DEPO DIY EE OÜ kaebus Terviseameti 26.03.2021 ettekirjutuse nr 12.1-14/21/4163-1 ja Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ (muudetud 09.03.2021 korraldusega nr 111) osaliseks tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – DEPO DIY EE OÜ, esindaja vandeadvokaat Elvira Tulvik Vastustaja I – Terviseamet, esindaja Sander Põllumäe Vastustaja II – Vabariigi Valitsus (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kaudu), esindaja Ave Henberg
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 08.04.2021 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
DEPO DIY EE OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse DEPO DIY EE OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu 08.04.2021 määruse resolutsiooni p 2 peale haldusasjas nr 3-21-674.
2.Võtta asja materjalide juurde Vabariigi Valitsuse 21.04.2021 vastuse lisa digitaalse toimiku leheküljel 206.
3.Jätta DEPO DIY EE OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.04.2021 määruse resolutsiooni p 2 muutmata.
Määruse peale ei saa esitada määruskaebust (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus (VV) kehtestas nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) alusel 19.08.2020 korralduse nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“, et ennetada ja tõkestada COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV2 levikut. Korraldust on hiljem korduvalt muudetud sõltuvalt koroonaviiruse leviku ulatusest
Eestis. VV 09.03.2021 korraldusega nr 111 muudeti korraldust nr 282 muu hulgas selliselt, et klientidel keelati viibida siseruumides asuva kaupluse müügisaalis ja üldkasutatavas ruumis. 09.03.2021 korralduse nr 111 p 1 alapunktiga 2 sõnastati korralduse nr 282 p 2014 alapunktid 9 ja 10 järgmiselt: „Korralduse punktides 9–11 ja 13–20 sätestatut ei kohaldata alates 11. märtsist 2021. a kuni 11. aprillini 2021. a (kaasa arvatud) ning nimetatud ajavahemikul kohaldatakse järgmisi meetmeid ja piiranguid: 9) klientidel on keelatud viibida siseruumides oleva kaupluse müügisaalis ja kaubandusettevõtte üldkasutatavas ruumis. Kaupu võib müüa ja väljastada kaupluse õue- või parkimisalal asuval müügi- või väljastusalal, kus peab olema tagatud punktis 81 sätestatud nõude järgimine; 10) alapunktis 9 sätestatud liikumisvabaduse piirangut ei kohaldata toidukauplusele, apteegile, kauplusele, kus müüakse või laenutatakse abivahendeid ja meditsiiniseadmeid abivahendi kaardi või meditsiiniseadme kaardi alusel, telekommunikatsiooniettevõtete esinduste müügikohale, optikapoele või lemmikloomapoele või tanklale ning nendele ligipääsu tagamiseks vajalikule kaubandusettevõtte ja teenuse osutamise koha üldkasutatavale ruumile. Müügisaalis ja kaubandusettevõtte üldkasutatavas ruumis peab olema tagatud punktides 81 ja 82 sätestatud nõuete täitmine ning ruumi täituvus ei tohi olla rohkem kui 25%. Piirangut ei kohaldata kaubandusettevõtte omaniku või tema esindaja, töötajate, hädaabitööde tegemisega seotud isikute ja selle koha majanduslikuks teenindamiseks vajalike isikute suhtes. Tagatud peab olema desinfitseerimisvahendite olemasolu töötajatele ja klientidele ning desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt.“ Muudatused jõustusid 11.03.2021.
2.DEPO DIY EE OÜ kaupluses DEPO olid alates 11.03.2021 avatud toidu-, lemmikloomaja esmatarbekaupade osakonnad.
3.Terviseamet kohustas DEPO DIY EE OÜ-d 26.03.2021 ettekirjutusega nr 12.114/21/4163-1 1) viivitamatult tagama, et kliendid ei viibiks kaupluse siseruumides ja üldkasutatavates siseruumides; 2) tagama teenuse pakkumisel, et kaupu müüakse ja väljastatakse ainult kaupluse õue- või parkimisalal asuval müügi- või väljastusalal, järgides 2+2 põhimõtet, v.a korralduses nr 282 sätestatud erisuste korral. Ettekirjutuses sisaldus hoiatus, et iga selles kehtestatud kohustuse täitmata jätmise korral kohaldatakse sunniraha 4500 eurot ning kui see ei ole tulemuslik, siis vahetut sundi. Ettevõttele on selgitatud, et toidukaupluseks loetakse kehtiva praktika järgi kauplust, kus toidukaubad moodustavad suurema osa müüdavast kaubast ja toidukaupade müük moodustab suurema osa käibest – need on poed, kus enne piirangute kehtestamist moodustas toidukaupade müük vähemalt 51% käibest. Ehituspoed, kus enamik kaupa on ehitustooted, aiakaubad, tööstuskaubad jms, kuid kus mh müüakse pika realiseerimisajaga toidukaupu, ei ole toidukauplused. Poe toidukaupluseks lugemisel lähtutakse müüdava kauba sortimendist, s.o kaubavalikust ja selle ulatusest. DEPO on spetsialiseerunud ehitusmaterjalide ja -tarvete jaemüügile ning toidukaupade osakaal ei moodusta enamikku käibest. DEPO senine turundusstrateegia, müüdud kaupade käive ning kaupluse kontseptsioon viitab ehitusmaterjalide müügile. Seevastu poed, kus enamiku käibest moodustab toidu ja jookide müük, kuid seal on müügil ka tööstuskaubad, võivad olla avatud. Korralduse nr 282 eesmärk ei olnud teiste kaupluste ümberkorraldamine toidupoodideks. Ettevõtte peamine tegevusala on äriregistri järgi jaemüük muudes spetsialiseerumata kauplustes (EMTAK kood 47191). See on kauplus, kus peamine kaubagrupp pole toidukaup ega joogid. Majandustegevuse registris on tegevuse andmete hulgas märgitud ka jaemüük kauplustes, kus on ülekaalus toidukaubad, joogid ja tubakatooted (47111) ja jookide jaemüük (47251), kuid need andmed ei vasta 2(10)
tegelikkusele. DEPO toidu- ja esmatarbekaupade müügiala on koondunud kaheksale vahekäigule ning kassade esisele alale, mis moodustab väikese osa kogu kaupluse pindalast. Toidukauplusena tegutsemiseks on suletud suur osa kauplusest, mis osutab, et ettevõtte põhitegevus ei olnud müüa toidukaupu. Ka ettevõtte 2019. a majandusaasta aruandes ei ole põhitegevusalana märgitud toidukaupade müüki. Samuti ei otsita töökuulutustes toidukaupade müüjat. Korralduse nr 282 mõttega ei ole kooskõlas uute toidukaupluste rajamine või muu kaubandusettevõtte tegevuse ümberkorraldamine toidukaupluseks, et kauplemisega jätkata. Kauplused suleti, et vältida nakatumist. Teiste riikide kogemuse põhjal võib järeldada, et mitteesmavajalike kaupluste ja äride sulgemine aitab vähendada nakatumiskordajat R kuni 35%. Tallinnas ja Harju maakonnas oli koroonaviiruse levik epideemiline. 25.03.2021 seisuga oli viimase 14 päeva nakatumisnäitaja 100 000 inimese kohta Harjumaal 2052,8 ja Tallinnas 2158,5. Viiruse leviku tõkestamiseks on efektiivne piirata inimeste vahelisi kontakte. Ettekirjutuse eesmärk on vältida inimeste koosviibimist ja seeläbi viiruse levimist. Seetõttu on kohustuste kehtestamine proportsionaalne rahvatervise kaitseks. Võimalik on jätkata kaupade pakkumist välialal ja e-poes.
4.DEPO DIY EE OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 30.03.2021 kaebuse Terviseameti 16.03.2021 ettekirjutuse tühistamiseks. VV 19.08.2020 korralduse nr 282 p 2014 alapunktis 10 sätestatud piirangud ei kohaldu toidu-, lemmiklooma ja esmatarbekaupu müüvatele poodidele. Ajavahemikul 11.03–25.03.2021 moodustas nende kaupade müük kaebaja käibest 69%. Osakonna avatuna hoidmine on kooskõlas korralduse eesmärgiga: mida rohkem on avatud toidu- ja esmatarbekauplusi, seda väiksem on igas kaupluses inimeste kontsentratsioon. Võrreldes konkurentidega on kaebaja kehvemas olukorras, sest tal ei võimaldata konkurentidega samadel tingimustel kauplemist siseruumides lubatud kaubagruppidega. Kauplemise piirang viib kaebaja suure tõenäosusega maksejõuetuseni. Kaebajal ei ole võimalik taotleda Töötukassalt toetust, sest ta alustas Eestis tegevust alles oktoobris 2020. Vastustaja ei ole põhjendanud, millest võib järeldada, et tööd võivad jätkata vaid varem toidupoodidena tegutsenud kauplused. Korraldusest ei tulene keeldu oma tegevus ümber korraldada. Kaebaja toidukaupade osakond on üle 500 m2. Müüdavad kaubad katavad täielikult igapäevase vajaduse toiduainete järele, valikus on ka kiiresti riknevad tootegrupid – piima- ja lihatooted, munad. Lemmikloomakaupade osakond on müüdavate toodete ja lahenduste osas Eesti suurima valikuga. Hügieeni- ja esmatarbekaupade valik sarnaneb aga iga suurema kauplusega. Kaebaja tegutses toidu- ja lemmikloomakauplusena enne korralduse kehtima hakkamist: kaebajal on luba tegutseda toidukauplusena alates 2020. a suvest. Ettekirjutuses ei ole käsitletud lemmikloomapoega seonduvat. Terviseameti arvates on kauplus toidukauplus, kui toidukaupade müük moodustas enne piirangute kehtestamist vähemalt 51% käibest. Terviseametil ei ole pädevust tõlgendada ja laiendada VV tahet korralduse andmisel. Õigusi piiravaid õigusakte peab tõlgendama kitsendavalt. Kui VV tahe oleks olnud takistada olemasolevate kaupluste ümberkorraldusi, oleks see pidanud olema nii korralduses kirjas. Kassapidaja puhul ei ole oluline, kas tal on väljaõpe müüdava kauba osas. Kaebaja võib võtta nõustamiseks tööle eriteadmistega spetsialiste. EMTAK kanne on oluline vaid statistika koostamiseks. Vastustaja ei ole omistanud tähendust majandustegevuse registri kandele. Samas on see teave, mille ebaõige esitamise eest võib kaebajat karistada rahatrahviga. Kui kaebaja tegutseb spetsialiseerumata kauplusena, ei ole teda samal ajal võimalik käsitada spetsialiseeritud kauplusena. 2019. a majandusaasta aruande arvestamine ei ole õige, sest kaebaja avati külastajatele alles 2020. a oktoobris. 3(10)
Kaebajal ei olnud võimalik ette näha, et toidupoeks lugemisel arvestatakse toidukaupade osakonna suurust võrreldes muu kauba müügiks kasutatava pinnaga. Lähtudes sellest kriteeriumist, võib kahelda, kas toidupood on nt Järve ja Pirita Selver, Coop, Stockmann ja Prisma – nendes kauplustes on toidukaupade ala kas väiksem või võrdne tööstuskaupade alaga. Avatud on ka Tallinna realiseerimiskeskus, mis toidukaupluseks ei kvalifitseeru. Tagatud ei ole kaebaja õigus võrdsele kohtlemisele. Kaebaja kuulub samasse gruppi ettevõtjatega, kes müüvad oma kaupluse siseruumides toidu-, looma- ja esmatarbekaupu, kuid kelle sortimendis on ka tööstuskaubad. Korralduse menetlus ei olnud avalik. Korralduse seletuskirja kohaselt on selle koostanud erinevate ministeeriumide, Terviseameti ja Riigikantselei ametnikud. See on allkirjastatud 09.03.2021 ning see hakkas kehtima ülejärgmisel päeval. Adressaatidel ei ole olnud võimalik eelnõuga tutvuda. Viiruse leviku tõkestamiseks on oluline hea õhuvahetus, maskide kandmine, distantsi hoidmine ja külastajate hulga piiramine. Kaupluse lae kõrgus on 10 meetrit ja õhuvahetus on palju parem kui ükskõik millises teises Eesti toidu- või lemmikloomakaupade poes. Kaebaja kasutab hajutamiseks ostukäru meedet: kauplusesse võib siseneda ainult ostukäruga, mis võimaldab järgida klientide arvu poes. Kaebusele oli lisatud esialgse õiguskaitse taotlus ettekirjutuse kehtivuse ja täitmise peatamiseks asjas tehtava lahendi jõustumiseni. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on vajalik, et vältida kahju tekkimist, mille vastustaja peab hiljem hüvitama, kui kaebus rahuldatakse. Toidukaubad ja lemmikloomatarbed riknevad. Kahju kandmine võib tuua kaasa vajaduse töötajaid koondada. Kaebaja on olulise suurusega tööandja. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei ole avaliku huviga vastuolus, sest samadel tingimustel on avatud Prisma, Stockmann jt kauplused.
5.Tallinna Halduskohus selgitas 31.03.2021 kohtunõudes kaebajale, et väited VV korralduse õigusvastasuse kohta ei ole asjakohased, sest kaebaja ei ole VV korraldust vaidlustanud.
6.VV 01.04.2021 korralduse nr 132 p-ga 9 muudeti 16.08.2020 korralduse p 2014 sissejuhatavat lauseosa järgmiselt: „Korralduse punktides 9–11 ja 13–20 sätestatut ei kohaldata alates 11. märtsist 2021. a kuni 25. aprillini 2021. a (kaasa arvatud) ning nimetatud ajavahemikul kohaldatakse järgmisi meetmeid ja piiranguid: “. Korraldus jõustus 05.04.2021. Selle seletuskirjas on täpsustatud VV 09.03.2021 korraldusega nr 111 kehtestatud liikumispiiranguid, mh toidukaupluse mõistet. Seletuskirja järgi tuleb kauplemise nõuete täitmisel lähtuda reeglist, et toidukaupade müük pidi toidukaupluses enne 09.03.2021 moodustama vähemalt 51% käibest. Toidukaubad on kaubad, mida on vaja igapäevaseks äraelamiseks. Kaupluses, mille käibes moodustavad toidukaubad vähemalt 51%, on suurem tootevalik kui mõnes muus kaupluses, kus toidu müük ei ole kaubandusettevõtte põhiline sissetulekuallikas. Analoogia teel ei ole võimalik toidukaupluse mõistet laiendada. Kui poe senine turundusstrateegia, müüdud kaupade käive ning kaupluse kontseptsioon osutab ehitusmaterjalide müügile, ei ole tegemist toidupoega. Taolise poe toidukaupluseks lugemine võib anda klientidele vale signaali, et sealt saab osta ka muid kaupu.
Terviseamet palus jätta 07.04.2021 vastuses esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
Esialgse õiguskaitse taotlus ei ole lubatav, sest see ei ole eesmärgipärane. Ettekirjutuse vaidlustamine ei võimalda kaebajal majandustegevust jätkata, sest ta peab järgima VV 19.08.2020 korralduse nr 282 § 2014 alapunkte 9 ja 10. Kaebus on perspektiivitu. Kaebaja õigusi piirab VV korraldus nr 282, kuid kaebaja ei ole seda vaidlustanud. Isegi kui ettekirjutuse vaidlustamine eraldiseisvalt on lubatav, tuleb selline kaebus jätta rahuldamata. VV korraldus nr 282 on eelhaldusakt, mis on kehtiv. Korraldust 4(10)
vaidlustamata ei saa hinnata seda, kas majandustegevuse piirang on põhiseadusega kooskõlas. Isegi kui kaebust muudetakse, ei oleks asjas tehtava otsuse täitmine võimalik. Vaidlus on mõistete „toidupood“ ja „esmatarbekaup“ sisustamise üle. Segasortimendiga kaupluste puhul on piirangu kohaldamine vaieldav. Piirangu kohaldamisel tuleb segasortimendiga kaupluste puhul hinnata, kas on tegu pigem „toidupoega, millest on võimalik osta ka muid kaupu“ või on tegu „muude kaupade poega, kus võib olla müügil ka toidukaupu“. Pood kvalifitseeritakse toidukaupluseks, arvestades erinevaid aspekte kogumis (kaupade osakaal, käibe osakaal, majandustegevuse registris määratud tegevusala, ettevõtja tavapärane tegevus vms). Poe toidukaupluseks lugemist on täpsustatud VV 01.04.2021 korralduse nr 132 seletuskirjas, millega muudeti korraldust nr 282. Sealt nähtub, et piirangute eesmärk on vähendada spontaanset kogunemist ja liikumist, sh sisseostude tegemist, ning võimaldada üksnes nendes kohtades müügisaalide külastamist, mis on teadaolevat toidu- ja muu esmatarbekauba müügikohad. Eesmärk on tagada, et inimene ei viibiks väljaspool kodu kauem, kui on vajalik esmatarbekaupade kättesaadavuse tagamiseks. Liikumispiirangute kaotamine võib tuua kaasa selle, et koroonaviiruse epideemiline levik kasvab ja mõju majandusele, rahvatervisele ja avaliku võimu mainele on hävitav. Avalik huvi inimeste elu ja tervise kaitse vastu on kaalukam kui kaebaja huvi jätkata majandustegevust. Ettekirjutusega ei peatatud kaebaja majandustegevust, vaid üksnes kaupade müük müügisaalis. Kaebajal on võimalik majandustegevust jätkata, müües kaupu e-poe, telefonimüügi, uksele paigutatud müügileti, drive-in müügi või parklasse paigaldatud müügitelgi kaudu. Kaebajal on võimalik hiljem nõuda kahju hüvitamist. Kahju inimeste tervisele ei ole aga korvatav. Vahepeal on hoogustunud agressiivsete viirusetüvede levik (nn Ühendkuningriigi tüvi ja Lõuna-Aafrika Vabariigi tüvi), mille puhul esineb enam püsivaid tervisekahjustusi. Kaalumise on teinud korraldust andes VV ning Terviseameti pädevuses on vaid rakendamisega seotud otsustused. VV on eelistanud inimeste elu ja tervist majandustegevuse vabadusele. Piiranguid leevendatakse niipea, kui see on ohutult võimalik.
8.Tallinna Halduskohus andis 08.04.2021 määrusega kaebajale võimaluse esitatud kaebust täpsustada (resolutsiooni p 1) ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2). Kaebaja ei ole vaidlustanud 09.03.2021 korraldust nr 111, millega muudeti 282 korralduse p 2014 alapunkte 9 ja 10, mistõttu ei ole vastuväited korraldusele asjakohased. Vabariigi Valitsuse korraldus on üldkorraldus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2 mõistes. Ettekirjutuse tühistamine ei kõrvalda VV korraldusest tulenevaid piiranguid kaebaja majandustegevusele. Ettekirjutuse tühistamisel ei saaks kaebajalt nõuda sunniraha tasumist ega kohaldada vahetut sundi. Ühtlasi ei aitaks ettekirjutuse kehtivuse või täitmise peatamine kaebajal majandustegevusega jätkata. Kaebaja peamine väide on see, et ettekirjutusel puudub õiguslik alus. VV korralduses määratud kohustused ei ole ebaselged. Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel tuleb lähtuda kehtivast õigusest, sh VV korraldusest. Isegi kui VV korraldus polnud selle andmise ajal piisavalt selge, on hiljem antud täpsustused ja selgitused sedavõrd selged, et pole võimalik neist mitte aru saada. VV 01.04.2021 korraldusega nr 132 ei muudetud korralduse nr 282 p 2014 alapunkte 9 ja 10, kuid selle seletuskiri sisaldab täiendavaid selgitusi eelnevate muudatuste kohta. Seletuskirja järgi tuleb kauplemise nõuete täitmisel lähtuda reeglist, et toidukaupade müük pidi toidukaupluses enne 09.03.2021 piirangute kehtestamist moodustama vähemalt 51% käibest. Toidukaubad on kaubad, mida tarvitatakse igapäevaseks äraelamiseks. Toidupoes muude kaupade müük peaks toimuma sama juriidilise isikuna. Kui senine turundusstrateegia viitab ehitusmaterjalide müügile, ei ole tegemist toidukauplusega. 5(10)
Valitsus kaalus piirangute proportsionaalsust korralduse andmisel ning neid ei saa Terviseamet ümber hinnata. Igal juhul ei välista piirang majandustegevusega tegelemist, vaid üksnes kaupade müüki müügisaali kaudu. Kaubelda on võimalik e-poes, telefonimüügi, müügileti, drive-in müügi ja parklasse paigaldatud müügitelgi kaudu, nagu teevad teised ehitus- ja tööstuskaupu müüvad ettevõtjad. Vaidlustatud ettekirjutuse kehtivuse või täitmise peatamine ei ole eesmärgipärane, sest kaebaja ei ole vaidlustanud VV korraldust. Piirangute kohaldamise eeldused ei ole tänaseks ära langenud. Soov vältida sunniraha tasumist ei ole piisav, et kaaluda üles ülekaalus avalik huvi.
9.DEPO DIY EE OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 12.04.2021 kaebuse VV 19.08.2020 korralduse nr 282 (muudetud 09.03.2021 korraldusega nr 111) tühistamiseks punkt 2014 alapunkti 10 osas, mis seletuskirja kohaselt kitsendab mõistet „toidukauplus“ selliselt, et toidukaupade müük pidi toidukaupluses enne 09.03.2021 piirangute kehtestamist moodustama vähemalt 51% käibest (haldusasi nr 3-21-776). Tallinna Halduskohus liitis haldusasjades nr 321-674 ja 3-21-776 esitatud kaebused 19.04.2021 määrusega ühte menetlusse, jättes haldusasja numbriks 3-21-674.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.DEPO DIY EE OÜ palub määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 08.04.2021 määrus, millega tema esialgse õiguskaitse taotlus jäeti rahuldamata, ning peatada esialgse õiguskaitse korras Terviseameti 26.03.2021 ettekirjutuse nr 12.1-14/21/4163-1 kehtivus ja täitmine kauplus toiduosakonna (sisaldab lemmiklooma- ja esmatarbekaupade valikut) osas kuni asjas tehtava kohtuotsuse jõustumiseni. Halduskohus ei ole hinnanud õiguslikku olukorda taotluse esitamise aja, s.o 30.03.2021 seisuga. Hiljem koostatud seletuskiri ei olnud ega saanud olla kaebajale ettenähtav. Kaebus ei ole perspektiivitu. VV korraldust ei ole kohtupraktikas tõlgendatud. Vastustaja tõlgendus piirab ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust. Korralduses sätestatud toidu- ja lemmikloomapoe mõiste on laiem, kui on leidnud Terviseamet ja märgitud VV korralduse seletuskirjas. Liiati ei ole seletuskiri õigusakt. Sellega ei saa normi muuta ega täiendada. See ei õigusta esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmist ega võimalda teha järeldust, et kaebus ja selles sisalduv tõlgendus on perspektiivitu. Vaidluse all on toidu- ja lemmikloomapoe mõiste sisustamine. Vastustaja seletuskirjas antud tõlgendus on üks mitmest võimalusest, kuidas normi tõlgendada. Halduskohus ei kasutanud teisi tõlgendusmeetodeid. Halduskohus ei ole arvestanud, et kaebaja toimetas juba varem toidu- ja lemmikloomapoena. Talle on väljastatud vastavad tegevusload. Olulise osa kaebaja käibest moodustab toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupade müük. Kaebaja eesmärk ei ole avada terve pood, vaid üksnes toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekaupade osakonnad. Kaubanduskeskustes võivad üheaegselt olla avatud toidu- ja lemmikloomapoed. Esialgse õiguskaitse korras poe avamine ei ole avaliku huviga vastuolus. Korralduse eesmärk on inimeste vaheliste kontaktide vähendamine. Kui on rohkem avatud toidu-, lemmiklooma- ja esmatarbekauplusi, on ka hajutatus suurem. Kaebaja on vaidlustanud VV korralduse, seega ei saa sel põhjusel jätta esialgse õiguskaitse taotlust rahuldamata.
11.Vabariigi Valitsus palus jätta määruskaebus rahuldamata. Terviseameti ettekirjutuse kehtivuse peatamine ei tähenda, et klientidel oleks õigus viibida kaebaja kaupluse siseruumis, sest see keeld tuleneb VV korraldusest. Kaebaja ei ole taotlenud VV korralduse osas esialgse õiguskaitse kohaldamist. Isegi kui esialgse õiguskaitse taotlus on esitatud ka VV 09.03.2021 korralduse osas, tuleks see jätta rahuldamata, sest kaebus on ilmselgelt perspektiivitu. Korraldusest teavitati massiteabevahendeid kasutades (HMS § 62 lg 3 p 1) ja see sisaldab vaidlustamisviidet. Kaebus VV korralduse peale on esitatud kaebetähtaega ületades. Puuduvad alused kaebetähtaja ennistamiseks. VV korraldus ja Terviseameti ettekirjutus on õiguspärased. Avalikkusele kättesaadav teave DEPO poe kohta ei osuta, et 6(10)
tegemist oleks toidu- ja lemmikloomapoega (veebileht, äriregistri andmed). Kodulehel puudub rubriik toidukaubad. Terviseametil ja VV-l on NETS § 28 lg-te 5, 6 ja 8 alusel laiad volitused asutuste ja ettevõtete sulgemiseks, et piirata nakkushaiguste levikud. Ettekirjutuse peatamine annaks segase signaali teistele ettevõtjatele ja ühiskonnale. Ehituspoed võivad end hakata pidama toidupoeks ja need avada. Inimesed ruttaksid poodi, mõeldes, et ehituspoe toidupoest saab kätte ka ehitusmaterjali ja istikuid. See mõjuks koroonaviiruse levikule negatiivselt. Piiranguid ei hoita jõus kauem, kui vajalik. VV kavatseb 22.04.2022 võtta vastu korralduse kauplustele seatud piirangute leevendamiseks alates 03.05.2021.
12.Terviseamet selgitas 21.04.2021 e-kirjas, et jääb varem esitatud seisukoha juurde. Määruskaebuses esitatud väited ei anna alust määruskaebuse rahuldamiseks ja halduskohtu määruse muutmiseks. Koostöös Riigikantselei ja Sotsiaalministeeriumiga valmistatakse ette VV korraldust, millega muudetakse 19.08.2020 korralduse nr 282 p 2014 alapunkte 9 ja 10 selliselt, et lubatakse kõigi poodide külastamist, järgides 25% täituvuse piirangut. Kui need piirangud muutuvad, siis tühistatakse ka kaebajale tehtud ettekirjutus.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Ringkonnakohus võtab DEPO DIY EE OÜ määruskaebuse HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 252 lg 7), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Kaebaja vaidlustab halduskohtu 08.04.2021 määrust esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmise osas ja tema eesmärk on esialgse õiguskaitse kohaldamine. Ringkonnakohus tõlgendab HKMS § 2 lg 4 alusel kaebaja tahet taotleda halduskohtu 08.04.2021 määruse resolutsiooni p 2 tühistamist ja uue määruse tegemist, millega esialgse õiguskaitse taotlus rahuldada (HKMS § 205 lg 1 p 3). Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
14.VV on lisanud vastusele kuvatõmmised DEPO kodulehest ja kaebaja äriregistri andmetest. Ringkonnakohus võtab tõendid asja juurde, sest need on asjassepuutuvad ja vajalikud määruskaebuse õigemaks lahendamiseks (HKMS § 62 lg 2, 198 lg 3).
15.Esialgne õiguskaitse on ajutine abinõu, mida kohus kohaldab kaebaja õiguste kaitseks kohtumenetluse ajal. Esialgse õiguskaitse kohaldamine eeldab, et kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus. See on olukord, kus vaidlustatud haldusorgani tegevusest tulenevat negatiivset mõju ei ole kaebajale ka soodsa kohtulahendiga võimalik hiljem kõrvaldada või on selle hilisem heastamine ebaotstarbekas. Pöördumatute tagajärgede saabumine ei pea olema esialgse õiguskaitse määruse tegemise ajal kindel; piisab kahjulike tagajärgede saabumise ohust (HKMS § 249 lg 1). Kohus arvestab esialgse õiguskaitse määruse tegemisel avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3). Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne.
16.Kaebuse eesmärk on see, et kaebaja saaks hoida avatuna DEPO kauplusest osa, kus asuvad toidukaubad, lemmikloomakaubad ja esmatarbekaubad. Kaebuse eesmärgi saavutamiseks on kaebaja vaidlustanud esiteks Terviseameti 26.03.2021 ettekirjutuse, millega teda kohustati tagama, et kliendid ei viibi kaupluse siseruumides ja üldkasutataval alal, ning tagama teenuse osutamisel, et kaupu müüakse ja väljastatakse ainult kaupluse õue- või parkimisalal asuval müügi- või väljastusalal. Vaidlusalune ettekirjutus tugineb VV 09.03.2021 korralduse nr 111 p 1 alapunktile 2, millega muudeti korralduse nr 282 p 2014 alapunkte 9 ja 10 ning keelati ajavahemikul 11.03.2021– 11.04.2021 klientide viibimine müügisaalis ja üldkasutatavas ruumis. Keeld ei puuduta toidu7(10)
ja lemmikloomapoode. Kaebaja on täiendavalt vaidlustanud VV 19.08.2020 korralduse nr 282 p 2014 alapunkti 10 osas, milles see ei võimalda käsitleda toidupoena kauplust, mille toidukaupade käive enne 11.03.2021 oli alla 51%. Sisuliselt on kaebaja seega vaidlustanud 09.03.2021 korralduse p 1 alapunkti 2 vastavas osas. Ringkonnakohus märgib, et VV on muutnud korraldust nr 282 ka 01.04.2021 korraldusega nr 132, kehtestades kauplusi puudutavad piirangud kuni 26.04.2021 (piirangute sisu jäi samaks, mis 09.03.2021 korralduses nr 111). Seega on hetkel piirangute kehtivus määratud 01.04.2021 korraldusega, mistõttu tuleks kaebuse eesmärgi saavutamiseks vaidlustada ka hilisemat korraldust. Eelnev ei tähenda, et ringkonnakohus ei saaks lahendada määruskaebust kaebaja eesmärgist lähtudes. Vastupidisel juhul ei pruugi kaebaja õiguste kaitse olla tõhus. Vaidluse eseme täpsustamine võib toimuda ka eelmenetluses (vt nt Riigikohtu 21.03.2019 määrus nr 3-16-799, p 10; 24.11.2015 määrus nr 3-3-1-64-15, p 24).
17.Esialgse õiguskaitse vajadus seisneb ohus, et abinõude kohaldamata jätmisel kaasnevad kaebaja õigustele tagajärjed, mille hilisem kõrvaldamine pole kohtuotsusega võimalik või see on oluliselt raskem. Kohtul tuleb taotluse lahendamisel arvestada ka kahjuliku tagajärje saabumise ohuga. Esialgse õiguskaitse aluseks olevaid asjaolusid tuleb põhistada (HKMS § 250 lg 1 p 2 ja lg 2). Ringkonnakohus leiab, et kaebaja on põhistanud esialgse õiguskaitse vajadust. Kaebaja on pöördunud kohtusse omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse kaitseks. Kaebaja soovib esialgse õiguskaitse abil vältida sellise kahju tekkimist, mis võib kokkuvõttes viia tõsiste majandusraskuste ja töötajate koondamiseni. Kaebaja väitel jääb tal igapäevaselt saamata 8600 eurot. Kaebaja märgib, et tal ei ole võimalik taotleda Eesti Töötukassalt toetust töötajatele töötasu maksmiseks, sest pood avati 2020. a oktoobris. Poe avamise aega arvestades on kaebaja turul võrdlemisi uus pakkuja ja tal ei ole tekkinud reservi, mille arvelt poe sulgemisest tekkivat kahju katta. Tema peamise müügiartikli (ehituskaupade) müük on vähenenud. Pärast piirangute kehtestamist moodustavad kaebaja käibest enamuse toidukaubad, hügieeni- ja majapidamistarbed ning lemmikloomakaubad. Ringkonnakohtu hinnangul on neil kaebaja väljatoodud asjaoludel usutav, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel võib ettevõttel tekkida kahju. Esialgse õiguskaitse eesmärk on kindlustada, et kaebaja saaks kohtumenetluse ajal tegevust jätkata ega peaks oma majandustegevust enne kohtuvaidluse lõppemist makseraskuste tõttu lõpetama. Kaebajal on põhimõtteliselt võimalik nõuda hiljem riigilt kahju hüvitamist, kuid saamata jäänud tulu tõendamine on keeruline ning kahju hüvitamine ei pruugi ka kõrvaldada kõiki õigusvastase haldusakti täitmisest või toimingu tegemisest tekkida võivaid tagajärgi. Kaebaja esialgse õiguskaitse vajadust ei välista Vabariigi Valitsuse 22.04.2021 korraldus nr 146, millega muudetakse VV korraldust nr 282 selliselt, et alates 03.05.2021 võivad kliendid taas viibida kõikides kauplustes, kuid arvestada tuleb 2+2 reeglit ja kuni 25-protsendilist ruumitäituvuse nõuet (22.04.2021 korraldust ei ole käesoleva määruse tegemise ajal veel Riigi Teatajas avaldatud, kuid see on leitav veebilehelt www.kriis.ee). Uue regulatsiooni kehtivuse alguseni on kaebajal võimalik esialgse õiguskaitse taotluses soovitud viisil toimetada ja kahju vähendada.
18.Perspektiivi hindamine seisneb põhiasjas esitatud kaebuse sisu hindamises. Üldiselt on esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmise aluseks kaebuse ilmselge perspektiivitus (Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p-d 15, 28). Hinnang perspektiivile peab olema seda põhjalikum, mida suurem on vastanduvate huvide vaheline konflikt. VV 09.03.2021 korralduses nr 111 ei ole toidupoe ega lemmikloomapoe mõisteid defineeritud. Toidupoe tähendust on selgitatud korralduse seletuskirjas. Ringkonnakohus märgib, et 8(10)
nimetatud korraldus on avaldatud Riigi Teatajas, kuid selles viidatud pdf-vormingus seletuskiri üksnes veebilehel www.kriis.ee ning ei ole aru saada, kas seletuskiri on koostatud ja allkirjastatud VV korraldusega samal ajal või hiljem. Seletuskirja järgi loetakse toidukaupluseks kauplust, kus toidukaubad moodustavad suurema osa müüdavast kaubast ja toidukaupade müük moodustab suurema osa käibest. Seletuskirja kohaselt kuuluvad sinna ka poed, mis on spetsialiseerunud ühe kaubagrupi müügile (nt juustupoed, liha- ja kalapoed, alkoholipoed). Toidupoed ei ole mh ehituspoed, kus müüakse pika realiseerimistähtajaga kaupu. Toidukaupluse hindamisel peaks lähtuma eelkõige kauba sortimendist ehk millist toidukaupa konkreetne pood müüb ja kui lai on kaubavalik. VV 01.04.2021 korralduse seletuskirjas on toidupoe määratlust täpsustatud: korralduses sätestatud kauplemise nõuete täitmisel tuleb lähtuda reeglist, et toidukaupade müük pidi toidukaupluses enne 09.03.2021 korraldusega piirangute kehtestamist moodustama vähemalt 51% käibest. Kaupade loetelu ei kehtestata, sest see võib viia ebaloogilise tulemuseni, sest kõikide isikute toitumisharjumusi ei ole võimalik kirjeldada. Ringkonnakohus leiab, et kuna toidupoe ja lemmikloomapoe mõisteid ei ole VV korralduses avatud, on tegemist määratlemata õigusmõistetega. Määratlemata õigusmõiste sisustamine ei ole kaalutlusotsus, mistõttu saab kohus kontrollida halduse hinnangut intensiivsemalt, sh põhjendatud juhul asendada haldusorgani hinnanguid enda omaga (vt Riigikohtu 11.12.2020 otsus nr 3-20-1198, 14). Praeguse asja lahendamisel tuleb halduskohtul hinnata, kas vastustajad on sisustanud asjakohaselt toidu- ja lemmikloomapoe mõisteid ning kas kaebaja tegevus mahub nende määratluste alla või mitte. See hõlmab vajadust hinnata mh, kas toidupoeks saab lugeda ka sellise poe, mille esmane suunitlus ei ole toidukaupade müük, kuid kus müüakse piisavalt toiduaineid, mis tagavad igapäevase äraelamise; missugune kaupade sortiment muudab poe toidupoeks; kas muu esmase suunitlusega pood võib oma tegevuse niiviisi ümber korraldada, et ta vastab toidupoe tunnustele, müües kaupu, mida müüakse n-ö tavalises toidupoes jne. VV 01.04.2021 korralduse seletuskirjas on toidupoodi küll määratletud poena, mille käibest moodustas enne 09.03.2021 korraldust toidukaupade müük 51%, kuid selline täpsustamine on toimunud tagantjärele. VV korralduste seletuskirjad on ka mõnevõrra vastuolulised. Ühelt poolt on peetud oluliseks käivet, mis tuleneb toidukaupade müügist, kuid teiselt poolt kauba sortimenti ja selle valiku ulatust. Kaebaja on väitnud, et tema toiduosakonna sortiment oli oluliselt laiem kui üksnes pika realiseerimistähtajaga kaubad, sh kuulusid sinna lühikese realiseerimisajaga tooted, nagu piima- ja lihatooted ning munad. Teisalt ei ole teada, missuguse osa käibest moodustavad tööstuskaubad sellistes poodides, mis kvalifitseerivad end tervikuna toidupoodideks. Seega ei ole üheselt selge, kuidas tuleks vaidlusaluseid määratlemata õigusmõisteid sisustada ja kas kaebaja kauplust saaks siiski lugeda toidu- või lemmikloomapoeks VV korralduse tähenduses. Tähelepanu väärivad ka kaebaja väited ettevõtjate erineva kohtlemise kohta. Nt Tallinna Kaubamaja toidumaailm ega Stockmanni Tallinna kaubamaja toiduosakond ei tegutse ringkonnakohtule teadaolevalt erinevate juriidiliste isikutena, kuid nende kaubamajade toiduosakonnad on praegu avatud, sarnaselt toidupoodidega, kuid muud osakonnad suletud. Arvestades nimetatud kaubamajade suunitlust ja tegevusala, on samas küsitav, kas sealsete toiduosakondade käive moodustas enne piirangute kehtestamist vähemalt 51%. Võrdse kohtlemise aspektist võib omada tähtsust ka see, et mitmetes Tallinnas tegutsevates kauplustes, mis on praegu avatud kui toidupoed, pakutakse toidukaupade kõrval laialdast tööstuskaupade valikut (nt Prisma Peremarketid, Pirita Selver). Asja lahendamisel tuleb hinnata, kas kaebajat koheldakse erinevalt, võrreldes teiste sarnases olukorras olevate ettevõtjatega, ja kas selleks on mõistlik põhjus. Lisaks on praeguses menetlusstaadiumis ennatlik väita, et kaebaja tegevus oma kaupluse toiduja lemmikloomaosakonna avatuna hoidmisel on selgelt vastuolus VV korralduse eesmärkidega 9(10)
osas, mis puudutab kaupluste tegevust. VV 09.03.2021 korraldus on kehtestatud NETS § 28 lg 2 sissejuhatava lauseosa ja lg 6 alusel ning arvestades sama paragrahvi lg 2 p-i 2 ning lg-id 5 ja 8 selleks, et vähendada inimeste vahelisi kontakte ja seeläbi koroonaviiruse levikut. Samas on lubatud toidukaupade ja lemmikloomakaupade müük. Kaebaja on selgitanud, et tema kaupluse osalise tegevuse eesmärk ongi müüa üksnes toidukaupu ja lemmikloomakaupu. Asja sisulisel läbivaatamisel tuleks seega hinnata mh, kas VV korralduse aluseks olevad volitusnormid võimaldavad selliste piirangute kehtestamist, mis takistavad kaebajal oma tegevuse ümberkorraldamist nii, et ta müüb piirangute kehtivuse ajal sarnast kaupa kui toidupoed. Eeltoodu ei ole ammendav loetelu asja perspektiivi mõjutada võivatest küsimustest, kuid ainuüksi nimetatud asjaolusid arvestades ei saa kaebust pidada ilmselgelt perspektiivituks. Halduskohtul tuleb võtta seisukoht ka kaebuse tähtaegsuse ja vajadusel kaebetähtaja ennistamise osas, kuid praegu ei ole asjaolud niivõrd selged, et saaks öelda, et kaebus on sel põhjusel ilmselgelt perspektiivitu.
19.Huvide kaalumisel kõrvutatakse avalikku huvi, puudutatud isiku ja kaebaja õigusi, samuti hinnatakse esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi. Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne kõigi protsessiosaliste suhtes. Kaebajale esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega teatud ulatuses kahju tekkimine on tõenäoline ja usutav. Samas alates 03.05.2021 saab kaebaja eelduslikult avada klientidele oma kaupluse tervikuna VV 22.04.2021 korralduses märgitud tingimustel. Terviseameti sõnul tunnistatakse pärast seni kehtinud piirangute lõpetamist kaebajale tehtud ettekirjutus kehtetuks (21.04.2021 e-kiri). Neil asjaoludel võib eeldada, et vaidlustatud haldusaktidest kaebaja majandustegevusele praegusel hetkel tulenevad piirangud ei ole pikaajalised. Kaebaja ei ole esitanud veenvaid tõendeid selle kohta, et võimatus toimetada toidu- ja lemmikloomapoena viib ta juba lähiajal tõsiste majandusraskuste ja töötajate koondamiseni. Praegu pole ka ilmselge, et kaebaja kaupluse saab kvalifitseerida toidu- ja lemmikloomapoeks vaidlustatud VV korralduse tähenduses. Kaebajal on võimalik piirangute leevendamiseni oma majandustegevust teatud ulatuses jätkata, kasutades kaugmüügi, drive-in ja väliala võimalust. Samal ajal esineb jätkuvalt kaalukas avalik huvi koroonaviiruse leviku vähendamise ja meditsiinisüsteemi toimepidevuse tagamise vastu. Viirus levib inimeselt inimesele piisknakkuse kaudu, mistõttu on kõige tõhusamad abinõud selle leviku tõkestamiseks inimeste vaheliste kontaktide vähendamine ja distantsi hoidmine. Terviseamet on välja toonud, et Eestis levivad üha ulatuslikumalt viiruse agressiivsemad tüved (nt nn Lõuna-Aafrika Vabariigi tüvi). Nakatumisnäitaja on jätkuvalt üks kõrgemaid Harjumaal, kus on järelikult suurem tõenäosus haigestuda. Piirangute mõtteks on olnud vähendada inimeste käike kodust väljaspool ja seeläbi ka kontakte, sh erinevates kauplustes erinevate inimestega tekkivate kontaktide arvu. Neil asjaoludel ei ole kaebaja huvid avalikust huvist kaalukamad.
20.Eelnevat arvestades jääb määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.04.2021 määruse resolutsiooni p 2 muutmata. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.