaalutlusõiguse teostamise põhimõtetele. Vastustaja selgitab aga, et puude raskusastme tuvastamise otsus ei ole kaalutlusotsus vaid hindamisotsus (vt Tallinna Ringkonnakohtu otsus 3-20-1141), seega on kaebaja viide kaalutlusvigade tegemisele vastustaja poolt ekslik ja asjakohatu. Vastustaja otsus on hindamisotsus, mis põhineb meditsiinivaldkonna ekspertteadmistel. Vastustaja rõhutab, et kohus ei saa asuda ise eksperdi asemel hindama kaebaja terviseseisundit, vaid eksperdiarvamuse õigsuses kahtlemiseks võiks anda põhjust see, kui ekspert oleks võtnud hindamisel aluseks ebaõige metoodika, jätnud olulised asjaolud tähelepanuta, teinud tuvastatud asjaoludest ilmselgelt meelevaldseid järeldusi või esineks ratsionaalselt põhjendatud kahtlus eksperdi erapooletuses. Vastustaja leiab, et ühtegi eelnimetatud puudujääki antud juhul ei esine. Vastustaja mõistab, et kaebaja tegelik eesmärk antud kaebuse puhul on saada endale puudega inimeste parkimiskaart, et tal oleks võimalik parkida puudega inimeste parkimiskohtades. Vastustaja viitab siin taaskord Tallinna Ringkonnakohtu lahendile asjas 3-20-1141, kus kohus selgitas, et SKA-l ei ole seadusest tulenevalt õigust määrata isikule puude raskusastet üksnes põhjusel, et see võimaldaks isikul saada puudega tööealise inimese toetust või muid õigusaktides ettenähtud soodustusi. Puude raskusastme saab tuvastada ainult siis, kui apellandi terviseandmed seda kinnitavad. Vastustaja selgitab ka, et puudega isiku parkimiskaarti väljastatakse ka arstitõendi alusel kuni 6-ks kuuks ja seega pole ka päris korrektne väide, et kaebajal pole puude raskusastme tuvastamata jätmise tõttu saanud taotleda endale erivajadusega inimese parkimiskaarti.
23.Vastustaja märgib ostukottide tõstmise kohta, et poes käimisel on võimalik kasutada abivahendeid - ratastega kotid, ostukärud jne. Kaupa ei ole tingimata vaja kanda käe otsas poest autoni, kui see põhjustab probleeme.
24.Vastustaja möönab, et vastustaja puude raskusastme mittetuvastamise otsus ei ole kõige paremini ja arusaadavamalt põhjendatud. Vastustaja aga rõhutab, et kaebaja pole kohtueelses haldusmenetluses seadnud kahtluse alla eksperdiarvamuse andja (Eesti Töötukassa ekspertiis) hinnangut piirangu raskusastmele. Kuna kaebaja pole rahul liikumise valdkonnas puude raskusastme tuvastamise tulemustega, siis tuleb arvesse võtta, kuidas on isik taotluses ise hinnanud oma piirangute ulatust. Taotlust ja ekspertiisi tulemusi võrreldes on kaebaja saanud enda nägemusest väiksema arvväärtusega hinnangu üksnes võtmetegevuses „seismine ja istumine“. Samas oma kaebuses on kaebaja ainult korra väljendanud probleeme seismise ja istumise võtmetegevuse kohta öeldes, et „Kaebaja töötamine on endiselt terviseprobleemide tõttu osaliselt takistatud, näiteks ei suuda ta teha tööd, mis nõuab püsti seismist või palju liikumist“. Samas on antud vastuväide esitatud üheselt töötamise kontekstis, mitte igapäevase tegutsemise ja ühiskonnaelus osalemise kontekstis. Samuti pole kaebaja väljendanud oma kaebuses konkreetselt seda, et millise võtmetegevuse arvväärtus peaks olema teistsugune. Seega jääb ka arusaamatuks, mida oleks vastustaja pidanud kaebaja hinnangul teisiti hindama.
25.Vastustaja pidas vajalikuks kaasata antud kaebusele vastamiseks ekspertarsti Aune Tamme. Vastustaja selgitab, et Tallinna Ringkonnakohus on asjas nr 3-19-1921 selgitanud, et kui kohtumenetluse ajal on vastustaja suutnud täita põhjendamiskohustuse ning kohtule on arusaadav, et põhjendamiskohustuse rikkumine ei mõjutanud asja otsutamist, siis ei ole kohtul alust kaebust rahuldada, kuna välja tuleks anda taaskord samasuguse lõpptulemusega otsus. kokkuvõtlikult on ekspertarst Aune Tamm nõustunud Eesti Töötukassa ekspertiisiga ning liikumise valdkonnale antud arvväärtustega 2-2-1 (aritmeetiline keskmine 1,67). Ekspertarst Aune Tamm pole pidanud põhjendatuks muuta valdkondadele ja võtmetegevustele Eesti Töötukassa poolt omistatud arvväärtusi.
5(10)
KOHTU PÕHJENDUSED
26.Kohus leiab, olles tutvunud toimiku materjalidega ning hinnanud kõiki tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
27.Kaebaja esitas ühistaotluse töövõime hindamiseks ja puude raskusastme tuvastamiseks. SKA pädevuses oli lahendada puude raskusastme tuvastamise taotlus. SKA tegi 05.05.2022 otsuse nr P26O-2022-33690, millega ei tuvastanud kaebajal puude raskusastet ning ei määranud kaebajale puudega tööealise inimese toetust. Kaebaja ei ole otsusega nõus, sest SKA oli varem puude raskusastme tuvastanud ja kaebaja tervis ei ole vahepeal paranenud. Seega vaidlevad pooled selle üle, kas SKA jättis õiguspäraselt puude raskusastme tuvastamata ja puudega tööealise inimese toetuse määramata.
28.Vaidlus puudub selles, et SKA tuvastas 05.07.2017 otsusega nr P26-2017-76764 kaebajal keskmise puude (SKA 21.07.2022 vastuse lisana esitatud). Varasema otsuse kohaselt esines kaebajal keskmisele puude raskusastmele vastav liikumise funktsiooni kõrvalekalle. Praegu vaidluse all oleva SKA 05.05.2022 otsusega on kaebaja seega varasemast ebasoodsamas olukorras. Vaidlus puudub ka selles, et praegu vaidluse all olev SKA otsus tugines Eesti Töötukassa 18.04.2022 otsusele, millega kaebajal tuvastati puuduv töövõime. Kaebaja on Eesti Töötukassa otsusega nõus ja tegemist on kehtiva otsusega. Kaebaja ei ole Eesti Töötukassa 18.04.2022 otsust kohtule esitanud, kuid SKA on esitanud oma 21.07.2022 vastuse lisana dokumendi, mis sisaldab töövõime hindamise otsuse andmeid.
29.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 sätestab, et haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele.
30.Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse (PISTS) § 2 lg 1 sätestab, et puue on inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus või kõrvalekalle, mis koostoimes erinevate suhtumuslike ja keskkondlike takistustega tõkestab ühiskonnaelus osalemist teistega võrdsetel alustel. PISTS § 2 lg 21 sätestab, et PISTS alusel tuvastatakse 16-aastasel kuni vanaduspensioniealisel inimesel (tööealine inimene) lähtuvalt igapäevastest tegutsemis- ja ühiskonnaelus osalemise piirangutest sügava, raske või keskmise raskusastmega puue. Käesoleva lõike mõistes on keskmine puue inimesel, kellel igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises esineb raskusi.
31.PISTS § 23 lg 1 sätestab, et puude raskusastme tuvastab SKA, kaasates vajaduse korral arstiõppe läbinud isikuid. PISTS § 23 lg 7 sätestab, et kui tööealine isik taotleb samal ajal puude raskusastme tuvastamist ning töövõime hindamist, kasutatakse puude raskusastme tuvastamiseks töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamust ja töötukassa antud töövõime hindamise otsust. Kuna kaebaja esitas ühistaotluse töövõime hindamiseks ja puude raskusastme tuvastamiseks, kohaldas SKA puude raskusastme tuvastamisel PISTS § 23 lg-t 7.
32.Töövõimetoetuse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu nr 84 SE seletuskirja leheküljel 461 on PISTS § 23 lg 7 kohta selgitatud, et tegemist on nn ühe ukse poliitika põhimõtte rakendamisega – inimene, kes soovib nii puude raskusastme tuvastamist kui ka töövõime hindamist, esitab mõlema tarbeks ühise taotluse koos nõusolekuga isikuandmete töötlemiseks ning talle tehakse üks ja ühine hindamine. Töövõime hindamisse kaasatud tervishoiuteenuse osutaja annab inimese tegutsemise ja osalemise piirangute esinemise või mitteesinemise kohta (so funktsionaalse võimekuse kohta) seitsmes erinevas valdkonnas (nt liikumine, käeline tegevus, suhtlemine, sealhulgas nägemine, kuulmine ja kõnelemine ning vaimsed
võimed) eksperdiarvamuse. Eksperdiarvamuse alusel teeb töötukassa otsuse isiku töövõime ulatuse kohta ning SKA puude raskusastme kohta.
33.Kaebaja on põhiliselt tuginenud sellele, et isikut ei saa samade asjaolude puhul erinevatel ajahetkedel erinevalt kohelda. Kaebaja väitel ei ole tema tervis paranenud, kuid erinevalt varasemast ei tuvastatud 05.05.2022 otsusega puude raskusastet ja otsusest ei selgu, millised asjaolud tingisid varasemast erineva otsuse tegemise.
34.Esmalt märgib kohus, et puude raskusastme mittetuvastamine ei tähenda, et isikut peetakse terveks ja isikul ei ole puuet. SKA on vastuses kaebusele selgitanud, et puue ja puude raskusaste ei ole samastatavad mõisted. Puudelise seisundi ja puude raskusastmele vastava seisundi eristamine PISTS-i alusel on olnud seadusandja sotsiaal-poliitiline otsus, kus puude raskusastme staatusega kaasnevad soodustused laienevad ainult osale puuetega isikutest ehk neile, kellel on tuvastatud puude raskusaste. Riigi sotsiaal-poliitiliste otsuste kohtulik kontoll on aga piiratud tulenevalt võimude lahususe põhimõttest. Lisaks ei oma määravat tähtsust isikul diagnoositud haigused, vaid see, milliseid reaalseid tegutsemispiiranguid haigus põhjustab.
35.Kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1). Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg 3).
36.Kaebaja on kaebuses tuginenud sellele, et puude raskusastme tuvastamine on kaalutlusotsus. SKA vaidleb sellele vastu. Kohus selgitab, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole SKA poolt tehtav puude raskusastme tuvastamise otsus kaalutlusotsus, vaid haldusakt, mis antakse suuresti dokumendipõhises menetluses ja ekspertarsti arvamusele tuginedes. See on ka põhjus, miks isikut ei kuulata reeglina menetluses pärast taotluse esitamist ja eksperdihinnangu saamist uuesti ära. Puude raskusastme menetluse eripära tõttu ei saa selles seada põhjendamis- ja ärakuulamiskohustusele nii suurt rõhku kui tavalises haldusmenetluses, ehkki ka puude raskusastme tuvastamise menetlusele kohaldub PISTS § 1 lg 3 ja SÜS § 3 lg 6 kohaselt HMS (Tallinna Ringkonnakohtu 25.05.2018 otsus nr 3-17-1166, p 7).
37.SKA on 05.05.2022 otsuses märkinud, et otsuse tegemisel on aluseks võetud kaebaja taotluses sisalduvad andmed, tervise infosüsteemis sisalduvad andmed ja töötukassa töövõime hindamise otsus. Kuigi SKA ei ole seda loetelus eraldi välja toonud, nähtub ülejäänud põhjendavast osast, et otsus tugineb ka töövõimet hinnanud ekspertarsti arvamusele („Terviseandmetele ja ekspertarsti arvamusele tuginedes ei esine taotlejal nimetatud valdkondades piiranguid sellisel määral, et tuvastada puuet.“). Seega on SKA 05.05.2022 otsus antud dokumendipõhises menetluses ja ekspertarsti arvamusele tuginedes. Viidatud ekspertarsti arvamus on Medicum Perearstikeskus AS-i ekspertarsti Tommi Ründali 17.04.2022 eksperthinnang (esitatud koos kaebusega).
38.Põhjendamispuuduseks võib pidada seda, et vastustaja ei kirjutanud 22.03.2022 otsuses täpsemalt lahti, milline on puude raskusastme tuvastamise metoodika ja kuidas seda kaebaja puhul rakendati. Samuti on jäetud tähelepanuta asjaolu, et kaebajale tehti varasemast ebasoodsam otsus. Võib eeldada, et isik ootab oma olukorra ebasoodsamaks muutumisel põhjendamist, miks seekord tehti teistsugune otsus. Vastustaja on otsuses viidanud küll otsuse õiguslikele alustele, kuid see ei võimalda haldusakti adressaadil mõista, miks tema juhtumi puhul langetati konkreetne otsus. Detailsemad põhjendused puude raskusastme tuvastamata jätmise kohta esitas vastustaja alles kohtumenetluses. Vastustaja möönab oma 21.07.2022 vastuses ka ise, et 05.05.2022 otsus ei ole kõige paremini ja arusaadavamalt põhjendatud. Samas on kohtupraktikas leitud, et kuna puude raskusastme tuvastamise otsus ei ole kaalutlusotsus, ei laiene sellele kohtupraktikas esitatud piirangud haldusaktide tagantjärele põhjendamisel ning halduskohtul ei ole alust SKA otsust tühistada, kui vastustaja on hiljemalt kohtumenetluse käigus toonud välja põhjendused, millest 7(10)
nähtuvalt on selge, et kaebuse rahuldamise ja otsuse tühistamise korral tuleks vastustajal anda uuesti välja sama resolutsiooniga haldusakt (Tallinna Ringkonnakohtu 05.11.2020 otsus nr 3-19-2182, p 11). Seega saab kohus arvestada ka vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud põhjendustega ning loeb SKA 05.05.2022 otsuse põhjendamispuudused kohtumenetluses kõrvaldatuks.
39.SKA on vastuses kaebusele täiendavalt selgitanud, et sotsiaalkaitseministri 29.02.2016 määruse nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ (määrus nr 18) hinnatakse puude raskusastme tuvastamisel seitset valdkonda: liikumine, käeline tegevus, suhtlemine, teadvusel püsimine ja enesehooldus, õppimine ja tegevuste elluviimine, muutustega kohanemine ja ohu tajumine, inimestevaheline lävimine ja suhted (määruse nr 18 § 6 lg 2). Iga valdkonna puhul hinnatakse teatud võtmetegevusi, näiteks liikumise puhul liikumist eri tasapindadel, ohutut ringiliikumist, seismist ja istumist, muid liikumise piiranguid (määruse nr 18 § 4 lg 5). Võtmetegevuste piirangutele antakse arvväärtused skaalal 0-4 (määruse nr 18 § 4 lg 6). Võtmetegevuste piirangute arvväärtustest arvutatakse igas seitsmes valdkonnas aritmeetiline keskmine (määruse nr 18 § 6 lg 3). Vähemalt keskmise puude raskusastme tuvastamiseks vajalikud aritmeetilised keskmised on sätestatud määruse nr 18 § 6 lg-s 6 ja 7. Keskmine puude raskusaste tuvastatakse määruse nr 18 § 4 lg 5 p-s 1-3 ja 5-7 nimetatud valdkondades esinevate piirangute alusel järgmiselt: kui vähemalt ühes valdkonnas on piirangu aritmeetiline keskmine või määruse nr 18 § 4 lg 5 p-s 3 nimetatud valdkonnas on vähemalt ühe võtmetegevuse sooritamisel esineva piirangu raskusastme arvväärtus 2–2,75, esineb isikul raskusi igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises ja tal tuvastatakse keskmine puude raskusaste. Keskmine puude raskusaste tuvastatakse määruse nr 18 § 4 lg 5 p-s 4 nimetatud valdkonnas esinevate piirangute alusel järgmiselt: kui piirangu aritmeetiline keskmine on 2,76–3,49, esineb isikul raskusi igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises ja talle määratakse keskmine puue.
40.Töövõimet hinnanud ekspertarst dr Tommi Ründal tuvastas kaebajal piirangud ainult liikumise valdkonnas, andes järgnevad hinnangud: 1.1. Liikumine eri tasapindadel – 2; 1.2. Ohutu ringiliikumine – 2; 1.3. Seismine ja istumine – 1; 1.4. Liikumisega seotud muud piirangud – 0. Arvväärtus 1 tähendab kerget piirangut, mis ei takista eriti isiku igapäevaelu või esineb vähem kui 25% ajast. Arvväärtus 2 tähendab mõõdukat piirangut, mis takistab sageli isiku igapäevaelu või esineb 25-50% ajast. 0 tähendab, et piirangut ei tuvastatud (määruse nr 18 § 4 lg 6).
41.Kaebaja ei ole kahtluse alla seadnud dr Tommi Ründali antud hinnanguid, vaid üksnes selle, millise järelduse SKA nende põhjal tegi. Liikumise valdkonnas on kaebaja piirangute aritmeetiline keskmine 1,67. Keskmise puude raskusastme tuvastamiseks liikumise valdkonnas peaks piirangute aritmeetiline keskmine olema vähemalt 2. Seega puudus SKA-l alus tuvastada dr Tommi Ründali eksperthinnangu alusel keskmine puude raskusaste. Kui on tekkinud olukord, kus töövõime hindamise käigus antud piirangute aritmeetiline keskmine ei ole piisavalt kõrge, et tuvastada vähemalt keskmine puude raskusaste, siis võib järeldada, et ka töövõime hindamise käigus antud piirangud olid madalamad kui varasema töövõime hindamise käigus. Seega ei saa juba puude raskusastme tuvastamise reeglitest tulenevalt olla tegemist olukorraga, kus kaebajale on tehtud täpselt samasuguste asjaolude esinemisel varasemast ebasoodsam otsus.
42.Kohus märgib siiki, et SKA ei ole rangelt seotud töövõime hindamise käigus antud hinnangute põhjal kujuneva aritmeetilise keskmisega ning saab vajadusel hinnata töövõime hindamise käigus antud hinnangud kõrgemaks. Praegusel juhul on SKA kinnitanud, et SKA enda ekspertarst dr Aune Tamm pole pidanud põhjendatuks muuta valdkondadele ja võtmetegevustele Eesti Töötukassa poolt omistatud arvväärtusi. Dr Aune Tamme seisukohad on välja toodud SKA 21.07.2022 vastuses kaebusele ja dr Aune Tamm on vastuse kaebusele koos SKA volitatud esindajaga allkirjastanud. Seega on SKA kohtumenetluse ajal välja selgitanud teise arstiõppe läbinud isiku arvamuse. Dr Aune Tamm on oma seisukohas välja toonud, et vaatamata raviarsti sissekandele kaebaja raviskeemi kohta ei kasuta kaebaja ravimeid ettenähtud korras. Viimane Sabacomb 200 doosi on 8(10)
ostetud 30.03.2022, kasutades 1 doos X 2, lisaks vajadusel doosid. Eelmine seda tüüpi ravim Symbicort on ostetud 19.05.2021. Haiguse alaravi kinnitab ka fraktsioneeritud väljahingatava õhu lämmastikoksiidi sisalduse määr, mis on 22.12.2021 28 ppb ja 17.11.2021 28 ppb (norm väärtus peaks jääma alla 25). Vaatamata sellele ei ole alalävise ravi foonil olnud taotlejal tõsisemaid ägenemisi, mil oleks vajanud ravimeditsiini sekkumist. Haiguse tõsisemat ägenemist ei ole põhjustanud isegi koroonaviiruse põdemine märtsis 2022. Märtsis 2022 tehtud analüüside alusel on allergeenidest positiivne reaktsioon lepa, kase ja sarapuu õietolmule. Õietolm on sagedaseim allergia, seda põeb ca 150 000 ehk 10% eestlastest. Tegemist on ebamugava, aga püsipiiranguid mittepõhjustava tervisehäirega. Kaebaja probleemid kokkupuutel allergeenide ja erinevate lõhnadega on põhjustatud alalävisest ravist, sest limaskesta põletikku vaatamata bioloogilisele ravile parandab vaid inhaleeritav glükokortikosteroid, antud juhul Symbicort, Sabacomb. Kui limaskesta ravi on puudulik, siis jäävad katkise limaskesta all paiknevad närvilõpmed vabaks ja tekib ülemäärane reaktsioon hingamisteedes. Õnneks selliseid tõsiseid haiguse ägenemisi ei ole viimastel aastatel olnud. Samuti ei ole kaebaja pidanud kasutama suukaudset hormooni haiguse ägenemisel, mis on ravis varem kasutusel olnud. Viimasel kahel aastal vastavat ravimit välja kirjutatud ei ole. Sellest ravimist põhjustatav luutiheduse vähenemine ei ole samuti probleemiks, sest vastavat ravi kaebaja ei vaja. Viimane kontroll selles osas toimus 2018. aastal, soovitati vitamiine ja vähemalt 30 minutit füüsilist aktiivsust päevas. Ei ole tõenäoline, et liikumisvõimetule isikule soovitab raviarst igapäevast füüsilist aktiivsust. Kaebaja väide, et ühistranspordi temperatuur, kaasreisijate lõhnad ning vingugaasi lõhn võib provotseerida hingamisprobleeme ning ainult autoga sõitmine need välistab ei ole kohane, kuna ka autoga liikluses osaledes ei saa välistada astmahooge provotseerivate erinevate lõhnade tungimist autosse, näitena diisliaurud, mis ka tavainimestes tekitavad hingamisprobleeme, ometi kasutab kaebaja autot igapäevaste tööülesannete täitmisel ja ohtlikesse olukordadesse terviseandmete alusel ei ole sattunud. Väide, et kaebajal on välistatud sellised tegevused nagu kehaasendi säilitamine, pikkade vahemaade käimine, kodust ja muudest hoonetest väljaspool liikumine, ei vasta tegelikkusele. Kehaasendit ei suuda säilitada lamav haige, mida kaebaja kindlasti ei ole. Kodust ja muudest hoonetest väljaspool liikumine on võimalik juba kaebaja töö iseloomu arvestades. Pikkade vahemaade läbimine lähtudes alalävisest ravist võib olla probleemne. Haiguse ägenemine ei ole kunagi püsiseisund, ravivõimalused on olemas ja ka ennetav õhupuuduse ravi on olemas, selleks peab enne koormust inhaleerima taotlejale välja kirjutatud ravimit. Kaebaja liikumine on iseseisev, abivahendeid ega kõrvalabi liikumisel terviseandmed ei kajasta. Kohus ei tuvastanud vastuolusid dr Aune Tamme seisukoha ja kaebaja terviseandmete vahel (esitatud koos SKA 21.07.2022 vastusega kaebusele). Ka kaebaja ei ole dr Aune Tamme seisukohale vastuväiteid esitanud. Eelneva põhjal leiab kohus, et SKA 05.05.2022 otsuse tühistamine ja SKA kohustamine põhjendada täiendavalt töövõime hindamise käigus antud hinnangute muutmata jätmist ning kaasata asja otsustamisse täiendav arstiõppe läbinud isik ei viiks lõppastmes teistsuguse resolutsiooniga otsuse tegemiseni.
43.Vastustaja on õigesti märkinud, et töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise otsuste vahele ei saa tõmmata võrdusmärki selles tähenduses, et kui Eesti Töötukassa tuvastab puuduva töövõime, siis ei ole SKA-l võimalik jätta puude raskusaste tuvastamata. Töövõime hindamine keskendub inimese võimele teha tööd, samas kui puude raskusastme tuvastamine keskendub ühiskonnaelus osalemisele laiemalt. Lisaks tuleb arvesse võtta, et vaatamata puuduva töövõime tuvastamisele teeb kaebaja siiski tööd. Seega ei ole puuduva töövõime tuvastamine asjakohane põhjus, et tuvastada kaebajal ka puude raskusaste.
44.Kaebaja on rõhutanud, et puude raskusastme mittetuvastamise tagajärjel on ta ilma jäänud puudega isiku parkimiskaardist, mis on temale vajalik. Kohus selgitab, et isikul ei saa tuvastada puude raskusastet selleks, et tal oleks võimalik saada puudega tööealise inimese toetust või muid õigusaktides ettenähtud soodustusi. Puude raskusastme saab tuvastada ainult siis, kui selleks vajalikud eeldused on täidetud. Sealjuures ei loo varasem puude raskusastet tuvastav SKA otsus 9(10)
isikule õiguspärast ootust, et ka edaspidised otsused tulevad samasugused. Kaebaja väitel ei saa ta oma tervise tõttu kasutada ühistransporti ja auto kasutamine ilma võimaluseta parkida poe sissepääsu lähedale ohustab samuti tema tervist, sest kaebajal tuleb poekottidega mitu meetrit pikem vahemaa läbida. Enamasti on poodides olemas ratastel liikuvad kärud, mis lihtsustavad suure hulga kottide liigutamist autoni. Ka tühja käru poodi tagasi või selleks ettenähtud kohta liigutamine ei oleks suur füüsiline koormus.
45.Kokkuvõttes leiab kohus, et SKA otsus puude raskusastme mittetuvastamise kohta oli õiguspärane. Puude raskusastme mittetuvastamise tõttu puudus alus ka puudega tööealise inimese toetuse määramiseks. Kuna SKA 05.05.2022 otsus nr P26O-2022-33690 on õiguspärane ega kuulu tühistamisele, puudub alus SKA kohustamiseks puude raskusastme tuvastamise üle uuesti otsustama, kaasates arstiõppe läbinud isiku.
46.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Otsus on tehtud kaebaja kahjuks. Vastustaja ei ole taotlenud menetluskulu väljamõistmist kaebajalt. Seega menetluskulude jaotamise küsimust ei tõusetu ning menetluskulud jäävad poolte enda kanda.
47.HKMS § 175 lg 3 sätestab, et andmesubjekti taotlusel või kohtu algatusel asendatakse avaldatavas kohtuotsuses andmesubjekti nimi initsiaalide või tähemärgiga ning ei avaldata tema isikukoodi, sünniaega, registrikoodi, aadressi ega muid andmeid, mis võimaldavad teda üheselt identifitseerida. Riigi- või kohaliku omavalitsuse asutuse, avalik-õigusliku juriidilise isiku või muu avaliku võimu kandja andmeid kohtulahendis ei varjata. Kohus asendab avaldatavas kohtuotsuses omal algatusel kaebaja nime tähemärgiga, sest kohtuotsus sisaldab kaebaja terviseandmeid.
/allkirjastatud digitaalselt/ Tiia Nurm
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.