3-19-2414/66 - Teenistussuhted - Riigiteenistus - Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja - lahend.ee

nõustamistegevust küsimustes, mis olid seotud ka kriminaalasjaga, kus vandeadvokaat X tegutses kahtlustatavate kaitsjana. 07.11.2019 prokuratuur alustas Y nõuniku X suhtes kriminaalmenetlust. 09.11.2019 edastas I.P meediale ministri ja tema nõunike vahelise kirjavahetuse koos kaaskirjaga, tuues välja huvide konflikti. 09.11.2019 teatas Y pressiteate vahendusel, et süüdistusel nagu oleks ta sattunud oma õigusnõunik X kaudu huvide konflikti ja takistanud PRIA-l lahendada kohtuasju, kus vaidluse üheks osapooleks on sama advokaadibüroo, kus töötab X, puudub igasugune alus. 11.11.2019 maaeluminister Y esitas Maaeluministeeriumi kantsler I.P-le kirjaliku teate tema teenistusest vabastamise kohta koostöö mittelaabumise tõttu. I.P-le anti võimalus esitada oma seisukohad/vastuväited 13.11.2019. I.P esitas 13.11.2019 oma arvamuse, milles ta avaldab, et ei nõustu teenistusest vabastamisega koostöö mittelaabumise alusel. 20.11.2019 esitas Maaeluministeerium Vabariigi Valitsuse korralduse eelnõu kantsler I.P teenistusest vabastamise kohta ministeeriumi dokumendihaldussüsteemis. Kaebajale anti võimalus esitada oma arvamus/vastuväited 22.11.2019. I.P teatas 22.11.2019 ministeeriumi dokumendihaldussüsteemi tehtud märkes, et on materjaliga tutvunud ning esitab oma arvamuse/vastuväited posti teel (tähitud kirjaga), mida ta ka tegi samal kuupäeval kl 17:49 Rae postkontori kaudu. 22.11.2019 pöördus kantsler I.P avaliku e-kirjaga peaminister W poole, edastades selle teadmiseks ka valitsuse liikmetele, riigisekretärile, õiguskantslerile ja riigikontrolörile. Selles 22.11.2019 kirjas nr 1.1-6//1327, mille kaebaja edastas ja allkirjastas digitaalselt, kaebaja muuhulgas märkis, et oma arvamuse/vastuväited korralduse eelnõu kohta esitab ta maaeluministrile eraldi kirjaga (edastas tähitud kirjaga). 25.11.2019 hommikul kell 09:00 toimus Vabariigi Valitsuse erakorraline telefoniistung, mida juhatas peaminister W, kus Vabariigi Valitsus otsustas maaeluminister Y ettepanekul vabastada teenistusest Maaeluministeeriumi kantsler I.P nendevahelise koostöö mittelaabumise tõttu. Selle istungi kohta on samal kuupäeval koostatud protokoll nr 53 (kinnitatud kell 09:57). Protokollis on loetletud istungil osalenud valitsuse liikmed (kokku 11), kelle hulgas oli maaeluminister Y. Puudusid 3 valitsuse liiget. Istungist võttis osa riigisekretär F. Arutelu juures viibisid ka Riigikantselei 4 ametnikku. Erakorralise istungi päevakorras oli ainult üks päevakorrapunkt – maaeluminister Y ettepanek Maaeluministeeriumi kantsler I.P teenistusest vabastamise kohta koostöö mittelaabumise tõttu (ettekandja Y). Hääletustulemus oli ühehäälne otsus. Vabariigi Valitsuse 25.11.2019 korraldusega nr 290 vabastati Maaeluministeeriumi kantsler I.P teenistusest. 25.11.2019 ning sellega kaasnevalt maksti temale hüvitisena kuue kuu põhipalk ning lisaks palka iga etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest. Teenistusest vabastamise põhjuseks on toodud koostöö mittelaabumine ministri ja kantsleri vahel, muid põhjuseid korralduses märgitud ei ole. I.P vaidlustas Vabariigi Valitsuse 25.11.2019 korralduse nr 290 Tallinna Halduskohtus, taotledes korralduse õigusvastaseks tunnistamist ning vastustajalt hüvitise väljamõistmist suuremas summas, s.o 12 kuu keskmise palga ulatuses (5454,01 eurot x 12).

diskrimineerimisega/ebavõrdse kohtlemisega Korruptsioonivastase seaduse (KVS) tähenduses ehk et kaebajat on diskrimineeritud korruptsioonijuhtumist teatamise tõttu, siis on kaebaja arvates õiglaseks hüvitiseks tema 12 kuu keskmise töötasu suurune summa. Kaebaja arvates tema teenistusest vabastamise alust Avaliku teenistuse seaduse (ATS) tähenduses ei esinenud ning ATS §-s 96 sätestatud kantsleri teenistusest vabastamise alust ei ole õiguspäraselt rakendatud olukorras, kus teenistuse vabastamise hetkel oli Vabariigi Valitsuse tasandil koalitsioonipartnerite vahel kokkulepe selle kohta, et Y ametis ei jätka. Seetõttu on kaebaja seisukohal, et sellisel juhul tema teenistusest vabastamise aluseks ei saa olla koostöö mittelaabumine ministriga, kui vastavasisulise otsuse tegemise ajaks oli teada, et vastav minister oma ametis ei jätka, kellega väidetavalt koostöö ei laabu. Kantsler I.P ja minister Y vabastati ühel ja samal päeval (kantsler valitsuse otsusega ja minister peaministri ettepanekul presidendi otsusel). Peaminister W edastas Vabariigi Presidendile 25.11.2019 kell 10.44 pöördumise nr 7-6/19-01688-1, milles tegi Vabariigi Presidendile Eesti Vabariigi Põhiseaduse § 90 alusel ja vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduse §-dele 7 ja 12 ettepaneku vabastada maaeluminister Y ametist. Vabariigi Valitsuse kommunikatsioonibüroo andis 25.11.2019 kell 09.58 valitsuse veebileheküljel teada, et „Valitsus otsustas täna hommikul erakorralisel telefoniistungil vabastada maaeluminister Y ettepanekul ja koostöö mittelaabumise tõttu tänasest ametist kantsler I.P “. Vastav Vabariigi Valitsuse erakorraline istung toimus 25.11.2019 kell 09.00. Kaebaja leiab, et eeltoodust tulenevalt on ilmselge, et 25.11.2019 kell 09.00 toimunud Vabariigi Valitsuse istungi ajaks oli valitsuse liikmetele teada fakt, et maaeluminister Y ei jätka oma ametis ehk teisisõnu otsuse tegemise ajaks, millega vabastati Maaeluministeeriumi kantsler ametist koostöö mittelaabumise tõttu maaeluminister Y, oli teada, et maaeluminister Y ei jätka ametis, mistõttu kaebaja leiab, et tema teenistusest vabastamine ATS § 96 alusel ei olnud õiguspärane, sest kaebaja teenistusest vabastamise otsuse tegemise ajal oli teada, et ka Y ministrina ei jätka. Kaebaja seisukohal, et Vabariigi Valituse 25.11.2019 korraldus nr 290 ehk tema teenistusest vabastamine oli õigusvastane. Riigikohus on selgitanud, et ATS § 105 lg-st 1 saab järeldada, et kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja kindlaks teha muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise. Kui tahetakse määrata eelnimetatust suuremat (või väiksemat) hüvitist, tuleb lisaks eeldatavalt tekkinud kahju suurusele arvesse võtta ka teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve (Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-13-16, p 29). Kaebaja leiab, et kuna käesoleval juhul on tegemist diskrimineerimisega/ebavõrdse kohtlemisega KVS tähenduses ehk kaebaja on seisukohal, et kaebajat on diskrimineeritud korruptsioonijuhtumist teatamise tõttu, on kaebaja hinnangul õiglaseks hüvitiseks tema 12 kuu keskmise töötasu suurune summa. Seega kaebaja taotleb ATS § 105 lg 1 kohaselt hüvitise muutmist kohtu poolt 12 kuu keskmise töötasu suuruseni (5454,01 eurot x 12). Vastustaja väidab, et vaidlustatud korraldus oli antud ATS § 96 lg 1 ja 2 alusel, see on seaduslik ja põhjendatud ning vastab ATS § 96 lg 1 ja 2 nõuetele. Tallinna Ringkonnakohus on olemuselt samasisulist vaidlust lahendanud haldusasjas nr 3-09-2742, asudes seisukohale, et kaebaja kaebeõigus on väga piiratud ja kohtuliku kontrolli ulatus sisuliselt olematu. Kehtiva kohtupraktika kohaselt on kantsleri vabastamine poliitiline otsus, mida minister peab põhjendama Vabariigi Valitsusele, kuid mida Vabariigi Valitsus ei pea põhjendama kantslerile. Vabariigi Valitsuse poliitilised otsused ei allu halduskohtu poolsele kontrollile, mistõttu ei ole kaebajal võimalik saavutada enda kaebusega seatud eesmärke. Kohus saab hinnata otsust formaalselt (häälteenamus, vormistamine jms), aga mitte seda, kas konkreetsed asjaolud, millel ministri hinnang põhines, olid sellised, millal kantsleri vabastamine oli sisuliselt õige ja põhjendatud. ATS § 96 lg 1 sellist kontrolli ei võimalda. Viidatud otsus on tehtud Tallinna Ringkonnakohtu poolt 06.07.2011 ning see on jõustunud 10.10.2011.

Kaebajal puudub õigus täiendavat hüvitist saada. Kaebaja nõue hüvitise suurendamiseks tugineb KVS §-le 6 ning ATS §-dele 13 ja 105, mis on vastustaja arvates põhjendamatu ja alus hüvitise suurendamiseks puudub. Vastustaja leiab, et kohtu poole pöörduv isik peab esitama faktilised asjaolud, mille alusel võib järeldada, et teda on ebavõrdselt koheldud. Käesoleval juhul aga ei ole kaebaja enda ebavõrdset kohtlemist kogu menetluse kestel sisustanud ning pole esile toonud ka seda, millise isikuga võrreldes on teda ebavõrdselt koheldud. Vastustaja kinnitab, et kaebaja ametist vabastamise põhjus ei olnud korruptsioonijuhtumist teavitamine. Vastustaja väidab, et kantsleri ametist vabastamise algatamise aluseks ei saanud olla kaebaja väidetud asjaolud juba üksnes seetõttu, et minister ei olnud nendest asjaoludest kantsleri vabastamise otsustamise hetkel veel teadlik ning ühestki kaebaja tõendist ei nähtu, kes korruptsioonikahtlused tõstatas. Kaebaja ametist vabastamise põhjus oli ministri hinnang koostöö mittelaabumisele. Ametist vabastamise sisuline otsus on ministri subjektiivne poliitiline hinnang tema koostööle kantsleriga, mida minister peab põhjendama vaid Vabariigi Valitsusele. Korralduses toodud põhjendused põhinevad ministri hinnangule pooltevahelisele koostööle ja usaldussuhtele. Vastustaja selgitab kaebajale oktoobris 2019 määratud tulemustasu kohta, et see määrati kõigile ministeeriumi teenistujatele ja töötajatele ning tegemist oli aastatepikkuse tavapärase praktikaga, millest ei saa teha mingit järeldust kahe isiku konkreetsete suhete või ministri subjektiivse hinnangu kohta. Vastustaja hinnangul võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist ei ole toimunud ning kaebaja nõue hüvitise suurendamiseks on alusetu. Vastustaja ei ole rikkunud ka põhjendamiskohustust. Kohtupraktika kohaselt ei pea Vabariigi Valitsus kantsleri ametist vabastamist põhjendama (ringkonnakohtu lahend nr 3-09-2742). Kohus märkis, et vastustaja põhjendused ei ole igal juhul kohtuliku kontrolli esemeks, kuna haldusakt ei eelda kantsleripoolsete minetuste väljatoomist. Kaevatava haldusakti endaga on tõendatud, et korruptsioonijuhtumist teatamine ei olnud põhjuseks kaebaja ametist vabastamisele. Vabariigi Valitsus ei ole rikkunud ka ärakuulamiskohustust. Kuna kohtupraktika kohaselt on tegemist poliitilise otsustusega, mille aluseks ei ole kantsleri minetused, ei olnud kantsleril ka mitte millegi suhtes ärakuulamisõigust teostada. Ärakuulamisõiguse teostamine ei saanud mõjutada seda, kas ministri hinnangul on tema ja kantsleri vahel usaldussuhe. Vastustaja on tasunud kaebajale ettenähtud kuue kuu hüvitise ning palga iga etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest. Vastustaja osundab, et kui I.P ning Y vaheline koostöö oleks laabunud, ei oleks I.P lekitanud 09.11.2019 asutusesisest kirjavahetust meediasse ning ei ole eluliselt usutav, et usaldusväärses koostöösuhtes kolleegid üksteist meedias halvustavad.

Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 55 lg 1 kohaselt vabastab kantsleri ametist Vabariigi Valitsus ministri ettepanekul. Käesolevas asjas maaeluminister Y esitas Vabariigi Valitsusele ettepaneku Maaeluministeeriumi (MEM) kantsler I.P teenistusest vabastamiseks. Minister Y hinnangul ei laabunud tal koostöö kantsler I.P-ga . Ministri selgituse kohaselt ettepanek kantsleri ametist vabastamiseks koostöö mittelaabumise tõttu tulenes erinevatest arusaamadest ministeeriumi aparaadi ja allasutuste (VTA, PRIA jt) rolli kohta riigivalitsemisel. Y muuhulgas märkis, et kahjuks ei ole osa ministeeriumi ja allasutuste tippjuhtkonnast eesotsas kantsleriga ilmutanud soovi oma senise bürokraatliku ja sektorile vastanduva jäiga tööstiili muutmiseks, mille kohta on mitmeid ilmekaid näiteid, eriti toiduohutuse ning EL-i toetuste valdkonnas. Y selgitas, et tema kui ministri koostöö kantsleriga hakkas mõranema alates sellest, kui ta otsustas Riigikontrolli auditi alusel maikuus viia läbi erakorralise auditi toiduohutuse valdkonna juhtimisel ja koordineerimisel esinenud puuduste väljaselgitamiseks ning mille põhjalikule läbiviimisele osutas kantsler selget vastuseisu, nimetades seda ametnike traumeerimiseks. Ettepaneku kohaselt sellest ajast alates on koostöö mittelaabumine järjest süvenenud, mistõttu Y ministrina ei saanud pidada MEM kantsleri ametis jätkamist võimalikuks. Vabariigi Valitsus nõustus, et ministri ja kantsleri koostöö ei laabu ning otsustas I.P kantsleri ametikohalt vabastada. Kohus ei saa ümber hinnata maaeluministri põhjendusi ning sisuliselt otsustada, kas koostöö ministri ja kantsleri vahel laabus või mitte. Kohtu arvates ministri hinnang koostöö mittelaabumisele, mis esitatakse Vabariigi Valitsusele, ei ole kohtu poolt sisuliselt hinnatav. Kantsleriga koostöö laabumise üle saab otsustada minister ning koostöö mittelaabumise korral teeb minister valitsusele ettepaneku, milles sisalduvad ka põhjendused. Samuti ei saa kohus hinnata seda, kas ministri ettepaneku põhjendused on kohased, piisavad jms. Kaevatava korralduse on välja andnud selleks pädevust omav Vabariigi Valitsus, kes on sisuliselt hinnanud ministri ettepaneku põhjendusi ning nendega nõustunud. Vabariigi Valitsuse otsus on vastu võetud ühehäälselt. ATS § 96 lg 2 kohaselt ministeeriumi kantslerit ei tohi käesoleva paragrahvi lg-s 1 nimetatud alusel teenistusest vabastada enne kuue kuu möödumist ministri ja kantsleri koos töötamise algusest. Vabariigi Valitsus on vaidlustatud korralduse andmisel arvestanud eelnimetatud seadusest tulenevat tingimust. Minister ja kantsler on koos töötanud üle kuue kuu enne viimase teenistusest vabastamist, mille üle vaidlus puudub. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 kohaselt haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. HMS § 56 lg 1 näeb ette, et kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 58 kohaselt haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kohtu hinnangul on vastustaja eelloetletud seaduse nõudeid täitnud vaidlustatud korraldust välja andes. Kohus ei tuvastanud ka menetlusnõuete rikkumist, mis oleks võinud mõjutada asja otsustamist. Vabariigi Valitsus hindas maaeluministri ettepaneku põhjendusi, sh õiguslikku alust, ning leidis, et Maaeluministeeriumi kantsler tuleb teenistusest vabastada koostöö mittelaabumise tõttu maaeluministriga.

Kohus nõustub vastustajaga, et kantsleri koostöö ministriga sõltub ka poliitilisest usaldussuhtest, mille jätkuva esinemise üle otsustab minister ainuisikuliselt. Kantsleri ametist vabastamise otsustus on ministri subjektiivne hinnang tema koostööle kantsleriga, mida minister peab oma ettepanekus põhjendama Vabariigi Valitsusele. Kantsleri teenistusest vabastamise otsustab Vabariigi Valitsus ministri ettepanekul (ATS § 96 lg-d 1, 2 ja VVS § 55 lg 1). Kohus nõustub, et kaebaja teenistusest vabastamise põhjuseks oli koostöö mittelaabumine kantsleri ja ministri vahel (ATS § 96). Kohus ei nõustu kaebaja väidetega ärakuulamisõiguse, põhjendamiskohustuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise, sh diskrimineerimise, kohta. Kohus märgib, et I.P-le oli antud võimalus oma arvamuse/vastuväidete esitamiseks temale edastatud teenistusest vabastamist käsitleva korralduse eelnõus ja selle seletuskirjas toodud asjaolude kohta. I.P-le oli teada, et maaeluminister esitas valitsusele ettepaneku kantsleri vabastamiseks nendevahelise koostöö mittelaabumise tõttu ATS § 96 lg 1 alusel. Kohus ei anna sisulist hinnangut korralduse põhjendustele, vaid viitab üksnes asjaolule, et need sisaldusid teenistusest vabastamise korralduses. Võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise, sh diskrimineerimise, osas kohus nõustub vastustaja põhjendustega, mida ei hakka üle kordama. Kohus seejuures osundab, et kui kohus nõustub vastustaja põhjendustega/seisukohtadega (millega on tutvunud ka kaebaja), siis ei pea hakkama neid üle kordama vastavalt Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg-le 2, mille kohaselt kui kaebus jääb rahuldamata ning kaebaja poolt kohtumenetluses esitatud väitega mittenõustumist või tema viidatud tõendi arvestamata jätmist on vaidlustatud haldusaktis või kaebuse nõude kohta tehtud vaideotsuses juba põhjendatud ja kohus järgib seda põhjendust, ei pea kohus seda põhjendust oma otsuses kordama, vaid võib viidata põhjendusega nõustumisele. Samuti kohus nõustub vastustaja põhjendustega kaebajale oktoobris 2019 tulemustasu määramise kohta, mida ei hakka üle kordama. Kehtiva Avaliku teenistuse seaduse eelnõu seletuskirjas ATS § 96 (ministeeriumi kantsleri teenistusest vabastamine koostöö mittelaabumise tõttu) osas sedastatakse, et „Ministeeriumi kantsleri ja ministri koostöö põhineb erilisel usaldussuhtel. Kantsler juhib ministeeriumi tööd ning talle on esitatud kõrgendatud nõudmised võrreldes ülejäänud ametnikega. Juhul kui ministri ja kantsleri koostöö ei laabu, on kogu ministeeriumi töö takistatud. Sellest tulenevalt on eelnõus ette nähtud, et kui minister leiab, et koostöö kantsleriga ei laabu, võib ta kantsleri teenistusest vabastada, arvestades kuue kuu pikkust koostöötamise nõuet ja makstes talle hüvitist. Hüvitise suuruse määramisel on arvestatud, et see tasakaalustaks kantsleri teenistussuhte ebastabiilsust/.../“. Seletuskirjas leitakse, et kuus kuud on piisav aeg, et veenduda koostöö sobivuses või sobimatuses. Vaidlust ei ole, et kaebajale maksti teenistusest vabastamisel hüvitist tema kuue kuu põhipalga ulatuses ATS § 102 lg 3 alusel. Lisaks maksti talle ATS § 101 lg 6 alusel palka ka iga sama paragrahvi lg-s 4 ette nähtud 30-päevasest etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest. Kohus otsuse tegemisel on hinnanud poolte esitatud seisukohti ning haldusasjas kogutud tõendeid, mille pinnalt on kujundanud oma seisukohad. Kohus ülalöeldut kokku võttes asub seisukohale, et puudub alus kaebaja nõuete rahuldamiseks. Kohus ei hinda kaebaja taotletud suurema hüvitise (5454,01 eurot x 12) põhjendatust, kuna kaebus jääb rahuldamata (hüvitise väljamõistmise eelduseks on kaebuse rahuldamine ja vaidlustatud haldusakti õigusvastaseks tunnistamine, ATS § 105 lg 1).