Munitsipaal- ja riigivara › Muu munitsipaal- ja riigivara

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Tallinna mnt 8 kinnistu). Kinnistu maakasutuse sihtotstarve on 100% elamumaa. OÜ Alving on kinnisasja omanikuna kinnistusraamatusse kantud 08.11.2006. Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu paikneb tervikuna Pakri maastikukaitsealal (moodustatud 05.05.1998 Vabariigi Valitsuse määrusega nr 97), mille varasem kaitsekord võimaldas maastikukaitseala piiranguvööndis uute ehitiste püstitamist kaitseala valitseja nõusolekul (kaitse-eeskirja p 10 ap 9). KeA sellist nõusolekut kaebajale ega kinnistu eelmisele omanikule andnud ei ole. Alates 13.09.2019 kehtiva kaitsekorra (kaitse-eeskirja § 11 p 1 ja 2) kohaselt on kaebaja kinnistu Pakri poolsaare metsade sihtkaitsevööndis, kus on uute ehitiste püstitamine keelatud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

2(18)

§ 32 lg 2 kohase omandikitsendusega, mille eest tuleb tagada LKS § 20 lg 1 kohasel omandamisel õiguspärane hüvitis. 3) Vaidluse keskseks küsimuseks on see, kas Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul on kaldaastang, kuivõrd sellest sõltub kinnistu väärtus Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määruse nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused“ (Kord) § 71 tähenduses ning ühtlasi see, millist hinda peaks riik maaomanikule kinnistu omandamise eest pakkuma. Nii grammatiline, teleoloogiline kui ka ajalooline tõlgendusmeetod viivad järeldusele, et LKS § 35 lg-s 5 nimetatud tingimustele vastavat kaldaastangut kaebaja kinnistul ei eksisteeri. Omanik on eeltoodut tõendanud kahe asjatundja arvamusega. 4) Grammatiline tõlgendamine toetab seda, et kinnistul ei asu kaldaastangut. LKS § 35 lg 5 ei sätesta kaldaastangu legaaldefinitsiooni, kuid seab kaldaastangule konkreetsed tingimused. Astang peab olema üle 5 m kõrgune ja Eesti topograafia andmekogu (ETAK) põhikaardile kantud veekogu piirile lähemal kui 200 m asuv. Keskkonnaministri 20.12.2013 määruse nr 76 „Topograafiliste andmete hõive kord ja üldist tähtsust omavad topograafilised nähtused“ (määrus nr 76) § 18 lg 5 kohaselt kaldajoonele lähemal kui 200 m asuv vähemalt 5 m kõrgune nõlv loetakse kaldaastanguks ning sellele lisatakse vastav märge. Seejuures määratleb sama määruse § 18 lg 2 p 1 nõlvana maapinna kõrguse järsu muutuse, mis on ümbritsevast selgelt eristuv ning sama paragrahvi lõige 3 p 4 sätestab, et nõlvaks loetakse ala, kus maapinna kalle on 35-45 kraadi, järsakud kaardistatakse alates 45-kraadisest kaldenurgast. Kaebaja on E. P. ja Ü. S. asjatundja arvamustega tõendanud, et sellist vähemalt 5 m kõrgust nõlva (sh maapinna kaldega 35-45 kraadi) Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul ei asu. Kinnistul on vaid üks nõlv ja see jääb alla 5 m. Vastustaja ei ole menetluses väitnud ega tõendanud, et kinnistul asuks nõlv, mis oleks vähemalt 5 m. Vastustaja on järeldanud kaldaastangu olemasolu vaid tulenevalt sellest, et ta peab võimalikuks alla 5 m kõrguseid nõlvu liita. 5) Isegi kui LKS § 35 lg 5 ei nõua, et kaldaastang peaks olema kantud ETAK põhikaardile, nagu väidab KeA, ei tähenda see seda, et antud juhul ei omaks mingit tähendust see, et vaidlusalust kaldaastangut ETAK põhikaardile kantud ei ole (konkreetse kinnistu nõlva osas kaldaastangu andmevälja märgitud „ei“). Kuigi LKS ei tee § 35 lg-s 5 viidet määrusele nr 76 (täpsemalt § 18 lg 3 p-des 4 ja 5 sisalduvatele kriteeriumidele), tuleb arvestada, et nimetatud määrus avab ainsana täpsemalt kaldaastangu mõistet. Antud juhul, nagu on E. P. oma ekspertarvamuses välja toonud, asub Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul vaid üks nõlv, kus kaldenurk jääb 35-45 kraadi vahele ning nõlva ülemine serv on kantud ETAK-isse (ja Eesti Põhikaardile), seejuures nõlva kõrgus ei ulatu kusagil 5 meetrini. Seega ei saa seda nõlva defineerida kaldaastanguks. 6) Ka ajalooline tõlgendamine toetab seda, et kinnistul ei asu kaldaastangut. LKS-i õiguseellase – ranna ja kalda kaitse seaduse (RKKS) – § 5 lg 3 lähtus järgmisest kaldaastangu definitsioonist: kaldaastang on vähemalt 5 m kõrgune vertikaalne looduslik pae- või liivakivipaljand veekogu ääres. Ei ole alust arvata, et seadusandja tahe oleks olnud RKKS regulatsiooni LKS-i üle viies kardinaalselt muuta kaldaastangu mõistet ja oluliselt laiendada sellega kaasnevaid kinnisomandi kitsendusi. LKS-i seletuskirjas ei ole välja toodud, et kaldaastangu definitsioon on välja jäetud seetõttu, et seadusandja ei pea vajalikuks seda enam üldmõistest erinevalt defineerida. LKS-i integreeriti RKKS suures ulatuses ning enamik RKKS mõisteid sai LKS-is sama tähenduse, isegi kui mõisteid enam lahti ei defineeritud. Sellele mõistele vastavat kaldaastangut Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul ei asu – tegemist ei ole vertikaalse astanguga ega paljandiga (ala on mattunud taimkatte alla) ning täidetud ei ole 5 m nõue. Vastustaja ei ole

3(18)

kahtluse alla seadnud, et RKKS mõistele vastavat astangut kinnistul ei eksisteeri. Vastustaja on eitanud seda, et kaldaastangu mõiste sisustamisel võiks RKKS-st lähtuda. 7) KeA on lähtunud kaldaastangu mõiste sisustamisel keelelisest üldmõistest, kasutades eesti keele seletava sõnaraamatu definitsiooni. Üldmõiste ei sea täpseid kriteeriume astangule ega sisalda lisatingimusi selles osas, kas tegemist peaks olema paljandiga või võib olla astang kaetud taimkattega. Sellise mõiste kasutamine annab ulatusliku tõlgendamisvõimaluse rakendada mõistet praktikas suvaliselt. Keelelise üldmõiste kaudu kaldaastangu sisustamise kahjuks räägib ka asjaolu, et see on sedavõrd üldine, et selle pinnalt ei olegi võimalik selgeks teha, kust jookseb piir kaldaastangu ja muu kaldega nõlva vahel. Üldmõistest ei selgu, kui suur peab olema nõlva kalle, et seda saaks pidada nii järsuks, et see vastab kaldaastangu mõistele. 8) Kuna kaldaastangu olemasoluga kaasnevad väga ulatuslikud looduskaitselised kitsendused, siis ei saa kaldaastangu mõistet sisustada viisil, et see jätab sedavõrd laia tõlgendamisruumi, et omanikel puudub igasugune selgus, kas tema kinnistu osas kehtivad kaldaastanguga seotud piirangud või mitte. Seeläbi kahjustuks olulisel määral õigusselgus. Ka ei saa pidada mõistlikuks tõlgendust, et seoses kaldaastangu legaaldefinitsiooni kadumisega ning LKS-i vastuvõtmisega tekkis omandipõhiõiguse piiranguid kaasa toovaid kaldaastanguid massiliselt juurde, kuna üldine kaldaastangu mõiste ei sisalda mitmeid seniseid kaldaastangu kriteeriume (paljand, vertikaalsus) ning võimaldab väga oluliselt laiemat tõlgendamisruumi. Arvestades, et seadusandja on LKS-ile eelnenud õigusregulatsioonis pidanud vajalikuks anda kaldaastangule kitsama ja spetsiifilisema mõiste kui seda on kaldaastangu üldmõiste, tuleb antud juhul eelistada kitsamat mõiste sisustamist. 9) Isegi kui lähtuda üldmõistest, tuleb eitada üle 5 m kõrguse kaldaastangu olemasolu, kuivõrd ei ole vaidlust, et Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul ei ole ühtegi astangut, millel oleks selgelt eristatava jalami ja perve vaheline kõrgus üle 5 m. Ü. S. on asunud eksperthinnangus järeldusele, et kinnistul puudub üle 5 m kõrgune rannaastang. Ekspert on hinnanud rannaastangu olemasolu nii KeA kasutatud kaldaastangu üldmõistest kui ka RKKS-is sisaldunud legaaldefinitsioonist lähtudes. Sõltumata RKKS-is toodud kriteeriumidest jõuab ekspert järeldusele, et tegemist ei ole rannaastanguga. Samale järeldusele jõuab ka E. P.. 10) Lisaks üldmõiste kasutamisele on KeA võtnud õigusmõiste „kaldaastang“ asemel kasutusele seadusele tundmatu mõiste „astmeline astang“ ning omistab sellele LKS § 35 lg 5 õiguslikud tagajärjed. KeA sisustab mõiste „astmeline astang“ nii, et alla 5 m astmeid võib liita, kuid ei tugine ühelegi õigusnormile, mis sellist astmete summeerimist ette näeks ja mis vastava mõiste kasutamist võimaldaks. LKS § 35 lg 5 ega määrus nr 76 ei näe ette sellist summeeritud lähenemisest johtuvat astmelise kaldaastangu käsitlust. Ainuüksi KeA kasutatav üldmõiste räägib „selgelt eristatavast jalamist ja pervest“ ainsuses, mistõttu tuleb lähtuda käsitlusest, et iga jalami ja perve vahele jääb üks astang ning kui on mitu jalamit ja nõlva, siis on tegemist ka eraldi astangutega. Seejuures on mõiste „astmeline astang“ sisustamine täielikult KeA meelevallas ning nõlvade liitmine toimub KeA suva kohaselt. Pole kriteeriumeid selle kohta, kui kõrged peaksid olema nõlvad (astmed), et need oleksid summeerimiskõlblikud või kui kaugel võivad olla astmed, et need oleksid veel summeerimiskõlblikud. E. P. toob oma ekspertarvamuses „astmelise kaldaastangu“ osas välja, et ka sisuliselt ei ole õige topograafiliste nähtuste all sellist objekti määratleda, kus nõlvu liidetakse, sh seetõttu, et pole defineeritud, kui kaugele võivad nõlvad üksteisest jääda ja kas nõlvad peavad olema ühesuunalised või mitte. Lubamatu on haldusorgani poolt seaduses kasutatava mõiste laiendav ja suvaline tõlgendamine viisil, mis toob kinnistuomanikule kaasa äärmiselt intensiivsed omandipõhiõiguse piirangud. Kui seadusandja peaks võimalikuks astmelise astangu käsitlust, oleks ka LKS § 35 lg-s 5 täpsustatud, et 5 m kõrguseks astanguks saab lugeda ka astangute kogumit, mille üksikud

4(18)

astmed jäävad alla 5 m kõrguseks, ent mis summaarselt on üle 5 m kõrgused ja mis ei jää üksteisest x meetri (konkreetne meetrite arv) kaugusele. 11) Isegi kui mõiste „astmeline astang“ oleks kasutatav, tuleb arvestada, et E. P.i arvamusega ja ETAK andmetega on tõendatud, et Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul pole faktiliselt ka n-ö astmelist nõlva, sest teist, esimesest nõlvast (mis jääb alla 5 m) kõrgemal asuvat nõlva ei eksisteeri. E. P. toob oma arvamuses esile, et kinnistul asub vaid üks loode-edela suunaline nõlv, kus kaldenurk jääb 35-45 kraadi vahele ning nõlva ülemine serv on kantud ETAK-isse (ja Eesti Põhikaardile). Nõlva kõrgus ei ulatu kusagil 5 meetrini, seega ei saa seda nõlva defineerida ka kaldaastanguks. Seetõttu pole ka ETAK-is seda nõlva märgitud kaldaastanguks. Kinnistul ei asu ka järsakut. Kuigi KeA viitab oma 26.03.2021 kirjas, et astangute nõlvatus võib suhteliselt kiiresti muutuda, ei ole usutav, et kohtuvaidluse ajal kinnistule astanguid juurde tekiks või olemasolev nõlv üle 5 m kõrguseks kerkiks. KeA on viidanud LKS §-le 34, ent sellestki sättest ei tulene „astmelise astangu“ mõistet ega ka sisulist põhjendust ega õigustust, et alla 5 m astmeid võiks ja saaks §-s 35 sätestatud kaldaastangu mõiste sisustamisel liita. LKS § 34 üldine eesmärk säilitada looduskooslusi ja piirata inimtegevusest lähtuvat kahjulikku mõju ei võimalda LKS §-s 35 sätestatud kaldaastangu mõistet laiendavalt sisustada nii, et ka alla 5 m kõrgused kaldaastangud tooksid kaasa samasugused kitsendused kui üle 5 m kõrgused kaldaastangud. 12) Kaebajale jääb arusaamatuks, miks riik leiab, et KeA ametnike subjektiivne arusaam kaldaastangu määratlusest on asjakohasem kui seaduse varasemas redaktsioonis või määruses nr 76 toodud nõlva, järsaku ja kaldaastangu määratlused. Samuti, miks ametnike arusaam on pädevam kui kahe eksperdi hinnang, olukorras, kus erinevalt KeA-st on nii E. P. kui ka Ü. S. tuginenud ka õiguslikule alusele, millest on kaldaastangu määratluses lähtunud. Samuti on mõistetamatu, miks on haldusorgan kaebaja esitatud tõendid tähelepanuta jätnud, esitamata seejuures mistahes omapoolseid tõendeid vaidlusaluses küsimuses. 13) Faktilised asjaolud kinnitavad, et kaldaastangut ei eksisteeri, vaid see „ilmus“ päevakorrale KeA muutunud kaldaastangu käsitluse tõttu. Kui riik ei olnud väidetavast kaldaastangust isegi teadlik, ei saanud ega pidanud ka kaebaja kaldaastangu olemasoluga arvestama kinnistu omandamisel. Väidetava kaldaastangu ala on paksu taimkatte alla mattunud (st pole palja silmaga tuvastatav), kaldaastang ei ole avalikesse registritesse kantud, sellest ei teadnud ka KeA kuni 2015. a lõpuni. Tegemist ei ole n-ö tüüpilise paljandi näol astanguga, vaid taimkattega kaetud alaga. LNG kohtuasjas (haldusasjad nr 3-12-2312 ja 3-14-51148) on KeA ise rõhutanud, et asjaolu, et tegemist on mattunud astanguga, vähendab selle (visuaalset) väärtust. Samuti väärtustab Natura 2000 loodusdirektiiv just paljandeid, mitte aga taimkatte alla mattunud astanguid. 14) Väidetava kaldaastangu olemasolu ei nähtu ühestki avalikust registrist, rääkimata sellest, et see oleks nähtunud Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu omandamise seisuga (2006. a). Kõnealust astangut ei ole kaitstava looduse üksikobjektina ka keskkonnaregistrist nähtuvalt kaitse alla võetud. Kaardiserveri avalikest kaardiandmetest ei nähtunud kitsenduste kaardile kantud ehituskeeluvööndite laiusest, et tegemist võiks olla LKS § 35 lg 5 juhtumiga. Ehituskeeluvöönd ulatus kaardilt nähtuvalt 50 m kaugusele rannajoonest ega ulatunud kavandatavale hoonestusalale. Ka lepingust, millega omanik kinnistu omandas, ei ole eelmise omaniku ega ka notari poolt antud selgitustes juttu kaldaastangu olemasolust ja sellega seotud lisapiirangutest. Kinnistu omandamise lepingus on tehtud viited LKS §-dele 37 ja 38, mis räägivad Läänemere rannaga seotud üldisest piiranguvööndist ja ehituskeeluvööndist (mis ei oleks takistanud kinnistu hoonestamist), ent puudub viide LKS § 35 lg-le 5. Seega sai omanik Vana-Tallinna mnt 8 kinnistut soetades eeldada, et elamuehitus kinnistul ei ole välistatud, kuna

5(18)

ehituskeeluvöönd ei ulatu kaugemale kui 50 m rannapiirist. Vastasel juhul ei oleks omanik Vana-Tallinna mnt 8 kinnistut soetanudki. Kui tegemist oleks kaldaastanguga LKS § 35 lg 5 tähenduses, siis ei oleks see saanud aastaid (kuni 2015. a lõpuni) jääda „kahe silma vahele“ nii maastikukaitseala valitsejale, eelmisele omanikule ega omandamislepingut tõestanud notarile.

6(18)

ja kalda kaitse eesmärgi, milleks on rannal või kaldal asuvate looduskoosluste säilitamine, inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramine, ranna või kalda eripära arvestava asustuse suunamine ning seal vaba liikumise ja juurdepääsu tagamine. Seega ei pea antud juhul paika kaebaja ajalooline tõlgendus. Vastupidi, kui LKS § 35 lg-s 5 on kaldaastangu tingimused erinevad varem kehtinud RKKS § 5 lg-st 3, siis on erisus taotluslik. Nii nagu Eesti ranna- ja kaldaalad on väga eriilmelised, võivad väga eriilmelised olla ka kaldaastangud. Loodus on pidevas muutumises, nii esineb astangutel sageli suuremal või vähemal määral pinnasega kaetud kohti, kus kasvavad astangutega seotud elupaikadele iseloomulikud taimeliigid nii paljandite kui ka pinnasega kaetud astangute peal. Väärtuslikuks ei saa pidada ainult mingit kindlat tüüpi (nt paljandid või mingist teatud kivimist - liivakivi, paas) astanguid, vaid peamine eesmärk on ranna ja kalda kaitse, mitte otseselt astangu kaitse (mis küll on ranna ja kalda osa). Pinnasega kaetud astangul kasvavad ka taimed. Kuna kasvutingimused astangul on keerulised, siis on seal väljakujunenud looduskooslused omamoodi unikaalsed. Looduskoosluste mõistes on paekiviastangute peal tihti ka loopealsed või muud väärtuslikud poollooduslikud kooslused, ja pinnas on õhuke. Hannes Tõnisson (rannikugeoloog) on välja toonud, et ka need rannad ei ole ehitamiseks sobilikud. 5) LKS § 35 lg-st 5 ei tulene kohustust kaldaastangu kaardile kandmiseks. Kui seadusandja oleks soovinud seada kaldaastangut sõltuvusse ETAK põhikaardile kandmisest, siis oleks tulnud see selgesõnaliselt sätestada. Analoogselt on seadusandja talitanud LKS § 35 lg-s 2, sätestades, et ehituskeeluvööndi ning ranna ja kalda piiranguvööndi laiuse arvestamise lähtejoon on ruumiandmete seaduse kohaselt ETAK põhikaardile kantud veekogu veepiir. Seega ei ole kaldaastangu määratlemine seotud põhikaardile kandmisega, küll võib kaardile kandmist vajalikuks pidada, et see isikutele arusaadavam oleks. Vana-Tallinna mnt 8 kinnisasjal on kaldaastang kantud Maa-ameti kitsenduste kaardile. Maa-ameti aluskaartidel ega ka põhikaardil ei kujutata kaldaastangut looduslikust järsakust või nõlvast erinevalt. Kaldaastangu eristamine ETAK-is nähti ette määrusega nr 76, mis kehtib alates 2014. a algusest. Kuni 2018. aastani hõivati andmeid riigihanke käigus objektidena, esimesed kaldaastangud kaardistati 2017. a. 2019. a kaardistati andmekogus süstemaatiliselt merega piirnevad kaldaastangud, 2020. aastal kaardistati teadaolevad kaldaastangud sisemaal, 2021. a valmis maapinna kallete kaart, mis võimaldab kaardistajal leida ning kaardistada kaldaastanguid ka vähem tuntud piirkondades. Maa-amet kannab andmekokku vaid määruses nr 76 sätestatud tingimustele vastavad kaldaastangud, mis on ühtlasi ka LKS nõuetele vastavad kaldaastangud. Maa-ameti pädevus on täpne loodusliku olukorra fikseerimine, sisuliselt on tegu mõõdistamisega. Maa-amet ei tõlgenda kaldaastangu olemust loodus- või keskkonnakaitselisest aspektist ehk ei lähtu seaduse mõttest, vaid ainult konkreetsetest mõõdetavatest kriteeriumitest nagu nõlva kaldenurk, kõrgus ning kaugus rannajoonest. Piiripealsetes olukordades on Maaamet kandnud andmekokku ka kaldaastanguid, mida KeA on käsitlenud kaldaastangutena ning mille kõrgus on alla 5 m mõõtmistäpsuse (ligikaudu 20 cm) ulatuses. Samuti arvatakse kaldaastangu koosseisu kaldaastangu kriteeriumitele vastava astangu sees olevad lühikesel lõigul (alla 50 m) kas madalamad või väiksema kaldega nõlvad. Kokkuleppel Keskkonnaministeeriumi ja KeA-ga kannab Maa-amet kitsenduste kaardile ka need kaldaastangud, mida KeA on käsitlenud kaldaastanguna, kuid mis ei ole ETAK-is kaardistatud. Kitsenduste kaardile esitatud andmete eest vastutab kas rajatise omanik või looduslike objektide puhul andmete esitaja. Kitsenduse kaardi ülesanne on visualiseerida kitsenduse ulatus ja asukoht. Looduses oli astang juba varem olemas ja sellega tulnuks arvestada ka eelnevate toimingute (tehingute) juures. 6) Määruse nr 76 § 18 ei kitsenda LKS tähenduses kaldaastangu mõistet. Määruse nr 76 eelnõu § 18 nägi ette, et nähtusklassina „nõlv“ kaardistatakse nõlvasid, mis on vähemalt 2 m kõrgused. 7(18)

Eelnõu menetluse käigus tegi Siseministeerium ettepaneku kirjeldada määruses kaldaastangu ja kaldanõlva vähim kaldenurk ning lisada nähtusklassi „nõlv“ üle 5 m kõrgune kaldaastang ja kõrgkalda kaldanõlv. KeM-i arvestas ettepanekuga osaliselt, lisades nõlvakalded ja kaldaastangu kaardistamise määruse eelnõusse. Määruse nr 76 seletuskirjas (lk 7) on märgitud, et määruse eelnõu kohaselt eristatakse ka kaldaastangud, mis on vajalikud veeseaduse § 10 lg 1 rakendamiseks. Seletuskirja lisas märkustega arvestamise tabelis (lk 3) on arvestamise põhjuseks märgitud, et LKS § 35 lg 5 sisustab kaldaastangu läbi kõrguse ja kauguse veepiirist, mida saab kasutada ka käesoleva määruse eelnõu. Ehk määruse nr 76 eesmärk on selged nähtused, mis on mõõdetavad, kaardile kanda. Määrus ei kitsenda LKS kaldaastangu mõistet, vaid määratleb tingimused nähtuse ETAK-isse kandmiseks. Kaardile kaldaastangute kandmine on isikutele selguse mõttes vajalik. Seetõttu ongi Keskkonnaministeeriumil allasutustega kokkulepe, et KeA ettepanekul kannab Maa-amet kitsenduste kaardile ka need kaldaastangud, mis määruse nr 76 järgi ETAK-isse ei kanta. Kaart on informatiivse tähendusega, õiguslikku tähendust omab seadus. Kaardil on õiguslik tähendus juhul, kui see tuleb seadusest, mida antud juhul LKS § 35 lg-st 5 ei tulene. Näiteks võib looduses kaldaastang variseda. Sellisel juhul looduses enam astangut ei ole ja ei kohaldu ka LKS § 35 lg-s 5 sätestatu. Kaardiandmeid uuendatakse aja jooksul ja seega võib kaldaastangu varisemise korral kaardil olla eksitav informatsioon. 7) Keskkonnaministeerium on enda antud tõlgenduses soovitanud kaldaastangu esinemise kahtluse korral konsulteerida KeA-ga. Nii on enne määruse nr 76 jõustumist kui ka pärast seda KeA praktikas kaldaastangute olemasolu hinnanud. KeA on kaldaastangu määramisel lähtunud oma parimast teadmisest. Kindlalt fikseeritud määramise meetodeid või määramispõhimõtteid, millest kõrvale kalduda ei tohi, ei ole. Kaldaastangute määratlemist on lihtsustanud olukord, kui alale on tehtud topomõõdistamine ning selle käigus on juba mõõdistaja nõlva astanguna või järsakuna määratlenud. Ka Vana-Tallinna mnt 8 kinnisasja detailplaneeringu (DP) joonisel on all topomõõdistus. Juhul kui topomõõdistust ei ole, siis on KeA kohapealse ala ülevaatuse alusel otsustanud, kas on astang või mitte. Viimasel ajal on hindamist lihtsustanud see, et saab kasutada Maa-ametilt saadud nõlvakallakuse andmestikku. Varem lähtuti kas põhikaardi nõlva/järsaku tingmärgist (mis näitab et vähemalt osa nõlvast vastab ka Maa-ameti kriteeriumite kohasele järsule nõlvale) ning kõrguste erinevusest. Astangute olemasolu hindamisel arvestab KeA ka pinnavormi tekkelugu (genees), st et oleks tegu praeguse või sellele eelnenud veekogu kulutuse või murrutuse tõttu tekkinud järsu nõlvaga, mitte mõne muu geoloogilise protsessi (nt ka oosi nõlvad võivad olla väga järsud, kuid see nõlv ei saa kindlasti olla kaldaastang) või inimtegevuse tulemiga. Vana-Tallinna mnt 8 kinnisasjal olev astang on sama geneesiga, mis kinnisasjale eelnevatel ja järgnevatel kinnisasjadel ETAKisse märgitud kaldaastang. Seega on põhjendamatu kaebaja väide, et ei ole võimalik selgeks teha, kust jookseb piir kaldaastangu ja muu kaldega nõlva vahel. Piiripealsetel olukordadel vaatab KeA ka laiemat pilti – kui ühes konkreetses kohas võib astang nt nõlva kõrguse osas kriteeriumitele vastata, kuid naabruses mitte, siis on ka loobutud selle kaldaastanguna käsitlemisest, kui see tekitaks näiteks ehituskeeluvööndi kulgemisest järske sakke või hüppeid (nt Astangu maaüksus (12601:002:0028)). KeA on Maa-ametile saatnud 02.02.2021 kirja nr 7-12/21/2235, milles selgitab mh ka VanaTallinna mnt 8 kinnisasjal kaldaastangu määratlemist. Kuna looduses on kaldaastang olemas, ei oma kaardile kandmine õiguslikku tähendust. KeM on 08.05.2017 kirjas nr 8-2/17/375-5 nõustunud KeA seisukohtadega, mille kohaselt on Vana-Tallinna mnt 8 kinnisasjal tegemist astmelise rannaastanguga, mille kõrgus kokku on üle 5 m. Sellest lähtuvalt tuleb antud alal ehituskeeluvööndi laiuse arvestamisel rakendada LKS § 35 lg-t 5 nii, et ehituskeeluvööndi ulatust arvestatakse 10 m samakõrgusjoonel paiknevast astangust alates. 8(18)

8) LKS kehtestamisega ei ole kaldaastangud massiliselt juurde tekkinud, looduses on kaldaastangud kogu aeg olnud. Küll käsitletakse kaldaastanguna LKS-ist tulenevalt ka pinnase ja taimestikuga kaetud astanguid. Kuna kaldaastangud on eriilmelised, siis ei ole võimalik anda ka ühest mõõdetavat näitajat nõlva kaldele 1 kraadi täpsusega, mis oleks rakendatav üle terve Eesti ning kõikide randade ja kallaste kaldaastangute puhul. Seda ei ole LKS-is ka eesmärgiks võetud, vaid ranna ja kalda aladel tuleb arvesse võtta kohalikke eripärasid. Ranna- ja kalda kaitse eesmärk on ka kalda eripära arvestava asustuse suunamine, mille lähtekoht on põhimõte, et ehitiste kasutamine oleks ohutu. Samuti on ranna kaitse eesmärk seal vaba liikumise tagamine. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 38 lg 2 kohaselt on kallasraja laius laevatatavatel veekogudel kümme meetrit ning kallasraja laiust arvestatakse lamekaldal põhikaardile kantud veekogu piirist ja kõrgkaldal kaldanõlva ülemisest servast, arvates viimasel juhul kallasrajaks ka vee piirjoone ja kaldanõlva ülemise serva vahelise maariba. Vana-Tallinna mnt 8 kinnisasjal asuv kaldaastang on sama geneesiga, mis eelnevatel ja järgnevatel kinnisasjadel olev ETAK-isse kantud kaldaastang, seetõttu on vajalik selgus ka vaba liikumise tagamisel. 9) Vastustaja ei nõustu kaebaja väitega, et antud juhul tuleb eelistada varem kehtinud (RKKS § 5 lg 3) kitsamat mõiste sisustamist kui üldmõiste kaudu sisustamine. Seadusandja on nimelt mõiste osas täpsustusi seaduses (LKS § 35 lg 5) vähendanud, et mõistet saaks eluliselt tulenevalt looduslikest oludest paremini rakendada. Kehtetu normi arvestamine pole millegagi põhjendatud. 10) Kaebaja esitatud asjatundja arvamused kaldaastangu puudumise kohta ei ole kooskõlas LKS § 35 lg-ga 5, arvestamata on jäetud ka LKS § 34 ranna ja kalda kaitse eesmärgid. LKS § 35 lg-st 5 ei järeldu, et kaldaastang peab olema kantud ETAK-isse, vertikaalne, suure või kraadi täpsusega kaldega nõlv või paljand, mida kaebaja esitatud arvamustes eksperdid kinnisasjal asuval astangul ei leidnud. Samuti ei saa nõustuda Ü. S. arvamuses järeldusega, et kuna maakerke tõttu on nõlv merest kerkinud välja ammu, on praegu kinni kasvanud ja paikneb merest eemal, siis see ei ole rannaastang vaid mäenõlv või poolsaare nõlv. Ka Ontika, mis on rannajoonest enam kui 100 m kaugusel, alla meri ei ulatu, kuid ei ole vaidlust, et selles kohas on tegemist kaldaastanguga. 11) Kaebaja on kahtluse alla seadnud, et kaldaastang võib olla astmeline. LKS § 35 lg 5 ei sätesta astmelisust kaldaastangu tunnuseks, kuid ka ei välista seda. Astmeliseks saab astangut lugeda juhul, kui tegemist on ühe ja sama tekkelooga pinnavormiga. Vana-Tallinna mnt 8 kinnisasjal olev astang on sama geneesiga, mis piki rannikut kulgev astang. Vana-Tallinna mnt 8 kinnisasjal on üks kõrgem (ligikaudu 4,5 m) ja järsem nõlv ning sellele järgneb teine madalam ja laugem, koos annavad nad 10 m samakõrgusjoonel astangu kõrguse 5 m täis. 12) Kõiki kaldaastanguid eraldi üksikobjektina kaitse alla ei võeta. Kuivõrd kaldaastangule laienevad ranna või kalda kaitse piirangud (ehituskeeluvöönd, piiranguvöönd) siis ei ole üldjuhul täiendavate piirangute seadmine vajalik. Üksikobjektina astangu kaitse alla võtmine ei sõltu astangu kõrgusest.

3) Regulatsioon näeb ette, et seadusest tulenevate kitsenduste olemasolu (antud juhul kaldaastang) tuleb väärtuse määramisel arvesse võtta. 4) KeA on kogu varasema kirjavahetuse jooksul olnud seisukohal, et kaldaastang kinnistul esineb ja jääb esitatud seisukoha juurde. KeA teostas 09.12.2015 aastal paikvaatluse VanaTallinna mnt 8 kinnistul ning tuvastas esmakordselt, et kinnistul asub rannaastang (astmeline astang), mille kõrgus on arvestades astangu ülemisest ja alumisest servast rohkem kui 5 m. LKS ei sätesta, et astang peab koosnema ühest nõlvast või astang peaks olema kantud ETAK põhikaardile. Eesti keele seletava sõnaraamatu kohaselt on astang astmekujuline, selgesti täheldatava jalami ning pervega vertikaalne või suure kaldega nõlv. Kaebuses esitatud seisukoht mõiste grammatilise tõlgenduse osas on ebaõige. Puudub alus mõiste tõlgendamiseks määruse nr 76 järgi, kuivõrd määrus käsitleb kitsalt kaldaastangu kaardistamise kriteeriumeid ning kaardistamiseks (nagu igasuguseks tehniliseks tööks) on täiesti arusaadavalt vaja kindlaid kriteeriume. 5) Üldkeeleline tõlgendus on asjakohasem ka seetõttu, et looduslike nähtuste jäik kvalifitseerimine ei võimalda tagada looduskaitselisi eesmärke paragrahvi taga. LKS § 35 lg-t 5 tuleb tõlgendada kooskõlas LKS §-ga 34 (teleoloogiline tõlgendamine), mis sätestab ranna ja kalda kaitse eesmärgi. Ranna kaitsevööndite ulatuslikum arvestamine alates astangust aitab täita eesmärke, milleks on näiteks rannale juurdepääsu tagamine, ehitiste kaitse astangule ehitamisele seotud tagajärgede eest jne. Eesti pinnamoes on üle 5 m kõrgusega astang ka niivõrd silmapaistev objekt, et väärib ka pelgalt pinnavormina tähelepanu. LKS § 35 lg 5 tõlgendamisel tuleb arvestada, et kaldaastangust tuleneva veekaitsevööndi ja ehituskeeluvööndi laiendamise sisuline eesmärk on astangu looduslike erodeerimis- ja murrutusprotsesside käigus, mida tihtipeale intensiivistab inimtegevus, tekkivate pinnavormide muudatustest tingitud riskide vältimine ehitus- ja õuealadel. Eestis on mitmeid näiteid astangutele liiga lähedale ehitatud ning pinnaseprotsesside käigus kahjustada saanud ehitistest. Nii ehitustegevus (nii hoonete kui nende jaoks vajalike kommunikatsioonide ja taristu rajamine) kui ka hilisem ekspluatatsioon mõjutab pinnase stabiilsust, põhjustab pinnasepragusid ja võimalikke murde. 6) Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu kogu ulatuses ranna ehituskeeluvööndis. 08.01.2016 kirjas nr 7-12/16/350 on KeA kaebajale selgitanud, et ei toeta omaniku ettepanekut sihtkaitsevööndi piiride muutmiseks selliselt, et Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu jääks piiranguvööndisse, sest sõltumata tsoneeringust on ehitustegevus kinnistul kaldaastangu esinemise tõttu keelatud ning KeA ei pea võimalikuks kaldaastangust tuleneva ehituskeeluvööndi vähendamist ka siis, kui kinnistu paikneks kaitseala piiranguvööndis. KeA nõustub täielikult KeM-i 27.12.2012 kirjaga nr 13-1/7355-4. 7) KeA on praktikas kaldaastangute olemasolu igakordselt hinnanud ja valdavalt on lähtutud hetke parimast teadmisest. Osaliselt on sellise igakordse hindamise põhjuseks ka varasemalt antud tõlgendused kaldaastangute kohta (nt KeM-i 27.12.2012 kiri nr 13-1/7355-4; 25.05.2016 kiri nr 8-2/16/3255-2), kus on välja toodud, et astang on astmekujuline, selgesti täheldatava jalami ning pervega vertikaalne või suure kaldega nõlv, kusjuures nõlvakallakus kraadides ei ole määrav või määratav ja sisuliselt tuleb looduses otsustada, kas on kaldaastang või ei ole. Ka pädevad geograafid-geoloogid pole suutnud astangule kui geomorfoloogilise nähtusele ammendavaid definitsioone anda või üheselt selgitada, mida seadusandja on kaldaastangu terminiga silmas pidanud. Kohtupraktikat mõiste sisustamise osas seni tekkinud ei ole. 8) Asjakohased ei ole kaebuse väited mõiste ajaloolise tõlgendamise osas. Esiteks tuleks ajaloolise tõlgendamise korral välja tuua õigusakti väljaandmise ajal valitsenud ning õigusakti loomiseni viinud tingimused, olukorrad ja põhjused. Viitest enne LKS-i kehtinud RKKS-i sättele sellises olukorras ei piisa. Teiseks, kuigi suur osa RKKS-ist integreeriti LKS-i, on

10(18)

kaldaastangu mõistet muudetud oluliselt üldisemaks ning see on ilmselgelt kandnud mingit eesmärki. Kahjuks puuduvad selgitused LKS-i eelnõu seletuskirjas. Tuleks eelistada teleoloogilist tõlgendamist, mis tähendab seda, et õigusakti mõtet püütakse tuvastada selle eesmärgi ja seadusandja tahte kaudu. Keskkonnaministeerium kui LKS-i peamine väljatöötaja on pädev seadusandja soovitud eesmärgi sisustamiseks ja tõlgenduse pakkumiseks. KeM-i välja pakutud tõlgendus võimaldab parimal moel tegeleda piiripealsete juhtumitega. 9) Omanik tellis ekspertiisi (geoloog Ü. S.), milles ekspert andis paikvaatlusele tuginedes hinnangu, et kaldaastangut kinnistul ei esine. KeA ja KeM looduskaitse osakonna spetsialistid teostasid 11.05.2016 täiendava paikvaatluse ning jäid seisukohale, et kinnistul esineb kaldaastang. Antud alal asuva astangu ülemine serv looduses paikneb Vana-Tallinna mnt 8 maaüksuse DP põhijoonisel kujutatud 10 m samakõrgusjoonel. KeM-i 08.05.2017 kirjaga nr 8-2/17/375-5 edastati kaebajale riigi lõplik seisukoht kaldaastangu küsimuses. 10) Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul tõuseb maapind mere tasemelt u 11 m võrra. Maapinna tõus ei ole ühtlane, valdav osa maapinna kõrguse muutumisest toimub nõlva kahes lõigus. VanaTallinna mnt 8 kinnistu reljeef on kujutatud Vana-Tallinna mnt 8 maaüksuse DP topogeodeetilisel alusplaanil, samuti on seda analüüsitud E. P.i eksperthinnangus. Maaüksuse topogeodeetilisel alusplaanil ning E. P.i ekspertarvamuses toodud jooniste kohaselt on kinnistul kaks nõlva, mis kokku annavad kõrguse üle 5 meetri. 11) 05.05.2017 toimunud täiendava visuaalse vaatluse põhjal saab öelda, et Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu astangu pealsel alal on looduslik rohumaa säilinud avatuna ning võsastumine on aeglane. Suuremat osa alast saab kohe hooldama hakata ning see ei vaja taastamist. Kadakate ja mändidega kinnikasvanud ala on lihtne rohumaaks taastada, kuna rohukamar on hästi säilinud. Rohumaast merepoolse ala kaheastmelisel astangul kasvav puistu ja rannikuluited on heas looduslikus seisundis, inimtekkeliste häiringute osakaal on väike. Astang on kaetud tüüpilise rusukalletele iseloomuliku niiskemat varjulist kasvukohta eelistava taimkattega (metsaga), mis aja jooksul areneb pangametsaks, alal esineb ka vähesel määral paljandumist (KeA 08.05.2017 kiri nr 7-9/17/3021). Muu hulgas on KeA 08.05.2017 kirjas välja toodud, et Pakri poolsaare metsade sihtkaitsevööndi eesmärgiks on hahkkaruslase ja suur kuldtiiva ja nende elupaiga kaitse ning rannikuelupaikade, soode, paljandite ja metsade ning poollooduslike koosluste kaitse. Vööndi piiritlemisel arvestati ala terviklikkusega ning vööndisse tsoneeriti kitsas tee ja rannajoone vahele jääv ala, mida iseloomustab mööda rannaastangut kulgev vahelduvate metsa ja niidukooslustega kaetud ala ning astangu alla jäävad rannikukooslused. Sihtkaitsevööndi kaitsekord tagab eesmärgiks seatud väärtuste kaitse. Alal leiduvatest väärtustest lähtuvalt on seal oluline vältida tegevusi, mis hävitavad või halvendavad seal esinevate koosluste seisundit (nt ehitamine, metsade majandamine, kuivendamine, pinnase teisaldamine, üleliigne tallamine). See ilmestab, et astangu käsitlemine on teataval määral seotud ka rannikukoosluste hindamisega. 12) Kuna LKS § 35 lg 5 ei too välja kaldaastangu definitsiooni ning eelnevalt toodud viidete kohaselt rakendatakse kaldaastangu terminit üldmõistena, siis on asjakohane avada kaldaastangu ja nõlva maateaduslikku tausta. Kaldaastangu puhul on tegemist veekogu lähedal paikneva vertikaalse või suure kaldega nõlvaga, mille teke on eelkõige seotud praeguse või sellele eelnenud veekogu kulutuse või murrutuse, mitte mõne muu geoloogilise protsessi (nt ka oosi nõlvad võivad olla väga järsud, kuid see nõlv ei saa olla kaldaastang) või inimtegevuse tulemiga. Ehkki Põhja-Eesti klindi geoloogiline tekkelugu ei ole üheselt selge, siis ei ole

11(18)

vaidlust, et selle silmapaistvamaid lõike on põhjust käsitleda ranna-astanguna. Kusjuures ei ole määrav, et seda mõjutaks ka käesoleval ajal veekogu kulutus või murrutus. Näiteks paikneb Ontika paekallas rannajoonest enam kui 100 m kaugusel ning meri selle jalamit ei murruta, kuid ei ole kahtlust et seda pinnavormi on põhjendatud pidada rannaastanguks (või LKS-i sõnastuses kaldaastanguks). Maateaduses on nõlva kalde hindamisel kasutusel erinevaid skaalasid, kuid üldjuhul tuleks suure kaldega nõlvaks pidada nõlva, mille kallakus on üle 35 kraadi ning milliseid peetakse varingulisteks. Valdavalt ei ole nõlva kallakus kogu nõlva ulatuses ühtlane. Viidatud allika kohaselt on sademerikka ehk humiidse kliima tingimustes tasakaaluolukorras oleval nõlval tavaliselt kolm nõlva segmenti – ülemine kumer segment, astang või suure ühtlase languga segment ning nõgus segment nõlva jalamil. Eeltoodust saab järeldada, et on liigne lihtsustus määrata LKS § 35 lg 5 kohaseks kaldaastanguks vaid need nõlvad, mille suure kaldega osa kõrgus ületab 5 m, võimaldamata vajadusel arvestada nõlva mõnevõrra laugemate osadega (nt kasvõi väga järskude nõlvade jalamil olev rusukalle või rusukoonused). Piiripealsetes olukordades vaadatakse ka nn laiemat pilti – kui ühes konkreetses kohas võib astang näiteks nõlva kõrguse osas kriteeriumitele vastata, kuid naabruses mitte, siis on mõnikord ka loobutud selle astanguna käsitlemisest, kui see tekitaks näiteks ehituskeeluvööndi kulgemisesse järske sakke või hüppeid – samasugune loogika toimib ka vastupidi. 13) Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu paikneb Põhja-Eesti klindi Lääne-Harju klindilõigul, mis on eriti silmapaistev Pakri klindipoolsaare tipu osas. Ehkki klint madaldub Lahepera klindilahe päras, on see Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul ning naaberaladel käsitletav Lahepere pangana, kus klindiastang on 5-10 m kõrgune. Astang on Vana-Tallinna mnt 8 kinnistuga võrreldes selgemalt eristatav selle naaberkinnistuil, nt Vana-Tallinna mnt 6 ja 6a (kt 58001:001:0301 ja 58001:001:0297, mida hõlmavas Paldiski Linnavalitsuse poolt 26.06.2014 otsusega nr 33 kehtestatud Vanaaseme kinnistu DP-s on LKS § 35 lg 5 kohase kaldaastanguga arvestatud) või Kersalu kaldapealne (kt 43101:001:1467). Esinduslike astangulisi lõike eraldavad lõigud, kus astang on madalam või laugem ning paljand on mattunud. 14) Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul paikneb astmeline rannaastang, mille kõrgus kokku on üle 5 m ning mille ülemine serv asub 10 m samakõrgusjoonel. Sellest lähtuvalt tuleb antud alal ehituskeeluvööndi laiuse määramisel rakendada LKS § 35 lg-t 5 nii, et ehituskeeluvööndi ulatust arvestatakse 10 m samakõrgusjoonel paiknevast astangust alates. 15) Täiendavalt märgib KeA, et LKS § 38 lg 2 kohaselt ulatub ehituskeeluvöönd metsamaal metsaseaduse (MS) § 3 lg 2 tähenduses ranna piiranguvööndi piirini (nimetatud ka metsamaa erisus). Vastavalt MS § 3 lg-le 2 on metsamaa maa, mis on kantud metsamaa kõlvikuna maakatastrisse või maatükk pindalaga vähemalt 0,1 hektarit, millel kasvavad puittaimed kõrgusega vähemalt 1,3 m ja puuvõrade liitusega vähemalt 30 protsenti. Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu paikneb tervikuna Läänemere ranna piiranguvööndis ning kinnistu 10 m samakõrgusjoonel paikneva kaldaastangu ja maantee vahelisel alal asub 0,25 ha suurune maakatastrisse kantud metsamaa kõlvik, kuhu ulatub ehituskeeluvöönd LKS § 38 lg 2 alusel. Jättes arvestamata kaldaastangust tuleneva ehituskeeluvööndi ja Pakri maastikukaitseala kaitsekorrast tulenevad kitsendused, oleks Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu elamuehituslik potentsiaal (võimalik elamukruntide arv) siiski ka metsamaa erisuse tõttu piiratud ning kinnistu turuväärtus tõenäoliselt madalam kui maaomaniku poolt makstud ostuhind.

KOHTU PÕHJENDUSED

12(18)

13(18)

12.1 LKS 6. peatükk reguleerib ranna ja kaldaga seonduvat, sätestades esmalt paragrahvis 34 ranna ja kalda kaitse eesmärgi, milleks on rannal või kaldal asuvate looduskoosluste säilitamine, inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramine, ranna või kalda eripära arvestava asustuse suunamine ning seal vaba liikumise ja juurdepääsu tagamine. LKS § 35 sätestab ranna ja kalda kasutamise kitsendused. Ranna ja kalda kasutamise kitsendusi õigustab eelnevalt toodud eesmärkide tagamise vajadus. Vastav ranna ja kalda ehituskeeluvöönd seoses kaldaastanguga moodustub juhul kui kaldaastang on üle 5 meetri kõrge ja veekogu veepiirile lähemal kui 200 meetrit (LKS § 35 lg 5 sätestatud eeldused). Selles menetlusosalistel vaidlus ei ole. Seejuures peab Eesti topograafia andmekogu (ETAK) põhikaardile olema kantud veekogu veepiir, mitte kaldaastang. Vööndite laiuse arvestamise lähtejoon on ruumiandmete seaduse kohaselt Eesti topograafia andmekogu põhikaardile kantud veekogu veepiir (LKS § 35 lg 2; vt ka LKS § 35 lg 5 täiendamine VeeS muutmise käigus, millisena see hakkas kehtima 01.10.2019). Kohus nõustub menetlusosalistega, et LKS § 35 lg 5 ei sisalda kaldaastangu legaaldefinitsiooni. Kohus on nõus vastustaja ja KeA-ga selles, et kaldaastangu kindlakstegemisel ei oma praegusel juhul tähtsust ka keskkonnaministri 20.12.2013 määrus nr 76. Määruse nr 76 § 18 lg 5 sätestab sarnaselt (mitte identselt) LKS § 35 lg-ga 5, et kaldajoonele lähemal kui 200 m asuv vähemalt 5 m kõrgune nõlv loetakse kaldaastanguks ning sellele lisatakse vastav märge. Määruse § 18 lg 2 p 1 määratleb nõlvana maapinna kõrguse järsu muutuse, mis on ümbritsevast selgelt eristuv ning sama paragrahvi lg 3 p 4 sätestab, et nõlvaks loetakse ala, kus maapinna kalle on 35-45 kraadi, järsakud kaardistatakse alates 45-kraadisest kaldenurgast. LKS § 35 lg 5 ei viita aga kõnealusele määrusele, vaid see määrus on antud ruumiandmete seaduses sisalduva volitusnormi alusel. LKS § 35 lg 5 ei sätesta normi kohaldamise eeldusena kaldaastangu kandmist ETAK-sse. Vastustaja ja KeA on asjakohaselt selgitanud, et kõnealuse määruse eesmärk oli selged ja mõõdetavad ning määruse tingimustele vastavad nähtused ETAK-sse kanda ehk sätestada selliste nähtuste ETAK-is kaardistamise numbrilised kriteeriumid, mitte kitsendada kaldaastangu mõistet ligi 10 aastat pärast sätte sellisel kujul kehtima hakkamist1. Seadusandaja tahet, leevendada sisuliselt ranna ja kalda kasutamise kitsendusi (LKS § 35 lg 5), määruse nr 76 eelnõu seletuskirjast ei nähtu. Paragrahv 18 osas on seletuskirjas selgitatud, et selles soovitakse eristada looduslikud ja tehisnõlvad ning kaldaastangud, mis on vajalikud veeseaduse § 10 lg 1 rakendamiseks (mis määruse kehtestamise ajal reguleeris kallasrada). Ka kohtuistungil antud vastustaja selgitused selle kohta, kuidas kaldaastangut puudutav regulatsioon määrusesse menetluse käigus tekkis (siseministeeriumi soovil, et kallasraja küsimuses selgust luua), ei anna mingit põhjust arvata, et seadusandja soovinuks kaldaastangu mõistet varasemaga võrreldes kitsendada. Seega, kui kaldaastang ei ole ETAK-sse kantud, ei tähenda see, et tegemist poleks LKS § 35 lg 5 mõttes kaldaastanguga. Samuti ei oma eelnevast tulenevalt tähtsust kaebaja esitatud dokumentaalne tõend (E. P. arvamus) osas, milles käsitletakse kaldaastangut lähtuvalt määrusest nr 76 ja ETAK-sse kandmisest. Ka vastustaja on enne kõnealuse määruse kehtestamist selgitanud, miks kaldaastangute määratlemine nt kaldenurga numbrilise määramise kaudu pole looduskaitseliste eesmärkide tagamise seisukohast mõistlik. KeM-i 27.12.2012 kirjas nr 13-1/7355-4 on kaldaastanguga seoses selgitatud, et: „Eesti ranna- ja kaldaalad on väga eriilmelised, alates Põhja-Eesti 21.04.2004 vastu võetud LKS § 35 lg 5 oli sõnastuses: „Üle viie meetri kõrgusel ja tavalisele veepiirile lähemal kui 200 meetrit oleval kaldaastangul koosnevad ranna või kalda piiranguvöönd, veekaitsevöönd ja ehituskeeluvöönd kaldaastangu alla kuni veepiirini jäävast alast ja käesoleva seaduse §-des 37–39 sätestatud vööndi laiusest“.

14(18)

pankrannikust Lääne-Eesti laugete üleujutatavate rannaniitudeni, väga suured erinevused on ka siseveekogude kallastel. Väga eriilmelised võivad olla ka kaldaastangud. Seetõttu ei ole võimalik anda ühest objektiivselt mõõdetavat näitajat (nt nõlva kallet 1 kraadi täpsusega), mis oleks rakendatav üle terve Eesti ning kõikide randade ja kallaste kaldaastangute puhul. Seda ei ole LKSis ka eesmärgiks võetud, vaid ranna ja kalda aladel tuleb arvesse võtta kohalikke eripärasid.“ 12.2 Kohus ei nõustu kaebaja käsitlusega ka selles, et LKS § 35 lg 5 sisustamisel tuleks lähtuda varem kehtinud ranna ja kalda kaitse seadusest, mille § 5 lg 3 defineeris kaldaastangut kui vähemalt 5 m kõrgust vertikaalset looduslikku pae- või liivakivipaljandit veekogu ääres. Seadusandjal puudunuks igasugune mõistlik põhjus muuta sätte sõnastust LKS-s, kui seadusandja tahteks olnuks RKKS-ga samasisulise regulatsiooni kehtima jätmine. Kuigi puuduvad õigusloomeprotsessis koostatud materjalid, mis annaks seadusandja tahte osas mingeid selgitusi, on LKS § 35 lg 5 sõnastuse põhjal siiski loogiline järeldada, et seadusandja on soovinud muuta normi abstraktsemaks, et oleks võimalik laiemalt tagada ranna ja kalda kaitse eesmärke. Nagu vastustaja ja KeA on vastustes kaebusele märkinud, ei esine Eesti looduses astangud vaid paljanditena. Kui kaebaja esindaja möönis kohtuistungil, et kaldaastang ei pea tingimata olema vertikaalne paljand, siis ei looks vana seaduse teatud juhtudel ja osaline kasutamine kehtiva LKS § 35 lg 5 sisustamisel praegusega võrreldes õigusselgemat olukorda. Kohus kehtetu seaduse kaudu kehtiva LKS § 35 lõike 5 sisustamist põhjendatuks ei pea. 12.3 Vaidlusaluse kinnistu osas on tuvastatav järgmine: Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu asub Põhja-Eesti klindi Lääne-Harju klindilõigul. Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu koos naaberaladega on Lahepera panga osa, kus klindiastang on 5-10 meetri kõrgune2. (KeA 20.01.2022 menetlusdokumendi p 3.6.4) KeA ja KeM-i esindajate 11.05.2016 paikvaatlusel tuvastatud reaalse olukorra põhjal looduses on KeM seisukohal, et tegemist on astmelise astanguga, mille ülemine serv looduses paikneb kinnistu DP põhijoonisel kujutatud 10 m samakõrgusjoonel. (KeM-i 08.05.2017 kiri nr 82/17/375-5; KeM-i 25.05.2016 kiri nr 8-2/16/3255-2; DP põhijoonis kaebuse lisa 6-2) Kaebaja poolt dokumentaalse tõendina esitatud E. P. arvamuses (lk 3) on märgitud, et Eesti Põhikaardi väljavõttest nähtuvalt on kinnistul nõlva kirjeldatud kahe erineva joonetüübiga ning seisuga 01.02.2021 on mõlemad nõlvatüübid ETAK-is muudetud nõlvadeks, mille kõrgus pole üle 45 kraadi. Samuti on nii põhja- kui lõunapoolse nõlva osa kõrgus alla 5 meetri. Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul tõuseb maapind mere tasemelt u 11 m võrra. Maapinna tõus ei ole ühtlane, valdav osa maapinna kõrguse muutumisest toimub nõlva kahes lõigus. VanaTallinna mnt 8 kinnistu reljeef on kujutatud Vana-Tallinna mnt 8 maaüksuse DP topogeodeetilisel alusplaanil. Kinnistu reljeefi on analüüsitud ka E. P. oma arvamuses. Maaüksuse topo-geodeetilisel alusplaanil ning E. P.i arvamuses toodud jooniste kohaselt toimub maapinna kõrguse muutumine peamiselt rannajoonest maksimaalselt u 75 m kauguselt algava nõlva järsemal osal. Selle nõlva järsema osa kallakus ületab 35 kraadi ning maapinna kõrgus suureneb u 2,5...3 meetrilt u 6,5...7 meetrini (DP mõõdistusel kasutusel olnud kõrgussüsteemi järgi), järsema nõlva osa kõrguste vahe on alla 5 m (ligi 4,5 m). Kirjeldatud nõlvast 10-15 m sisemaa poole paikneb nõlva teine järsem osa, mille ulatuses maapinna kõrgus suureneb kõrguselt u 7,5...8 meetrilt u 9,2...9,9 meetrini. Maapinna kõrguste erinevus on valdavalt vahemikus 1,3 kuni 1,8 m. Antud teise järsema nõlva osa kallakus on eelmisest väiksem (alla 30 kraadi) ning

https://www.looduskalender.ee/klint/est/12.html.

15(18)

lõiguti varieeruv. Antud nõlv on tuvastatav ka E. P.i arvamuse joonisel 4. (KeA 20.01.2022 menetlusdokumendi p 3.6.3; E. P. arvamus kaebuse lisa 16-1) Kokkuvõtvalt saab kohus eelneva põhjal välja tuua, et vaidlusalune kinnistu on Lahepere panga osa. Maapind kinnistul ei tõuse ühtlaselt, vaid toimub valdavalt nõlva kahes lõigus. Kinnistul on kaks erineva joonetüübiga nõlva, mille kõrgused eraldiseisvalt ei ole üle 5 meetri. Nõlvade kallakus pole kummagi nõlva puhul üle 45 kraadi, kuid ühe nõlva järsema osa kallakus on üle 35 kraadi, teisel alla 30 kraadi. Astangu ülemine serv asub DP põhijoonisel (koostatud topomõõdistuse alusel, vt KeA poolt Maa-ametile 02.02.2021 saadetud kiri nr 7-12/21/2235) kujutatud 10 m samakõrgusjoonel. Puudub vaidlus, et nõlvad koos annavad 10 m samakõrgusjoonel välja astangu kõrgusena enam kui 5 meetrit, eraldi mitte. 12.4 Vastustaja ja KeA on lähtunud sellest, et mõistet „kaldaastang“ kasutatakse LKS § 35 lgs 5 üldmõistena, mis ei vaja eridefinitsiooni. Eesti keele seletava sõnaraamatu3 kohaselt on astang astmekujuline, s.o selgesti täheldatava jalami ning pervega vertikaalne v. suure kaldega nõlv. Seejuures on praegusel juhul peetud kaldaastanguks kahest astmest koosnevat nõlva (nn astmeline rannaastang), mis üheskoos annavad kaldaastangu kõrguseks enam kui 5 meetrit. LKS § 35 lg-st 5 tuleneva eelduse täidetuse üle on praeguses asjas vaidlus. Vaidlust pole väidetava kaldaastangu kauguse üle veepiirist (lähemal kui 200 m). Kohus möönab, et ka üldkeeleline tähendus jätab võimaluse erinevaks arusaamiseks. Puudub vaidlus, et kaebaja kinnistul ei asu ühtegi vertikaalset nõlva (astangut). See, milline nõlv on suure kaldega, üldkeelelisest tähendusest täpsemalt ei nähtu. Küll saab LKS § 35 lg 5 alusel nõlva kaldaastanguks lugeda, kui selle kõrgus on üle 5 meetri. Seega viidatud norm ei omista määravat tähtsust niivõrd nõlva kaldele, kui nõlva kõrgusele jalamist perveni, mis võttes appi üldkeelelise tähenduse, peavad olema ka selgesti täheldatavad. Kaebaja ei pea võimalikuks LKS § 35 lg 5 kohaldamiseks nõlvu liita, kuna sätte sõnastuses ei kasutata mõistet astmeline (ranna)astang ning puuduvad õiguslikud kriteeriumid, mis reguleeriksid, kuidas nõlvu liita. Samuti, vastustaja ja KeA kasutatav üldmõiste räägib jalamist ja pervest ainsuses. Kohus peab põhjendatuks lähtuda sellest, millisena nähtus looduses tervikuna eksisteerib. Kohus möönab, et LKS § 35 lg 5 ei sisalda sõnalist täpsustust, et kaldaastangu kõrgust (5 meetrit) võiks arvestada mitme, ka erineva kaldega nõlva summeerimisel, juhul, kui need moodustavad looduslikult ja visuaalselt tajutavalt ühe pinnavormi. Kohtu hinnangul on seadusandja soovinud LKS § 35 lg 5 sõnastamisel vältida liigset jäikust, mistõttu pole põhjust vastava täpsustuse puudumisest järeldada keeldu astanguid liita. Nagu kaebaja õigesti märgib, võib see tekitada kaldaastangu mõiste sisustamisel praktikas probleeme, mida kohtu arvates saab siiski lahendada tõlgendamisjuhiste ja kaldaastangute registritesse (ETAK, Maa-ameti kaardirakendus) kandmisega ning kohtupraktikaga. Lõpuks võibki teatud juhtudel olla alles looduses vaatluse põhjal lõplikult tuvastatav, kas tegemist on kaldaastanguga või mitte. Kohtu arvates saab LKS § 35 lg 5 mõttes ühe kaldaastanguna käsitletav nähtus looduses, isegi kui see moodustub mitmest nõlvast ja nõlv omakorda erineva kaldega lõigust, omada ühte jalamit ja perve ehk keeleliselt nende sõnade kasutamine ainsuses ei välista seletava sõnaraamatu antud üldkeelelisest tähendusest lähtumist. Seega on kohtu hinnangul kaebaja vastaspool õigesti leidnud, et kaldaastangu kui geomorfoloogilise nähtuse puhul tuleb lähtuda sellest, millisena see keskkonnas esineb. Kaldaastang võib moodustuda mitmest nõlvast (olla astmeline), kui

http://www.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=kaldaastang&F=T

16(18)

tegemist on looduslikult ühe pinnavormiga, mis on visuaalselt sellisena tajutav ning arvestades pinnavormi tekkelugu (geneesi). Vastustaja ja KeA selgitustest nähtub, et praktikas määratakse astangu jalam ja serv kaardimaterjali alusel, arvestades maapinna kõrgusi, ning vajadusel korraldab KeA välivaatluse. KeA on 20.01.2022 vastuses kaebusele (p 3.6.4) välja toonud, et kuigi maateaduses on nõlvade kallete hindamisel üldjuhul suure kaldega nõlvaks peetud üle 35kraadise kallakuga varingulisi nõlvu, poleks põhjendatud LKS § 35 lg 5 alusel lugeda üksnes nõlva üle 5-meetriseid osi kaldaastanguks, vaid arvestada tuleks ka nõlva mõnevõrra laugemate osadega. Antud juhul paikneb Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu Põhja-Eesti klindi Lääne-Harju klindilõigul, mis on eriti silmapaistev Pakri klindipoolsaare tipu osas. Ka on Vana-Tallinna mnt 8 kinnistu koos naaberaladega Lahepera panga osa, kus klindiastang on 5-10 meetri kõrgune. Seejuures on naaberkinnistu detailplaneeringus LKS § 35 lg 5 kohase kaldaastanguga arvestatud. Esinduslikke astangulisi lõike eraldavad lõigud, kus astang on madalam või laugem ning paljand mattunud. Vastustaja on samuti seisukohal, et Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul olev astang on sama geneesiga, mis sellele eelnevatel ja järgnevatel kinnisasjadel (ETAK-sse märgitud kaldaastangud). Kohtul pole alust haldusorganite koosseisu kuuluvate vastava valdkonna spetsialistide hinnangus (mida pole küll vormistatud vaatluse protokollidena vm eraldi vormistatud menetlusdokumendina) mõistlikult kahelda. Eelnevaga arvestamine tagab LKS § 34 toodud ranna ja kalda kaitse eesmärgid, mida ei tagaks olukord, kus klindi laugem osa jäetaks kaldaastanguks lugemata. 12.5 Vastustaja ja KeA on õigesti selgitanud ka seda, miks kaebaja esitatud E. P. ja Ü. S. arvamustes (kohtumenetluses dokumentaalne tõend, mitte ekspertarvamus (TsKMS § 293 lg 1)) toodud lõppjäreldusest – rannaastang puudub – lähtuda ei saa. E. P. on oma 15.02.2021 arvamuses lähtunud LKS § 35 lg 5 sisustamisel määrusest nr 76 ja ETAK-sse kandmisest. Kohus sellega käsitlusega eelnevalt ei nõustunud. E. P. arvamus geomorfoloogilise nähtuse kirjeldamise osas (sh joonised) on kasutatav, nõustuda ei saa üksnes kehtiva õiguse ebaõigel tõlgendamisel põhinevate järeldustega. Ü. S. 2016. a antud arvamuses on lähtutud kehtetust RKKS-st ning tuvastatud, et vaidlusalusel kinnistul pole tegemist paljandiga, mh vertikaalsega, mistõttu pole peetud nõlva rannaastanguks kõrgusega üle 5 m. Astmelise rannaastangu mittetuvastamine paistab põhinevat samuti sellel, et nõlv on kinni kasvanud (vastus p 6 ja 7). Arusaamatuks jääb, mida on soovitud öelda sellega, et nõlv paikneb merest kaugel, arvestades, et LKS § 35 lg 5 sätestas sellel ajal kehtinud redaktsioonis nõlva kaldaastanguna käsitlemise ühe eeldusena, et kaldaastang peab asuma tavalisele veepiirile lähemal kui 200 meetrit. Punktis 9 toodud vastus ei paista lähtuvat LKS §-s 34 toodud ranna ja kalda kaitse eesmärkidest, vaid omaniku soovist. Vastustaja ja KeA on vaidlusaluse kinnistu kohapeal korduvalt üle vaadanud (eriteadmistega spetsialistidega), mis nähtub mh kaebajaga kirjavahetusest ega ole kaebaja nimetatud asjatundjate arvamusega nõustunud, kuivõrd need ei lähtu kehtivast õigusest. KeA teostas 09.12.2015 aastal paikvaatluse Vana-Tallinna mnt 8 kinnistul ning tuvastas esmakordselt, et kinnistul asub rannaastang (astmeline astang), mille kõrgus on arvestades astangu ülemisest ja alumisest servast rohkem kui viis meetrit. Täiendav paikvaatlus teostati 11.05.2016 ning hinnang jäi samaks. 12.6 Kaldaastangute riiklikes registrites kajastamine algas 2018. a. Kõnealune kaldaastang on kantud KeA 02.02.2021 esitatud taotluse alusel Maa-ameti kitsenduste kaardile. Samas LKS § 35 lg 5 kehtis sisuliselt samasugusena ajal kui kaebaja kinnistu omandas (2006) ning kaebajale olid teada (kaitsekorrast; Paldiski linna 2005. a ÜP-st; kinnistu omandamise lepingutest)

17(18)

piiranguvööndist juba tulenevad kitsendused. Kaebaja käsitlusega, et piiranguvöönd ei välistanud ehitamist võib nõustuda, kuid see ei tekitanud ka õiguspärast ootust kinnistu hoonestamise võimalikkuse osas. Asjaolu, et alles kaebaja kinnistu DP menetluse käigus tuvastati kaldaastangu (kui ehitamist välistava asjaolu) olemasolu, ei anna alust järeldada kaebaja ootuse rikkumist ehitusõiguse saamise osas põhjusel, et KeA oleks ootamatult muutnud seaduse kohaldamise praktikat. Kaebaja kinnistu oli ka omandamise ajal koos naaberaladega Lahepera panga osa, kus klindiastang on 5-10 meetri kõrgune. Üheski kaebajale saadetud kirjas pole KeA või KeM avaldanud seisukohta sellele kinnistule ehitamise võimalikkuse osas. Näiteks KeA 17.11.2016 kirjas nr 7-9/16/4261-4 on kaebaja esindajale selgitatud, et ehituskeeluvööndi ja ehitamise lubamise teemat kehtiva kaitsekorra alusel on KeA käsitlenud oma kirjas Paldiski Linnavalitsusele (07.10.2015, HJR 6-8/15/20626-2), kus KeA andis omapoolse seisukoha detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise vajalikkuse kohta. Nimetatud kirjas ütleb KeA, et ei toeta detailplaneeringu algatamist Vana-Tallinna mnt 8 kinnistule, kuna kavandatav hoonestusala asub ehituskeeluvööndis, veekaitsevööndis ning tõkestab kallasraja läbimist, planeeringualal kaasneb ehitus- ja elutegevusega looduskoosluste hävimine, mis on hetkel kehtiva Pakri maastikukaitseala kaitse-eeskirjaga vastuolus, ning seega pole kavandatavat tegevust võimalik ellu viia. Seega sõltumata kaitsekorra kohasest tsoneeringust polnud alust eeldada hoonestamise võimalikkust. 12.7 Kuigi kohus möönis praktikas LKS § 35 lg 5 kohaldamisel tekkida võivaid probleeme, on need peaasjalikult seotud teatud juhtudel kaldaastangu looduses piiritlemisega ning selles osas aitab olukorda selgemaks muuta Maa-ameti kitsenduste kaardil ja/või ETAK-is kaldaastangute kajastamine. See muudab kitsendused ühtlasi nähtavaks üldsusele. Kohus ei leia, et LKS § 35 lg-s 5 toodud kahe eelduse ja keelelise üldmõiste kaudu kaldaastangu sisustamine oleks sellisel määral selgusetu, et tooks kaasa LKS § 35 lg 5 vastuolu PS § 13 lg-ga 2. 12.8 Vana-Tallinna mnt 8 kinnisasjal paikneb astmeline rannaastang, mille kõrgus kokku on üle 5 meetri ning antud alal tuleb ehituskeeluvööndi laiuse arvestamisel rakendada LKS § 35 lg-t 5 nii, et ehituskeeluvööndi ulatust arvestatakse 10 meetri samakõrgusjoonel paiknevast astangust alates. Seega on vastustaja hinnapakkumine kui menetlustoiming kooskõlas kehtiva õigusega.

/allkirjastatud digitaalselt/

18(18)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.