Ester Karuse kaebus Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr 222 osaliseks tühistamiseks ning Alar Nääme kaebus Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr 221 tühistamiseks Kaebajad – Ester Karuse ja Alar Nääme, kaebajate lepinguline esindaja vandeadvokaat Robert Sarv Vastustaja – Valga vald, lepinguline esindaja advokaat Janar Kuus
Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Ester Karuse ja Alar Nääme kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 8. detsembril 2021. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Valga Vallavolikogu otsustas 26. aprilli 2021. a otsusega nr 221 avaldada umbusaldust Valga Vallavolikogu esimehele Alar Näämele (dtl 120).
2.Valga Vallavolikogu otsustas 26. aprilli 2021. a otsusega nr 222 avaldada umbusaldust Valga vallavanem Ester Karusele (dtl 118, otsuse eelnõu nr OE 1-4/28 ja eelnõu seletuskiri dtl 54-55).
3.E. Karuse esitas 10. mail 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr OE 1-4/28 õigusvastasuse tuvastamiseks osas, milles kaebajale avaldati umbusaldust (dtl 2-6).
4.Tartu Halduskohus jättis 11. mai 2021. a määrusega E. Karuse kaebuse käiguta, andes kaebuses esinevate puuduste kõrvaldamiseks tähtaja (dtl 63-64).
5.E. Karuse esitas 12. mail 2021 puuduste kõrvaldamise avalduse, milles teatas, et nõustub kohtu ettepanekuga ning täiendab oma kaebust vastavalt (dtl 66). Kaebaja palus kohtul tühistada vastustaja otsus osas, milles kaebajale avaldati umbusaldust ning kohustati asjaajamine ja ametikohustuste tõttu talle kasutamiseks antud vara vallavanema asendajale üle anda hiljemalt 27. aprillil 2021. Kaebaja lisas õigusvastasuse tuvastamise nõude alternatiivina juhuks, kui kohus peaks asja lahendamisel leidma, et vaidlusalust haldusakti ei ole võimalik tühistada, kuid on võimalik tuvastada selle õigusvastasus.
6.Tartu Halduskohus tagastas 13. mai 2021. a määrusega E. Karuse kaebuse osas, milles kaebaja nõudis Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr OE 1-4/28 osalist õigusvastasuse tuvastamist (dtl 68-70). Sama määrusega võttis kohus ülejäänud osas E. Karuse kaebuse menetlusse, tunnistas vastustajaks Valga valla ja kohustas vastustajat esitama kirjalik vastus kaebusele.
7.Allain Karuse, Julia Belova, Siiri Reiljan, Ants Tiisler, A. Nääme ja Vilju Arna esitasid
26.mail 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuste nr OE 1-4/28, OE 1-4/29, OE 1-4/30, OE 1-4/31, OE 1-4/32, OE 1-4/33, OE 1-4/34, OE 1-4/35 ja OE 1-4/36 tühistamiseks (dtl 72-76). Haldusasi registreeriti nr-ga 3-21-1136. Koos kaebusega esitasid kaebajad taotluse liita kaebus haldusasjaga nr 3-21-995.
8.Tartu Halduskohus tagastas 28. mai 2021. a määrusega A. Karuse, J. Belova, S. Reiljani, A. Tiisleri ja V. Arna kaebuse ning A. Nääme kaebuse osas, milles ta nõuab Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuste nr OE 1-4/28, OE 1-4/29, OE 1-4/30, OE 1-4/31, OE 1-4/33, OE 1-4/34, OE 1-4/35 ja OE 1-4/36 tühistamist (dtl 92-96). Kohus võttis sama määrusega A. Nääme kaebuse ülejäänud osas menetlusse, tunnistas vastustajaks Valga valla ja liitis haldusasjad nr 3-21-995 ja 3-21-1136 ühte menetlusse, jättes haldusasja numbriks 3-21995.
9.Vastustaja esitas 28. juunil 2021 vastuse E. Karuse 10. mai 2021. a kaebusele ja A. Nääme 26. mai 2021. a kaebusele (dtl 109-116).
10.Tartu Halduskohus rahuldas 23. augusti 2021. a määrusega kaebajate taotluse kaebuse muutmiseks (dtl 129) ning muutis kaebuse nõude esemeid. Kohus menetleb käesolevas
3-21-995 haldusasjas E. Karuse kaebust Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr 222 osaliseks tühistamiseks ning A. Nääme kaebust Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr 221 tühistamiseks (dtl 131-133). Sama määrusega otsustas kohus asja läbi vaadata kirjalikus menetluses, andes menetlusosalistele tähtaja täiendavate menetlusdokumentide ja vastuväidete esitamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
11.E. Karuse (ka kaebaja I) taotleb Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr 222 osalist tühistamist, põhjendades oma kaebust järgmiselt:
11.1.Vastustaja on rikkunud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 46 lg-t 8 ning pidanud 26. aprilli 2021. a Valga Vallavolikogu istungi õigusvastaselt. Ühtlasi ei olnud kaebajal võimalik kasutada oma õigust lõppsõnale.
11.2.Kaebaja suhtes algatati esimene umbusalduse avaldamine 29. jaanuaril 2021. Umbusalduse algatamise põhjuseks toodi muuhulgas kaebaja väidetav „läbipaistmatu“ tegevus ning kaebajale heideti ette, et ta ei olnud oma tegutsemises vallavanemana piisavalt avatud. Volikogu hääletas kaebajale umbusalduse avaldamise üle 26. veebruaril 2021, otsustades kaebajale umbusaldust mitte avaldada.
11.3.Kaebaja suhtes algatati uuesti umbusalduse avaldamine 26. märtsil 2021 ehk kõigest kuu aega pärast seda, kui eelmine umbusaldusavaldus ei leidnud volikogu istungil toetust. Uue umbusalduse algatamise põhjuseks toodi soov asuda Valga valda juhtima avatud valitsemise põhimõtteid järgides. Umbusalduse algatajate hinnangul ei juhtinud kaebaja valda piisavalt avatult ning oli oma tegevuses liiga läbipaistmatu. Tegemist on seega täpselt sama põhjusega, nagu esimese umbusalduse algatamise puhul.
11.4.Istungi toimumine oli õigusvastane. Terviseamet oli selgesõnaliselt keelanud istungi pidamise juhul, kui ei ole võimalik täita Terviseameti toodud nõudeid. Kuna volikogul ei olnud võimalik niivõrd lühikese etteteatamisega Terviseameti nõudeid täita, siis teavitas volikogu esimees volikogu liikmeid, et Terviseamet keelas istungi pidamise.
11.5.Nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) § 28 lg 5 p-i 1 kohaselt võib Terviseamet eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks, kui see on vältimatult vajalik, haldusaktiga sulgeda ka asutusi ja ettevõtteid. Terviseameti e-kiri on haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 mõistes ning täidab kõik HMS §-des 54 kuni 56 sätestatud tingimused. Kuna Terviseameti e-kirja näol on tegemist kehtiva ja õiguspärase haldusaktiga, mis keelas istungi pidamise, siis järeldub, et istung peeti õigusvastaselt. Eelnevast tulenevalt on ka kõik istungil vastuvõetud otsused õigusvastased.
11.6.Valga Vallavolikogu töökorra § 9 lg 1 p 1 sätestab muuhulgas, et volikogu esimees kutsub kokku ja juhatab volikogu istungeid ning korraldab nende ettevalmistamist ja volikogu õigusakti eelnõu menetlemist. Töökorra § 9 lg 2 p-i 1 kohaselt täidab volikogu aseesimees volikogu esimehe äraolekul tema kohustusi. Praegusel juhul teavitas volikogu esimees volikogu liikmeid, et istung jääb Terviseameti keelust tulenevalt ära. Seejärel kutsus volikogu istungi kokku volikogu lihtliige Ivar Unt, kes ei omanud selleks mitte mingeid volitusi.
11.7.Lisaks sätestab töökorra § 14 lg 4 teine lause, et erakorralise istungi toimumise aja määrab volikogu esimees või tema äraolekul aseesimees, arvestades töökorras sätestatut, kuid mitte hilisemaks kui üks kuu. Volikogu esimehel oli seega õigus Terviseameti suunistest tulenevalt ning inimeste elu ja tervise kaitseks istung edasi lükata. Volikogu lihtliikmel I. Undil ei saanud olla õigust omavoliliselt ning riigis kehtivale olukorrale vaatamata istung kokku kutsuda. Vallavolikogu on rahva poolt valitud esindusorgan ning
3-21-995 on äärmiselt kahetsusväärne, et rahva esindusorgan näitab praegusel ajal eeskuju Terviseameti selgetest keeldudest üleastumise näol.
11.8.Valga Vallavolikogu töökorra § 20 lg-te 5 ja 6 kohaselt on isikul, kellele umbusaldust avaldatakse, õigus lõppsõnale. Kui Valga Vallavolikogu 26. veebruari 2021. a istungil kaebajale esmakordselt umbusalduse avaldamise üle hääletati, siis sai kaebaja oma lõppsõna õigust kasutada ning selle tulemusena otsustas vallavolikogu talle umbusaldust mitte avaldada.
11.9.26. aprillil 2021. a toimunud istungil rikuti kaebaja õigust lõppsõnale. Viidatud istung toimus ebaseaduslikult ning kaebajalt ei saanud mõistlikult eeldada oma elu ja tervise ohtu seadmist ning Terviseameti selgesõnalise keelu vastu eksimist. Kaebajal ei olnud seega võimalik realiseerida oma õigust enda seisukohtade esitamiseks.
12.A. Nääme (ka kaebaja II) taotleb Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr 221 tühistamist, põhjendades oma kaebust järgmiselt:
12.1.Kaebaja on seisukohal, et vastustaja on takistanud tal oma rahvamandaadi teostamist ning vallaelanike elu mõjutavate otsuste üle hääletamist. Kaebaja leiab, et vastustaja on pidanud 26. aprilli 2021. a Valga Vallavolikogu istungi õigusvastaselt, mistõttu on kõik sellel istungil vastu võetud otsused tühised.
12.2.Istungi toimumine oli õigusvastane. Kuna volikogul ei olnud võimalik niivõrd lühikese etteteatamisega Terviseameti nõudeid täita, siis teavitas volikogu esimees volikogu liikmeid, et Terviseamet keelas istungi pidamise.
12.3.Kuna Terviseameti e-kirja näol on tegemist kehtiva ja õiguspärase haldusaktiga, mis keelas istungi pidamise, siis järeldub, et istung peeti õigusvastaselt. Eelnevast tulenevalt on ka kõik istungil vastuvõetud otsused tühised.
12.4.Praegusel juhul teavitas volikogu esimees volikogu liikmeid, et istung jääb Terviseameti keelust tulenevalt ära. Seejärel kutsus volikogu istungi kokku volikogu lihtliige I. Unt, kes ei omanud selleks mitte mingeid volitusi.
12.5.Volikogu esimehel oli õigus Terviseameti suunistest tulenevalt ning inimeste elu ja tervise kaitseks istung edasi lükata. Volikogu lihtliikmel I. Undil ei saanud olla õigust omavoliliselt ning riigis kehtivast olukorrast vaatamata istung kokku kutsuda. Vallavolikogu on rahva poolt valitud esindusorgan ning on äärmiselt kahetsusväärne, et rahva esindusorgan näitab praegusel ajal eeskuju Terviseameti selgetest keeldudest üleastumise näol.
12.6.Kaebaja ei saanud kasutada oma sõna- ega hääleõigust. Kaebajal kui Valga Vallavolikogu liikmel on Valga Vallavolikogu töökorra § 3 lg 2 p-i 5 kohaselt õigus esineda volikogu istungil ettekandega, avaldusega, protestiga, sõnavõtuga, repliigiga ja esitada küsimusi. Lisaks sätestab Valga Vallavolikogu töökorra § 17 lg 3, et igal volikogu liikmel on õigus ühes päevakorrapunktis esitada ettekandjale ja kaasettekandjale kokku kuni 2 suulist küsimust või ettepanekut. Valga Vallavolikogu töökorra § 18 kohaselt on kaebajal õigus valda puudutavates küsimustes volikogus hääletada.
12.7.Eelviidatud sätete eesmärgiks on tagada demokraatlik otsustusprotsess ning kõigi vallaelanike õiguste ja huvide kaitse. Pidades istungi õigusvastaselt ning andmata kaebajale võimalust oma arvamust avaldada või hääletada, rikkus vastustaja kaebaja võimalust eelviidatud õiguseid teostada. Terviseameti kirjast tuleneb selgelt, et istungi pidamine oli potentsiaalselt nakkusohtlik, tuues kaasa riski istungil osalejate elule ja tervisele. Kaebajal ei saanud mõistlikult olla kohustust panna ohtu oma elu ja tervis – mis on vastavalt Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 16 ja 28 kaitstud põhiõigused – selleks, et osaleda õigusvastaselt toimunud istungil.
3-21-995
12.8.Kaebajal on seadusest tulenev kohustus lähtuda oma töös vallaelanike vajadustest ja huvidest ning kasutada selle eesmärgi saavutamiseks kõiki seaduses sätestatud õiguseid. Kaebaja on nende õiguste ja kohustuste teostamiseks saanud rahvalt demokraatliku mandaadi. Vastustaja 26. aprillil 2021. a vastu võetud otsused rikuvad kaebaja ning seega ka neid vallavolikokku valinud inimeste õigust otsustada kohaliku elu käekäigu üle. Demokraatlike otsustusprotsesside taoline vääramine on põhjendamatu ja õigusvastane ning riivab selgelt nii kaebajate kui ka avalikkuse õiguseid.
13.Valga vald vaidleb kaebusele vastu ning leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastuseks kaebusele märkis vastustaja järgmist. Vastustaja vastus E. Karuse kaebusele
13.1.Ebaõige on kaebaja seisukoht, et vastustaja rikkus KOKS § 46 lg-d 8. Umbusaldamise avaldamise näol on tegemist poliitilise otsusega, mis ei pea tuginema konkreetsetele umbusaldatavale etteheidetavatele tegudele või tegevusetusele. Piisab ükskõik millisest põhjusest, mis on volikogu hinnangul küllaldane selleks, et konkreetne isik KOKS § 46 alusel oma kohustustest ja ametist vabastada. Ebamõistlik oleks KOKS § 46 lg-d 8 tõlgendada selliselt, et isikule tuleb umbusalduse avaldamisel igal juhul põhjendused välja mõelda ja need peavad vallavanema või vallavolikogu esimehe tööle negatiivset varju heitma. Selline tõlgendamine võib viia olukorrani, kus hakatakse umbusalduse avaldamise põhjuseid meelevaldselt otsima või lausa välja mõtlema.
13.2.Tegemist oli kaebajale umbusalduse avaldamiseks esitatud uute põhjendustega. Seega ei ole 26. aprillil 2021. a kaebajale avaldatud umbusaldust samal põhjusel, mis oli esitatud siis, kui 26. veebruaril 2021. a otsustas vallavolikogu kaebajale umbusaldust mitte avaldada. Vastustaja peab oluliseks siinkohal märkida, et kuna kaebaja on kohtule esitanud otsuse eelnõu, siis ei sisalda see volikogu liikme poolt tehtud muudatuse ettepanekut täiendada eelnõud sõnadega „põhjusel, et poliitiline tasakaal volikogus on muutunud“. Lõplikus otsuses on vastav muudatuse ettepanek olemas.
13.3.Kuna umbusaldamiseks ei pea olema mõjuvat põhjust, siis selline erinevus on piisav selleks, et täita KOKS § 46 lg-st 8 tulenev nõue. Samas ei oleks põhjenduse küsimus oma sisult ka selliseks rikkumiseks, mis tooks kaasa haldusakti õigusvastasuse. Nimelt sätestab HMS § 58, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Ilmselgelt ei saanud umbusalduse avaldamisel põhjuste esitamise küsimus muuta vaidlusaluste haldusaktide lõpptulemust, sest samasuguse sisuga haldusakt oleks vastu võetud igal juhul. Kaebajal oli võimalus otsida toetust jätkamiseks vallavanemana nii enne umbusalduse avaldamist kui ka peale umbusalduse avaldamist. Seega ei oma mingit tähtsust ka asjaolu, kas kaebaja sai lõppsõna õigust kasutada või mitte, sest umbusalduse avaldamisel esitatud põhjendused ei olnud sellised, mille puhul oleks kaebajal vajalik olnud esitada lõppsõna. Lisaks ei keelanud keegi kaebajal lõppsõna õigust kasutada, vaid kaebaja ise ei avaldanud selleks soovi. Kaebaja pole kaebuses ka tuginenud sellele, et täiendavate põhjuste esitamisel või tema lõppsõna kasutamisel ei oleks umbusalduse avaldamine vastavat häälteenamust volikogus saanud. Kõik kaebaja etteheited on sisuliselt üksnes formaalset laadi ja sellised, mis ei saanud mõjutada vaidlusaluse haldusakti lõpptulemust. Samas on vastustaja seisukohal, et umbusalduse küsimus ei muuda kaebaja jaoks sisuliselt midagi, sest vallal ei saa olla kahte vallavanemat. Riigikohus on rõhutanud 6. novembri 2003. a kohtuotsuses haldusasjas nr 33-1-72-03, et linnapea või vallavanema teenistussuhte iseärasuste tõttu ei teki endisel linnapeal või vallavanemal subjektiivset õigust naasta ametisse, kui kohus on leidnud, et tema ametisse valimise otsus oli õiguspärane. Kuna kaebaja ei ole vaidlustanud haldusakti,
3-21-995 millega valiti uueks vallavanemaks Monika Rogenbaum, siis ei ole vastustaja arvates kaebaja poolt vaidlustatud haldusakti tühistamine võimalik.
13.4.KOKS § 43 lg-st 4 tuleneb, et volikogu esimees ei saa volikogu kokkukutsumisega viivitada rohkem kui üks kuu. Volikogu esimees ehk kaebaja II kasutas 8. aprillil 2021. a istungi kokkukutsumisel ära kogu seadusandja poolt antud tähtaja ja seetõttu puudus volikogu esimehel igasugune õiguslik alus teatada vahetult enne volikogu toimumist (volikogu toimumise kuupäeval), et istungit ei ole võimalik läbi viia. Sellest tulenevalt oli volikogu liikmetel õigus ignoreerida volikogu esimehe 26. aprilli 2021. a kirja ja koguneda volikogu istungi kutses toodud kohas ja arutada kutses märgitud päevakorrapunkte. Riigikohus on rõhutanud 2. juuli 2004. a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-4-1-16-04, et volikogu omaalgatuslikku kogunemist istungile peab kolleegium võimalikuks näiteks siis, kui isik, kes on pädev volikogu istungit kokku kutsuma, ignoreerib KOKS § 43 lg 4 alusel esitatud vähemalt neljandiku volikogu koosseisu ettepanekut kutsuda nende poolt tõstatatud küsimuste arutamiseks kokku volikogu istung. Vastustaja on seisukohal, et antud juhul oli tegemist sarnase olukorraga, sest volikogu esimees küll kutsus kokku volikogu istungi, kuid umbusaldamise avaldamise ära hoidmiseks saadeti volikogu liikmetele 26. aprillil 2021. a teade selle kohta, et volikogu istungit ei ole võimalik läbi viia.
13.5.Kaebaja on kaebusega soovinud kohut eksitada, justkui oleks Terviseamet keelanud volikogu istungi läbiviimise 26. aprillil 2021. a. Paraku on kaebaja esitanud kohtule Terviseameti Lõuna regionaalosakonna vaneminspektori Liia Pilti poolt 26. aprillil 2021. a saadud kirja, kuid märkimata on jäetud, et tegelikult saadeti peale nimetatud kirja Terviseameti Lõuna regionaalosakonna juhataja Tiia Luhti poolt hoopis teise sisuga kiri. Selles kirjas on öeldud, et viiruse leviku vältimiseks on soovitav ka kohaliku omavalitsuse organite töökorralduses eelistada kaugtöölahendusi. Seega tuleks ka volikogu istungite puhul, kui need erandlikult toimuvad volikogu liikmete füüsilise kohale tulemisena, lähtuda sarnastest põhimõtetest – ruumi täituvus ei tohiks olla üle 25 %, teiste isikutega tuleb hoida vähemalt kaks meetrit vahet, siseruumis tuleb kanda maski, tagatud on desinfitseerimisvahendite olemasolu ja desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt. Ühtlasi rõhutatakse kirjas, et kirja eesmärk on kutsuda valda suuremale ettevaatlikkusele ning rakendama kõikvõimalikke käsutuses olevaid ohutusmeetmeid. Vastav kiri edastati vallasekretäri Diana Asi poolt vallavolikogu esimehele, kuid vaatamata sellele, saadeti volikogu liikmetele välja eksitav kiri, justkui oleks Terviseamet keelanud volikogu istungi läbiviimise. Kuna volikogu istungi näol pole tegemist avaliku koosolekuga korrakaitseseaduse § 58 lg 2 mõistes ja kohalikku omavalitsust ei ole võimalik sulgeda, siis ei ole asjakohane kaebaja viide NETS § 28 lg 5 p-le 1.
13.6.Kogu vastav teave volikogu istungite läbiviimiste kohta oli tegelikult avalikult kättesaadav ja sellest oli teadlik ka kaebaja II. Nimelt saadeti juba 23. aprillil 2021. a Terviseameti Lõuna regionaalosakonna juhataja T. Luhti poolt vastustajale kiri koos soovitustega, millega tuleks volikogu istungi läbiviimisel arvestada. Selle sama kirja edastas vallasekretär D. Asi 23. aprillil 2021. a kell 16.03 ka kaebajale II. Terviseamet saatis kirjaga ka lingi Rahandusministeeriumi kodulehele, milles olid avaldatud soovitused muuhulgas volikogu istungite läbiviimise kohta. Nendes soovitustes öeldakse järgmist „Vabariigi Valitsus ei ole piirangute kehtestamisel keelanud nn asutusesiseseid töökoosolekuid ja istungeid (välja arvatud avalike koosolekute pidamine siseruumides, milleks on näiteks planeeringute avalikud arutelud, rahvakoosolekud), kuid valitsuse seatud meetmete eesmärgist peaksid oma töös siiski juhinduma ka kohalikud omavalitsused. Arvestades, et viirus levib tõhusamalt siseruumides ning sellest on mõjutatud eelkõige riskirühmad (sh vanemaealised), siis on asjakohane järgida ka volikogu ja valitsuse istungite puhul Vabariigi Valitsuse korralduses sätestatud avalike ürituste piiranguid. Ehk
3-21-995 viiruse leviku vältimiseks on soovitatav ka KOV organite töökorralduses eelistada kaugtöölahendusi.
13.7.Seega tuleks ka volikogu istungite puhul, kui need erandlikult toimuvad (osaliselt) volikogu liikmete füüsilise kohale tulemisega, lähtuda sarnastest põhimõtetest – ruumi täituvus ei tohiks olla üle 25%, teiste isikutega tuleb hoida vähemalt kaks meetrit vahet, siseruumis tuleb kanda maski, tagatud on desinfitseerimisvahendite olemasolu ja desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt.“ Seega ei ole Vabariigi Valitsuse poolt seatud volikogude istungite läbiviimisele piiranguid. See on ka loogiline, sest kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõttest tulenevalt ei saa ilma seadusliku aluseta piirata kohaliku omavalitsuse volikogude istungite toimumist ja seetõttu on põhjendatult leitud, et tegemist on soovitustega. Vastasel korral võiks Vabariigi Valitsus sama hästi keelata ära Riigikogu istungite läbiviimise. Riigikogu istungid toimusid ka vaidlusalusel perioodil. Oluline on siinkohal ka märkida, et PS § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste aluse iseseisvalt. Kuna ühtegi seadust ei ole Riigikogu poolt vastu võetud, mis võimaldas
26.aprillil 2021. a Terviseametil piirata volikogu istungite läbiviimist, siis ei saanudki Terviseamet midagi keelata, vaid üksnes soovitada. Vastavatest soovitustest vastustaja volikogu istungi läbiviimisel ka lähtus ja seda kinnitab muuhulgas asjaolu, et Terviseamet ei esitanud vastustajale peale 26. aprillil 2021. a toimunud volikogu istungit ühtegi etteheidet.
13.8.Terviseamet arvestas algselt ebaõigesti istungiks kasutatava ruumi 25 % täituvuse nõuet, sest on kõrvuti olevate isikute vaheliseks kauguseks arvestanud mõlemale 2 meetrit. Sel juhul on aga tegemist juba 4 m reegliga. Järelikult tuleneb eelnevast, et vallavolikogu istungi ära jätmiseks ei esinenud ühtegi õiguslikku alust. Samuti ei oleks tulnud Terviseameti soovituste järgmiseks muuta ja ka ei muudetud volikogu toimumise asukohta. Vastupidi, volikogu istungi ära jätmine oleks olnud vastuolus KOKS § 43 lg 4, sest sel juhul ei oleks toimunud volikogu istung ühe kuu jooksul. Kuna vallavolikogu liige I. Unt saatis peale vallavolikogu esimehelt volikogu ära jätmise kohta kirja saamist kõikidele volikogu liikmetele sellise tegevuse õigusvastasusest kirja ja teatas, et istung toimub vastavalt kutsele, siis oli kõikidele volikogu liikmetele istungi toimumine teada. Seega ei olnud I. Unti kirja näol formaal-juriidiliselt tegemist uue volikogu istungi kokkukutsumisega, vaid volikogu liikmete teavitamisega sellest, et volikogu istung toimub volikogu esimehe poolt volikogu liikmetele saadetud kutses märgitud ajal ja kohas ehk 26. aprillil 2021. a kell 16.00 Valga Kultuuri- ja Huvialakeskuses.
13.9.KOKS § 44 lg 1 sätestab, et volikogu tööd korraldab ja istungeid juhatab volikogu esimees või tema asendaja. Esimehe või tema asendaja puudumisel juhatab istungit kohalolevatest volikogu liikmetest vanim liige. Seega tuleneb nimetatud sättest, et kui volikogu esimees ei tule volikogu istungile, siis juhatab istungit volikogu aseesimees. Vaidlust ei saa olla selles, et 26. aprilli 2021. a volikogu istungit juhatas vaidlusaluste päevakorrapunktide osas vallavolikogu aseesimees Andres Illak. Nimetatud asjaolu nähtub Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a istungi protokollist. Samas on volikogu istungi juhatamise küsimus menetluslikku laadi küsimus ja selline rikkumine ei tooks kaasa haldusaktide tühistamist. Seega isegi siis, kui vallavolikogu kokku kutsumise või vallavolikogu istungi juhtimisel oleks rikutud mingisuguseid reegleid, ei muuda see volikogu istungi toimumist ja sellel vastu võetud otsuste seaduslikkust, sest otsuste vastuvõtmiseks KOKS § 45 lg-s 5 nõutud volikogu koosseisu häälteenamus oli olemas. Järelikult kui kõik volikogu istungilt puudunud volikogu liikmed oleksid hääletanud vaidlusaluste otsuste vastu, siis oleks vaidlusalused otsused ikkagi saanud nõutud volikogu koosseisu poolthäälte enamuse. Ütleb ju KOKS § 42 lg 1 p 1 ja 3, et volikogu esimees korraldab volikogu tööd, kutsub kokku ja juhatab volikogu istungeid ning korraldab nende
3-21-995 ettevalmistamist, kirjutab alla volikogu poolt vastuvõetud õigusaktidele ja teistele volikogu dokumentidele. See tähendab, et volikogu istungi kokkukutsumine, päevakorra edastamine ja istungi juhatamine on korraldavad menetlustoimingud ning nende rikkumine ei saaks isegi nende olemasolul kaasa tuua vaidlusaluste otsuste õigusvastasust. Järelikult tuleneb eelnevast, et kui vallavolikogu esimees ei ilmunud volikogu istungile ja seetõttu juhatas istungit volikogu aseesimees, siis ei ole selles midagi ebaseaduslikku. Riigikohus on rõhutanud 4. märtsi 2004. a põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-8-04, et volikogu istungi seaduslikkus pole välistatud ka siis, kui istungit ei juhata volikogu esimees, aseesimees või volikogu koosseisu vanim liige. Antud juhul oli aga olemas vallavolikogu aseesimees ja seetõttu ei teki isegi sellist olukorda, kus volikogu istungit oleks pidanud juhatama volikogu lihtliige. Vastustaja vastus A. Nääme kaebusele
13.10.Kaebaja II poolt kaebuse esitatud väited ja põhjendused on suuremas osas samad, mis kaebaja I poolt kaebuses esitati. Seega jääb vastustaja ka kaebaja II kaebuse osas vastuväidete ja põhjenduste juurde, mis vastustaja esitas oma eelnevates punktides. Küll aga peab vastustaja vajalikuks märkida, et asjaolu, et kaebaja II ei saanud kasutada oma sõna- ja hääleõigust, on tingitud tema enda õigusvastasest käitumisest, sest kaebajale II oli teada, et Terviseamet ei keelanud volikogu istungi läbiviimist, vaid esitas üksnes omapoolsed soovitused. Vaatamata sellele saatis kaebaja II vallavolikogu liikmetele kirja, milles teatas, et Terviseamet keelas volikogu istungi läbiviimise. Selline kaebaja II käitumine on vastuolus ka hea halduse tavaga, sest ilmselgelt ei tohi volikogu esimees esitada volikogu liikmetele teavet osaliselt. Vastustajale jääb paraku selgusetuks, et miks kaebaja II ei võtnud osa vallavolikogu istungist, kuigi talle oli teada, et vallavolikogu istung toimub. Seega ei saa kaebaja õigusi kuidagi rikkuda asjaolu, kui ta ei võta volikogu istungist osa vaatamata sellele, et ta teadis istungi toimumisest.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
14.Kaebaja E. Karuse on vaidlustanud Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr 222 ning A. Nääme Valga Vallavolikogu 26. aprilli 2021. a otsuse nr 221. E. Karuse leiab, et vastustaja on rikkunud KOKS § 46 lg-t 8 ning pidanud 26. aprilli 2021. a Valga Vallavolikogu istungi õigusvastaselt. Ühtlasi ei olnud kaebajal võimalik kasutada oma õigust lõppsõnale. A. Nääme on seisukohal, et vastustaja on takistanud kaebajal oma rahvamandaadi teostamist ning vallaelanike elu mõjutavate otsuste üle hääletamist. A. Nääme leiab, et vastustaja on pidanud 26. aprilli 2021. a Valga Vallavolikogu istungi õigusvastaselt, mistõttu on kõik sellel istungil vastu võetud otsused tühised.
15.Vastustaja leidis vastuses kaebusele, et kuna kaebaja E. Karuse ei ole vaidlustanud haldusakti, millega valiti uueks vallavanemaks M. Rogenbaum, siis ei ole vastustaja arvates kaebaja poolt vaidlustatud haldusakti tühistamine võimalik. Kohus vastustajaga ei nõustu.
16.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 2 kohaselt võib kohus jätta kaebuse läbi vaatamata, kui pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmneb, et kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kaebuse läbi vaatamata jätmine eelviidatud sätete alusel on kohtu diskretsiooniotsus. Kohus võib jätta kaebuse läbi vaatamata, aga võib ka lahendada asja sisuliselt.
17.Esmalt märgib kohus, et vaidlustatud otsused vastavad haldusakti tunnustele. Ka KOKS § 7 lg 2 sätestab, et volikogul on õigus üksikaktidena vastu võtta otsuseid. Kui tegemist on haldusaktiga, siis puudub põhjus, miks ei peaks sellele saama esitada tühistamiskaebust. Ka
3-21-995 kohtupraktikas on korduvalt peetud võimalikuks tühistamiskaebuse esitamist sellisele otsusele. Teisalt, kui vallavolikogu otsus vallavanemale umbusalduse avaldamise kohta peaks tühistatama ja selleks ajaks on valitud uus vallavanem, siis tekib olukord, kus vallavanemaid on kaks. On õige, et kohtupraktikas on väljendatud seisukohta, et sellises olukorras ei teki esimesel vallavanemal subjektiivset õigust naasta ametisse (Riigikohtu 6. novembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-72-03). Samas ei ole arusaadav, kuidas siis tekkinud olukord lahendada. Kohtu hinnangul ei saa õigeks pidada seda, et vallavanemale umbusalduse avaldamise otsuse tühistamist ei saa üldse nõuda. See tähendaks, et uue vallavanema valimisega saab seadustada mistahes vigadega tehtud umbusaldamisotsust. Kuigi vallavanemal ei ole kunagi alust arvata, et saab olla ametis kogu ametiaja, ei saa siiski väita, et õigusvastase ametist vabastamise korral ei ole endise vallavanema õigusi üldse rikutud. Kokkuvõttes on küsimus sellest, kas vallavanemale umbusalduse avaldamise otsusele saab esitada tühistamiskaebuse ja milline tagajärg on sellise otsuse tühistamisel, vaieldav ja kohtupraktikas vähe käsitletud. Seetõttu ei pea kohus õigeks jätta kaebust läbi vaatamata, vaid lahendab selle sisuliselt.
18.KOKS § 22 lg 1 p 18 sätestab, et volikogu ainupädevusse kuulub umbusalduse avaldamine volikogu esimehele, volikogu aseesimehele, volikogu komisjoni esimehele, volikogu komisjoni aseesimehele, revisjonikomisjoni liikmele, valitsusele, vallavanemale või linnapeale või valitsuse liikmele. Umbusaldusmenetlust kohaliku omavalitsuse volikogus reguleerib täpsemalt KOKS § 46. Selle sätte lg 1 kohaselt võib vähemalt neljandik volikogu koosseisust algatada umbusalduse avaldamise volikogu esimehele, volikogu aseesimehele, volikogu komisjoni esimehele, volikogu komisjoni aseesimehele, revisjonikomisjoni liikmele, valitsusele, vallavanemale, linnapeale või valitsuse liikmele. Sama paragrahvi lg-test 3 ja 4 tuleneb, et umbusalduse avaldamine vabastab volikogu esimehe või aseesimehe tema kohustustest ja ametist või volikogu komisjoni esimehe, komisjoni aseesimehe või revisjonikomisjoni liikme tema kohustustest. Volikogu esimehele umbusalduse avaldamise korral täidab volikogu esimehe ülesandeid kuni uue esimehe valimiseni volikogu määratud üks volikogu aseesimeestest või tema puudumisel volikogu vanim liige. Umbusalduse avaldamine vabastab vallavanema, linnapea või valitsuse liikme vallavanema, linnapea või valitsuse liikme kohustustest ja ametist. Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise korral valib volikogu samal istungil uue vallavanema või linnapea või määrab ühe valitsuse liikmetest vallavanema või linnapea asendajaks kuni uue vallavanema või linnapea valimiseni. Valga Vallavolikogu poolt 22. detsembril 2017 vastu võetud määrus nr 13 „Valga Vallavolikogu töökord“ (edaspidi töökord) sätestab volikogude, komisjonide ja fraktsioonide töökorra. Töökorra § 20 lg-d 1-10 reguleerivad samuti umbusalduse avaldamise küsimust.
19.Tegemist on eripärase poliitiliselt ametikohalt vabastamise alusega ning teenistussuhte lõppemisel umbusalduse tõttu ei kohaldu teenistussuhteid reguleerivad avaliku teenistuse seaduse sätted. Umbusalduse avaldamine on küll volikogu kaalutlusotsus, kuid kohtulik kontroll nende kaalutluste üle, miks volikogu otsustas isikut umbusaldada, on väga piiratud, sest tegemist on volikogu enamuse poliitilise tahtega, mitte aga objektiivselt tuvastatud asjaolude ning erinevate õiguslike huvide kaalumise tulemus. Kohus rõhutab, et eelnevast tulenevalt piirdub umbusalduse avaldamise volikogu otsuse kohtulik kontroll üksnes umbusalduse avaldamise algatamist ning volikogus otsuse tegemist reguleerivate menetlusnormide järgimise kontrollimisega. Seejuures saavad menetlus- ja vormivead tingida otsuse tühistamise üksnes juhul, kui need rikkumised võisid mõjutada asja otsustamist (HMS § 58 ja riigivastutuse seaduse § 3 lg 3 p 1). Kui sarnane otsus oleks vastu võetud ka ilma menetlusreegleid rikkumata, ei ole haldusakti tühistamine põhjendatud.
3-21-995
20.Asja materjalidest nähtub, et 29. jaanuaril 2021 toimunud Valga Vallavolikogu istungil algatati vallavanem E. Karuse vastu umbusalduse avaldamine (istungi protokoll nr 41, dtl 7). Umbusalduse algatamise põhjused olid järgmised (dtl 59): 1) suutmatus avalikkusele veenvalt põhjendada Valga Priimetsa kooli direktor Marina Krotova vallandamist ning leevendada koolipere ja elanikkonna pahameelt. M. Krotova vallandamisega vallale osaks saanud mainekahju; 2) mitmete varasemate skandaalidega tuntust kogunud keskerakondlasest volikogu liikme Igor Jallai määramine Valga Priimetsa kooli ajutiseks juhiks, mis kahjustab valla mainet ja vallavalitsuse usaldusväärsust ning muudab hariduselu ebastabiilseks; 3) suutmatus edasi liikuda lubatud Valga Priimetsa kooli võimla rajamisega kesklinna, millest sõltub mitme Valga linna haridusasutuse ja spordiklubide laste ning noorte õppe- ja harrastustegevus; 4) Keskerakondlasest volikogu liikmele Viktor Mägile projektijuhi töökoha loomine vastutasuks Keskerakonna liikmeks jäämise eest ja vastava ametikoha täitmine ilma avaliku konkursita. V. Mägi 1900-eurose kuupalga rahastamine riigi poolt vallale veekeskuse ehitamiseks mõeldud toetusrahast, ehkki sisulise projektijuhtimise viib läbi selleks varasemalt palgatud ettevõte; 5) asevallavanem Mati Kikkase ametipositsiooni ära kasutamine valla huvihariduste toetuste menetlemisel ning isikliku kasu saamise eesmärgil vallale valeandmete esitamine, mille tuvastas volikogu revisjonikomisjoni vastav revisjon. 6) vallavanem E. Karuse puhkusereis Balile ja sellega kaasnenud vallavalitsuse usaldusväärsust ja mainet kahjustav meediatähelepanu ajal, mil koroonaviiruse levik vallas on järsult tõusnud, vallavalitsus ja mitmed valla hallatavad asutused on nakatumiste tõttu suletud ning inimestel soovitatakse mitte reisida välisriikidesse.
21.Samuti nähtub asja materjalidest, et vallavanema umbusaldamine toimus Valga Vallavolikogu 26. veebruari 2021. a istungil (istungi protokoll nr 42, dtl 17, 19). Häältega 13 poolt, 14 vastu, erapooletuid ei olnud, ei toetatud umbusalduse avaldamist vallavanem E. Karusele.
22.Kuu aega hiljem, Valga Vallavolikogu 26. märtsi 2021. a istungil, algatati E. Karuse vastu uuesti umbusalduse avaldamine (istungi protokoll nr 43, dtl 33). Istungi protokollile lisatud umbusaldamise avaldusest ei nähtu täpsed põhjused umbusalduse avaldamiseks, selgitatud on üldiselt, et soovitud on avatud valitsemise põhimõtteid järgides asuda juhtima Valga valda (dtl 61). Seetõttu sooviti KOKS § 43 lg-le 4 tuginedes volikogu esimehel kokku kutsuda Valga Vallavolikogu erakorraline istung 9. aprillil. Viidatud kuupäeval erakorralist istungit ei toimunud, kuid 8. aprillil 2021 kutsus vallavolikogu esimees A. Nääme kokku Valga Vallavolikogu 26. aprillil 2021 (dtl 40). Istungi päevakorras pidi olema ka umbusalduse avaldamine vallavanem E. Karusele (OE 1-4/28) ja volikogu esimehele (OE 1-4/32). KOKS § 43 lg-d 1 ja 4 sätestavad, et volikogu istungi kutsub kokku selle esimees või tema asendaja, kelleks on aseesimees või aseesimehe puudumisel volikogu vanim liige, volikogu poolt kehtestatud korras. Volikogu esimees või tema asendaja kutsub volikogu kokku valla- või linnavalitsuse või vähemalt neljandiku volikogu koosseisu ettepanekul nende poolt tõstatatud küsimuste arutamiseks. Istungi toimumise aja määrab volikogu esimees või tema asendaja, arvestades valla või linna põhimääruses sätestatut, kuid mitte hilisemaks kui üks kuu. Ka Valga Vallavolikogu poolt 22. detsembril 2017 vastu võetud määruse nr 9 „Valga valla põhimäärus“ (edaspidi põhimäärus) § 15 sätestab KOKS-iga sarnase korra volikogu istungi läbiviimiseks.
23.Kuna umbusalduse avaldamine algatati 26. märtsil 2021, ning KOKS § 43 lg 4 kohaselt määrab istungi toimumise aja volikogu esimees, arvestades valla põhimääruses sätestatut, kuid mitte hilisemaks kui üks kuu, siis sellest tulenevalt nõustub kohus vastustajaga, et volikogu esimees A. Nääme kasutas 8. aprillil 2021. a istungi kokkukutsumisel 26. aprilliks 2021 ära kogu seadusandja poolt antud tähtaja. Pärast 26. aprilli 2021 toimunud istung oleks toimunud
3-21-995 hiljem, kui seaduses sätestatud ühekuuline tähtaeg. Terviseameti e-kirjadest ei tulene õigust KOKS-is sätestatud tähtaegu pikendada.
24.Terviseamet saatis volikogu istungi toimumise päeval 26. aprillil kell 11.31 vallasekretär D. Asile ning vallavolikogu esimehele järgmise sisuga e-kirja (dtl 41): „Terviseametile teadaolevalt toimub 26.04.2021 kell 16.00 Valga Kultuuri- ja Huvialakeskuses Valgavallavolikogu istung. Seoses sellega juhib Terviseamet Teie tähelepanu, et Teil tuleb vältimatult tagada: 1. istungiks kasutatava ruumi 25% täituvuse nõue. See tähendab, et igale ruumis viibivale isikule peab olema tagatud istungiks kasutatavas ruumis 16m2 põrandapinda. (Nt kui istungisaalis viibib 20 inimest, siis peab istungiruum olema vähemalt 320m2). 2. istungil osalevad isikud on hajutatud ja hoiavad üksteisega vähemalt 2meetrist vahemaad 3. kõik osalejad kannavad maske 4. kohapeal ei viibi haigusnähtudega isikuid 5. desinfitseerivate vahendite olemasolu Juhul kui Valga Vallavolikoguistungil ei ole tagatud kõik ülaltoodud tingimused, ei ole lubatud viia nimetatud istungit läbi.“. Terviseamet palus juhul, kui otsustatakse viia istung läbi, vastata teatud küsimustele ning edastada riskide maandamise kava.
25.Valga Vallavolikogu esimees A. Nääme saatis 26. aprillil 2021 kell 15:25 volikogu liikmetele kirja, milles selgitas, et volikogu istungit ei ole võimalik läbi viia (dtl 43,44). Volikogu esimees selgitas, et ei ole võimalik täita istungiks kasutatava ruumi 25% täituvuse nõuet ja seda, et igale ruumis viibivale isikule peab olema tagatud istungiks kasutatavas ruumis 16 m2 põrandapinda. Viidates töökorra § 11 lg-le 2, selgitas A. Nääme, et juhul, kui muuta istungi läbiviimise asukohta, siis sellekohast informatsiooni ei saa edastada viimasel hetkel. Viidatud säte näeb ette, et kutse, milles on märgitud koosoleku toimumise aeg ja koht ning koosoleku päevakorraprojekt koos päevakorras olevate materjalidega, edastatakse elektrooniliselt komisjoni liikmetele ja kutsutavatele isikutele vähemalt neli tööpäeva enne koosoleku toimumist. Samuti ei näe töökord ja põhimäärus ette elektroonilise istungi läbiviimise võimalust. Isegi, kui see oleks võimalik, on see ümberkorraldamine aeganõudev ning ei ole läbiviidav niivõrd lühikese aja jooksul. Sellest A. Nääme e-kirjast ega kohtule esitatud muudest tõenditest ei nähtu, et kiri saadeti umbusaldamise avaldamise ära hoidmiseks (nagu väidab vastustaja). Eelkõige on probleemiks olnud siiski Terviseameti 26. aprilli 2021. a seisukoht ja ohutu istungi pidamine.
26.Volikogu liige I. Unt edastas istungil osalejatele 26. aprillil 2021 kell 15:57 e-kirja (dtl 44), milles selgitas, et KOKS ei näe ette võimalust istungi ärajätmiseks. Kui istungi kutse on juba väljastatud, on volikogu liikmetel õiguspärane ootus, et istung toimub ning nad saavad päevakorras olevaid küsimusi arutada. I. Unt selgitas, et istung toimub vastavalt kutsele. Kasutusel on mitu ruumi ning järgitakse terviseameti poolt kehtestatud nõudeid. Seejuures viitas I. Unt Tallinna Halduskohtu otsusele asjas nr 3-07-530, mille p-s 38.1 selgitati, et volikogu esimees ei saa ainuisikuliselt muuta istungi päevakorda ega istungit ära jätta.
27.Tallinna Halduskohus on tõepoolest 15. detsembri 2009. a otsuses asjas nr 3-07-530 p-s 38.1 viitega Riigikohtu 8. juuni 2007. a otsusele asjas nr 3-4-1-13-07 selgitanud, et KOKS § 43 lg 1 kohaselt kutsub volikogu istungi üldjuhul kokku volikogu esimees. Samas ei näe KOKS ette võimalust volikogu istungite ärajätmiseks. Kui volikogu istungi kutse on juba väljastatud, on volikogu liikmetel õiguspärane ootus, et istung toimub ning nad saavad päevakorras olevaid küsimusi arutada. Seega ei saa volikogu esimees tagantjärele ainuisikuliselt muuta istungi päevakorda või istungit hoopis ära jätta, st ainuisikuliselt takistada volikogu liikmetel teostamast oma mandaati KOKS-is sätestatud korras. Seetõttu oli istungile saabunud volikogu liikmetel õigus pidada istung omaalgatuslikult ilma esimehe osavõtuta. Kuigi Tallinna
3-21-995 Ringkonnakohus on 30. detsembril 2010 viidatud halduskohtu otsuse osaliselt tühistanud, ei puuduta tühistatud osa halduskohtu otsuse p-s 38.1 toodud järeldust.
28.Valga Vallavolikogu istung toimus 26. aprillil 2021, volikogu aseesimees A. Illak avas istungi ja juhatas seda arutelupunktide 1-6 osas (istungi protokoll nr 44, dtl 45). Istungil avaldati umbusaldust Valga Vallavolikogu esimehele A. Näämele (OE 1-4/32, dtl 46-47) ja vallavanem E. Karusele (OE 1-4/28, dtl 47). Vaidlust ei ole selles, et volikogu liikmetele oli teada, et
26.aprillil 2021 volikogu istung ikkagi toimub, kuigi vallavolikogu esimees A. Nääme oli saatnud vastupidise sisuga kirja. Samas ei saanud I. Undi kirjast (vt otsuse p 26) järeldada istungi ärajätmise soovi. Vastupidi I. Unt rõhus sellele, et KOKS ei näe ette võimalust istungite ärajätmiseks. Riigikohus on pidanud võimalikuks, et volikogu võib teatud tingimustel istungile koguneda ka siis, kui volikogu esimees keeldub volikogu istungi kokkukutsumisest vähemalt neljandiku volikogu koosseisu poolt tõstatud küsimuste arutamiseks (Riigikohtu 16. aprilli 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-12-04, p 21). Riigikohus leidis viidatud asjas nr 3-4-1-12-04 (p 25), et kui volikogu istungil pole umbusalduse avaldamist veel algatatud, siis ei saa volikogu liikmed omaalgatuslikult koguneda istungile selleks, et avaldada volikogu esimehele umbusaldust. Sellises olukorras saavad nad omaalgatuslikult koguneda istungile selleks, et algatada umbusalduse avaldamist. Praeguses asjas oli aga umbusalduse avaldamine 26. märtsil 2021 juba algatatud, mistõttu võisid volikogu liikmed omaalgatuslikult koguneda, et avaldada volikogu esimehele ja vallavanemale umbusaldust. Seda enam, et KOKS §-s 43 sätestatud ühekuuline tähtaeg oli lõppemas.
29.Volikogu 26. aprilli 2021. a istungi protokollist nähtub, et vallavanem E. Karusele umbusalduse avaldamise põhjuseks oli asjaolu, et poliitiline tasakaal volikogus on muutunud. Sama on kirjas ka vaidlusaluses umbusalduse avaldamise otsuses nr 222 (dtl 118). Kohtu hinnangul erinevad need E. Karusele esitatud umbusaldamise põhjused esimese umbusaldamise avaldamise põhjustest (vt kohtuotsuse p 20). Seetõttu ei rikutud KOKS § 46 lg-t 8, mis sätestab, et kui umbusalduse avaldamine ei leidnud volikogu istungil toetust, siis ei saa samale isikule kolme kuu jooksul samal põhjusel algatada uut umbusalduse avaldamist. Samas nõustub kohus vastustajaga selles, et umbusaldamise avaldamise näol on tegemist poliitilise otsusega, mis ei pea tuginema konkreetsetele umbusaldavale etteheidetavatele tegudele või tegevusetusele.
30.Kaebaja E. Karuse leiab, et istungi toimumine oli õigusvastane, kuna Terviseamet oli selgesõnaliselt keelanud istungi pidamise juhul, kui ei ole võimalik täita Terviseameti toodud nõudeid. Vastustaja on kohtule selgitanud, et E. Karuse on esitanud kohtule Terviseameti Lõuna regionaalosakonna vaneminspektori L. Pilti poolt 26. aprillil 2021. a saadud kirja, kuid märkimata on jäetud, et tegelikult saadeti peale nimetatud kirja Terviseameti Lõuna regionaalosakonna juhataja T. Luhti poolt hoopis teise sisuga kiri. Vastustaja poolt kohtule edastatud 26. aprilli 2021. a Terviseameti teisest kirjast nähtub, et kirja eesmärk on kutsuda suuremale ettevaatlikkusele ning rakendama kõikvõimalikke valla käsutuses olevaid ohutusmeetmeid (dtl 122). Kirjas on märgitud, et Vabariigi Valitsus ei ole piirangute kehtestamisel keelanud nn asutusesiseseid töökoosolekuid ja istungeid, kuid valitsuse seatud meetmete eesmärgist peaksid oma töös siiski juhinduma ka kohalikud omavalitsused. Arvestades, et viirus levib tõhusamalt siseruumides ning sellest on mõjutatud eelkõige riskirühmad, siis on asjakohane järgida ka volikogu istungite puhul Vabariigi Valitsuse korralduses sätestatud avalike ürituste piiranguid. Ehk viiruse leviku vältimiseks on soovitatav ka KOV organite töökorralduses eelistada kaugtöölahendusi. Seega tuleks ka volikogu istungite puhul, kui need erandlikult toimuvad volikogu liikmete füüsilise kohale tulemisega, lähtuda sarnastest põhimõtetest – ruumi täituvus ei tohiks olla üle 25%, teiste isikutega tuleb hoida vähemalt kaks meetrit vahet, siseruumis tuleb kanda maski, tagatud on
3-21-995 desinfitseerimisvahendite olemasolu ja desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt. Sellest Terviseameti kirjast ei saa järeldada, et amet oleks keelanud 26. aprillil 2021 kell 16:00 läbiviidava istungi. Samuti ei saa Terviseameti 26. aprilli 2021. a e-kirjadest järeldada, et need on antud NETS § 28 lg 5 p-le 1 tuginedes (nagu väidavad kaebajad). Terviseameti eesmärgiks ei ole olnud KOV asutuste sulgemine või KOV-i tegevuse piiramine, vaid teavitamine.
31.Ka nähtub Terviseameti varasemast 23. aprilli 2021. a e-kirjast, et eesmärgiks pole olnud volikogu istungi keelamine (dtl 124). Kirjas selgitati, et „arvestades hetkelist epidemioloogilist olukorda, soovitame volikogu väliste inimeste istungile füüsilise kogunemise vältimiseks istung kinniseks kuulutada, kuid teha istungist siiski veebi otseülekanne.“ Terviseamet saatis kirjaga ka lingi Rahandusministeeriumi kodulehele, milles olid avaldatud soovitused muuhulgas volikogu istungite läbiviimise kohta. Nendes soovitustes öeldakse järgmist „Vabariigi Valitsus ei ole piirangute kehtestamisel keelanud nn asutusesiseseid töökoosolekuid ja istungeid (välja arvatud avalike koosolekute pidamine siseruumides, milleks on näiteks planeeringute avalikud arutelud, rahvakoosolekud), kuid valitsuse seatud meetmete eesmärgist peaksid oma töös siiski juhinduma ka kohalikud omavalitsused.“ Seega ei seatud Vabariigi Valitsuse poolt volikogu istungite läbiviimisele piiranguid.
32.Asja materjalidest nähtub, et kõigile volikogu liikmete, sh kaebajatele, oli tagatud võimalus volikogu 26. aprilli 2021. a istungist osa võtta ja selleks ka valmistuda (istungi päevakord oli saadetud juba 8. aprillil, vt ka kohtuotsuse p 22). Kaebajad pidid mõistma, et volikogu istungil plaanitakse arutada päevakorrakohaseid punkte, sh neile umbusalduse avaldamist. Ka pidid nad mõistma, et kui nad ei osale istungil, ei saa nad kasutada oma õigust lõppsõnale.
33.Tartu Ringkonnakohus on 9. mai 2017. a otsuses asjas nr 3-15-2746 p-des 27 ja 28 selgitanud, et volikogu kokkukutsumise korra otstarbeks on tagada, et kõik volikogu liikmed oleksid teadlikud sellest, kus ja millal volikogu istung toimub ning millised küsimused istungil arutamisele ja otsustamisele tulevad, samuti võimaldada volikogu liikmetele piisav aeg istungi päevakorras olevates küsimustes seisukoha kujundamiseks. Seeläbi saavad volikogu liikmed täita oma õigusi ja kohustusi volikogu liikmetena, osaledes volikogu istungil volikogu pädevuses olevate otsuste tegemisel nii arvamuse avaldamise kui ka hääletamise teel. Teisalt ei loo volikogu kokkukutsumise teate saatmine korras nimetamata isiku poolt volikogu liikmetele kohustust istungil osalemiseks ning seega on vähemalt kahtluse all sel viisil kokku kutsutud volikogu istungil vastu võetud otsuste õiguspärasus. Eeltoodust ei saa ringkonnakohtu hinnangul siiski järeldada, et igasugune kõrvalekalle volikogu kokkukutsumise korrast tingib volikogu otsustuste õigusvastasuse või tühisuse. Korra järgimise sedavõrd range nõue võiks viia olukorrani, kus volikogu ei saagi tööd jätkata, kui volikogu esimees ei soovi volikogu kokku kutsuda (näiteks iseenda umbusaldamise otsustamiseks).
34.Kahtlemata on isikul õigus võtta osa umbusaldusavalduse arutamiseks määratud vallavolikogu istungist ning võtta seal sõna, kuid seejuures ei eelda umbusalduse avaldamine ärakuulamisõiguse tagamist haldusmenetluse seaduse tähenduses. Kohus nõustub vastustajaga selles, et umbusalduse avaldamisel esitatud põhjendused ei olnud sellised, mille puhul oleks E. Karusel vajalik olnud esitada lõppsõna. Lisaks ei keelanud keegi kaebajatel lõppsõna õigust kasutada.
35.Eelnevale tuginedes on kohus seisukohal, et vaidlustatud otsuste puhul pole tehtud selliseid menetlus- ega vormivigu, mis tingiksid otsuste tühistamise. Vaidlustatud otsustega on kaebajatele kui vallavanemale ja volikogu esimehele avaldanud umbusaldust volikogu, st
3-21-995 organ, kellel oli selleks pädevus. Umbusalduse algatamine toimus KOKS § 46 lg 11 ja lg 2 kohaselt.
36.HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kuna vastustaja ei ole kohtule esitanud kuludokumente ja menetluskulude nimekirja, jäävad menetluskulud poolte endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Kadri Palm kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.