Majandushaldusõigus › Tervisekaitse ja toidujärelevalve

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

SARS-CoV- 2 levikut.1 Korraldust nr 282 on hiljem korduvalt muudetud sõltuvalt koroonaviiruse leviku ulatusest Eestis. VV 09.03.2021 korraldusega nr 111 muudeti korraldust nr 282 selliselt, et klientidel keelati viibida siseruumides asuva kaupluse müügisaalis ja üldkasutatavates ruumides. Erandid tehti mh toidu- ja lemmikloomakauplustele. Meetmete ja piirangute kehtivusajaks määrati 11.03.2021 kuni 11.04.2021 (k.a). Korralduse nr 282 p 2014 alapunktid 9 ja 10 sõnastati järgmiselt2: 9) klientidel on keelatud viibida siseruumides oleva kaupluse müügisaalis ja kaubandusettevõtte üldkasutatavas ruumis. Kaupu võib müüa ja väljastada kaupluse õue- või parkimisalal asuval müügi- või väljastusalal, kus peab olema tagatud punktis 81 sätestatud nõude järgimine; 10) alapunktis 9 sätestatud liikumisvabaduse piirangut ei kohaldata toidukauplusele, apteegile, kauplusele, kus müüakse või laenutatakse abivahendeid ja meditsiiniseadmeid abivahendi kaardi või meditsiiniseadme kaardi alusel, telekommunikatsiooniettevõtete esinduste müügikohale, optikapoele või lemmikloomapoele või tanklale ning nendele ligipääsu tagamiseks vajalikule kaubandusettevõtte ja teenuse osutamise koha üldkasutatavale ruumile. Müügisaalis ja kaubandusettevõtte üldkasutatavas ruumis peab olema tagatud punktides 81 ja 82 sätestatud nõuete täitmine ning ruumi täituvus ei tohi olla rohkem kui 25%. /.../ Tagatud peab olema desinfitseerimisvahendite olemasolu töötajatele ja klientidele ning desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt.“

2(18)

(resolutsiooni p 2). Tallinna Ringkonnakohus jättis 22.04.2021 määrusega DEPO DIY EE OÜ määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.04.2021 määruse resolutsiooni p 2 muutmata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

3https://www.riigiteataja.ee/akt/301042021003

3(18)

4(18)

olnud õige, sest kaebaja kauplus avati külastajatele alles 2020. a oktoobris. Kaebajal on toidu jaemüügi käitlemisettevõttena tegutsemise luba. Kaebaja lemmikloomapoe valik on turul kõige laiem. Kaebaja pole muutunud üleöö toidu- ja lemmikloomapoeks. Kaebaja tõlgendus VV korralduse osas vastab selle eesmärgile. Kaebaja korraldas kaupluse töö ümber, mh eraldas siseruumides ehituskaubad lintidega ning see pole keelatud. Korralduse nr 132 seletuskirja polnud ettekirjutuse tegemise ajal, seega sellele tugineda vastustaja I ei saanud. Pole ka selge, kas korralduse avaldamine Riigi Teatajas ja seletuskirja avaldamine veebilehel kriis.ee tehti samal ajal. Kaebaja leiab 31.03.2022 ja 11.04.2022 menetlusdokumendis, et isegi kui VV korraldusi pidada õiguspärasteks on Terviseameti ettekirjutus õigusvastane piirangute õigusvastase rakendamise tõttu. 2) VV korralduste nr 111 ja 132 õigusvastasust käsitleb kaebaja 12.04.2021 ja 27.04.2021 menetlusdokumentides järgmiselt: Korralduse punkti 2014 alapunkt 10 piiras ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust. Korralduse seletuskirjast tuletatud põhimõte, et kaebajal ei olnud õigust kaupluse tööd ümber korraldada selleks, et vastata korralduses kehtestatud nõuetele ja seeläbi jätkata äritegevust, on selgelt ettevõtlusvabadust piirav. Keeld muuta kaupluse senist kontseptsiooni või töökorraldust, vastamaks sisuliselt korralduses lubatud kaubavalikuga kaupluste definitsioonile, ei olnud kaebajale ettenähtav korralduse tekstist ega 09.03.2021 seletuskirjast. 01.04.2021 seletuskirjas on üksnes viidatud, et „Kuivõrd toidukaupluse mõistet ei ole õigusaktis täpsustatud, tuleb see avada korralduse ja seletuskirja kaudu. See on vajalik selleks, et oleks tagatud õiguslik stabiilsus ja selge määratlus ettevõtjate seas. Vastasel juhul tekiks olukord, kus iga kaubandusettevõte defineerib ennast näiteks toidupoeks, et nendele piirangud ja meetmed ei kohalduks. Selline olukord muudab seadusandja antud õiguse kehtestada piiranguid ja meetmeid sisutühjaks.“ Kaebaja ei muutnud pelgalt nimetust, vaid tegi ka sisulisi ümberkorraldusi, mis võimaldasid tegutseda „toidupoena“ korralduse mõttes. Kaebaja eesmärgiks oli korralduse tingimustele vastamine materiaalselt. Korraldusega seatud piirangute eesmärgiks oli viiruse leviku piiramine läbi inimeste vaheliste kontaktide vähendamise. Kaebaja kaupluse toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupade osakonna avatuna hoidmine oli kooskõlas korralduse taotletava eesmärgiga. Sealjuures ei päde seletuskirjas toodud argument, nagu uute kaupluste loomine või kaupluste tegevuse ümberkujundamine oleks tarbijatele eksitav ja tooks kaasa rohkem nakkuspotentsiaaliga kontakte. Korralduse alusel keelatud kaupade müügist keeldumine ning korralduse sisu selgitamine oli kaebaja risk ning tarbijate teavitamine kaebaja ülesanne, mille eest vastustaja II kaupluseid ennetavalt kaitsma ei peaks. Teave kaupluse ümberkorraldustest jõuab inimesteni pika aja jooksul ning ei kutsu inimesi konkreetset kauplust külastama, sihtgrupiks on vaid lähipiirkonna inimesed, kellele toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekauba soetamine kaebaja kauplusest oleks mugav alternatiiv. Kaebaja seati konkurentidega võrreldes kehvemasse olukorda, kuivõrd kaebajale ei võimaldatud konkurentidega samadel tingimustel kauplemist siseruumides lubatud kaubagruppidega. Korraldusega kehtestatud nõuded selle kohta, milline kauplus tohib või ei tohi töötada, olid konkurentsi halvavad, luues suuremaid võimalusi neile jaekauplustele, millel oli lubatud täies mahus tegutseda (nt Selver, Rimi, Prisma, Maxima, Coop jt), piirates nende konkurentide tegevust ja võimaldades sedasi toodete hinnatõusu.

5(18)

Kaebaja kanne EMTAK registris tehti 23.09.2020 seisuga, kuid kaebaja kauplus avas uksed avalikkusele alles 2020. a oktoobris. See tähendab, et EMTAK registri kanne ei kajasta kaupluse tegutsemise asjaolusid vahetult enne korralduse jõustumist täpselt. EMTAK kanne on oluline üksnes statistika koostamiseks ning esialgne valik ei määra äriühingu edasist äritegevust. Äriühingu kvalifikatsioon EMTAK registris on võimalik uuesti defineerida igaaastase majandusaastaaruande esitamisega. EMTAK registris määratletud tegevusala ei evi õiguslikku tähendust, võrreldes majandustegevuse registri (MTR) kandega. Seega polnud EMTAK kanne toidupoe defineerimisel määrava tähtsusega asjaolu, samuti polnud seda mainitud korralduste seletuskirjades. Kaebaja ei nõustu vastustaja II seisukohaga, et korralduse nr 132 punkti 1 alapunkti 9 näol ei olnud tegemist uue nõudega ega korralduse nr 111 sisu muutmisega, vaid praktikast tulnud vajadusega selgitada, milliste kaupluste siseruumidesse võib isikuid lasta. VV kehtestas seletuskirjas täiendavad nõuded, mida korralduse nr 111 seletuskirjas ei olnud. Seega kaebajale ettekirjutuse tegemise ajal kehtis vaid korraldus nr 111 koos selle seletuskirjaga ning muust ei saanud lähtuda ka vastustaja I ettekirjutust tehes. Kui korralduste ja seletuskirjade kitsendav tõlgendus lugeda õiguspäraseks, tuleb järeldada, et VV on ületanud NETS § 28 lg-test 6 ja 8 tuleneva volituse piire, sätestades piirangu, mis takistas tegevuse ümberkorraldamist selliselt, et müüa piirangute kehtivuse ajal sarnast kaupa toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupadega. Muutuvates oludes pidi ettevõtjatel, sh kaebajal, säilima võimalus kohaneda ja seeläbi oma senist tegutsemisviisi muuta, kui uus tegutsemisvorm vastas kehtivatele piirangutele. Kaebaja jättis korralduse nr 111 kehtivuse ajal siseruumides avatuks üksnes toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupade osakonna ning avaldas sellekohast teavet oma kodulehel. Kaupluse siseruumide piiratud kujul avamise ajal järgiti rangelt 25% täituvuse nõuet avatud osakondade pinnal. Asjaolu, et lähipiirkonnas oli avatud üks täiendav toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupade kauplus, ei ole vastuolus korralduse eesmärgiga, vaid võimaldas inimestel sisseoste teha hajutatumalt. Kaebaja kaupluse tegutsemisel viisil, kus siseruumides oli eraldatud ala toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupadele, samal ajal, mil kaebaja tegutses ka kaugmüügi, drive-in ja väliala kaudu ehitus- ja aiatoodete müügiga, ei tekitanud kaebaja kaupluses olukorda, mil kliendid nõudsid ehitus- ja aiakauba kättesaamist kaupluse siseruumidest. VV ei ole korralduste kehtestamisel põhjendanud, miks koheldakse kaebajat erinevalt võrreldes teiste sarnases olukorras olevate ettevõtjatega. Nö shop-in-shop lahenduse lubatavus oli seletuskirjas välja toodud: „klientidel keelatud viibida siseruumides oleva kaupluse müügisaalis ja kaubandusettevõtte üldkasutatavas ruumis, v.a viimases, kui see on vajalik sisenemiseks käesolevas punktis erandina ettenähtud kaubanduspinnale“. Erandina ettenähtud kaubanduspind ei pidanud olema eraldiseisev juriidiline isik. Vastupidine seisukoht rikuks võrdsuspõhiõigust, kuivõrd Tallinna Kaubamaja toidumaailm ega Stockmanni Tallinna kaubamaja toiduosakond ei tegutse erinevate juriidiliste isikutena. Arvestades nimetatud kaubamajade suunitlust ja tegevusala, on küsitav, kas sealsete toiduosakondade käive moodustas vähemalt 51% enne piirangute kehtestamist. Mitmetes Tallinnas tegutsevates kauplustes pakutakse toidukaupade kõrval laialdast tööstuskaupade valikut (nt Prisma Peremarketid, Pirita Selver). Võrreldes korralduse nr 111 seletuskirja selge keeluga hoida eraldiseisvaid tööstuskaupade osakondi suletuna, on VV korralduse nr 132 seletuskirjas piirangust taganetud, pannes kaebaja veelgi ebavõrdsemasse olukorda. Vastustajad ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et teiste kauplejate puhul oleks analüüsitud nende EMTAK registri kandeid, kodulehe sisu, eelnevat reklaami ega isegi toidukaupade käibe osakaalu kogukäibest. Kaebaja poe toiduosakonna sulgemine toimus valedel alustel, väljudes haldusorgani volituspiiridest, eirates normi tõlgendamise reegleid, rikkudes võrdsuspõhimõtet ning kahjustades konkurentsi. Võrdse kohtlemise puhul olnuks kaebajale lubatud kauplemine 6(18)

siseruumides üksnes korraldustes nimetatud kaubagruppidega, järgides sealjuures kõiki teisi korraldustes sätestatud kauplemispiiranguid. Korralduse põhjendamise kohustuse täitmata jätmist ei saa asendada korralduse sisu muutmine tagantjärgi korralduse seletuskirjas. Keeld muuta kaupluse senist kontseptsiooni või töökorraldust polnud kaebajale ettenähtav. 3) Eelnimetatud õigusvastased haldusaktid on oma kehtivuse ajal põhjustanud kaebajale kahju saamata jäänud tulu näol. (19.05.2021 menetlusdokument) Haldusaktide mõju kaebajale avaldus 26.03.2021, mil vastustaja I tegi kaebajale ettekirjutuse korralduse nr 111 punkti 2014 alusel. Õigustamatu negatiivne mõju kaebaja majandustegevusele lõppes 03.05.2021, mil kaebajale võimaldati siseruumides kauplemine võrdsetel tingimustel teiste kauplejatega. Kahju hüvitamiseks tuleb kaebajale hüvitada kahju suuruses, mida kaebaja saanuks vältida, kui kaebajale ei oleks tehtud korralduste alusel ettekirjutust, mis keelas kaebajale kauplemise nimetatud perioodil. xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Kaebaja tegi pingutusi tekkinud kahju vähendamiseks, esitades tühistamiskaebuse ja taotledes esmase õiguskaitsevahendi kohaldamisena menetluse käigus ettekirjutuse kehtivuse peatamist. Kohus ei rahuldanud kaebaja taotlust. Kaebaja käitumine ei anna seega põhjust kahjuhüvitise vähendamiseks. 4) Kaebaja esitab 31.03.2022 kaebuse täienduses uue argumendina väite, et oluline ettevõtluspiirang tulnuks kehtestada üldaktiga ning VV korraldused ongi sisult õigustloovad aktid, millest tekkis vahetult kaebajale kahju. Lõplikes seisukohtades (11.04.2022) kaebaja leiab, et ta kuulub korralduste tõttu eriti kannatanud isikute rühma. Juhul, kui kohus peaks nõustuma, et VV korraldused on õigustloovad aktid, palub kaebaja kahju välja mõista RVastS § 14 lg 1 alusel. Lisaks märgib kaebaja, et korraldusega sätestatud piirangud pole ammendavad ja ühemõttelised.

7(18)

müügikohad. Eesmärk oli tagada, et inimene ei viibiks väljaspool kodu kauem ega rohkem, kui on vajalik esmatarbekaupade kättesaadavuse tagamiseks. 2) Kahjunõude lahendamisel on vaja selgitada välja, milline tegu oli põhjuslikus seoses väidetava õigusvastase tagajärjega. Väidetavaks õigusvastaseks tagajärjeks oli see, et kaebaja ei saanud vaidlusalusel perioodil tegeleda majandustegevusega. VV korraldused, mille rakendamiseks ettekirjutus oli tehtud, olid vahetult kohaldatavad ega eeldanud piirangu subjektide kindlaksmääramist rakendusaktidega. Kõnealused VV korraldusest tulenevad piirangud ei eristanud müügi- ja teenindussaale ventilatsiooni, kauba paigutuse vms tunnuste alusel ega andnud ka Terviseametile volitust erandite tegemiseks. Seega tulenes kaebaja keeld võimaldada klientidel müügisaalis teha sisseoste, vahetult VV korraldusest. Ettekirjutuse tühistamine ei oleks toonud kaasa kaebaja suhtes kohalduvate piirangute lõppemist ning nimetatud asjaolu omab ka kahju hüvitamise otsustamisel õiguslikku tähendust. Kui vastustaja I antud ettekirjutuse olemasolust ei tulenenud piirangu kehtivust, siis ei ole see ettekirjutus ka teoks, millega võidi väidetavalt õigusvastane kahju (majandustegevuse piirang) põhjustada. 3) Põhjuslik seos ettekirjutuse tegemise ja väidetava õigusvastase tagajärje (majandustegevuse piirang) vahel saaks esineda siis, kui vastustaja I ettekirjutus oleks väljunud VV korralduse piirest ja ettekirjutusest endast oleks tulenenud kaebajale täiendav majandustegevuse piirang. NETS § 28 lg 2 ja 5-7 alusel ei ole küll välistatud, et Terviseamet kehtestab piiranguid, mida VV enda korraldusega ei ole reguleerinud, kuid vaidlusalusel juhtumil andis Terviseamet ettekirjutuse VV korraldusest tulenevate piirangute rikkumise lõpetamiseks (KorS § 28 lg 1). Vastustaja I ettekirjutus oli andmise ajal kooskõlas VV korraldusega ning VV poolt hiljem antud täiendavad selgitused kinnitasid vastustaja I tõlgenduste õigsust. 4) Kui kohus leiab, et VV korraldused või nendel põhinev ettekirjutus on õigusvastased ning põhjuslikus seoses kaebajale kahju tekkimisega, peab vastustaja I vajalikuks avaldada seisukohta ka kahju suurust puudutavate kaebaja väidete kohta. Kaebaja väited käibe kasvu kohta on põhjendamatult optimistlikud ning lükatud ümber kaebaja enda esitatud andmetega. Piirangute lõpule järgnenud mõningal määral suurem käive (xx% käibe kasv) oli turul üldine ega tõenda kaebaja väidet käibe suurenemisest ruutfunktsiooni alusel ehk eksponentsiaalselt. Pigem on tegemist enne ja peale piiranguid toimunud varude kogumise ja taastamisega. Kaebaja arvutused ei kajasta seetõttu õigesti kahju summat. Nakkushaiguse leviku olukorda arvestades oli mis tahes inimeste kogunemise vältimine, sh ehitus- ja tööstuskaupluste müügisaalide sulgemine, hädavajalik ning iseenesest õiguspärane meede. See, et VV lubas esmatarbekaupade soetamiseks jätkuvalt külastada toidukaupade müügisaale, oli praktilisest hädavajadusest tingitud mööndus, sest vastasel juhul oleksid paljud inimesed jäänud ilma toidust ja muust eluks vajalikust (sh ei olnud väljaspool suurlinnu ka kauba kojuvedu enamus poodides võimalik ning toidupoodide sulgemine oleks ilmselt ohustanud kohaliku omavalitsuse sotsiaaltöötajate toimepidevust). Kindlasti ei olnud selle piirangu eesmärgiks uute toidupoodide loomine. 5) Kooskõlas võlaõigusseaduse (VÕS) § 139 tuleb väljamõistetava hüvitise summat vähendada selle võrra, mis kahju tekkis või suurenes kaebaja enda tegevuse tõttu. Arvestada tuleb, et VV korraldusega ning selle rakendamiseks antud ettekirjutusega piirati üksnes klientide viibimist ja kaubamüüki siseruumides olevas müügisaalis. Paljud teised ehitus- ja tööstuskaupade kauplused müüsid seetõttu enda kaupa veebipoodide, müügiplatside ja ukselt tellimus- ja jaemüügi ning väljastuspunktidest müügi abil. Kaebaja põhjendustest ei nähtu ega ole vastustajale I teada, et kaebaja oleks kasutanud ühtegi eelnimetatud teistes ehitus- ja tööstuskaupade poodides, aga ka paljudes toidupoodides

8(18)

müügisaali alternatiivina, kasutatud kauplemise võtetest. Toidu-, hügieeni- ja lemmikloomakaupu (esmatarbekaupu) on võimalik väga hästi müüa eeltellimusega väljastuspunktidest, parklas olevast telgist, müügisaali välisukselt tellimusi täites või jaemüügina jne. Tegemist on selliste abinõudega, mida iga mõistlik kaupmees enda klientide tervise huvides nakkushaiguse epideemilise leviku perioodil kasutab. Kaudselt kinnitab seda ka asjaolu, et lisaks ehitus- ja tööstuskauplustele pakkusid selliseid võimalusi ka toidukauplused. Kui ka kaebajale on tekkinud kahju, mille eest vastustaja I vastutab, siis tuleb kaebaja nõuet vähendada osas, kus kahju tekkis tema enda tegevusetuse tõttu. Kogu kahju või suurem osa kahjust oleks olnud alternatiivsete kauplemismeetmete kasutamisega välditav.

9(18)

Kaupmeeste Liidus. Ka Terviseamet ei mõistnud, miks kaebaja jätkab tegevust hoolimata kehtestatud piirangutest. 5) Kaebaja seisukohad on vastuolulised, sest kaebaja kinnitab 19.05.2021 menetlusdokumendis, et perioodil kaupluse avamisest 14.10.2020 kuni piirangute kehtestamiseni 10.03.2021 moodustas toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupade osakaal kogu kaebaja käibest xx%. See kinnitab üheselt, et kaebaja käive korralduse nr 111 andmise ajal jäi nimetatud kauba osas alla „toidukaupade müük moodustab suurema osa käibest“ (korraldus nr 111) või alla „enne 09.03.2021 piirangute kehtestamist moodustama vähemalt 51%“ (korraldus nr 132) ehk tulenevalt kaebaja enda kinnitusest, ei mahu kaebaja tegevus toidu-, esmatarbekauba ja lemmikloomapoe mõiste määratluse alla. 6) Kaebaja seisukohad on vastuolulised, kord väites, et seletuskirjaga kehtestatakse täiendavaid nõudeid ja teine kord, et seletuskiri pole õiguslikuks aluseks. Tallinna Ringkonnakohus märkis, et korraldusega nr 132 jäid piirangud samaks, mis olid korraldusega nr 111. Korralduste seletuskirjad üksnes täpsustavad korraldustes nr 111 ja 132 toodud nõudeid, mitte ei muuda piirangute sisu. Korralduse nr 132 seletuskirjas tehtud täpsustus kinnitab seadusandja mõtet, mida pidas seadusandja silmas ka korralduses nr 111. Kusjuures Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium juhtis kaebaja tähelepanu juba 06.03.2021 sellele, et kaebaja puhul ei ole tegemist erandite alla kuuluva kauplusega, mis näitab selgelt, et vaatamata seadusandja tahte selgitustele oli kaebaja edasine tegevus tema teadlik valik. 7) Vastustaja II ei nõustu kaebaja seisukohaga, et VV oleks ületanud NETS § 28 lg-s 6 ja 8 tuleneva volituse piire, kuivõrd vastustaja II sätestatud piirang takistab kaebajal tegevuse ümberkorraldamist selliselt, et müüa piirangute kehtivuse ajal sarnast kaupa toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupadega ning riivab tugevalt ettevõtlusvabadust. Korraldustes nr 111 ja 132 on selgelt viidatud NETS §-le 28 ja kontrollitud viidatud sätte eelduste täitmist. Samamoodi on põhjendatud erandlike meetmete kehtestamise vajadust ning nende kooskõla Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS). Kaebaja tegelikuks ajendiks võib pidada seda, et kaebaja ei ole suutnud välja töötada e-kaubandust, mistõttu puudus tal võimekus e-poe kaudu tegevust jätkata. 8) Kaebajat ei ole koheldud teistest erinevalt. Korraldused nr 111 ja 132 on üldkorraldused haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2 mõistes ehk haldusaktid, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Seega kaebaja eraldi nimetamine üldkorralduses ei ole vajalik. Kaebaja toob välja mõned ettevõtjad, kes väidetavalt jätkasid oma tegevust hoolimata neile kehtestatud piirangutest. Vastustaja II tunnistab, et on esinenud üle Eesti üksikuid juhtumeid, kuid nendega on tegelenud aktiivselt järelevalveorganid. Tegemist on järelevalve küsimusega, mitte seadusandja poolse ebavõrdse kohtlemisega. Näiteks karistab politsei liiklejat X maksimaalse lubatud kiiruse ületamise eest ning liikleja X märkab sealsamas, et teised liiklejad rikuvad samamoodi kiirust, ei tähenda see iseenesest, et X-i on koheldud ebavõrdselt teiste kiirust ületanud liiklejatega. Sarnane olukord iseloomustab kaebaja väidet, et teda on koheldud ebavõrdselt teistega. 9) Kahju suurus on ebaselge ja tõendamata. Kaebaja väidab 19.05.2021, et kaebajale tekitatud kahju saamata jäänud tulu näol on 799 681 eurot. Ometi kogu eelneva menetluse käigus on kaebaja korduvalt väitnud, et iga piirangu kehtivuse päev tekitab kaebajale kahju xxxx eurot päevas. Kui nüüd korrutada see piirangu kehtivuse päevade arvuga (37), siis tuleb kokku xxxx eurot. Seega on erinevus rohkem kui kahekordne. Lisaks rajanevad kahju suuruse leidmiseks tehtud arvutused prognoosidel, mitte reaalsetel dokumentidel. Asjas puuduvad igasugused raamatupidamislikud dokumendid. Samamoodi ei ole kaebaja näidanud ära ega selgitanud, kas riigilt saadud toetus on arvestatud tekitatud kahju hulka või mitte. Seega kahju suurus ei ole tõendatud.

10(18)

10) VV lõplikes seisukohtades (11.04.2022) märgitakse, et NETS § 28 lg-d 5, 6 ja 8 annavad VV-le laiad volitused sulgeda asutusi ning kehtestada muid liikumispiiranguid, kui tegemist on uudse ohtliku nakkushaiguse leviku piiramise vajadusega. VV korraldusega on lahutamatult seotud selle seletuskiri. VV-l on õigus määratleda, kellele piirang laieneb, sest muidu ei täidaks see eesmärki.

KOHTU PÕHJENDUSED

11(18)

Tegemist on esimese astme 17.02.2022 otsusega, mis pole veel jõustunud. Tegemist on esimese astme 11.02.2022 otsusega, mis pole veel jõustunud.

12(18)

erandite alla. See kahtlemata riivab kaebaja ettevõtlusvabadust. Ilmselt ka omandiõigust, kuigi kaebaja sellele viidanud pole. Puudub vaidlus SARS-CoV-2 kuulumises eeltoodud määratluse alla ning selles, et korralduste eesmärgiks oli nimetatud haiguse leviku tõkestamine. Samuti ei saa olla vaidlust, et piirangutel on sedalaadi ulatuslik mõju. Praeguses asjas on korraldused suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele. Korraldusega nr 111 oli määratud vaidlusaluse punkti (selles toodud piirangu) kehtivusaja lõpp 11.04.2021 (k.a). Korraldusega nr 132 oli määratud vaidlusaluse punkti kehtivus kuni 25.04.2021 (k.a). Lisaks oli korralduste p-s 22 määratud piirangute ja meetmete vajadust hinnata iga kahe nädala tagant ehk VV sai vajaduse vähenemisel kiirelt reageerida korralduste kehtetuks tunnistamise või muutmisega. Seejuures VV lõpetaski kaebaja poolt vaidlustatud piirangu 22.04.2021 antud korraldusega. Ka haldusasjas nr 3-21-1079 on kohus 01.10.2021 otsuses (jõustumata) välja toonud, et VV on korralduse vormi valikut kohaselt põhjendanud muuhulgas sellega, et uudse ja muteeruva viiruse puhul peab olema võimalus kiirelt reageerida (piiranguid kas karmistada või leevendada). Lisaks annab üksikakti peale halduskohtusse pöördumine võimaluse saada kiiremini õiguskaitset (mh esialgse õiguskaitse raames) ning sisuline kontroll on sama tõhus kui oleks piirangute ja meetmete reguleerimisel määrusega. Nende seisukohtadega saab samuti nõustuda. Küll ei saa välistada, et uute nn viiruse lainete tekkides ja olukorras, kus viirus pole enam nii tundmatu ja ka elanikkond on valdavalt vaktsineeritud, ei võiks see seisukoht olla teistsugune, juhul kui ulatuslike piirangute kehtestamine siis üldse vajalikuks osutub.

13(18)

täiendamine tingitud sellest, et praktikas ilmnesid üksikjuhtudel väärtõlgendused. Nagu seletuskirjas öeldud, sai enamus siiski piirangute põhjendustest ühtmoodi aru, s.t juba nende kehtima hakkamisel märtsis 2021. Korralduse nr 132 seletuskirja põhjendused (lk 9-10) on esitatud sellest nähtuvalt nii, et on toodud peamine kriteerium, mille alusel toidukauplust määratleda (käibe osakaal piirangute kehtima hakkamisel), seejärel on antud juhised praktikas tõusetunud probleemolukordadest lähtudes ning läbivalt on rõhutatud, mis on eesmärk, millest lähtuvalt tuleb mõisteid sisustada. Eesmärgiks on tagada tavapärane toidukaupluste toimimine, kus seni oli võimalik toidukauplusest osta teatud liiki tööstuskaupu, mis ei moodustanud olulist osa käibest. Ehk teisisõnu saab seda kohtu arvates mõista nii, et sooviti lahti hoida need inimestele juba harjumuspärased ja toidukauplustena teada poed, isegi kui nendes kauplustes müüdi ka muud esmavajalikku või isegi tööstuskaupu, mille osakaal moodustas toidukaupadega võrreldes käibest väiksema osa. Ka juhul kui lähtuda sõnastusest, et toidukaup pidi moodustama suurema osa kaubast, on loogiline järeldada, et ühtlasi andis selle suurema osa kauba müük ka suurema osa käibest. Kohus ei näe siin vastuolu. Selliselt sooviti seletuskirja kohaselt vältida inimeste erinevate kaupluste vahet käimist eri kaubagruppide kättesaamiseks. Sooviti tagada inimestele senine võimalus esmavajalike kaupade soetamiseks ja vältida erinevate toodete ostmist erinevatest kauplustest, mis suurendaks kontaktide arvu. Lisaks, mitte luua tarbijale petlikku ettekujutust, et varem muuotstarbelise kauplusena kui toidupood tegutsenud kauplusest, võiks siseruumides saada jätkuvalt seal varem valdavalt müüdud muuotstarbelist kaupa. Seetõttu on seletuskirjas ka põhjendatult viidatud, et kui kaupluse turundusstrateegia ja kontseptsioon viitavad ehituskaupade müügile ja see on andnud kaupluse peamise osa käibest, siis pole tegemist toidukauplusega korralduse mõttes. Käesolevas vaidluses keskses küsimuses - toidupoe kui määratlemata õigusmõiste sisustamise osas - on peamine põhjendus olnud sisuliselt sama. Korralduses nr 111 on selgitatud, et toidukaupade müük peab moodustama suurema osa käibest (ja/või kaupadest) ning korralduses nr 132, et enne 09.03.2021 piirangute kehtestamist pidi moodustama toidukaupade müük vähemalt 51% käibest. Tavamõistes tähendab millestki suurem osa, enamat kui poolt ehk protsentuaalselt vähemalt 51%. See, et arvesse tuli võtta piirangu kehtima hakkamisel (sellele eelneval ajal) tekkinud kaubagruppide osakaal käibest, tuleneb loogiliselt asjaolust, et piirangu kehtima hakkamisel pidi olema selge, kelle suhtes korraldustest tulenev erand kohaldub ja kelle suhtes mitte. Lisaks, oleks millalgi hiljem selguva käibe osakaalu puhul võimalik rikkujat üksnes tagantjärgi sanktsioneerida, mitte järelevalve raames rikkumist lõpetada, mis oleks võinud muuta piirangu eesmärgipäratuks. Piirang oli seejuures mõeldud toimima lühiajaliselt. Selle, et lähtuda tuli piirangute kehtestamise aja käibest, ütles VV hilisema korralduse seletuskirjas üksnes selgemalt välja, mitte ei muutnud toidupoe mõiste sisustamist. See tuleneb ka korralduse eesmärgist, milleks on jätta avatuks minimaalses ulatuses üksteisega muidu mitte kokkupuutuvate inimeste kogunemise/kokkupuute kohti (vt korralduse seletuskirja nr 132 põhjendus lk 10, ülevalt viimane lõik, viimane lause; samuti arvestades ka muudes valdkondades kehtestatud piiranguid). Korralduse nr 111 seletuskirjas (lk 13) on kaubanduspindu käsitlevate põhjenduste esimeses lõigus viidatud sellele, et rahvusvahelise uuringu, mis hõlmas 41 riiki, kohaselt vähendab suure osa mitteesmavajalike kaupluste ja äride sulgemine nakatumiskordajat R kuni 35%. Arvestada tuli, et viiruse levik oli tõusutrendis juba veebruaris ning levis uus kergemini nakkav tüvi B.1.1.7. Valitsus viivitas piirangute karmistamisega kuni olukord oli jõudnud juba kõrgendatud ohu lävendini (KorS § 5 lg 3 ja 4 tähenduses). Seega sai efektiivne olla piirang, mis viis inimeste kontaktid miinimumini, tagades siiski eluks vajalike kaupade kättesaadavuse. Olukorras, kus lähtutaks tõlgendusest, et uute toidupoodide avamine ja olemasolevate ehitus- või aiakaupade vms mitteesmavajalike kaupade kaupluste ümberkujundamine (isegi kui need müüsid ka enne piiranguid väheselt

14(18)

määral toidukaupu) oleks lubatav, poleks piirang kas üldse eesmärgipärane või olukorra leevendamiseks piisavalt eesmärgipärane. Ehk viiruse leviku tõkestamine poleks tõhus, seades ohtu inimeste elu ja tervise ning riigi toimepidevuse. Ka ringkonnakohus on käesolevas asjas selgitanud, et piirangute mõtteks on olnud vähendada inimeste käike kodust väljaspool ja seeläbi ka kontakte, sh erinevates kauplustes erinevate inimestega tekkivate kontaktide arvu. (22.04.2021 määruse p 19). 17.3 Asjaolu, et kaebaja kaupluse avamisest 14.10.2020 kuni piirangute kehtestamiseni 10.03.2021 moodustas toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupade osakaal kokku kogu kaebaja kaupluse käibest oluliselt väiksema osa kui pool, on kaebaja ise kinnitanud (19.05.2021 menetlusdokument p 9). Seega ei vasta kaebaja kauplus toidupoe määratlusele ega ka eraldiseisvalt lemmikloomapoe määratlusele (mida kaebaja ka ei väida, väites üksnes seda, et lemmikloomapoe kaubavalik on temal Eestis kõige laiem) ega võinud VV korraldustest tuleneva liikumisvabaduse piirangu ja sellest tehtud erandi mittekohaldumise tõttu olla avatud siseruumides müügi teostamiseks. Muude seletuskirjades käsitletud toidupoena määratlemise asjaolude osas puudub eelnevast tulenevalt vajadus seisukohta võtta. Samuti puudub seetõttu vajadus pikemalt käsitleda muid asjaolusid, mille alusel vastustajad7 on pidanud kaebajat mittetoidupoeks. Kohus üksnes märgib, et määratlemata õigusmõiste sisustamine selliste asjaolude kaudu ei ole vale ning need asjaolud kogumis koos eelnevalt käsitletud käibe osakaaluga (mis on peamine kriteerium) viitavad selgelt, et kaebaja kaupluse puhul ei saa rääkida toidupoest VV korralduste mõttes. Kohus hindab vaidlusaluseid korraldusi üksnes kaebaja kaebuse alusel ja tema õiguste rikkumise väitest lähtuvalt. 17.4 Korralduste nr 111 ja 132 põhjendustes on selgelt viidatud NETS §-le 28 ja kontrollitud õigusnormide kohaldamise eelduste täitmist. Põhjendatud on erandlike meetmete kehtestamise vajadust ning nende kooskõla põhiseadusega. PS § 11 ja NETS sisaldavad nõuet, et õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema vältimatult vajalikud. Põhjused piirangu kehtestamiseks peavad olema seda kaalukamad, mida intensiivsemalt õigusi ja vabadusi piiratakse. Kaebaja põhimõtteliselt ei väida, et piirangutel poleks legitiimset eesmärki, või et liikumis- või ettevõtlusvabadust ei saaks piirata PS § 28 lg-s 1 sisalduva põhiõiguse kaitseks (igaühe tervise kaitseks). Samuti ei väida kaebaja, et korraldustes väljatoodud ülekaalukas avalik huvi piiranguid kuidagi ei õigustaks. NETS § 28 lg-te 2, 5 ja 6 alusel ning arvestades lg-t 8 võib Vabariigi Valitsus kehtestada nakkushaiguse tõrjeks vajalikke abinõusid siis, kui nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamiseks rakendatavate meetmete ja piirangute kohaldamisega kaasneb oluline mõju ühiskonnale või majandusele. Viidatud asjaolud eeldavad mh eriteadmistel põhinevaid hinnanguid, mida on andnud VV-le nii Terviseamet kui Teadusnõukoda, kes on seletuskirjast nähtuvalt tuginenud mh rahvusvahelistele andmetele. Kaebaja pole põhjendanud, et need hinnangud oleks ekslikud või esitanud alternatiivseid seisukohti, mis esitatud hinnangud ümber lükkavad. Korraldustes on märgitud, et ette nähtud piirangud on vältimatult vajalikud (vt muudatuste põhjendused), sest koroonaviiruse SARS-CoV-2 levik Eestis on endiselt laialdane ning nakatumine ulatuslik. Seetõttu on korralduses esitatud nõuete kehtestamine tõhus ning proportsionaalne meede inimeste elu ja tervise ning üldiselt rahvatervise ja meditsiinisüsteemi toimepidevuse kaitseks. Korraldusega kehtestatavad piirangud on hinnatud erinevatest 7 Vt nt vastustaja II 21.04.2021 vastuse lisad määruskaebuse menetluses ja nendega seotud põhjendused

15(18)

võimalikest alternatiividest tõhusaks ning isikute õigusi ja vabadusi võimalikult vähe piiravaks. Uued, senisest rangemad piirangud on vajalikud, kuna korralduse kehtestamise ajal, märtsis 2021, kujutab viiruse epideemia endast mitte üksnes suurt, vaid ka kõrgendatud ohtu KorS § 5 lg-te 3 ja 4 tähenduses. Ohus on nii inimeste tervis ja elu kui ka üldine arstiabi kättesaadavus. Kuna haigestumuse intensiivsus on endiselt väga suur ja viiruse levik ulatuslik, on ohus ka muude valdkondade toimepidevus ja riigi suutlikkus täita kõiki põhiseadusega ettenähtud kohustusi (nt turvalisuse tagamine, hariduse andmine). Rakendades käesolevaid piiranguid NETS alusel, püütakse ära hoida olukorda, kus nakkushaiguse levikust põhjustatud hädaolukorda oleks vaja lahendada hädaolukorra seaduse alusel eriolukorra raames. Korralduses nr 132 on põhjendatud piirangute jätkuva pikendamise vajadust, nagu haigestumuse püsiv laiaulatuslikkus ning haiglakoormuse tõus (vrd korralduse nr 111 ajal 626 haiglaravil viibijat, 31.03.2021 seisuga 700). Piiranguid pikendati aprillis, kuna rahvusvaheliselt oli teada, et UK viirustüvi on seotud 1,5 korda kõrgema nakatumismääraga võrreldes varasema tüvega, mistõttu meetmed, mis tavapäraselt suudaksid tagada R väärtuse 1, tagasid tüve B.1.1.7 puhul R väärtuse 1,5. Seda arvestades ei olnud põhjust eeldada, et kehtestatud meetmeid oleks võimalik leevendada, samas arvati, et sõltumata suuremast levimusest alluvad nakkavamad tüved varasemate tüvedega samadele meetmetele. Meenutamist vajab ilmselt ka asjaolu, et 2021. a aprilli alguses polnud isegi kõik riskigrupid veel vaktsineeritud. (vt ka vastustaja I 07.04.2021 menetlusdokument, viirust puudutav andmestik veebilehelt kriis.ee) Kaebaja leiab, et vastustajate tõlgenduse korral (poe ümberkujundamise välistamine) on piirang tema suhtes ebaproportsionaalne, kuna viiruse leviku tõkestamise eesmärki täidaks kaebaja puhul muud meetmed. See, et tegemist on suure kaubanduspinnaga (toidupoe osa ligi 500 ruutmeetrit), kus on hea ventilatsioon ning seal saab järgida klientide hajutamise nõudeid, samuti tagas kaebaja desinfitseerivate vahendite olemasolu. Samuti leiab kaebaja, et hoopis võimalikult paljude toidupoodide olemasolu täidaks korralduse eesmärki paremini, kuna hajutaks kliendid. Kaebaja väide on paljasõnaline ega tugine ühelegi uuringule vm tõendile. Eluliselt usutav on pigem see, et ostlemise mugavus ja avatud kaupluste rohkus suurendab kaupluste külastatavust, mis pole korralduste eesmärgiks. Kohus eelnevalt leidis, et eesmärk vähendada inimeste käike kodust väljaspool ja seeläbi ka kontakte, sh erinevates kauplustes erinevate inimestega tekkivate kontaktide arvu, poleks sellisel juhul täidetud. Kohus viitas ka andmetele, millele VV korraldusi andes tugines. Kaebaja väide, et tarbijatele peaks olema võimaldatud mugavus valida piirkonnas mitme toitu müüva kaupluse vahel on samuti korralduse eesmärgiga vastuolus. Kohus ei nõustu ka selle kaebaja väitega, et kuna ta müüs juba enne korralduse nr 111 kehtima hakkamist mh kiiresti riknevaid toidukaupu muudab nende müügivõimaluse äravõtmine piirangu tema suhtes ebaproportsionaalseks. Korraldustest ei tulene keeldu toidukaupu müüa, vaid liikumisvabaduse piirangu toob kaasa kaupluse siseruumide sulgemise kauplemiseks. Nagu vastustajad on põhjendatult selgitanud oli kaebajal nagu ka kõigil temaga võrreldavatel ettevõtjatel õigus müüa oma kaupa kaupluse välisalal või e-poes. Asjaolu, et kaebaja ei olnud endale e-poes toidukaupadega kauplemisvõimalust tekitanud, ei tähenda, et piirang oleks ebaproportsionaalne. E-kaubanduse väljatöötamise võimalus oli kaebajal olemas ja nt ehituskaupu sai ta sellisel viisil ka müüa. Samuti ei olnud 2020.aasta sügisel põhjust uskuda, et uus nn viiruse laine jääb tulemata ning ettevõtjatel oli võimalik selleks valmistuda, mh ekaubanduse võimaluste väljaarendamisega. Seda, miks toidukaupa ei saanud väljastada või müüa välialal kaebaja põhjendanud ei ole. Seega kaebaja väide, et muutuvates oludes pidi ettevõtjatel, sh kaebajal, säilima võimalus kohaneda ja seeläbi oma senist tegutsemisviisi muuta, on küll iseenesest õige, kuid selleks kohanemise lahenduseks oli kaebajal välimüügi ja

16(18)

e-kaubanduse kaudu oma toidu- ja lemmikloomakaupade müügi korraldamine. Sellele VV korraldustest keeldu ei tulenenud. Samuti ei olnud piirang ka pikaajaline, seetõttu see kehtestati ka VV korraldustega, milles määrati mh kehtivuse tähtaeg. Samuti tuleb arvestada, et kriisimeetmeid kehtestava üldkorralduse puhul pole võimalik hakata analüüsima iga võimaliku puudutatud isiku individuaalset olukorda ja sellele vastavalt meetmeid kehtestama. Lisaks tuleb märkida, et riik maksis piirangutest kannatanud ettevõtjatele ka toetust. Kaebaja sai majanduslike raskuste leevendamiseks toetust summas 441 450,23 eurot, mille saamiseks deklareeris kaebaja end mittetoidukauplusena. PS § 12 lg 1 sätestab üldise võrdsuspõhiõiguse, mida riivatakse siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid (vt Riigikohtu üldkogu 30.06.2016 otsus asjas nr 3-3-1-86-15, p 47; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16.09.2003 otsus asjas nr 3-4-1-6-03, p 18). Kohus leiab, et kaebaja on ebavõrdse kohtlemise (PS § 12 lg 1 võrdsuspõhiõiguse rikkumise) väitmisel moodustanud võrreldavad grupid ekslikult. Kohus nõustub vastustajatega, et kaebajaga võrreldavad on teised suured ehituspoed (lähima ühise soomõiste alusel), kelle kaubavalikus oli mh ka toidukaupu ning kes olid ehituspoodidena tarbijatele ka tuntud (nt K-Rauta jt), kuid kellega ebavõrdset kohtlemist kaebaja ei väida. Seetõttu puudub vajadus käsitleda, kas kaebajat koheldi ebavõrdselt Prisma, Selveri, Maxima, Coop ́i jt üldteadaolevate toidukauplustega.

17(18)

18(18)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.