Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar, Tiina Pappel, Maili Lokk 12.01.2022, Tartu 3-20-894 Piire Uustalu OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 17.04.2020. a otsuste nr 12-6/20/300 ja 12-6/20/301 tühistamiseks ning toetustaotluste uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks Tartu Halduskohtu 02.12.2020. a otsus Piire Uustalu OÜ apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja/apellant – Piire Uustalu OÜ, volitatud esindaja Henno Nurmsalu Vastustaja – Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet, volitatud esindaja Angelika Tõnsing
RESOLUTSIOON
1.Jätta Piire Uustalu OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 02.12.2020. a otsuse resolutsioon muutmata, muutes osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
2.Jätta kaebaja menetluskulud apellatsiooniastmes tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast, s.o 12.01.2022, arvates (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Piire Uustalu OÜ esitas 20.05.2019 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) taotluse, milles taotles muu hulgas ühtset pindalatoetust ning kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust 250,85 ha ulatuses. Taotleja märkis taotluses, et kasutab põlde nr 2, 5, 5B ja 6 suulise rendilepingu alusel ning põllud nr 3, 14 ja 15 on taotleja omandis.
2.PRIA viis 15.08.2019 läbi kohapealse kontrolli ning tuvastas, et põllud nr 2, 3, 5, 5B ja 6 asuvad osaliselt kinnistutel, mille omanikuna on kinnistusraamatusse sisse kantud Eesti
Vabariik ja millele on seatud kasutusvaldus Osaühing Roela SUURTALU kasuks ning põld nr 14 asub tervikuna ja põld nr 15 osaliselt kinnistutel, mille omanikuna on kinnistusraamatusse sisse kantud Eesti Vabariik ja seatud kasutusvaldus Jaan Neelokse kasuks.
3.PRIA määras 09.12.2019. a otsusega nr 12-6/19/947 osaliselt ja suunas väljamaksmisele kliima- ja keskkonnatoetuse Piire Uustalu OÜ-le summas 8 368 eurot ja 16 senti.
4.PRIA määras 09.12.2019. a otsusega nr 12-6/19/956 osaliselt ja suunas väljamaksmisele ühtse pindalatoetuse Piire Uustalu OÜ-le summas 8 547 eurot ja 48 senti.
5.PRIA jättis 06.02.2020. a otsusega nr 12-6/20/201 rahuldamata Piire Uustalu OÜ mahepõllumajandusega jätkamise toetuse taotluse, nõudis taotlejalt tagasi alusetult saadud mahepõllumajandusega jätkamise toetuse summas 6 063,29 eurot ja 29 senti, kohustas kaebajat maksma tagasinõutav toetusraha tagasi 60 kalendripäeva jooksul ning otsustas tasaarvestada tagasimaksmata toetusraha mistahes PRIA makstava toetusmaksega.
6.Piire Uustalu OÜ esitas PRIA-le 08.01.2020 vaide kaebajat puudutavas osas PRIA 09.12.2019. a otsuste nr 12-6/19/947 ja 12-6/19/956 kehtetuks tunnistamiseks ning uute otsuste tegemiseks. Piire Uustalu OÜ ei nõustunud otsustes esitatud seisukohaga, et põldude nr 2, 3, 5, 5B, 6, 14 ja 15 mittearvestamise põhjuseks oli toetuse taotlemine põllu või selle osa kohta, mille kasutamiseks puudub taotlejal õiguslik alus. Roela SUURTALU OÜ on J. Neelokse omandis olev äriühing, mille juhatuse liige on samuti J. Neelokse. Piire Uustalu OÜ kasutas vaidlusaluseid põldusid õiguslikul alusel, milleks oli suuline rendileping.
7.PRIA rahuldas 13.04.2020. a vaideotsusega nr 12-4/20/21-5 kaebaja vaide osas, mis puudutas Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 640/2014 art 19a lg-s 1 sätestatud taotletud ja kindlaksmääratud pindala erinevusest tingitud halduskaristuste rakendamist. PRIA luges riigi maal asuvatele põldudele toetuse taotlemise mittesüüliseks ning otsustas taotleja suhtes halduskaristust mitte rakendada. Samuti korrigeeris PRIA põllu nr 15 toetusõiguslikku pindala. PRIA ei nõustunud vaides esitatud väitega, et taotleja kasutas vaidlusalust maad õiguslikul alusel. PRIA selgitas, et ELÜPS § 14 lg 2 p 3 tähenduses ei saa mõistet „kasutab” mõista üksnes maatüki tegeliku kasutamise tähenduses, jättes kasutuse õiguspärasuse üldse tähelepanuta. Maareformi seaduse (MaaRS) § 341 lg 51 p 5 sätestab maa kasutusvaldusesse andmise ühe tingimusena keelu maa rendile või teise isiku kasutusse andmiseks. Õigus vaidlusalust maad edasi rentida või teise isiku kasutusse anda ei saa tuleneda ka sellest, et Piire Uustalu OÜ juhatuse liikmeks on J. Neelokse. PRIA rõhutas, et toetust ei määrata sellise maa kohta, mida taotleja kasutab ilma selleks õigust omamata.
8.PRIA tunnistas 17.04.2020. a otsusega nr 12-6/20/300 PRIA 09.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/956 kaebaja osas kehtetuks ning määras osaliselt kaebajale ühtse pindalatoetuse summas 18 158 eurot ja 92 senti ja suunas toetuse täiendavalt väljamaksmisele summas 9 611 eurot ja 44 senti.
9.PRIA tunnistas 17.04.2020. a otsusega nr 12-6/20/301 PRIA 09.12.2019. a otsuse nr 12-6/19/947 kaebaja osas kehtetuks ning määras kaebajale osaliselt kliima- ja keskkonnatoetuse summas 8 383 eurot ja 42 senti ja suunas toetuse täiendavalt väljamaksmisele summas 15 eurot ja 26 senti.
10.PRIA tunnistas 17.04.2020. a otsusega nr 12-6/20/303 kehtetuks PRIA 06.02.2020. a otsuse nr 12-6/20/201, määras osaliselt kaebajale mahepõllumajandusega jätkamise toetuse summas 9 373 eurot ja 28 senti, nõudis kaebajalt tagasi alusetult saadud mahepõllumajandusega
jätkamise toetuse summas 6 063 eurot ja 29 senti, otsustas tasaarvestada alusetult saadud toetussumma toetusmaksega, millele kaebajal on õigus seoses esitatud mahepõllumajandusega jätkamise toetuse taotlusega, ning suunas kaebajale väljamaksmisele toetuse summas 3 309 eurot ja 99 senti.
11.Piire Uustalu OÜ esitas Tartu Halduskohtule 13.05.2020 kaebuse PRIA 17.04.2020. a otsuste nr 12-6/20/300, 12-6/20/301 ja 12-6/20/303 tühistamiseks ning uute haldusaktide andmiseks kohustamiseks. Kaebaja põhjendas kaebust järgmiselt. Vaidlusalused põllud asuvad täielikult või osaliselt riigile kuuluvatel katastriüksustel, millele on seatud kasutusvaldus Osaühing Roela SUURTALU (juhatuse liige J. Neelokse) või J. Neelokse kasuks. PRIA asus ekslikult seisukohale, et taotlejal puudub nende maade kasutamiseks õiguslik alus. Jaan Neeloksel oli kasutusvaldus asjakohastele maaüksustele ning need anti suulise rendilepingu alusel kaebaja kasutusse. Kaebaja kasutas maad heauskselt õiguslikul alusel (suuline rendileping) ja on maaharimise nõudeid sisuliselt täitnud. Asjaolu, et Osaühing Roela SUURTALU või FIE Jaan Neelokse ning Eesti Vabariigi vahel sõlmitud lepingute ning MaaRS § 341 lg 51 p 5 järgi ei olnud nimetatud isikutel õigust kasutusvaldusesse saadud maad edasi rentida või kasutusse anda, ei oma tähtsust. Igasugune vaidlus kasutusvalduse aluse maa edasirentimise osas ei puuduta antud juhul toetuse taotlemisega seotud asjaolusid, vaid on kasutusvalduse seadja ning valdaja omavahelise suhte esemeks. Suulise rendilepingu sõlmimisel võib maa rentnik olla heauskne, arvestades, et rendileandjal on õigus rendilepingut sõlmida olemas. Kasutusvalduse lepingu kohaselt ei ole maa allkasutusse andmine lepingu tühisuse aluseks, vaid see annab maa omanikule õiguse nõuda lepingu lõpetamist. Toetuse mittemääramine maa eest, mida kaebaja kasutas, on kõiki asjaolusid arvesse võttes ebaproportsionaalselt range.
12.Tartu Halduskohus tagastas 25.05.2020. a määrusega kaebuse PRIA 17.04.2020. a otsuse nr 12-6/20/303 tühistamise ja mahepõllumajandusega jätkamise toetuse taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamise nõudes kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmise tõttu.
13.Tartu Halduskohus jättis 02.12.2020. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt.
13.1.Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 12 lg-st 1 ja § 13 lg-st 1 tulenevalt peab taotleja tegelema Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1307/2013 artikli 4 lõike 1 punktis c nimetatud põllumajandusliku tegevusega, omama vähemalt 1 ha suurust sobilikus seisundis põllumajandusmaad ning kasutama põllumajandusmaad taotluse esitamise aasta 15. juuni seisuga. Mõiste „kasutama” tähendab eelviidatud normide tähenduses maakasutusõigust, mida omakorda sisustatakse kohtupraktika kohaselt läbi maa omandiõiguse või läbi maa kasutamiseks sõlmitud lepingust tuleneva õiguse (vt ka Tartu Ringkonnakohtu 01.11.2018. a otsus asjas nr 3-17-1656, p 16).
13.2.MaaRS § 341 lg 31 viimases lauses on ette nähtud, et kasutusvaldusesse antud maad ei või anda rendile ega teisele isikule kasutamiseks. MaaRS § 341 lg 51 p 5 kohaselt on üheks maale kasutusvalduse seadmise lepingu kohustuslikuks tingimusteks maa kasutusvaldusesse saaja kohustus mitte anda maad rendile või teisele isikule kasutamiseks. Kohtule esitatud maavanema korraldustes ja maa kasutusvalduse seadmise lepingus (p 4.8) on selgelt rõhutatud, et maa kasutusvaldusesse saaja kohustub mitte andma maad rendile või teise isikule kasutamiseks. Seega oli toetustaotluse esitamise ja taotluse lahendamise ajal seadusega keelatud kasutusvaldusesse antud riigimaa edasi rentimine kolmandale isikule, samuti oli keelatud kasutusvaldusesse antud riigile kuuluva maa osas kasutusvaldaja õigusi ja kohustusi üle anda teisele isikule. Eeltoodut kinnitab ka 29.05.2020. a jõustunud maareformi seaduse muudatus (§ 341 lg 62). MaaRS § 341 lg 62 teeb erandi MaaRS § 341 lg 31 viimases lauses sätestatud reeglist. MaaRS § 341 lg 62 näeb ette, et füüsilisest isikust kasutusvaldaja asemel võib
kasutusvaldusesse antud maad kasutusvaldajaga sõlmitud kirjaliku lepingu alusel kasutada isik, kes jätkab põllumajanduslikku tootmist sellel maal ning on kasutusvaldaja sugulane või abikaasa või juriidiline isik, mille kogu aktsia- või osakapitalist või häälte koguarvust kuulub enamus kasutusvaldajale, tema sugulasele või abikaasale. Kasutusvaldaja teavitab kasutusvalduse seadjat maa kasutusse andmisest ja edastab lepingu kuu aja jooksul pärast selle sõlmimist. Enne 29.05.2020 ei olnud kasutusvalduse seadmise lepingu alusel kasutusvaldusesse antud maa teise isiku kasutusse andmine seega lubatav. Kui kasutusvaldusesse antud maa rendile andmine oleks maareformi seaduse järgi olnud ka varasemalt lubatud, siis ei oleks maareformi seadusesse eelnimetatud täiendava sätte lisamiseks olnud üldse vajadust. Äriühingu kasutusvaldusesse antud riigimaa edasirentimine on ka uue MaaRS redaktsiooni järgi jätkuvalt keelatud, lubatud on üksnes füüsilisest isikust kasutusvaldajale antud maa kirjaliku lepingu alusel sättes nimetatud isikutele kasutada andmine.
13.3.Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 87 näeb ette, et seadusest tuleneva keeluga vastuolus olev tehing on tühine, kui keelu mõtteks on keelu rikkumise korral tuua kaasa tehingu tühisus, eelkõige juhul, kui seaduses on sätestatud, et teatud tagajärg ei tohi saabuda. MaaRS § 341 lg 31 ja lg 51 p 5 mõtteks on see, et riigi omandis oleva maa kasutusvaldusesse andmise korral ei ole selle edasi rentimine või muul viisil teise isiku kasutusse andmine lubatav ning selline tagajärg ei tohi saabuda. Kasutusvaldusesse antud maa peab jääma üksnes kasutusvalduse saaja kasutusse. Kuna kaebaja väidetud suulise rendilepingu esemeks olnud maa oli antud rendileandja kasutusvaldusesse, siis ei olnud selle maa rendile andmine lubatav ja seda keeldu rikkuv tehing on TsÜS § 87 alusel tühine. MaaRS § 341 lg 51 p 5 mõttega on vastuolus ka eraõigusliku tehingu (rendilepingu) lubamine suulises vormis ning maa omaniku teadmata ja nõusolekuta.
13.4.Kaebaja on viidanud ka sellele, et ta oli heauskne maa kasutaja ja seetõttu on PRIA otsused õigusvastased. Maaeluministri 17.04.2015. a määruse nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus, kliima- ja keskkonnatoetuse ning noore põllumajandustootja toetus” (määrus nr 32) § 151 lg 2 kohaselt esitab taotleja andmed selle kohta, et on teadlik toetuse saamiseks esitatud tingimustest. Toetuse saamise nõuetele vastavust kinnitades võtab taotleja kohustuse veenduda, et maa kasutamine toimub õiguslikul alusel. Kaebaja pidi olema teadlik maa riigile kuulumisest, kasutusvalduse seadmisest ning rendile andmise keelust. Kaebaja heausksuse välistab see, et maa rendileandjaks või rendileandjaks olnud äriühingu juhatuse liikmeks ning rentniku (kaebaja) juhatuse liikmeks on äriregistri andmetel sama isik (Jaan Neelokse). Piire Uustalu OÜ ainsaks juhatuse liikmeks olevale Jaan Neeloksele pidi seega riigilt kasutusvaldusesse saadud maade edasirentimise ja maa teisele isikule kasutamiseks andmise keeld teada olema. Seega ei saanud kaebaja olla teadmatuses, et kasutusvalduses oleva maa edasi rentimine temale ei ole suulise rendilepinguga lubatav.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
14.Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsuse tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.
14.1.Halduskohus tõlgendas ja kohaldas ebaõigesti ELÜPS § 13 lg-t 1 ning määruse nr 32 § 3 lg-t 1 ja § 152 lg 1 p 4 koostoimes TsÜS § 87 ja MaaRS § 341 lg-s 62 sätestatuga, jõudes põhjendamatult järeldusele, et teise isiku kasutusvaldusesse antud riigimaa edasirentimine suulise rendilepinguga ei andnud kaebajale õiguslikku alust asjakohase maa kasutamiseks ning see maa ei olnud seetõttu toetusõiguslik. ELÜPS § 13 lg 1 kohaselt peab taotleja toetuse saamiseks maad kasutama. Kaebaja leiab endiselt, et vaidluse all olev küsimus ei puuduta toetuse taotlemisega seotud asjaolusid, vaid on kasutusvalduse lepingu poolte omavahelise suhte esemeks. Halduskohus jättis arvesse võtmata, et kasutusvalduse lepingu p 5.1. alap 3 kohaselt ei ole maa allkasutusse andmine lepingu tühisuse aluseks, vaid annab maa omanikule õiguse (aga mitte kohustuse) nõuda lepingu lõpetamist. Praegusel juhul on küll seaduses sätestatud
kohustuslik kasutusvalduse lepingu tingimus, kuid puudub säte, et vastava nõude rikkumine toob automaatselt kaasa lepingu tühisuse, ehk lepingulist suhet on võimalik reguleerida lepingus kokkulepitud sanktsioonidega. Kui kasutusvalduse seadja arvates oleks olnud vajalik lisada imperatiivne säte allkasutuse tühisuse kohta, siis oleks seda ka lepingus vastavalt väljendatud. Kaebaja kasutas maid taotlemise aasta 15. juuni seisuga õiguslikul alusel (suuline rendileping) ning oli täitnud määruse nõudeid, mistõttu ei olnud alust talle toetust määramata jätta.
14.2.Halduskohtu järeldus, et kui kasutusvaldusesse antud maa rendile andmine oleks maareformi seaduse järgi olnud ka varasemalt lubatud, siis ei oleks maareformi seadusesse täiendava sätte (MaaRS § 341 lg 62) lisamiseks olnud üldse vajadust, on meelevaldne. Seaduseandja täpsustas võimalust anda füüsilise isiku kasutusvalduses olevat maad enda äriühingule kasutamiseks. Seaduse eelnõu seletuskirjast (87 SE) nähtub otseselt seadusandja tahe – võimaldada maa kasutusvalduse saajal majandada kasutusvaldusesse antud põllumaad läbi enda ettevõtlusvormi. Puudub igasugune alus järelduseks, et sellise muudatuse mõju ei peaks kohaldama tagasiulatuvalt, sh vaidlusalusel juhul.
14.3.Eeltoodut arvesse võttes ei ole põhjendatud PRIA poolt toetuse mittemääramine maa eest, mida kaebaja kasutas. Kaebaja on endiselt seisukohal, et selline karistus oleks kõiki asjaolusid arvesse võttes ebaproportsionaalselt range.
15.Vastustaja palub vastuses apellatsioonkaebusele jätta kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata.
15.1.ELÜPS § 13 lg 1 näeb ette kaks tingimust: põllumajandusmaal põllumajandusliku tegevusega tegelemise ja maakasutuse õigusliku aluse nõude. Kaebajal puudus õiguslik alus vaidlusaluste maade kasutamiseks. Kaebaja ei saa toetuse taotlemisel aset leidnud rikkumist põhjendada sellega, et ta on teostanud toetuse saamise tingimusena sätestatud põllumajanduslikke tegevusi. Kõigile taotlejatele ühetaoliselt esitatud maa õiguslikul alusel kasutamise nõude peamiseks eesmärgiks on ebaseadusliku maakasutuse ärahoidmine.
15.2.Kasutusvaldusesse antud maa edasi rentimine või kasutusse andmine on seadusega vastuolus olev tehing ning seetõttu tühine. Kehtivate õigusaktide kohaselt on kasutusvaldusesse antud riigimaa edasi rentimine või allkasutusse andmine kategooriliselt keelatud. Toetust ei ole võimalik määrata sellise maa kohta, mida taotleja on faktiliselt kasutanud, kuid mille kasutamiseks puudus tal nõuetekohane õiguslik alus. Et OÜ Roela SUURTALU ega J. Neelokse ei saanud kasutusvaldusesse antud maad kaebajale kasutamiseks anda, puudus kaebajal vaidlusaluste põldude kasutamiseks õiguslik alus ning nimetatud põllud ei vasta toetuse saamiseks esitatud tingimustele.
15.3.Kasutusvalduse lepingu kohaselt on kasutusvaldajad võtnud kohustuse mitte anda maad rendile või teisele isikule kasutamiseks, mistõttu on vaidlusaluste maade kasutusõigus ainult OÜ-l Roela SUURTALU ja J. Neeloksel. Ka seaduse järgi ei olnud OÜ-l Roela SUURTALU ja J. Neeloksel õigust maad edasi rentida. Õigus vaidlusalust maad edasi rentida või teisele isikule kasutada anda ei saa tuleneda ka sellest, et Piire Uustalu OÜ juhatuse liikmeks on J. Neelokse.
15.4.Kaebaja väide, justkui peaks MaaRS § 341 lg-t 62 rakendama tagasiulatuvalt, on ebaõige. Kehtivatest õigusaktidest (samuti 29.05.2020. a jõustunud muudatusest) tulenevalt ei saa riigi omandis olevale maale suulise lepingu alusel üldse kasutusõigust tekkidagi.
15.5.Vastuseks kaebaja seisukohale, et toetuse mittemääramine on karistus, mis kõiki asjaolusid arvestades on ebaproportsionaalselt range, märgib PRIA, et toetuste mittemaksmine ei ole karistus, vaid toetuse saamiseks sätestatud tingimuste täitmata jätmise seadusekohane tagajärg.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
16.Apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid ringkonnakohus peab vajalikuks muuta osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi.
17.Ringkonnakohtu hinnangul ei anna ükski apellatsioonkaebuses esitatud väide alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Halduskohus leidis õigesti, et teisele isikule kasutusvaldusesse antud riigimaa edasirentimine ei olnud seaduse järgi lubatud, mistõttu puudus kaebajal õiguslik alus riigile kuuluval maal asuvate põldude kasutamiseks ning vaidlusalune maa ei olnud seetõttu toetusõiguslik. Ringkonnakohus muudab halduskohtu otsuse põhjendusi osas, mis puudutab halduskohtu järeldust MaaRS § 341 lg-s 31 sätestatud keeldu rikkuva tehingu tühisuse kohta. Muus osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendustega ning tuginedes halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 201 lg-le 4 ei korda neid. Vastuseks apellatsioonkaebuses esitatud väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
18.Kaebaja vaidlustas PRIA 17.04.2020. a otsuste nr 12-6/20/300 ja 12-6/20/301 õiguspärasuse osas, millega PRIA jättis kaebajale ühtse pindalatoetuse ning kliima- ja keskkonnatoetuse osade põldude osas määramata seetõttu, et taotlejal puudus õiguslik alus maa kasutamiseks. Vaidlusalused põllud, millele kaebaja toetust taotles, asuvad täielikult või osaliselt katastriüksustel, mille omanik on Eesti Vabariik ja millele on seatud kasutusvaldus Osaühing Roela SUURTALU (põllud nr 2, 3, 5, 5B ja 6) või J. Neelokse (põllud nr 14 ja 15) kasuks. Kaebaja arvates kohaldas halduskohus ebaõigesti ELÜPS § 13 lg-t 1 ja põllumajandusministri määruse nr 32 § 3 lg-t 1 ja § 152 lg 1 p 4 koostoimes TsÜS § 87 ja MaaRS § 341 lg-s 62 sätestatuga ning jõudis põhjendamatult järeldusele, et teise isiku kasutusvaldusesse antud riigimaa edasirentimine suulise rendilepinguga ei andnud kaebajale õiguslikku alust asjakohase maa kasutamiseks ning see maa ei olnud seetõttu toetusõiguslik. Ringkonnakohtu hinnangul kohaldas halduskohus õigesti ELÜPS, määruse nr 32 ja maareformi seaduse asjakohaseid sätteid, ning jõudis õigele lõppjäreldusele, et kaebajal puudus õiguslik alus riigile kuuluval maal asuvate põldude kasutamiseks ning toetuse saamise tingimused ei olnud seetõttu täidetud.
19.ELÜPS § 13 lg 1 kohaselt võib otsetoetust taotleda vähemalt ühe hektari põllumajandusmaa kohta, millel tegeletakse põllumajandusliku tegevusega või mis on karjatamiseks või harimiseks sobilikus seisukorras ning mida taotleja kasutab taotluse esitamise aasta 15. juuni seisuga. Määruse nr 32 § 152 lg 1 p 4 näeb ette, et taotluses esitatakse kogu taotleja põllumajandusliku majapidamise põllumajandusmaa, mida tal on õigus kasutada, iga põllu kohta maakasutuse õiguslik alus. Seega peab taotleja lisaks maa tegelikule kasutamisele taotluse esitamise aasta 15. juuni seisuga omama maa kasutamiseks õiguslikku alust. Nimetatud tingimusele mittevastava maa pindala ei kuulu toetusõigusliku pindala hulka. MaaRS § 341 lg 31 ls 3 näeb ette, et kasutusvaldusesse antud maad ei või anda rendile ega teisele isikule kasutamiseks. MaaRS § 341 lg 51 p 5 järgi on maa kasutusvaldusesse saaja kohustus mitte anda maad rendile või teisele isikule kasutamiseks ka üheks kasutusvalduse seadmise lepingu kohustuslikuks tingimuseks. Kasutusvaldusesse antud maa allkasutusse andmise keeldu rikkuva tehingu alusel maa kasutamine on vastuolus seadusega, seega puudub sellise tehingu alusel maa kasutajal maa kasutamiseks õiguslik alus.
20.Vastustaja selgitas vaideotsuses õigesti, et mõistet „kasutab” ei saa ELÜPS tähenduses mõista üksnes maatüki tegeliku kasutamise tähenduses, jättes kasutuse õiguspärasuse üldse tähelepanuta. Ringkonnakohus selgitab, et toetuse taotlemise alusena saab kõne alla tulla siiski vaid maa õiguspärane kasutus ning seetõttu ei vasta seaduses sätestatud keeldu rikkuva tehingu alusel saadud maakasutusõigus toetuse saamiseks ettenähtud nõudele. Riik ei saa ühelt poolt
keelata kasutusvaldusesse antud maa allkasutusse andmist ning samal ajal maksta keeldu rikkunud isikule põllumajandustoetusi võrdsetel alustel õiguspäraselt maad kasutavate taotlejatega. Selline vastuolu muudaks kõnealuse keelu sisutühjaks ja soodustaks keelu rikkumist toetuse saamise eesmärgil.
21.Kaebaja leiab, et vaidluse all olev küsimus ei puuduta toetuse taotlemisega seotud asjaolusid, vaid on kasutusvalduse lepingu poolte omavahelise suhte esemeks. Kaebaja selline seisukoht on põhjendamatu. Praegusel juhul soovis toetuse taotlemisel maakasutusõigusele tugineda kaebaja, mitte aga riigiga kasutusvalduse lepingu sõlminud isik. Riigile kuuluva maa allkasutusse andmisel tuleb lähtuda asjakohastest õigusaktidest ning vältida seaduses sätestatud keelu rikkumist. Ringkonnakohus selgitab, et riigile kuuluva maa kasutusse andmisel põimuvad avalik-õiguslikud ja eraõiguslikud suhted. Kasutusõigus on oma olemuselt eraõiguslik ning selle aluseks on vastav leping. Lepingu sõlmimisele eelnev menetlus, mille käigus otsustatakse, kellega ja millistel tingimustel leping sõlmida, on reguleeritud avalik-õiguslike normidega. Seega ei ole võimalik praeguse vaidluse aluseks olevaid asjaolusid hinnata üksnes eraõiguse valguses ja vaid kasutusvalduse lepingu poolte vahelise suhtega piirdudes. Maakasutuse õigusliku aluse hindamisel on määrava tähtsusega MaaRS § 341 lg 31, mis näeb ette avalik-õigusliku keelu, mis välistab maakasutusõiguse üleandmise. Kuna praeguses asjas on tegemist osaliselt või tervikuna riigi omandis oleval maal asuvate põldudega, siis mõjutab MaaRS § 341 lg-s 31 sätestatud keelu rikkumine vahetult maa kasutusvaldaja ja kaebaja väidetavat lepingulist suhet ja seega ka maakasutuse õiguspärasust.
22.Kaebaja ei nõustu halduskohtu järeldusega, et kuna kaebaja väidetud suulise rendilepingu esemeks olnud maa oli antud rendileandja kasutusvaldusesse, siis ei olnud selle maa rendile andmine lubatav ja seda keeldu rikkuv tehing on TsÜS § 87 alusel tühine (halduskohtu otsuse p 23). Kaebaja on seisukohal, et kasutusvalduse lepingu kohaselt ei ole maa allkasutusse andmine lepingu tühisuse aluseks, vaid annab maa omanikule õiguse nõuda lepingu lõpetamist. Seaduses puudub säte, et vastava nõude rikkumine toob automaatselt kaasa lepingu tühisuse, ehk lepingulist suhet on võimalik reguleerida lepingus kokkulepitud sanktsioonidega. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga selles, et TsÜS § 87 kohaldamise vajadus tekib eelkõige siis, kui seadusest endast ei tulene tühisust või mõnda muud rikkumise tagajärge. Maareformi seaduses on sätestatud alus nõuda maa kasutusvaldusesse saajalt keelu rikkumisel leppetrahvi (MaaRS § 341 lg 51 p 8), samuti näeb seadus ette, et rikkumise korral lõpetab Maa-amet kasutusvalduse lepingu (MaaRS § 341 lg 8). Lisaks sellele kaotab maa kasutusvaldusesse saaja keelu rikkumisel õiguse kasutusvaldusesse antud maad soodustingimustel omandada (maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 4 lg 1 p 3). Maareformi seadus avalik-õiguslikku keeldu rikkuva maakasutuslepingu tühisust otsesõnu ette ei näe.
23.Riigikohtu praktika kohaselt ei pruugi kokkulepe olla tühine, kui keelava seaduse eesmärgiks ei ole õigussuhte enda reguleerimine, vaid sellega tahetakse üksnes takistada mingit käitumist ja selleks on olemas ka vajalik mehhanism (Riigikohtu 05.11.2008. a otsus asjas nr 3-2-1-79-08, p 15). Ka õiguskirjanduses on selgitatud, et „[t]ehingu tühisus keeldu sisaldava normi rikkumise tagajärjel on õigustatud ainult siis, kui puuduvad muud abinõud (nt trahvid, riiklik järelevalve), millega oleks võimalik saavutada keeldu sisaldava normi kaitse-eesmärki. Kui keeldu sisaldav norm näeb ette küll sanktsioone, kuid nendest ei piisa selleks, et saavutada normi kaitse-eesmärki, siis tuleb hinnata, kas keeldu sisaldava normi kaitse-eesmärki on võimalik saavutada muude tsiviilõiguslike abinõude abil, milleks ei ole tehingu tühisus. Tehingut tuleks pidada tühiseks ainult siis, kui normi kaitse-eesmärki ei ole võimalik saavutada muul viisil. Tehingu tühisus peaks olema ultima ratio, sest tehingu tühisus on kõige suurem privaatautonoomia riive.” (A. Ratman. Tehingu tühisus avalik-õigusliku keelu rikkumise tõttu.
Juridica, 2021, nr 4, lk 265). Eeltoodut arvestades asub ringkonnakohus erinevalt halduskohtust seisukohale, et vaidlusaluse rendilepingu tühisus ei ole selge ning puudub alus ja vajadus TsÜS § 87 kohaldamiseks. Vaidluse eset arvestades leiab ringkonnakohus, et kuivõrd toetuse maksmise tingimustele vastavuse hindamisel on määravaks maakasutuse sisuline õiguspärasus, mitte selle tühisus, siis puudub praeguse vaidluse lahendamise seisukohalt üldse vajadus analüüsida, kas kaebaja väidetav leping on seadusest tuleneva keeluga vastuolu tõttu tühine ja/või millised on seaduses sätestatud keeldu rikkudes sõlmitud lepingu tsiviilõiguslikud tagajärjed.
24.MaaRS § 341 lg 62, mis näeb ette erandi kasutusvaldusesse antud maa teise isiku kasutusse andmise keelust, jõustus 29.05.2020. Kaebaja arvates on meelevaldne halduskohtu järeldus, et kui kasutusvaldusesse antud maa rendile andmine oleks maareformi seaduse järgi olnud ka varasemalt lubatud, siis ei oleks maareformi seadusesse täiendava sätte (MaaRS § 341 lg 62) lisamiseks olnud üldse vajadust. Kaebaja leiab, et seaduseandja täpsustas võimalust anda füüsilise isiku kasutusvalduses olevat maad enda äriühingule kasutamiseks. Kaebaja arvates puudub igasugune alus järelduseks, et sellise muudatuse mõju ei peaks kohaldama tagasiulatuvalt, sh vaidlusalusel juhul. Ringkonnakohus leiab, et kaebaja arusaam ei ole põhjendatud ega tulene ühelgi viisil seadusmuudatuse sõnastusest ega ka seletuskirjas toodud eesmärgist. Samuti ei ole võimalik sellisele järeldusele jõuda asjakohaseid sätteid koosmõjus tõlgendades. Praegusel juhul ei ole tegemist ka olukorraga, kus materiaalõigus oleks muutunud haldusmenetluse ajal. Vaidluse all on kaebaja maakasutusõigus 15.06.2019 seisuga ja vaidlustatud haldusaktid on antud 17.04.2020, erand jõustus aga 29.05.2020. Haldusmenetluse seaduse §-s 54 on sätestatud haldusakti õiguspärasuse eeldused. Selle sätte kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Vaidlusaluse haldusmenetluse ajal oli riigi poolt kasutusvaldusesse antud maa teise isiku kasutusse andmine ilma eranditeta keelatud.
25.Ringkonnakohus selgitab, et alates 29.05.2020 on J. Neeloksel õigus MaaRS § 341 lg-s 62 sätestatud erandit kasutada nende maade osas, mis on antud kasutusvaldusesse talle kui füüsilisest isikust ettevõtjale. OÜ-le Roela SUURTALU riigi poolt kasutusvaldusesse antud maade osas tal sellist õigust ei ole.
26.Lisaks peab ringkonnakohus vajalikuks märkida, et kuigi eraõiguslike isikute vahelistes suhetes võivad kehtida ka suulised lepingud, siis riigivaraseaduse § 24 lg-st 1 tulenevalt saab riigimaad (all)kasutusse anda üksnes kirjaliku lepingu alusel. Seetõttu ei saa riigimaa kasutamise õigusliku alusena arvestada suulist rendilepingut.
27.Kõike eeltoodut arvestades jätab ringkonnakohus kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmata, muutes osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
28.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna ringkonnakohus jätab kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata, siis on otsus tehtud kaebaja kahjuks ja kaebaja menetluskulud jäävad tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.