OÜ PharmaEleven kaebus Ravimiameti 26. mai 2021. a otsuse nr IN-1-3/21/55 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ PharmaEleven, volitatud esindajad vandeadvokaat Anne Värvimann ja Robert Tiis Vastustaja – Ravimiamet, volitatud esindajad Kaili Semm ja Andrus Varki
Kohtuistungi kuupäev
31. august 2022
Resolutsioon
1.Jätta OÜ PharmaEleven kaebus haldusasjas nr 3-21-1345 rahuldamata.
2.Poolte menetluskulud jätta nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale saab esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul, arvates kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest (HKMS § 180 lg 1, § 181 lg 1). Apellatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 30. november 2022. a. Tartu Ringkonnakohus võib apellatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui apellant ei taotle asja läbivaatamist kohtuistungil (HKMS § 182 lg 1 p 9).
Asjaolud ja menetluse käik
1.Seoses apteegiteenuse osutamise tegevusloa omajate omandisuhete korrastamise reformiga andis Ravimiamet 27.03.2020. a otsusega nr IN-1-3/20/258 OÜ-le PharmaEleven varasemalt Euroapteek OÜ-le kuulunud Siili Apteegi üldapteegi tegevusloa nr 222 (kehtiv alates 01.04.2020, pädev isik–apteegi juhataja Anna Saks).
2.Ravimiamet määras 02.03.2021. a OÜ-le PharmaEleven tähtaja tegevusloa muutmise taotluse esitamiseks, sest alates 25.01.2021. a ei täida Anna Saks enam apteegi juhataja kohustusi.
3.OÜ PharmaEleven esitas 23.03.2021. a taotluse muuta üldapteegi tegevusluba nr 222, kandes apteegi juhatajana tegevusloale Lelia Marran.
4.Ravimiamet jättis 26.05.2021. a otsusega nr IN-1-3/21/55 OÜ PharmaEleven tegevusloa muutmise taotluse rahuldamata. Otsuse kohaselt ei rahuldatud kaebaja taotlust, sest apteegi juhataja kandidaadil puudub tegevusloa omajaga töölepinguline suhe ja apteegi juhataja kandidaat ei soovi apteegis täiskoormusega töötada.
5.OÜ PharmaEleven esitas 18.06.2021. a Tartu Halduskohtule kaebuse Ravimiameti 26.05.2021. a otsuse nr IN-1-3/21/55 tühistamiseks. Menetlusosaliste seisukohad
6.Kaebaja ei nõustu Ravimiameti seisukohaga, et kaebaja ei vasta õigusaktides sätestatud nõuetele tegevusloa muutmiseks, kuivõrd apteegi juhataja kandidaadil puudub tegevusloa omajaga töölepinguline suhe ning apteegi juhataja töökoormuseks ei ole täistöökoormus. Kaebaja arvates ei ole Ravimiameti vastavad seisukohad kooskõlas kehtiva õigusega. Kaebaja on täitnud talle õigusaktidega sätestatud nõuded pädeva isiku määramiseks, mistõttu on Ravimiamet ebaõigesti jätnud kaebaja tegevusloa muutmise taotluse rahuldamata. Kaebaja taotleb 26.05.2021. a otsuse nr IN-1-3/21/55 täies ulatuses tühistamist.
7.Eelneva kümne aasta jooksul ei ole Ravimiamet kaebaja tegevusloa muutmise taotluste menetluses mitte kordagi nõudnud infot selle kohta, millise lepingulise suhte raames apteegi juhataja ehk pädev isik apteegis tööle hakkab.
7.1.14.08.2019 esitas Euroapteek OÜ (kes oli nimetatud ajal apteegi tegevusloa nr 222 omaja) Ravimiametile tegevusloa taotluse, milles taotleti apteegile uue juhataja määramist. Sealhulgas esitati Ravimiametile koos taotlusega erialatöötajate (mh apteegi juhataja) nimekiri koos töötajate töökoormuste märkega. Apteegi juhataja töökoormuseks oli märgitud 0,3 (kaebuse lisa 1). Ravimiamet kinnitas uueks pädevaks isikuks ehk apteegi juhatajaks Anna Saksa osalise töökoormusega 0,3.
7.2.23.03.2020 esitas kaebaja Ravimiametile tegevusloa taotluse apteegi tegevusloa omaja vahetamiseks. Sealhulgas esitati Ravimiametile koos taotlusega töötajate nimekiri, milles olid märgitud ka töötajate töökoormused. Anna Saks (juhataja) töökoormuseks on märgitud 0,25 (kaebuse lisa 2). Ravimiamet aktsepteeris taas apteegi juhataja osalist töökoormust ning väljastas 27.03.2020. a seisuga kaebajale tegevusloa otsuse, mis hakkas kehtima alates 01.04.2020 (kaebuse lisa 3).
7.3.25.01.2021 lõppes kaebajal lepinguline suhe Anna Saksaga. Nimetatud ajast alates asendab apteegis juhatajat proviisor Monika Aasmaa.
8.RavS § 53 lg 2 sätestab välistused, milliste esinemisel ei tohi isikut pädevaks isikuks määrata. Selliseid omadusi kaebaja poolt apteegi juhatajaks taotletaval isikul ei ole. RavS § 53 lõiked 3, 5 ja 6 määratlevad pädevale isikule esitatavad nõuded. Kõnealune isik vastab RavS § 53 lõikes 6 viidatud määruses loetletud nõuetele. Nimetatud osas ei ole Ravimiamet isikule ka etteheiteid teinud.
9.Sotsiaalministri 11.03.2005. a määrus nr 42 „Nõuded pädeva isiku kvalifikatsioonile ja kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide loetelu“ § 2 ammendavalt kinnise loeteluna tegevusloa taotleja poolt esitatavad dokumendid, mis tõendavad pädeva isiku kvalifikatsiooni. Nimetatud dokumentideks on haridust tõendav dokument, akadeemiline õiend, tööraamat, tööleping või töötamist tõendav muu dokument, milles kajastub ettevõtte nimi, asukoht ning tegevusvaldkond ja täienduskoolituse läbimist tõendavad dokumendid. Loetletud dokumente
on Ravimiamet kaebajalt tegevusloa muutmise taotluse esitamise kohustusele viidates ka nõudnud ning kõnealused dokumendid said kaebaja poolt Ravimiametile esitatud.
10.Seadusega ei ole sätestatud nõuet, et apteegi juhatajal peab olema tegevusluba omava isikuga ainult töösuhe ja ei või olla tööjõurendi suhet. MSÜS § 6 lg 3 kolm täpsustab, et isikulised on majandustegevuse nõuded, mis kehtestatakse füüsilisele isikule, näiteks nõuded isikuomadustele oskuste, hariduse, kvalifikatsiooni, asjatundlikkuse või terviseseisundi kohta (edaspidi isikulised majandustegevuse nõuded). MSÜS § 6 lg 6 sätestab, et isikulise majandustegevuse nõude täitmiseks ettevõtja poolt piisab, kui nõudele vastab ettevõtja heaks lepingu alusel tegutsev füüsiline isik. Seega ei näe MSÜS, RavS ega ka muud apteegi pidamist reguleerivad õigusaktid tegevusloa taotlejale kohustust palgata ühtegi töötajat, sh pädevat isikut just töölepingulise suhtega.
11.Ravimiameti järeldused ei ole tuletavavad ülal viidatud sätetest ning lisaks on Ravimiameti vastavad järeldused otseses vastuolus TLS-iga, töötaja õiguste, kaebaja ettevõtlusvabaduse ja poolte lepinguvabaduse põhimõtetega. Ravimiameti põhjendus, et renditöö korral ei allu juhataja apteegiteenuse osutamise tegevusloa omaja kontrollile ja juhtimisele, on otseses vastuolus TLS § 17 lõikega 5 ja seega õigusvastane. Renditöö ja töölepingulise suhte ainuke vahe seisneb selles, et leping ei ole töötajal sõlmitud renditöö ettevõttega ning töötasu maksab talle tööandja. Kõiges muus, sh töötaja ja kasutajaettevõtte õigustele ja kohustustele ning vastutusele kohaldub TLS samas ulatuses nagu ta kohaldub töötaja ja tööandja suhetele. Töötaja allub kasutajaettevõtte juhtimisele ja kontrollile, tal on kasutajaettevõtte ees kõik TLS-ist ja muudest tööõigust reguleerivatest õigusaktidest tulenevad õigused ja kohustused ning vastupidi. Seega ei loo vaid lepingulise suhte liik (tööjõurent) tegevusloa omaja ja pädeva isiku vahel mingil moel olukorda, kus apteegi juhataja ei saaks sisuliselt suunata apteegiteenuse osutaja majandustegevust ja selle korraldust, kuna tal ei ole otsest töölepingulist suhet tegevusloa omajaga nagu otsuses ekslikult eeldab Ravimiamet.
12.Samuti ei ole see Ravimiameti vastupidistest põhjendustest hoolimata ka mingil moel vastuolus tegevusloa omaja kohustusega võtta isiklikult apteeki tööle apteegi juhataja, kelle olemasolu apteegis on tegevusloa kehtivuse immanentne eeldus. Apteegi juhataja on apteegis olemas ka siis, kui tema leping tegevusloa omajaga on sõlmitud tööjõu rendina ning nimetatud lepingu liik ei takista pädeval isikul ega ka tegevusloa omajal ühelgi viisil täita neile õigusaktidest tulenevaid apteegi pidamise kohustusi.
13.Ükski TLS-i säte ega muu õigusakt ei sätesta, et renditööjõudu võib kasutada ainult tähtajaliselt ja ei või seega kasutada tähtajatu töölepingu puhul. Praktikas kasutatakse renditööjõudu nii tähtajaliste kui ka tähtajatute töökohtade täitmisel. Tähtajatute ametikohtade täitmisel kasutavad renditööjõudu enamasti äriühingud, kes ettevõttesiseselt üldjuhul töölepinguid ei sõlmi või äriühingud, kellel on tarvis spetsiifiliste teadmiste ja kutseoskustega tööjõudu nagu ka käesoleval juhul.
14.Ravimiameti põhjendused, justkui välistaks apteegi juhataja renditööjõuna töötamise TLS § 28 lg 2 p 91, on vastuolus seadusega. Ravimiamet on õigusvastaselt sisustanud kõnealuse sätte viisil, justkui lasuks kasutajaettevõttel kohustus sõlmida tööleping töötajaga. TLS § 28 lg 2 p 91 näeb tööandjale ette vaid kohustuse teavitada töötajat kasutajaettevõtja vabadest töökohtadest.
15.Ravimiamet ületas seega otsuse tegemisel ja renditööjõu kasutamise keelamisel apteegi juhataja puhul oma pädevust ning sekkus õigusvastaselt kaebaja ettevõtlusvabadusse, kohustades teda apteegi juhatajaga sõlmima tööjõurendi lepingu asemel töölepingut.
16.Ravimiamet on kaebaja tegevusloa muutmisest keeldunud lisaks põhjendusel, et tulenevalt MSÜS § 25 lg 1 p-st 2 ei vasta kaebaja või tema majandustegevus Ravimiameti hinnangul ühele või enamale tegevusloa kontrolliesemesse kuuluvale majandustegevuse nõudele. Nõuetele mittevastavus seisneb asjaolus, et kaebaja soovib apteegi juhatajat tööle võtta mitte täiskoormusega vaid 0,7 töökoormusega (vaidlustatud otsuse lk 4). Ravimiameti nimetatud seisukoht on samuti õigusvastane ega põhine kehtival õigusel. Kui eelnevalt suutis apteegi juhataja täita oma kohustusi 0,3 töökoormusega, siis on meelevaldne ja põhjendamata Ravimiameti eeldus, et 0,7 koormusega juhatajat justkui apteegis sisuliselt ei oleks ja tema kohustusi peaksid täitma teised töötajad.
17.Apteegi pidamist reguleerivates õigusaktides ei ole ette nähtud ühtegi normi, mille kohaselt oleks pädev isik kohustatud sõlmima töölepingu ainult täistööajaga. On ette nähtud kohustused, mida pädev isik ja ka tegevusloa omaja peavad täitma, ent millise lepinguga ja millisel viisil nad oma kohustused apteeki pidades ja juhtides täidavad, on poolte otsustada. Ravimiameti meelevaldne nõue, et apteekide juhatajad võib tööle võtta vaid täistööajaga, ei põhine kehtival õigusel, on vastuolus töötaja õigustega, isikut diskrimineeriv ja seega tühine.
18.Vastustaja on seisukohal, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
19.Vastuses kaebusele märkis vastustaja, et alates 2004. aastast on üldapteegi tegevusloa nr 222 omaja olnud osaühing EUROAPTEEK. Perioodil 2004 kuni 14.08.2019 on osaühinguga EUROAPTEEK töölepingulises suhtes olnud viis pädevat isikut. 14.08.2019 esitas osaühing EUROAPTEEK Ravimiametile tegevusloa taotluse, milles taotleti apteegile uue juhataja määramist. Uueks pädevaks isikuks määrati Ravimiameti otsuse alusel tegevusloa omajaga töölepingulises suhtes olev Anna Saks.
20.Seoses 01.04.2020 apteegiteenuse osutamise tegevusloa omajate omandisuhete korrastamise reformiga (RavS § 41 lg 3; § 42 lg 5; võimaldati Ravimiameti 27.03.2020 otsuse nr IN-1-3/20/258 alusel osaühing EUROAPTEEK tegevusloa nr 222 üleandmine OÜ-le PharmaEleven apteegiteenuse osutamiseks Siili Apteegis (tegutsemiskoht Sõpruse pst 171, Mustamäe linnaosa, Tallinn). Taotletud tegevusloa üleandmise menetluses on esitatud ka Siili Apteegi müügilepingu lisa, mille punkt 11 kohaselt anti OÜ-le PharmaEleven üle muuhulgas ka pädeva isiku Anna Saks tööleping (vastuse lisa 1).
21.02.03.2021 juhtis vastustaja tegevusloa nr 222 omaja (kaebaja) tähelepanu asjaolule, et alates 25.01.2021 ei ole tegevusloa omajal nõutavat pädevat isikut ehk apteegi juhatajat ning määras tähtaja kuni 01.04.2021 sobiva pädeva isiku leidmiseks (tegevusloa muutmise taotluse esitamiseks). Kaebaja ei teavitanud tegevusloa kehtivuse eelduseks nõutava pädeva isiku puudumisest vastustajat (MSÜS § 30 lõiked 1 ja 2).
22.Kaebaja esitas 23.03.2021 taotluse tegevusloa muutmiseks. Taotluse kohaselt sooviti tegevusloa nr 222 pädevaks isikuks määrata Lelia Marran. 25.03.2021 palus vastustaja täpsustada Lelia Marrani varasemad töökohad ja töötamise kuupäevad CV-s, küsides ühtlasi selgitusi kavandatava töökoormuse osas.
22.1.Lelia Marran täpsustas 29.03.2021 oma seniseid töökoha andmeid ning selgitas, et plaanib apteegi juhatajana töötada osalise koormusega. 30.03.2021 – 20.04.2021 toiminud kirjavahetuses Lelia Marrani ja vastustaja vahel selgus lisaks, et tema otseseks tööandjaks hakkab olema mitte kaebaja, vaid osaühing EUROAPTEEK). Osaühing EUROAPTEEK on kaebajaga sõlmitud frantsiislepingu kohaselt frantsiisipidaja. Osaühing EUROAPTEEK ei oma apteegiteenus osutamise tegevusluba.
22.2.Vastustaja selgitas 26.04.2021 kaebajale (tegevusloa omaja), et pädeva isikuga (apteegi juhatajaga) peab olema lepinguline töösuhe tegevusloa omajaga. Samuti juhiti tähelepanu 14.04.2021 Ravimiameti koduleheküljel avaldatud infokirjale pädeva isiku (apteegi juhataja) töökoormuse ja töösuhte olemasolu kohta.
22.3.Kaebaja asemel vastas frantsiisiandja osaühing EUROAPTEEK jurist 29.04.2021, et tegevusloa muutmise taotluses esitatud apteegi juhataja kandidaat vastab kõigile seaduses sätestatud nõuetele, mistõttu ei esine takistusi taotluse läbivaatamiseks.
22.4.Vastustaja selgitas veelkord kaebajale, et esitatud taotlust ei ole võimalik rahuldada. Ravimiamet palus tegevusloa omajal hiljemalt 01.06.2021 leida sobiv apteegi pädeva isiku kandidaat (kuni viidatud tähtajani peatati tegevusloa muutmise taotluse läbivaatamise menetlus). 13.05.2021 selgitas vastustaja kaebajale, et kuna esineb jätkuvalt tegevusloa isikulise nõude mittetäitmine, peab vastustaja keelduva otsuse järgselt alustama pädeva isiku puudumise tõttu tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluse, mille tulemusena võidakse menetluse ajaks peatada tegevusloa nr 222 kehtivus kuni tegevusloa kehtetuks tunnistamiseni või peatamise lõpetamiseni või tunnistama ilma kehtivuse peatamiseta tegevusluba kehtetuks.
22.5.13.05.2021 kinnitas kaebaja ainuosanik ja juhatuse liige Artur Jõgi, et osaühing EUROAPTEEK ning viidatud äriühingu juristi avaldatu on OÜ PharmaEleven seisukoht. Kaebaja palus keelduva otsuse tegemist tegevusloa muutmise taotluse osas.
22.6.Vastustaja tegi 23.03.2021 taotluse tegevusloa muutmise osas otsuse 26.05.2021.
23.Vastustaja leiab, et käesoleval juhul ei ole vastustaja otsuse kohaselt taotluse rahuldamata jätmise esmaseks küsimuseks olnud töölepingu seaduse kohaselt lubatavad töösuhted või ka taotletava pädeva isiku töökoormus, vaid taotluse rahuldamata jätmise põhjuseks on asjaolu, et kaebaja soovib tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva ja tegevusloa kehtivuse eelduseks oleva pädeva isiku nõude täita viisil, mille kohaselt oleks pädev isik teise ettevõtja töötaja (pädev isik ei oma töösuhet tegevusloa omajaga). Vastustustaja hinnangul ei oleks selliselt pädeva isiku määramine kooskõlas ravimiseaduse kohaselt apteegiteenuse osutamise tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva pädeva isiku nõudega. Samuti ei ole see kooskõlas ravimiseaduse kohaselt pädeva isiku ülesannete, kohustuste ja pandud vastutuse ning tegevusloa omaja ülesannete, kohustuste ja vastutuse tagamiseks kehtestatud nõuete eesmärgiga.
24.Tegevusloa saamiseks peab olema tegevusloa omajal püsivalt tööl vähemalt üks erialatöötaja ehk selleks vastavat kvalifikatsiooni ja pädeva isiku ülesannete täitmiseks sobivat töökogemus omav töötaja. Kui apteegiteenuse osutamiseks on vaja täiendavat tööjõudu, siis on tegevusloa omaja kohustus ettevõtte töömahtu ja tööaega arvestades võtta tööle piisaval arvul nõutava kvalifikatsiooniga töötajaid (RavS § 45 p 4).
25.Lisaks on tegevusloa omajale kehtestatud kohustused nii nõuetekohase apteegiteenuse osutamiseks (RavS § 45 p 1, 3, 4, 41, 5-12), kui ka tegevusloa oma töötajatele tingimuste ja nõuete tagamine (RavS § 45 p 2 ja 42). Viimati nimetatud kohustusi ei ole aga renditööjõudu pakkuval ettevõtjal, kuna tegemist ei ole apteegiteenuse tegevusluba omava ettevõtjaga.
26.Vastustaja hinnangul ei ole kuidagi põhjendatud kaebaja soov oma majanduslikest huvidest lähtuvalt asendada tegevusloa omamiseks nõutav pädev isik (kontrollieseme isikuline nõue), sõlmides selleks teise ettevõtjaga (ei ole apteegiteenuse osutaja) renditööjõu kasutamiseks leping üksnes formaalsetel kaalutlustel (kutsekvalifikatsioon ja töötamise ajaline kestvus). Vastustaja hinnangul oleks vastuolus ka muuhulgas tegevusloa omaja kohustustega (RavS § 45 punktid 2, 4 ja 42).
27.Vastustaja hinnangul välistab apteegi juhataja sisuliste ülesannete ja kohustuste täitmise renditööjõuna apteegis töötamisel ka tööõiguse aluspõhimõte, mille kohaselt peab kasutajaettevõte, kes kasutab töötaja tööjõudu renditöö alusel ning kellel on töötajale võimalik pakkuda alalist töökohta, mida apteegi juhataja töö sisuliselt ongi (ja sageli ka apteegis töötava apteekri töö on), võimaldada sõlmida töötajal tööleping just selle ettevõtjaga, kelle juures ta tegelikult töötab ning kellel esineb reaalne tööjõu vajadus (TLS § 28 lg 2 p 91). Kindlasti ei ole seadusandja eesmärgiks olnud tegevusloa omaja pädeva isiku puhul võimaldada teise ettevõtja tööjõu kasutamist. Sellisel juhul ei saaks piisava hoolsusega ka pädev isik oma kohustusi ja ülesandeid täita ning talle pandud vastutust kanda. Samuti ei ole seadusandja eesmärgiks olnud võimaldada tegevusloa omajal vähendada või kõrvale kalduda oma kohustuste täitmisest, mis on seadusega pädevale isikule tagatud (RavS § 45 punkt 2 ja 42). Kaebaja soovitud mudeli kasutusele võtmine võimaldaks apteegiteenuse osutamise tegevusloa omajal tegutseda sisuliselt ilma ühegi tegevusloa omajaga töösuhet omava isikuta.
28.Apteegi osa ei ole lihtsalt tegutsemiskoht nõuetekohaste ruumide olemasolul vaid ka apteegis töötav personal. Vastustaja ei nõustu kaebaja käsitlusega, et tegevusloa omaja pädeva isiku määramiseks on piisav üksnes formaalsed nõuded (tegevusloa omaja juures töötamise ajaline fakt ja kvalifikatsioon) aga mitte pädeva isiku sisulised nõuded. Kaebaja esitatud seisukoht formaalsete nõuete olemasolu korral (näiteks tegevusloa omaja juures töötamise ajaline fakt) oleks vastuolus ka kehtestatud nõude loogikaga (kuna renditööjõu tööandjaks ei ole apteegiteenuse osutamise tegevusloa omaja vaid renditööjõudu pakkuv ettevõtja). Renditööjõuna töötava proviisori või farmatseudi tööraamatusse kantakse tööandaja renditööjõudu pakkuv ettevõtja, aga mitte ettevõtjad, kus isik tööjõurendi korras töötanud on.
29.Seadusandja on pidanud vajalikuks sätestada ravimiseadusega lisaks nõude, mille kohaselt on apteegiteenuse osutamise tegevusloa pädev isik ka apteegi juhataja (RavS § 12 ls. 2). Nõude kehtestamise eesmärgiks on olnud tagada pädevale isikule oma ülesannete täitmist ja vastuse kandmist võimaldav roll tegevusloa omaja ettevõttes ning vältimaks olukorda, milles pädev isik muutuks sisuliselt ettevõtja tavatöötajaks, asendustöötajaks või ajutiseks töötajaks. Vastustaja hinnangul ei ole pädeva isiku ülesanded kehtestatud mitte ühekordselt täidetavatele tegevustele vaid on suunatud pidevale igapäevasele apteegiteenuse osutamisele ja selle kvaliteedi ning ohutuse tagamisele (kvaliteedisüsteemi loomine, monitoorimine, kontroll, protsesside uuendamine ja ajakohastamine, apteegi töötajate ja juhtkonna juhendamine, ravimite ohutuse ja kvaliteedi küsimuste lahendamine, defektsete- või võltsingukahtlusega ravimite asjaolude väljaselgitamine, ravimite käitlemisnõuete ajas muutuste jälgimine ja sellest tulenevate kordade muu8tmine, uute ja uudsete ravimite nõuete tagamine jne). Pädeva isiku olemasolu on tegevusloa kehtivuse eelduseks ning pädeval isikul peab olema võimalik protsesse juhtida ja
korraldada, mis eeldab ka töölepingulist suhet tegevusloa omajaga aga mitte ajutise iseloomuga tööjõurendi lepingu alusel pädeva isiku ülesannete täitmist.
30.Kaebaja soov, mille kohaselt võiks tegevusloa kontrolliesemesse kuuluva ja tegevusloa kehtivuse eelduseks olevat isikulist nõuete täita mõne muu ettevõtja töösuhte alusel oleva isikuga (omamata ise töösuhet tegevusloaga kinnitatud pädeva isikuga), ei ole vastustaja hinnangul arvestades pädeva isiku rolli ning pädevale isikule pandud ülesannete, kohustuste ja vastuse tagamiseks kehtestatud nõuete eesmärgiga.
31.Kohtuistungil küsis kohus muuhulgas menetlusosalistelt, kas asja õigeks lahendamiseks on kaasatud kõik asjas puudutatud isikud menetlusse ja kas menetlusse on vajalik kaasata kolmanda isikuna proviisor, keda kaebaja soovis apteegi juhatajaks määrata. Kaebaja selgitas, et kaebus on esitatud kaebaja ehk üksnes juriidilise isiku OÜ PharmaEleven õiguste kaitseks. Menetlusosalised ei taotlenud kolmanda isiku kaasamist.
32.Kaebaja jäi kohtuistungil seisukohale, et Ravimiamet on ületanud oma pädevust ning Ravimiameti nõudmistel ei ole õiguslikku alust. Kaebaja esindaja ei osanud vastata vastustaja vastuse lisana esitatud frantsiisilepingu lisa kohta esitatud kohtu küsimusele frantsiisilepingu täitmise kohta, kuid kinnitas, et endise apteegi juhataja Anna Saksa tööleping läks üle OÜ-le PharmaEleven. Kuni vaidlustatud otsuseni ei ole Ravimiamet uurinud, millise lepinguliigi alusel apteegijuhataja töötab. Apteegijuhatajale esitatavatest nõuetest, mis tuleb esitada Ravimiametile loa taotluses ei ole lepinguliiki kunagi märgitud. Kohtuistungil selgus, et kaebaja ei ole Ravimiametile esitanud tööjõurendi lepingut tegevusloa muutmise taotluse esitamisel.
33.Vastustaja esindaja täpsustas kohtuistungil, et apteegi juhatajaks soovitud isik vastas kvalifikatsiooni, oskuste ja kogemuste osas sätestatud nõuetele. Vastustaja selgitas pädeva isiku rolli. Reformi käigus pädeva isiku funktsiooni ei muudetud, vaid tema tegevusi veel piirati. Ta saab olla pädevaks isikuks ainult ühes apteegis ja keelatud on töötada teise tegevusloa alusel. Töökoormus ei ole olnud vaidlustatud otsuse rahuldamata jätmise põhjenduseks, vaid vastustaja hinnangul tegevusloa põhinõue ei ole sellisel viisil täidetud. Kaebaja taotlus jäi rahuldamata RavS § 47, MSÜS § 6 lg 2 ja § 17 lg 2 alusel. Vastustaja ei saa kaebaja taotlust rahuldada, kuna pädev isik seaduse alusel ei või töötada teise tegevusloa omaja juures. Kui tegevusluba jõustub, siis peab olema eelmine suhe lõpetatud. Ravimiameti hinnangul peab olema püsiv töösuhe tegevusloa omaja ja pädeva isiku vahel. Kohtu seisukoht
34.Ravimiameti 26.05.2021. a otsuse nr IN-1-3/21/55 (tl 53–56) kohaselt jäeti OÜ PharmaEleven tegevusloa muutmise taotlus rahuldamata RavS § 12, § 45 p-de 2, 4 ja 42, § 54 lg 6, § 47 ja MSÜS § 6 lg 6, § 18 lg 1, § 25 lg 1 p 2 ja § 33 lg 1 alusel, sest apteegi juhataja kandidaadil puudub tegevusloa omajaga töölepinguline suhe ja apteegi juhataja kandidaat ei soovi apteegis täiskoormusega töötada.
35.Kaebaja on kaebuse põhistamiseks tõenditena esitanud Siili apteegi 14.08.2019. a tegevusloa taotluse koos lisadega ja Ravimiameti 27.03.2020. a otsuse, Ravimiameti 26.05.2021. a otsuse koos haldusmenetluse materjalide ja poolte kirjavahetusega (tl 9–66). Vastustaja on kaebusele esitatud vastuväidete tõendamiseks esitanud Siili apteegi 16.03.2020. a müügilepingu Lisa 1, osa 1.1. (tl 76).
36.Halduskohus, hinnates asjas kogutud tõendeid vastastikuses seoses ja kogumis, on seisukohal, et kaebuse rahuldamiseks puudub alus.
37.Kaebuse põhimotiivi kohaselt puudub Ravimiametil seadusest tulenev õigus kohustada kaebajat sõlmima oma ettevõtluses konkreetse sisuga lepingut või seada konkreetset lepingu liiki tegevusloa muutmise tingimuseks ja kirjutada kaebajale ette konkreetseid lepingu tingimusi (kohustuslik täistööaeg) olukorras, kus seadusandja ei ole pidanud eriseadustes vajalikuks nimetatud tingimusi sätestada ning tööõigust reguleerivatest normidest tuleneb samal ajal pooltele lepinguvabadus, sh õigus sõlmida tööjõurendi lepingut ja õigus kokku leppida sellises tööaja määras nagu pooltele sobib. Kaebaja hinnangul on ta täitnud temale õigusaktidega pandud kõik tegevusloa kontrolleseme nõuded.
38.Vaidlustatud otsusega on tõendatud, et Ravimiamet keeldus muutmast kaebajale kuuluvat üldapteegi tegevusluba nr 222 pädeva isiku osas. Kaebaja 23.03.2021. a muutmise taotlusega on tõendatud, et apteegi juhatajaks sooviti määrata Lelia Marran. Ravimiameti tegevuslubade registri andmete kohaselt sisaldab OÜ PharmaEleven tegevusluba märget, et alates 25.01.2021. a ei tööta Anna Saks apteegi juhatajana. Juhatajat asendab Monika Aasmaa.
39.Vaidlust lahendades lähtub kohus kaebuse põhiväitest, et Ravimiamet riivab praegusel juhul intensiivselt kaebaja ettevõtlusvabadust.
40.Riigikohus on oma varasemas praktikas korduvalt rõhutanud põhimõtet, et PS § 3 lg 1 esimesest lausest ja §-st 11 tulenevalt tohib intensiivseid põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid kehtestada ainult seadusjõulise õigusaktiga (nt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-41-06, p 22). Seejuures ei piisa pelgalt riivet lubava seadusenormi olemasolust - õigusriigile omasest olulisuse põhimõttest tulenevad nõuded ka normile endale. Need kohustavad seadusandjat otsustama lubatava haldustegevuse sisu, ulatus ja maht (vt ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-163-09, p 14). Mida intensiivsemalt isiku põhiõigust riivatakse, seda täpsem peab olema selliseks riiveks alust andev regulatsioon (vt nt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-48-16, p 38). Riivet lubavad seadused peavad olema avalikult kättesaadavad ja inimestel peab olema võimalik mõista, millistel tingimustel võib nende õigusi piirata ja millist käitumist avalik võim neilt ootab (Riigikohtu otsus asjas nr 3-19-549, p 18).
41.Vastustaja on kaebaja ettevõtlusvabaduse piiramise õigusliku alusena vaidlustatud otsuses tuginenud RavS §-le 12, § 45 p-dele 2, 4 ja 42, § 54 lg 6, § 47 ja MSÜS § 6 lg-le 6, § 18 lg-le 1, § 25 lg 1 p-le 2 ja § 33 lg-le 1.
42.Vastustaja kohaldatud sätetest tuleneb kaebajat koormava haldusakti andmiseks halduskohtu hinnangul õiguslik alus vahetult RavS §-st 47 koostoimes §-ga 12, määratledes tegevusloa taotluse kontrolliesemesse apteegi juhataja kui apteegis pädeva isikuga seonduva. Kusjuures pädeva isiku kohustuseks on RavS § 54 lg 6 alusel tagada, et ravimite käitlemisel apteegis ja selle struktuuriüksustes järgitaks käesolevas seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides ning teistes ravimite käitlemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõudeid. Pädevale isikule RavS §-st 54 sätestatud kohustustele lisanduvad kaebaja kui apteegiteenuse osutamise tegevusloa omaja kohustused, mis tulenevad RavS §-st 45. Kusjuures RavS § 45 sätestab kaheteistkümne punktilise loetelu apteegiteenuse osutamise tegevusloa omaja kohustustest.
43.Kaebaja põhistab Ravimiameti 26.05.2021. a otsusele esitatud kaebust peaasjalikult Siili apteegi varasemate tegevuslubade menetlustes kogutud tõenditega ja tõenditega, mis tõendavad kaebaja käsitluses, et kaebaja 2021. a märtsi tegevusloa muutmise taotluse oleks vastustaja pidanud varasemate tegevuslubadega samadel faktilistel asjaoludel rahuldama.
44.Kohtu hinnangul ei anna kaebaja esitatud tõendid alust kaebuse rahuldamiseks seoses faktilise ja õigusliku olukorra muutumisega 2021. aasta märtsiks, mil kaebaja tegevusloa muutmise taotlus vaidlustatud otsusega rahuldamata jäeti.
45.Apteekide 16.02.2020. a müügilepingu Lisa nr 1, osaga 1.1. (tl 76) on tõendatud, et ja OÜ PharmaEleven on OÜ-lt Euroapteek ostnud Siili Apteegi, mis tegutseb lepingu sõlmimise hetkel Ravimiameti tegevusloa nr 222 alusel. Kusjuures müügilepingu lisa 1 osa 1.1. p 11 kohaselt läks 23.03.2020. a ostjale üle apteegi juhataja Anna Saksa juhataja tööleping koos töösuhtest tulenevate kohustustega.
46.Vaidlusaluse haldusmenetluse ajendiks (vt tl 53, vaidlustatud otsuse p II) oli Ravimiametile laekunud informatsioon, et Siili Apteegis ei ole alates 25.01.2021. a olnud apteegi juhatajat kui apteegi pädevat isikut.
47.MSÜS § 6 lg 6 kohaselt, isikulise majandustegevuse nõude täitmiseks ettevõtja poolt piisab, kui nõudele vastab ettevõtja heaks lepingu alusel tegutsev füüsiline isik. Vaidlustatud haldusakti õiguslik alus kaebaja tegevusloa muutmise taotluse lahendamise käigus apteegi pädeva isiku nõuetele vastavuse üle otsustamiseks tuleneb MSÜS § 18, mis sätestab eeldused majandustegevuse nõuete kogumi täitmise tuvastamiseks ehk kontrollieseme, mis on majandustegevuse nõuete kogum.
48.Nagu eelnevalt osundatud, põhistab kaebaja vaidlustatud otsusega tema õiguste rikkumist kaebajale varem antud tegevusloa menetluses kogutud tõenditega.
49.Kohtu hinnangul ei tõenda kaebusele lisatud tõendid varasemalt antud tegevusloaga samadel alustel käesoleva keelduva otsusega ja taotluse lahendamisel käesoleval juhul kaebaja õiguste rikkumist vastavalt MSÜS § 18 lg-le 2, sest apteekide 16.02.2020. a müügilepingu Lisa nr 1, osa 1.1 p 11 kohaselt läks 23.03.2020. a kaebajale üle ka apteegi juhataja tööleping koos töösuhtest tulenevate kohustustega, kuid haldusmenetluse tõendikogumi kohaselt ei olnud kaebaja ja apteegi pädeva isiku uue kandidaadi vahel töölepingulist suhet.
50.Teadaolevalt jõustusid enne kaebajale varasema tegevusloa väljastamist ravimiseaduses vertikaalse integratsiooni keelu ja proviisori omandipiirangu sätted. Mõlema sätte suhtes oli kehtestatud üleminekuperiood tegevusluba omavate apteegiteenuse osutajate suhtes (RavS § 1163 ja § 1167 lg 2) tähtajaga 01.04.2020. a.
51.Poolte vahel puudub vaidlus, et Siili apteegi puhul on tegemist proviisorapteegiga. Ravimiameti tegevuslubade registri andmetel omab OÜ PharmaEleven Siili apteegi tegevusloa kõrval veel ka Liivaku apteegi, Mustamäe tee apteegi ja Tammsaare Euroapteegi tegevuslubasid üldapteegina apteegiteenuse osutamiseks. Kõik nimetatud tegevusload on antud hiljemalt üleminekuperioodi lõpuks ja seonduvad kohtu arusaamisel sama proviisoriga.
52.Kohtu hinnangul ei saa eelpool käsitletud faktilistel ja õiguslikel asjaoludel olla põhjendatud kaebaja ootus, et tema 23.03.2021. a tegevusloa muutmise taotluse pidi lahendama
analoogselt tegevusloa nr 222 aluseks olnud varasemate taotlustega, mille esitajaks ei olnud kaebaja.
53.Neil asjaoludel loeb kohus tõendatuks, et Siili apteegi pidajale oli väljastatud veel kolm proviisorapteegi tegevusluba, millest tulenevalt peab OÜ-s PharmaEleven proviisori staatuses olev isik kindlustama Siili apteegis apteegiteenuse osutamise tegevusloa omaja seadusekohased kohustused, mis on sätestatud RavS §-s 45 veel kolmes apteegis.
54.Seetõttu nõustub kohus vastustaja 26.05.2021. a otsuse kaalutlustega, et haldusmenetluse tõendikogum ei tõenda taotleja poolt tegevusloa omajana tegevusloa kontrollieseme nõuete täitmist põhjusel, et apteegi pädev isik ei ole tegevusloa omajaga täiskoormusega töölepingulises suhtes.
55.Kaebajale tegevusloa omajana ja pädevale isikule apteegi juhatajana tegevuse piirangud on kohtu hinnangul sõnaselgelt sätestatud mh RavS § 43 lg-s 4, mille kohaselt peab apteegis apteegi juhatajana töötav isik töötama tegevusloa omaja juures. RavS § 43 sätestab analoogse tegevusalade piirangu nt ka tegevusloa omaja ja tegevusloa omaja juures töötava veterinaararsti puhul.
56.Kohtu arusaamisel ei ole vastustajale haldusmenetluses esitatud pädeva isiku kandidaadi töölepingut OÜ-ga Euroapteek ega väidetavalt sõlmitavat renditöö lepingut. Kuna vastavaid lepinguid pole pooled oma väidete tõendamiseks pidanud tarvilikuks esitada ka kohtumenetluses, lähtub kohus asjaolust, et haldusmenetluse tõendikogumi kohaselt soovis pädeva isiku kandidaat L. Marran jätkata töötamist OÜ Euroapteek juures.
57.Haldusmenetluses ei ole sisuliselt kaalutud, kas apteegi juhataja olukord oleks halvem renditööd tehes võrreldes töölepingu alusel töötamisega, samuti seda, kas apteegi juhataja tegelikkuses ei saaks täita oma kohustusi renditöötajana töötades. Kohtu hinnangul ei puutu aga need eraõiguse valdkonda kuuluvad küsimused vaidluse esemesse, sest kaebus ei ole esitatud apteegi juhataja õiguste kaitse motiivil. Samas on vastustaja seisukohaks, et apteegi juhataja ei saa renditöötajana täita oma seadusest tulenevaid kohustusi. Kaebaja leiab, et tema ettevõtlusvabadust piirab Ravimiameti otsus, millega keeldutakse tegevusloa muutmise taotluse rahuldamisest põhjusel, et kaebaja soovib apteegi juhatajaks määrata isiku, kes ei tööta apteegis mitte töölepingu, vaid teeb kaebaja apteegis renditööd. Apteegi juhatajal oleks sellisel juhul töölepingulises suhtes OÜ-ga Euroapteek ning kaebaja oleks kasutajaettevõtja positsioonis.
58.Renditööga seonduv on töölepingu seadusse inkorporeeritud määravalt töötaja (renditöötaja) õiguste kaitseks (TLS § 181). Töölepingu seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 521 SE {https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/7429ce03-ae67-466b82be-8d069990a2aa, 27.10.2022} kohaselt võetakse eelnõuga üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2019/1152 läbipaistvate ja prognoositavate töötingimuste kohta Euroopa Liidus (edaspidi direktiiv). Direktiiv näeb ette töötaja suhtes kohaldatavate töötingimustega seotud miinimumnõuded, et tagada töötingimuste piisav läbipaistvus ja prognoositavus. Eelnõuga viiakse töötaja töötingimustest teavitamine vastavusse Euroopa Liidu õigusega. Direktiivi artikli 4 lõike 2 punkti f kohaselt tuleb renditöötajat teavitada kasutajaettevõtte nimest niipea, kui see on teada. Tegemist on jätkuva kohustusega. Kehtiv seadus kohustab renditöötajat teavitama üksnes asjaolust, et tööülesandeid täidetakse renditööna, mistõttu tuleb teavitamiskohustust täiendada kohustusega teavitada kasutajaettevõtte nimest. (Seletuskiri lk 8). Ebasoodsa kohtlemise tuvastamiseks ei võrrelda töötajat teiste võrreldavate isikute või isikute gruppidega, vaid võrreldakse töötaja olukorda
töötaja varasema olukorraga. Ebasoodsa kohtlemise hindamisel ei ole oluline kindla kaitstava tunnuse olemasolu (nt sugu, vanus, veendumused jm), vaid kaitse on tagatud igale töötajale ka konkreetse ühise tunnuse puudumisel. Need kaks asjaolu eristavad lisatavat sätet TLS § 3 järgi SoVS ja VõrdKS alusel kaitse saamise eeldustest. Kehtiva õiguse kohaselt näiteks olukorras, kus tööandja kohtleb töötajat oma õiguste eest seismise tõttu ebasoodsalt, kuid töötaja puhul ei saa välja tuua ühtegi eristuvat tunnust VõrdKS mõttes, ei ole töötaja ebasoodne kohtlemine oma õiguste eest seismisel diskrimineerimine VõrdKS mõttes ja töötaja antud seaduse alusel kaitset ei saa. Muudatuse järel on töötaja sellises olukorras tööandja poolse ebasoodsa kohtlemise eest kaitstud. (lk 3). Ka maksukorralduse seaduse kohaselt tuleb renditöötaja töötamine registreerida töötamise registris (MKS § 252 lg 2).
59.Kohus konstateerib vastuseks kaebusele põhimõttelist nõustumist kaebajaga, et ettevõtja poolt haldusmenetluses esitatud taotluse koormava haldusaktiga rahuldamata jätmine saab piirata ettevõtjale kuuluvat ettevõtlusvabadust. Kohtu hinnangul ei ole aga vaidlustatud koormavast haldusaktist lähtuv kaebaja õiguste riive kaebuses toodud asjaoludel üle kasvanud kaebaja õiguste rikkumiseks, sh ettevõtlusvabaduse rikkumiseks.
60.Vastustaja poolt kaebaja taotluse rahuldamata jätmine on toimunud avalik-õiguslikul alusel, RavS ja MSÜS vastavatele sätetele tuginedes.
61.Kohtu arusaamisel on nende sätete eesmärgiks ühelt poolt reguleerida üldapteegi tegevusloa omaja ja riigi vahelist õigussuhet ja teisalt proviisorapteegi pidajast tegevusloa omaja ja apteegis apteegi juhatajana töötava isiku suhet avalik-õigusliku ülesande täitmisel. Tõendikogumiga on tõendatud, et kaebaja on mitme üldapteegi tegevusloa hoidja. Seega peab kaebaja tagama kõigi nende apteekide tegevuse vastavuse RavS ja muule kehtivale avalikule õigusele. Apteegi pädev isik peab RavS kohaselt tagama tegevusloa omaja apteegi igapäevase tegevuse juhtimise, kontrollimise ja koordineerimise. Kohtu arusaamisel peab apteegi juhatajal olema mh distsiplinaarvõim Siili apteegi teiste töötajate (tl 46) suhtes, et apteegi juhatajana tagada RavS nõuete igapäevane täitmine apteegis. Kohtule esitatud tõendite pinnalt ei saa teha ühest järeldust, et käesoleval juhul oleks renditöötajast apteegi juhataja teiste apteegi töötajate tööandjaks töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse mõttes. Seega on põhjendatud vastustaja nõue, et apteegi juhataja töötaks apteegi pidaja juures.
62.Kaebus on esitatud OÜ PharmaEleven õiguste kaitseks. Tõendikogumi kohaselt esindas teiste hulgas kaebajat haldusmenetluses ja ka kohtumenetluses OÜ-ga Euroapteek lepingulises suhtes olev isik (tl 85, 86, 88). Kohus märgib vastuseks kaebusele, et käesolevas kohtuasjas ei saa kaebusega kaitsta OÜ Euroapteek õigusi ja ettevõtlusvabadust. Kaebus ei käsitle eelist, mis tuleneks kaebajale OÜga Euroapteek soovitavast renditöö lepingulisest suhtest. Kaebaja apelleerib kaebuses, et eelneva kümne aasta jooksul ei ole Ravimiamet kaebaja tegevusloa muutmise taotluste menetluses mitte kordagi nõudnud infot selle kohta, millise lepingulise suhte raames apteegi
juhataja ehk pädev isik apteegis tööle hakkab. Äriregistri andmetel on OÜ PharmaEleven registrisse kantud aga alles 18.02.2020. a {https://ariregister.rik.ee/est/company_search_result/49e6b41?name_or_code=14915329, 27.10.2022}, seega ei ole vastustaja saanud kaebajale varasemalt sarnast nõuet esitada. Kaebaja on 23.03.2020. a Ravimiametile esitatud Siili apteegi müügilepingu lisa kohaselt ostjana apteegi juhataja töölepingu üle võtnud (tl 76p). Kaebaja ei ole Ravimiametile ja kohtule vastupidist kinnitavaid tõendeid esitanud.
63.Kohtu hinnangul on vastustaja poolt vaidlustatud otsuses kohaldatud RavS ja MSÜS sätete eesmärgiks tagada, et ravimite käitlemise tegevusloaga üldapteegi pädevast isikust füüsiline isik omaks RaVS kohase avaliku ülesande täitmiseks tarvilikku pädevusseisundit, et täita üldapteegi pidaja nimel ja vajadusel tema eest, apteegi töökorraldusega seonduvaid õigusi ja kohustusi ravimite käitlemisega seonduva avaliku ülesande täitmisel. Seetõttu on halduskohus kokkuvõtvalt seisukohal, et kaebaja ettevõtlusvabaduse piirangud on Ravimiamet kehtestanud seadusjõuliste õigusaktide alusel. Vastustaja kohaldatud piirangu aluseks olev regulatsioon on ettevõtjana tegutseva isiku hoolsuskohustust arvestades piisavalt selge ja üheselt mõistetav.
64.Neil faktilistel ja õiguslikel alustel jätab kohus kaebuse rahuldamata.
65.Seoses kaebuse rahuldamata jätmisega peab poolte menetluskulud kandma kaebaja (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulu hüvitamist taotlenud (HKMS § 109 lg 1), mistõttu jäävad poolte menetluskulud seoses kaebuse rahuldamata jätmisega nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Kohtuotsuse põhjendusi on muudetud Tartu Ringkonnakohtu 26.10.2023 otsusega. Tartu Ringkonnakohtu 26.10.2023 otsus Resolutsioon
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 31.10.2022. a otsuse resolutsioon muutmata, osaliselt muutes ja täiendades halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
2.Jätta poolte menetluskulud ringkonnakohtus nende endi kanda.
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.