Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
5. juuli 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-21-867
Haldusasi
PKI OÜ kaebus Keskkonnaameti 24. märtsi 2021. a kirja nr 7-10/21/3794-2 osaliseks tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks tuvastada Astangu püsielupaiga loomisel Moonalao tn 6 ja Moonalao tn 20 kinnistute tervikuna riigile omandamise kohustus või alternatiivselt vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 27. aprilli 2021. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – PKI OÜ, esindajad v.adv Mikk Lõhmus ja v.adv Vitali Šipilov Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Reelika Metshein
Menetluse alus ringkonnakohtus
PKI OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta PKI OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 27. aprilli 2021. a määrus haldusasjas nr 3-21-867 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaamet (KeA) menetles ettepanekut moodustada Tallinnas Haabersti linnaosas Astangul nahkhiirte (Vespertilionidae sp.), rohe-raunjala (Asplenium viride), püstkiviriku (Saxifraga adscendens) ja pruuni raunjala (Asplenium trichomanes) püsielupaik.
2.Moonalao tn 6 (registriosa nr 365801; katastritunnus 78406:605:0040; pindala 108 520 m2; 100% maatulundusmaa) ja Moonalao tn 20 (registriosa nr 16892101; katastritunnus 78406:605:0280; pindala 33 072 m2; 100% sihtotstarbeta maa) kinnistute omanik PKI OÜ esitas 19.02.2021 taotluse määrata looduskaitseseaduse (LKS) § 20 lg 13 alusel kindlaks, et
3-21-867 Moonalao tn 6 ja 20 kinnistud kuuluvad püsielupaiga moodustamisel riigi poolt omandamisele tervikuna. Moonalao tn 6 kinnistu jääks kavandatava püsielupaiga alale tervikuna ja Moonalao tn 20 kinnistu osaliselt. KeA teavitas 25.01.2021 kirjaga taotlejat, et LKS § 20 alusel kuulub riigi poolt omandamisele ainult püsielupaiga sihtkaitsevööndisse jääv ala (Moonalao tn 6 kinnistust 0,58 ha ja Moonalao tn 20 kinnistust 3,09 ha), mille riigile omandamise kulu on 1 069 000 eurot. Samas tuleks kinnistud riigile omandada tervikuna, sest mõlemat kinnistut hõlmab osaliselt I kaitsekategooria liikide (rohe-raunjalg ja püstkivirik) püsielupaik (LKS § 20 lg 13 p 2). LKS § 20 eesmärk on kompenseerida sellise kinnistu omaniku õiguste riivet, kes ei saanud kinnistu omandamisel looduskaitseliste piirangutega arvestada ja ei soovi neid taluda. Taotleja omandas kinnistud 2019. a jaanuaris, mil püsielupaika ei olnud veel moodustatud ning selle kavandatav ala oli oluliselt väiksem. Kavandatav arendus- ja ehitustegevus oleks oluliselt takistatud ka piiranguvööndis, mistõttu oleks tegemist faktilise sundvõõrandamisega. Taotleja palus ühtlasi esitada andmed, mille põhjal on kinnistute sihtkaitsevööndisse jääva osa riigile omandamise kuluks hinnatud 1 069 000 eurot.
3.Keskkonnaamet vastas 24.03.2021 kirjaga nr 7-10/21/3794-2, et LKS §-s 20 sätestatud kinnisasja riigile omandamise menetluse saab algatada alles pärast loodusobjekti kaitse alla võtmist. Kaitse alla võtmise menetluse käigus hindab KeA mh maade riigile omandamise kulu ja seda tehakse üldjuhul Maa-ameti kinnisvaratehingute andmebaasi alusel. Praegusel juhul on aga tellitud ekspertarvamus (2003-8407-01/AT) kutseliselt hindajalt. Seda ekspertarvamust ei kasuta KeA siiski kinnisasja väärtuse määramisel riigile omandamise menetluses, vaid selles menetluses tellitakse iga omandatava kinnisasja uus ja asjakohane hindamine. Kui maaomanik hinnaga ei nõustu, on tal võimalik tellida alternatiivne hindamine. LKS § 20 lg 13 p 2 kohaselt võib riik omandada osaliselt I kaitsekategooria liigi püsielupaigas paikneva kinnisasja tervikuna siis, kui kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine (Moonalao tn 6 ja 20 kinnistute piiranguvööndis paiknev ala on valdavalt maatulundusmaa sihtotstarbega metsamaa ning sihtkaitsevööndisse jääb neist vastavalt 28% ja 18%) on Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määruse nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused“ (määrus nr 242) § 31 tähenduses oluliselt piiratud enamal kui 50% kinnisasja pindalast. Projekteeritavast Astangu püsielupaigast välja jäävatest Moonalao tn 6 ja 20 kinnistute osadest on võimalik moodustada sihtotstarbeliselt kasutatavad ning maakorraldusseaduse § 5 lg 2 p-de 5 ja 6 nõuetele vastavad kinnisasjad. Leiukohtade suurust ja paiknemist arvestades ei ole kinnistute tervikuna riigile omandamine põhjendatud.
4.PKI OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 23.04.2021 kaebuse KeA 24.03.2021 kirja nr 710/21/3794-2 tühistamiseks osas, milles tuvastati, et Moonalao tn 6 ja 20 kinnistute tervikuna riigile omandamine ei ole pärast projekteeritava Astangu püsielupaiga moodustamist lubatav, ning KeA kohustamiseks tuvastada, et Astangu püsielupaiga moodustamise korral kuuluvad Moonalao tn 6 ja 20 kinnistud riigi poolt omandamisele tervikuna, või alternatiivselt kohustada KeA-d vaatama PKI OÜ 19.02.2021 taotlus uuesti läbi. KeA 24.03.2021 kiri on eelhaldusakt (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2), millega on siduvalt tuvastatud menetluse tulemust mõjutav asjaolu, et riik ei omanda kaebaja kinnisasju tervikuna. Kui tegemist ei ole eelhaldusaktiga, siis on KeA 24.03.2021 kiri haldustoiming, mida saab halduskohtus iseseisvalt vaidlustada (HKMS § 5 lg 1 p-d 1, 2 ja 6 ning § 6 lg 1).
5.Tallinna Halduskohus tagastas 27.04.2021 määrusega PKI OÜ kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. LKS § 20 alusel kinnisasja riigi poolt omandamine eeldab kaitse alla võetud loodusobjekti (nt püsielupaiga) kaitserežiimist tingitud kitsenduste esinemist, kuid Astangu püsielupaiga kaitse alla võtmise menetlus on alles pooleli 2(5)
3-21-867 ning seega puuduvad piirangud, mille olemasolust lähtudes saaks üldse kaaluda kinnistute riigi poolt omandamist. Seadus ei sätesta kavandatava kaitsealuse loodusobjekti asukohas oleva kinnisasja omaniku õigust nõuda, et juba loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse käigus otsustataks ära kinnisasja omandamine või selle tingimused. Seega ei saa kaebaja õigusi rikkuda asjaolu, et KeA ei ole määranud, et vaidlusalused kinnistud kuuluvad riigile omandamisele tervikuna. Olenemata sellest, kas KeA 24.03.2021 kirjas esitatud seisukohad on põhjendatud või mitte, on ilmne, et neil puudub mis tahes siduv õigusmõju. Tegemist ei ole eelhaldusaktiga, millega oleks siduvalt kindlaks määratud, kas või millistel tingimustel kuulvad vaidlustatud kinnistud riigile omandamisele. Haldusorgani seisukohtadel õiguse kohaldamise kohta tulevikus aset leidvatel hüpoteetilistel asjaoludel ei ole eelhaldusakti iseloomu. Lisaks on kinnisasja riigile omandamise otsustamine määruse nr 242 § 11 kohaselt keskkonnaministri pädevuses ning õigusaktidest ei tulene KeA-le pädevust määrata eelnevalt õiguslikult siduvalt kindlaks kinnisasja omandamise tingimused. Kinnisasja riigile omandamise kohustuse või selle tingimuste seisukohast ei ole määravat tähendust ka sellel, kuidas hinnatakse loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluses kinnisasjade riigile omandamisega kaasnevaid kulusid. Riik ei saa kinnisasja omandamise üle otsustamisel dikteerida hinda lähtuvalt sellest, milliseks hinnati kinnistu väärtust kaitse alla võtmise menetluses. Isegi kui Astangu püsielupaik moodustatakse kavandatud kujul ning riik alustab tulevases kinnisasja omandamise menetluses läbirääkimisi samasuguselt positsioonilt, nagu on avaldatud KeA 24.03.2021 kirjas, ei too see vääramatult kaasa kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuvat õigusvastast tagajärge. Seega ei ole tegemist menetlustoiminguga, mille vaidlustamine oleks kaebaja õiguste kaitseks vajalik või lubatav. Kui pädev haldusorgan keeldub pärast Astangu püsielupaiga moodustamist vaidlusaluste kinnisasjade (tervikuna) omandamisest, on kaebajal võimalik seda otsust vaidlustada ning esitada oma vastuväited kõigile õiguslikele põhjendustele ja faktilistele asjaoludele antud hinnangutele.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.PKI OÜ palub 12.05.2021 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja võtta tema kaebus menetlusse. Halduskohus ei käsitlenud kaebaja kinnistute riigile omandamise võimalusi LKS § 20 lg 13 p 2 ja määruse nr 242 § 3 lg 3 alusel, mistõttu on see olulise põhjendamisveaga. KeA 24.03.2021 kiri on eelhaldusakt, millega vastustaja on selgesõnaliselt ja tingimusteta otsustanud, et Moonalao tn 6 ja 20 kinnistute tervikuna riigile omandamine ei ole lubatav. Isegi kui tegemist ei ole eelhaldusaktiga, on tegemist haldustoiminguga, mis allub samuti kohtulikule kontrollile, sest vastustaja on sellega välistanud võimaluse omandada kinnistud tervikuna (s.o juba menetluse käigus on võimalik järeldada, et menetluse tulemusena antav haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane). Halduskohus on ebaõigesti väitnud, et KeA-l ei olnud õigust anda siduvat eelhaldusakti, sest tegemist on tuvastava, mitte kujundava eelhaldusaktiga. Sellise akti andmiseks tuleneb üldvolitus HMS § 52 lg 1 p-st 2. Seejuures ei ole KeA keeldunud kaebaja 19.02.2021 taotluse lahendamisest, vaid tegi selle suhtes negatiivse otsuse. Asjakohatu on viide, et püsielupaiga moodustamise menetlus on alles pooleli, sest LKS § 20 lg 13 p 2 ja määruse nr 242 § 3 lg 3 kohaselt ei sõltu kinnisasja riigile tervikuna omandamine püsielupaiga kaitsekorra konkreetsetest tingimustest. Eluliselt ja senise praktika põhjal pole usutav, et 24.03.2021 kirjale vaatamata otsustaks vastustaja siiski omandada kinnistud tervikuna. Kinnistute omandamise üle on pädev otsustama KeA ja määruse nr 242 § 11 ei ole asjassepuutuv. Halduskohtu põhjenduste järgi oleks KeA 24.03.2021 otsus tühine, sest selle on teinud ebapädev haldusorgan (HMS § 63 lg 2 p 3), ja kohus pidanuks juhtima tähelepanu vajadusele esitada tühisuse tuvastamise nõue. Kinnistute riigile omandamisega kaasnevad kulud ei puutu kaebeõiguse küsimuses asjasse.
3(5)
3-21-867
7.Keskkonnaamet palub 01.06.2021 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Vastustaja 24.03.2021 kiri oli vastus kaebaja selgitustaotlusele, mitte õiguslikult siduv eelhaldusakt. LKS § 20 lg 1 kohaselt ei algatata kinnisasja omandamise menetlust enne püsielupaiga moodustamist ja KeA-l puudub ka pädevus kinnisasja omandamise otsuse tegemiseks, sest määruse nr 242 § 11 kohaselt on selleks pädev keskkonnaminister. Määruse nr 242 § 6 lg-te 3 ja 4 kohaselt otsustab ka omandamismenetluse algatamise või omandamisest keeldumise keskkonnaminister kaitstava loodusobjekti valitseja ettepanekul. KeA-l on küll eelnõu koostamise pädevus, kuid seda üksnes juhul, kui ala kaitsekord on juba kehtestatud. Kuna teoreetiliselt on võimalik, et ala kaitsekord võib menetluse käigus muutuda, siis lähtus KeA 24.03.2021 kirjas hüpoteetilisest olukorrast ja andis selle põhjal oma esialgse hinnangu. KeA 24.03.2021 kiri ei kujuta endast ka haldusakti eelnõu omandamismenetluses ja seega ei ole tegemist menetlustoiminguga, mida oleks võimalik iseseisvalt vaidlustada (vt Riigikohtu 21.06.2010 otsus nr 3-3-1-39-10, p 21). KeA 24.03.2021 kiri ei riku kaebaja õigusi ning kuna tegemist ei ole omandamismenetluses tehtud otsusega, ei mõjutaks selle tühistamine kaebaja kinnisasjade omandamist.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.PKI OÜ määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu määruse põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata.
9.Kaebaja seisukoht, et KeA 24.03.2021 kiri on eelhaldusakt LKS § 20 lg-s 2 sätestatud keskkonnaministri otsusele kinnisasja riigile omandamise kohta, näib põhinevat asjaolul, et kuivõrd PKI OÜ taotles 19.02.2021 pöördumises mh selle kindlaks määramist, et Moonalao tn 6 ja 20 kinnistud kuuluvad Astangu püsielupaiga moodustamise korral LKS § 20 lg 1 3 alusel omandamisele tervikuna, ja KeA 24.03.2021 kirjas selgitati, et kõnealuste kinnistute tervikuna riigile omandamine ei ole pärast Astangu püsielupaiga moodustamist lubatav, siis tegi KeA õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2). See seisukoht on ekslik. Lisaks sellele, et praegusel juhul ei olnud kinnisasja omandamise menetlust üldse alustatud (ja seda ei saanud alustada enne kaitse alla võtmise menetluse lõppu ehk enne keskkonnaministri 10.06.2021 määruse nr 30 „Astangu nahkhiirte, rohe-raunjala, püstkiviriku ja pruuni raunjala püsielupaiga kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ kehtestamist), on halduskohus õigesti rõhutanud, et menetluse algatamiseks ja omandamise otsuse tegemiseks on pädev mitte KeA, vaid keskkonnaminister (LKS § 20 lg 2, määruse nr 242 § 6 lg 4 ja § 11). Kaitstava loodusobjekti valitsejal on küll kinnisasja omandamise ettepaneku tegemise õigus, mille raames hinnatakse mh kinnisasja riigile omandamise lubatavust ja põhjendatust, kuid õigusaktidest ei tulene, see oleks keskkonnaministrile siduv. HMS § 52 lg 1 p-s 2 sisalduv üldvolitus tuvastavate eelhaldusaktide andmiseks peab siiski jääma haldusorganile seadusega antud pädevuse piiridesse. See tähendab, et nimetatud sätte alusel saab tuvastava eelhaldusakti ilma seadusest tuleneva erivolituseta anda üksnes haldusorgan, kes on pädev samas küsimuses andma ka lõpphaldusakti. Kõigil muudel juhtudel peab ka tuvastava (eel)haldusakti andmiseks tulenema volitus seadusest (vrd Riigikohtu 19.11.2012 otsus nr 3-3-1-43-12, p 19).
10.Halduskohtule ei ole põhjust heita ette sedagi, et kohus ei viidanud KeA 24.03.2021 kirja võimalikule tühisusele, sest esiteks saab haldusakti tühisuse tuvastada ka tühistamiskaebuse alusel (vt HKMS § 41 lg 4) ja teiseks ei ole KeA 24.03.2021 kirja võimalik mõista viisil, et vastustaja soovis sellega määrata (oma pädevust ületades) lõplikult ja siduvalt kindlaks, et Moonalao tn 6 ja 20 kinnistuid riigile tervikuna ei omandata. Kaebaja vastupidised väited on ilmselgelt otsitud. KeA ei ole pädev andma kaebaja taotletud tuvastust ja kaebaja ei ole toonud välja ühtegi normi, mille alusel oleks tal õigus sellist tuvastust nõuda. Halduskohus märkis ka 4(5)
3-21-867 õigesti, et KeA 24.03.2021 kirjas väljendatud esialgne hinnang kaebaja kinnistute omandamise põhjendatud ulatuse kohta, mis ei ole omandamise otsustamiseks pädevale keskkonnaministrile siduv, ei ole sellise tähendusega toiming, mille põhjal peaks järeldama, et järgneva menetluse lõpptulemus ei saaks olla õiguspärane. Kaebajal on võimalik esitada kõik sisulised vastuväited edasises omandamismenetluses ja vajaduse korral vaidlustada selle menetluse lõpptulemust (nt kui kinnisasja omandamiseks kokkulepet ei saavutata, siis kinnisasja omandamise menetluse lõpetamist või kinnisasja sundvõõrandamist).
11.Kuna halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu õiguspäraselt, siis ei olnud halduskohtul vajadust analüüsida kaebaja sisulisi väiteid, kas Moonalao tn 6 ja 20 kinnisasjade riigile tervikuna omandamiseks võiksid esineda LKS § 20 lg 13 p-s 2 ja määruse nr 242 § 3 lg-s 3 toodud alused. Kaebaja etteheited halduskohtu määruse põhjendamispuudustele on seetõttu alusetud.
12.Eelneva põhjal jääb PKI OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 27.04.2021 määrus muutmata. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.