Keskkonnaõigus › Looduskaitse

3-22-800 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

2(20)

3-22-800 nilssonii), tõmmu- või habelendlane (Myotis brandtii/mystacinus), lisaks 14 III kaitsekategooria loomaliiki. Moonalao tn 20 kinnistul on inventeeritud keskkonnaregistri andmetel järgmiste liikide kasukohad/elupaigad: II kaitsekategooria loomaliigid habelendlane, nattereri lendlane, suurkõrv, tõmmulendlane, tiigilendlane, veelendlane ja põhja-nahkhiir.

3(20)

3-22-800 kasvukohtade osad on tsoneeritud püsielupaiga sihtkaitsevööndisse, kus kaitsekorraga on võimalik saavutada liikide soodne seisund. Arvestades I kaitsekategooria liikide kasvukohtade suurust, seisundit ja asjaolu, et väljapoole püsielupaiga sihtkaitsevööndit on võimalik maakorraldusseaduse § 5 lg 2 p-des 5 ja 6 sätestatud nõutele moodustada eraldisseisev kinnistu, ei rakenda Keskkonnaamet kinnisaja omandamisel LKS § 20 lg 13 p-s 2 sätestatud erandit. Kuna piirangud on olulised vähemal kui 50% kinnisasja pindalast, ei piira kaitsekord kinnistu sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ning LKS § 20 lg 1 kohaselt ei ole kinnisasja riigile tervikuna omandamine lubatud. 2) Moonalao tn 20 kinnistu ei ole elamumaa, ärimaa, tootmismaa, mäetööstusmaa ega maatulundusmaa sihtotstarbega. Kinnistul ei ole tehtud raieid, mis kinnisasja loodusliku seisundi tõttu välistaksid uuendusraie järgmise 20 a jooksul ning sellel ei esine poollooduslikke kooslusi ega pilliroogu. Kinnistu püsielupaiga sihtkaitsevööndis paiknev osa (0,6 ha; 18% kinnisasja pindalast) vastab määruse nr 242 § 31 lg-le 2, mille kohaselt piirab sihtkaitsevööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt. Kinnistu paikneb 1,5 ha ulatuses (45,3% kinnisasja pindalast) Astangu ja Moonalao piiranguvööndites. Kinnistu piiranguvööndite metsamaa kõlvik (1,2 ha) moodustab 80% piiranguvööndites paikneva maa pindalast ja metsa arenguklass on valdavalt kategoorias keskealine, kuid kinnistu ei ole maatulundusmaa sihtotstarbega ning kaitsekord ei keela uuendusraiet täielikult. Moonalao tn 20 kinnistu Astangu ja Moonalao piiranguvööndites paiknev osa vastab määruse nr 242 § 31 lg-s 3 sätestatule, mille kohaselt ei piira piiranguvööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt. Kuna piirangud on olulised vähemal kui 50% kinnisasja pindalast, ei piira kaitsekord Moonalao tn 20 kinnistu sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ning LKS § 20 lg 1 kohaselt ei ole kinnisasja riigile tervikuna omandamine lubatud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

4(20)

3-22-800 tervikuna, seega on LKS § 20 lg 13 p-st 2 ning määruse nr 242 § 3 lg-st 3 tulenevad eeldused kinnistute puhul täidetud. Vastustaja on neid sätteid valesti kohaldanud. 3) Käskkirjas on vastustaja leidnud, et tulenevalt määruse nr 242 § 31 lg-st 7 on kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine oluliselt piiratud juhul, kui piirangud on olulised enamal kui 50% kinnisasja pindalast. Seega võivat riik LKS § 20 lg 13 p 2 alusel omandada I kaitsekategooria liigi püsielupaigas paikneva kinnisasja tervikuna üksnes siis, kui kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine on määruse nr 242 § 31 järgselt oluliselt piiratud enamal kui 50% kinnisasja pindalast. Vastustaja ajab kinnisasjade omandamisel segi pindalalise ja liigipõhise kriteeriumi ning muudab seeläbi LKS § 20 lg 13 p 2 regulatsiooni sisutühjaks. Vastustaja käsitlus taandub sellele, et kuna mõlema kinnistu kasutamine on oluliselt piiratud vaid sihtkaitsevööndi osas, ei piira kaitsekord kinnistute kasutamist oluliselt ja kinnisasjade riigile tervikuna omandamine ei ole lubatav. Vastustaja on läbivalt sisustanud kinnisasja kasutamise olulist piiramist läbi pindalalise kriteeriumi ning lähtunud sellest ka I kaitsekategoorialiikidega arvestamisel. Samas eristab seadus (LKS § 20 lg 13 p-d 1 ja 2) kinnisasja kasutamise olulise piiramise sisustamisel pindalalist ja kaitseliigipõhist kriteeriumit. Pindalalised ja asukohakaalutlused ei mõjuta kinnistu omandamist I kaitsekategooria liigi olemasolu tõttu LKS § 20 lg 13 p 2 alusel. Vastustaja käsitlus, et LKS-is on LKS § 20 lg 13 p 2 osas sätestatud erand, on paljasõnaline. Sellist erandit ei tee ka määrus nr 242. Määruse nr 242 § 31 sätestab kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks. Seega määruse nr 242 § 31 täpsustab LKS § 20 lg-t 1 kui üldreeglit ning määruse nr 242 § 3 lg-t 1. Määruse nr 242 § 31 ei näe ette erinormi LKS § 20 lg 13 p 2 ega määruse nr 242 § 3 lg 3 osas, mis reguleerivad kinnisasja tervikuna omandamist siis, kui see asub I kaitsekategooria liigi püsielupaigas. LKS § 20 lg 13 p 2 ja määruse nr 242 § 3 lg 3 on erinormid LKS § 20 lg 1 ning määruse nr 242 § 3 lg 1 osas – need reguleerivad olukorda, mil riik omandab kinnistud tervikuna, sõltumata sellest, kas kinnisasja kasutamine on piiratud oluliselt või mitte. Seetõttu ei saa määruse nr 242 § 31 kui üldnormi täpsustav säte kohalduda erinormidele. Seadusest ei nähtu volitusnormi, mis lubaks Vabariigi Valitsusel kalduda kõrvale LKS § 20 lg 13 p-st 2. Riigikohtu praktika seab ranged kriteeriumid volitusnormi selgusele (nt RKPJKo 20.12.1996 otsus nr 3-4-1-3-96). Vastustaja ei selgita, mida pidas seadusandja LKS § 20 lg 13 p 2 sätestamisega silmas, ega põhjenda, kuidas saaks tema käsitluse kohaselt I kaitsekategooria liigi püsielupaiga osalise olemasoluga kinnistutel arvestada. Seega käitub vastustaja sisuliselt nii, nagu poleks LKS § 20 lg 13 p-i 2 üldse olemas. 4) Kui määrus ja seadus on vastuolus, tuleb seaduslikkuse põhimõtte (PS § 3) kohaselt kohaldada seadust. Määrusega ei tohi täpsustada üldnormi (LKS § 20 lg 1) osas, milles see on juba täpsustatud seaduses oleva erinormiga (LKS § 20 lg 13 p 2). Kui määruse sisu oleks ebaselge, tuleks määrust tõlgendada kooskõlaliselt seadusega, eriti olukorras, kus LKS § 20 lg 13 p-st 2 tuleneb kaebajale subjektiivne õigus, et riik omandaks kinnisasja tervikuna. Kohtupraktika järgi on LKS § 20 eesmärgiks kaitsta kinnisasja omaniku õigusi, kuid vastustaja käsitlus tooks kaasa kaebaja põhiõiguste piiramise ilma seadusliku aluseta. Seadus näeb kinnisasja tervikuna omandamisel kaht eraldiseisvat alust. Hõlmatus I kaitsekategooria liigiga on iseseisev alus kinnistu tervikuna omandamiseks ning ei oma tähtsust, mis ulatuses hõlmab kaitseala kinnisasja pindala. Vastasel juhul muutuks vahetegemine LKS § 20 lg 13 punktide vahel sisutühjaks. 5) Vastustaja tuginemine määruse nr 242 § 31 lg-le 7 ning sellele, mis ulatuses püsielupaik piiraks kinnistute kasutamist pindalaliselt ja kus asuvad kaitstavate liikide kasvukohad, on

5(20)

3-22-800 asjakohatu. Seetõttu ei puutu käskkirja suurem osa põhjendusi asjasse ning vastustaja on LKS § 20 lg 13 p-st 2 ja määruse nr 242 § 3 lg-st 3 tulenevat kaalutlusõigust teostanud ebaõigesti. 6) Ka määruse nr 242 § 31 lg 3 p 1 ei saa olla kinnistute tervikuna omandamisest keeldumise aluseks. Selle kohaselt ei piira kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist kaitseala, püsielupaiga või kaitstava looduse üksikobjekti piiranguvööndis oluliselt, v.a juhul, kui kinnisasi on valdavas ulatuses maatulundusmaa sihtotstarbega metsamaa, millel kasvava metsa vanuseline struktuur on valdavalt kategoorias „valmiv” või „küps” ja kaitsekord keelab täielikult uuendusraie. Püsielupaiga kaitsekorra § 13 lg 1 p 1 näeb ette, et piiranguvööndis on keelatud uuendusraie, v.a püsielupaiga valitseja nõusolekul turberaie 1. septembrist 30. aprillini, kusjuures raielangile tuleb jätta hektari kohta alles vähemalt 40 tihumeetrit säilikpuid, säilitades õõnsustega puid. Seega on uuendusraie kinnistutel piiratud mitme kumulatiivse tingimusega: (i) tegu saab olla vaid turberaiega, (ii) ajaliselt, (iii) pindalaliselt, (iv) valitseja nõusolekuga. Praktiliselt on kaebaja jaoks tegemist uuendusraie täieliku keeluga, mistõttu määruse nr 242 § 31 lg 3 p 1 eeldused ei ole täidetud. Vastustaja on uuendusraiet sisuliselt kitsendanud nelja kumulatiivse eeldusega ning seeläbi piiranud kaebaja õigust nõuda, et riik ostaks kinnistud välja. Kaebaja on vastavad põhjendused toonud juba oma 24.11.2021 taotluses, kuid käskkirjas on vastustaja jätnud need käsitlemata. 7) Vastustaja kaalutlusotsus on põhjendamata, kaalutlemata ning otsus põhineb ebaõigetel andmetel. Käskkirjas on vastustaja leidnud, et rohe-raunjalal kaitse tegevuskava puudub ning Astangu panga rohe-raunjala populatsioon on noor, kasvukoht hiljuti asustatud ja liigile sobiv. Keskkonnaameti 28.10.2021 käskkirjaga nr 1-1/21/195 kinnitati I kaitsekategooria sõnajalgade kaitse tegevuskava (dtl 114-215) ning rohe-raunjalg on üks sellega hõlmatud liikidest. Vastustaja on leidnud, et Moonalao tn 6 kinnistul jäävad püstkiviriku ja rohe-raunjala kasvukohad nii püsielupaiga sihtkaitsevööndisse kui ka Astangu piiranguvööndisse, kuid liikide perspektiivsemad ja olulisemad kasvukohtade osad on tsoneeritud püsielupaiga sihtkaitsevööndisse, kus kaitsekorraga on võimalik saavutada liikide soodne seisund, ning tuginenud I kaitsekategooria liikide kasvukohtade suurusele, seisundile ja asjaolule, et väljapoole püsielupaiga sihtkaitsevööndit on võimalik moodustada eraldisseisev kinnistu. Seetõttu ei rakendatud kinnisaja omandamisel LKS § 20 lg 13 p-s 2 sätestatud erandit. Maakorraldusseaduse vastavad sätted näevad ette järgmised kriteeriumid: (i) kinnisasja terviklikkuse ja otstarbeka kuju tagamine, lihtsate ja selgete piiride loomine ning looduslike piiride arvestamine; (ii) kinnisasja kiildumise ja ribasuse vältimine. Vastustaja väitest, et perspektiivsemad ja olulisemad kasvukohtade osad on tsoneeritud püsielupaiga sihtkaitsevööndisse, tuleneb, justkui oleks kasvukohtade piiranguvööndisse jäetud osa väheperspektiivne ja ebaoluline ning soodsat seisundit seal ei tagata. See on vastuolus seadusega. Mh ei ole vastustaja analüüsinud, kuidas mõjutavad kaitsekorrast tulenevad piirangud kinnisasjade sihtotstarbelist, sh majanduslikult mõistlikku (tulusat) kasutamist, arendamist jne. 8) Keskkonnaamet on määranud püsielupaiga piirid ja kitsendused nii, et riik ei peaks formaalselt kinnistuid omanikelt välja ostma ning suunanud edasise menetluse kohalikule tasandile. Kinnistute tervikuna omandamine on kooskõlas vastustajal lasuva kaalutlusõiguse eesmärkidega – see kaitseb kaebaja kui kinnistud heauskselt omandanud isiku huve, ei kahjusta oluliselt avalikke huve ning kinnistutel on kaks I kaitsekategooria liiki. Püsielupaiga moodustamisel tervikuna omandamisele kuuluvate kinnistute arv ei ole praegu suur ning tervikuna omandamine ei saa riigile olla ülemäära kulukas.

6(20)

3-22-800 9) Kinnistute omandamisel esines kaebajal õiguspärane ootus, et ta saab kinnistuid arendada ja püstitada neile ehitisi. Kinnistute omandamise hetkel ei piiranud kaitsekord üldplaneeringu elluviimist. Haabersti linnaosa üldplaneeringu maakasutusplaani (dtl 296) järgi asuvad kinnistutel olemasolevad hooned (varemed) mitte rohealal, vaid ühiskondlike hoonete ja ettevõtlusalal. Planeeringu järgi võivad sellel alal paikneda kultuuri-, spordi-, vaba aja veetmisega seotud ettevõtted ja asutused ning kõrvalotstarbena ka teenindus-, toitlustus ja kaubandusasutused. Nii näeb üldplaneeringu seletuskiri (dtl 270) vastava ehituspiirkonna nr 43 jaoks ette (dtl 291–292) maakasutuse juhtotstarbeks rohealad, ühiskondlike hoonete, puhkeehitiste ning ärihoonete ala. Lisaks võib üldplaneeringu järgi olemasolevad paekivihooned vajaduse korral säilitada ning uushoonestust võib rajada ainult militaarhoonete varemete asukohtadesse. Militaarhoonete varemete asukohad moodustavad suure osa kinnistute pindalast, seejuures on üldplaneeringu seletuskirja järgi hoonete püstitamine lubatud ka rohealal. Astangu moonaladusid ümbritsev piirkond ei ole tegelikkuses roheala, vaid kooskõlas Tallinna linna üldplaneeringuga on see tugevalt reguleeritud detailplaneeringutega, aktiivselt hoonestamisel ning sisuliselt muutumas tiheasustusalaks. Nii nähtub püsielupaiga moodustamise aluseks olevast 2018. a nahkhiirte talvitumise ja sügisparvlemise uuringust (dtl 375–418). Kinnistute arendamine on kooskõlas piirkonna arengusuundadega. Püsielupaiga moodustamisega on riik kaebaja õiguspärast ootust rikkunud. 10) Püsielupaiga moodustamise tõttu on kinnistute kasutamine oluliselt piiratud. Moonalao äärse piiranguvööndi ala on tugevalt kaetud militaarse ja tehnogeense reostusega, mille peale on kasvanud mets (dtl 419–444). Kinnistutel asuvad ohtlikud radoonijäätmed (dtl 450–485). Kinnistud asuvad muinsusmälestise nr 8721 „Peeter Suure Merekindluse laskemoonalaod“ territooriumil (dtl 486–487). Muinsuskaitsepiirangud raskendavad kinnistute kasutamist olukorras, kus kaitsekord seab täiendavad kasutamispiirangud. Püsielupaiga moodustamine välistab võimaluse kinnistuid majanduslikult otstarbekalt kasutada, sh piiranguvööndisse jäävas osas. Üldplaneering nõuab, et kinnistute arendamisel ja hoonestamisel on vaja korrastada ala reostusest, mis on tekkinud laskemoonaladude rajamisest. See on ainuvõimalik planeerimis- ja ehituslike põhimõtete järgi. Militaarreostuse kõrvaldamine eeldab pinnasetöid. Keskkonnareostuse likvideerimisel kahjustuks suur osa püsielupaiga loodusväärtusi. Nimelt on laskemoonaladude koopad ning nende esine kaljulint ja kraav elupaigaks nii I kaitsekategooria taimedele kui ka kaitse alla võetavatele nahkhiirtele. Välja kaevatud kaevise peal kasvab mets, mis on moodustatava püsielupaiga kaitsealuste liikide toitumisala. Kavandatav kaitsekord ei võimalda kaeviste ja metsa likvideerimist, mh on metsaraiest lubatud vaid turberaie ning sedagi mitme kitsendusega. Ala veekogud on saastatud ning kinnistute arendamisel on vaja tegeleda nende puhastamise ja ümberkujundamisega, kuid kaitse-eeskiri ei luba olemasolevate veekogudega midagi ette võtta. Arvestades kinnistute ulatuslikku militaarreostust ja piirangute ulatust, on tegu faktiliselt sundvõõrandamisega. Faktiline ehk majanduslik sundvõõrandamine ei eelda kinnisasja kasutamise täielikku keeldu, vaid seda, et kinnisasja ei saa majanduslikult mõistlikult kasutada. Kinnistute kasutus on oluliselt piiratud ja käskkiri ei võimalda selle eest kohast hüvitist. 11) Riigikohtu praktika järgi ei mõjuta kinnistute jagamine kaheks katastriüksuseks looduskaitseliste piirangute intensiivsust (Riigikohut 15.06.2021 otsus asjas nr 5-21-3, p 35). Kinnistute jagamine sihtkaitse- ja piiranguvööndi osadeks ei aitaks kaebaja õiguste kaitsele kaasa. Kinnistute piiranguvööndi osa on võimalik mõistlikult majandada üksnes siis, kui piirkond lubatakse korrastada. Kaitse-eeskirjas toodud raiepiirangute puhul ei ole ala korrastamine võimalik, kuna pindalaline piirang 0,5 ha ja säilikpuude nõue hektari kohta 7(20)

3-22-800 välistab võimaluse ladustatud aluspinnast eemaldada. Püsielupaiga kaitsekord piirab läbi raiekeelu sisuliselt igasuguse võimaluse puhastada kinnistud sinna ladustatud diktüoneemast ja kuhjatud kaevist eemaldada. 12) Kaebaja õiguste riivet ei saa vähendada ega kinnistute omandamist välistada asjaolu, et kinnistutel puudub detailplaneering või elamumaa sihtotstarve. Detailplaneeringu menetlemine ei olnud võimalik püsielupaiga moodustamise tõttu. Keskkonnaamet menetles Astangu looduskaitseala, mis muutus hiljem Astangu püsielupaigaks, alates 2010. a. Alles 2021. a võeti ala püsielupaigana kaitse alla. Aastatel 2010–2021 hoiti Moonalao tänava planeeringute menetlust kinni, võttes omanikult võimaluse muuta läbi detailplaneeringute kinnistute otstarbeid. 7 päeva pärast püsielupaiga moodustamist teatati kaebajale, et ala kohta on alustatud kaitseala moodustamise menetlus, mis võib kesta aastaid. Seega on looduskaitselised menetlused jätnud kaebaja ilma võimalusest majandada kinnistuid kooskõlas omandamise ajal kehtinud üldplaneeringuga, mis lubab kinnistute arendamist ja hoonestamist. Sellises olukorras ei saa asjaolu, et kinnistutel puudub detailplaneering ja kinnistute sihtotstarve pole muudetud, kinnistute omandamist välistada. Kinnistute omandamist ja kaebaja omandipõhiõiguse kaitset ei saa takistada asjaolu, mis sõltub täielikult avalikust võimust ja mida kaebaja ei saa mõjutada. 13) Kaebaja ei vaidle vastu kinnistutel asuvate I kaitsekategooria liikide kaitsele. Samas toimub nende liikide kaitse Eesti elanikkonna ning kogu Euroopa Liidu elanikkonna heaks, mitte vaid kaebaja huvides, kuid kaasnevad piirangud jäävad kaebaja kanda, sh õiguseta saada kohast hüvitist. Riik ei pea hüvitist maksma üksnes siis, kui tegemist on sundvõõrandamisega, vaid ka siis, kui sundvõõrandamist ei toimu, kuid omandipõhiõiguse piiramine on intensiivne. Vastasel juhul on isiku omandiõigus piiratud ebaproportsionaalselt. Mõõdukuse juures oluline tingimus kinnisasja omaniku võrdne kohtlemine. Kaebaja kinnistud moodustavad 43% ehk pea poole kogu püsielupaigast. Seega jääb praktiliselt pool püsielupaigaga seotud omandikitsendustest kaebaja kanda. Sellises olukorras ei saa võrdsuspõhiõiguse järgimisest rääkida ning kaebaja omandipõhiõiguse riive on erakordne. Ilma kohase hüvitiseta ei ole see mõõdukas. 14) Sundvõõrandamisel on kaebajal PS § 32 lg 1 järgi õigus õiglasele ja kohesele hüvitisele. Regulatsioon, mis ei võimalda riigil kinnistuid tervikuna omandada, on vastuolus põhiseadusega (määruse nr 242 § 31 lg 3 p 1). Põhiõiguste piirang ei ole mõõdukas, kuna säte on jäik ega arvesta raiekeelu tegelikku mõju omanikule. Mh võivad põhiseadusvastased olla ka määruse nr 242 sätted (juhul, kui need on asjakohased), mis kitsendavad „olulise piiramise“ mõistet. 15) Vastustajat tuleb kohustada omandama kinnistud tervikuna, kuna uuel otsustamisel ei saa vastustaja kaebaja taotluse rahuldamisest keelduda. Kui konkreetset kohustamisnõuet ei ole võimalik rakendada, tuleb vastustajat kohustada asja uueks otsustamiseks.

8(20)

3-22-800 Vabariigi Valitsusele kehtestada kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, sätestati seaduses 21.02.2007 vastu võetud (01.04.2007 jõustunud) LKS ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise seadusega. Selle seaduse eelnõu (eelnõu 927 SE)1 eesmärgiks oli korrastada ja täpsustada erilist ökoloogilist väärtust omavate kinnisasjade vahetamist ja võõrandamist käsitlevaid regulatsioone, andmaks nendele toimingutele konkreetsed piirid. Eelnõu 927 SE seletuskirjas on LKS § 20 lg 3 osas selgitatud järgmiselt: „Sätte täiendamine on vajalik, kuna seaduse kehtiv sõnastus on tekitanud vaidlusi maaomanikega. Seaduse praeguse sõnastuse kohaselt on võimalik riigile omandada kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab. Kinnisasja sihtotstarbe mõiste tuleneb maakatastriseaduse §-st 18. Selged on need juhtumid, mil kinnistu sihtotstarbele vastav kasutamine on kaitsekorrast tulenevalt täiesti välistatud. Sageli tekivad vaidlused juhul, kui kinnistu sihtotstarbeline kasutamine on võimalik, kuid piiratud. Reeglina tundub maaomanikule, et piirang on oluline, kuid piirangud võivad olla siiski vaid osaliseks takistuseks maa kasutamisel. Määrusega kehtestatakse kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks.“ Kui enne 01.04.2007 kehtinud LKS redaktsiooni kohaselt oli vahetus- ja omandamismenetluses keskkonnaministril sisuliselt pädevus määratleda, millal ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piirab ja millal mitte, on alates 01.04.2007 jõustunud LKS muudatusega seadusandja sõnaselgelt soovinud anda sellesisulise pädevuse Vabariigi Valitsusele. Seadusandja on väljendanud tahet vältida juhtumeid, kus vahetus- ja omandamismenetluse läbiviija suvaotsustus võib halvendada maaomaniku võimalust asendada talle pandud avalike huvide talumiskohustus, aga samuti juhtumeid, kus riigivara arvelt kompenseeritakse eraomandit, mille suhtes puudub intensiivne avalik huvi. Kriteeriumid, millal loetakse LKS § 20 lg 1 tähenduses kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, on sätestatud määruse nr 242 §-s 31. 2) Puudub vaidlus, et kinnistud on omandatud enne kaitse alla võtmist ja nende omandamine on lubatav. Seejärel tuleb kinnisasja omandamise menetluses hinnata, kas loodusobjektist tulenev kaitsekord piirab oluliselt kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist. 3) Kaitse-eeskirja § 1 lg 1 sätestab, et määrusega võetakse kaitse alla Vabariigi Valitsuse 20.05.2004 määruse nr 195 „I ja II kaitsekategooriana kaitse alla võetavate liikide loeteluˮ § 1 lg 1 p 2 ja lg 2 p 20 ning § 5 lg 1 p 2 kohaselt I ja II kaitsekategooriasse kuuluvate taimeliikide kasvukohad ning § 8 lg 2 p-de 41, 42, 43, 44, 46 ja 51 kohaselt II kaitsekategooriasse kuuluvate loomaliikide elupaigad, mis asuvad väljaspool kaitsealasid ja hoiualasid ning mida tuleb kaitsta nende liikide soodsa seisundi tagamiseks. Need liigid on rohe-raunjalg, püstkivirik, pruun raunjalg, veelendlane, tiigilendlane, tõmmulendlane, habelendlane, suurkõrv ja põhja-nahkhiir. Sama sätte lõige 2 ütleb, et Astangu nahkhiirte, rohe-raunjala, püstkiviriku ja pruuni raunjala püsielupaiga maa-ala kuulub Astangu sihtkaitsevööndisse ning Moonalao ja Astangu piiranguvööndisse. Kaitse-eeskirja § 9 kohaselt on püsielupaiga valitseja nõusolekul sihtkaitsevööndis lubatud olemasolevate ehitiste hooldustööd. Kaitse-eeskirja § 10 kohaselt on sihtkaitsevööndis keelatud majandustegevus ning uute ehitiste püstitamine, v.a püsielupaiga valitseja nõusolekul rajatise püstitamine püsielupaiga tarbeks ning tee või tehnovõrgu rajatise püstitamine püsielupaigas paikneva kinnistu tarbeks. Kaitse-eeskirja eelnõu seletuskirja (kaebuse lisa 10) p 2.5.4.2 kohaselt võib olla vajadus olemasolevaid ehitisi, nt tunnelladusid, hooldada toetamise või konserveerimisega. Kuna tegu on nahkhiirte talvituspaigaga, on ehitiste hooldustööde lubamine ka liigikaitseliselt oluline. Samuti on tunnellaod aktiivselt külastatavad ning inimeste ohutuse 9(20)

3-22-800 tagamiseks on ehitiste hooldamise lubamine vajalik ja õigustatud. Hooldustöödena on lubatud nt sihtkaitsevööndisse jäävate silikaadist hoonete hooldamine ja ohutuks muutmine, lammutamine, olemasolevate teede/radade hooldamine ning tiikide korrastööd. Kaitse-eeskirja eelnõu seletuskirja p 2.5.4.3 kohaselt on ehitustegevus üldjuhul sihtkaitsevööndis keelatud, et vältida nahkhiirte talvitumispaikade ning rohe-raunjala, püstkiviriku ja pruuni raunjala kasvukohtade otsest kahjustamist ja hävimist või nende seisundi halvenemist ehitustegevusega kaasneva pinnase eemaldamise ja veerežiimi muutuste tõttu. Kaitse-eeskirja § 12 alusel on piiranguvööndis lubatud majandustegevus. Püsielupaiga valitseja nõusolekul on piiranguvööndis lubatud uute ehitiste püstitamine Moonalao piiranguvööndis ja rajatiste püstitamine Astangu piiranguvööndis. Kaitse-eeskirja eelnõu seletuskirja p-s 2.5.5.2 on välja toodud, et püsielupaiga piiranguvööndites on lubatud püsielupaiga valitseja nõusolekul uute ehitiste püstitamine Moonalao piiranguvööndis ja rajatiste püstitamine Astangu piiranguvööndis. Kaalutlusotsuse tegemisel arvestab püsielupaiga valitseja, et Moonalao piiranguvööndisse võib lubada uusi hooneid püstitada ennekõike vanade hoonevaremete ja neid ümbritsevate vallide asukohta ning kõigi ehitiste püstitamisel tuleb maksimaalselt säilitada kõrghaljastust, et säilitada nahkhiirtele sobivat toitumisala. Astangu piiranguvööndis ei ole lubatud uute hoonete püstitamine, kuna see võib seada ohtu nahkhiirte talvituspaigana kasutuses olevad tunnellaod võimalike varingute tõttu. Samuti kahjustaks hoonete püstitamine kaitsealuste taimeliikide kasvukohti. Erandina on püsielupaiga valitseja nõusolekul rajatiste püstitamine, kuid mitte uute maaparandussüsteemide ega muude kuivenduskraavide rajamine. Seega on kaitse-eeskirja kohaselt sihtkaitsevööndis keelatud majandustegevus ning uute ehitiste püstitamine, püsielupaiga valitseja nõusolekul on lubatud olemasolevate ehitiste hooldustööd. Püsielupaiga piiranguvööndites on lubatud püsielupaiga valitseja nõusolekul uute ehitiste püstitamine Moonalao piiranguvööndis ja rajatiste püstitamine Astangu piiranguvööndis. 4) Kaitse-eeskirja § 13 lg 1 p 1 kohaselt on piiranguvööndis keelatud uuendusraie, v.a püsielupaiga valitseja nõusolekul turberaie kuni 0,5 ha suuruse langina 1. septembrist 30. aprillini, kusjuures raielangile tuleb jätta hektari kohta alles vähemalt 40 tihumeetrit säilikpuid, säilitades õõnsustega puid. Moonalao tn 6 kinnistu Astangu ja Moonalao piiranguvööndites paiknev osa (53,4% kinnisasja pindalast) vastab määruse nr 242 § 31 lg-s 3 sätestatule, mille kohaselt ei piira piiranguvööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ja sellele ei laiene määruse nr 242 § 31 lg 3 p-des 1–4 toodud erandid. Moonalao tn 6 kinnistu sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud püsielupaiga sihtkaitsevööndis (28% kinnisasja pindalast). Kuna piirangud on olulised vähemal kui 50% kinnisasja pindalast, ei piira kaitsekord Moonalao tn 6 kinnistu sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ning LKS § 20 lg 1 kohaselt ei ole kinnisasja riigile tervikuna omandamine lubatud, samuti ei rakendu LKS § 20 lg 13 p-s 2 sätestatud erand. Moonalao tn 20 kinnistu püsielupaiga sihtkaitsevööndis paiknev osa (18% kinnisasja pindalast) vastab määruse nr 242 § 31 lg-le 2, mille kohaselt piirab sihtkaitsevööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ja sellele kinnistu osale ei laiene määruse nr 242 § 31 lg 2 pdes 1–3 ja määruse nr 242 § 31 lg 6 p-des 1–3 sätestatud erandid. Moonalao tn 20 kinnistu paikneb 1,5 ha ulatuses Astangu ja Moonalao piiranguvööndites. Kinnistu piiranguvööndite metsamaa kõlvik (1,2 ha) moodustab 80% piiranguvööndites paikneva maa pindalast ja metsa arenguklass on valdavalt kategoorias keskealine, kuid kinnistu ei ole maatulundusmaa sihtotstarbega ning kaitsekord ei keela uuendusraiet täielikult.

10(20)

3-22-800 Moonalao tn 20 kinnistu Astangu ja Moonalao piiranguvööndites paiknev osa (45,3% kinnisasja pindalast) vastab määruse nr 242 § 31 lg-s 3 sätestatule, mille kohaselt ei piira piiranguvööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ja sellele ei laiene määruse nr 242 § 31 lg 3 p-des 1–4 toodud erandid. Moonalao tn 20 kinnistu sihtotstarbeline kasutamine on kokkuvõttes oluliselt piiratud püsielupaiga sihtkaitsevööndis (18% kinnisasja pindalast). Kuna piirangud on olulised vähemal kui 50% kinnisasja pindalast, ei piira kaitsekord Moonalao tn 20 kinnistu sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ning kinnisasja riigile tervikuna omandamine ei ole lubatav. 5) LKS-st ei tulene alust hinnata omandamise algatamise otsustamisel kaitsekorrast tulenevate kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise piirangute olulisust muul alusel kui on sätestatud määruses nr 242. Sisuliselt on tegemist faktiliste asjaolude tuvastamisega ja nende vastavuse kontrollimisega LKS-is ja korras sätestatule. LKS-is on sätestatud erandid kinnistutele, mis ei asu kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas. 6) Mõlemal kinnistul ei asu I kaitsekategooria liike. I kaitsekategooria liigid on inventeeritud ainult Moonalao tn 6 kinnistul (dtl 527). Vastustaja esitatud kaardil on märgitud lisaks püsielupaiga piiridele ka ainult I kaitsekategooria liikide leiukohad. Kaebaja väidab, et Moonalao 6 ja 20 kinnistut hõlmab kahe I kaitsekategooria liigi (rohe-raunjalg ja püstkivirik) püsielupaik, ent nõustuda ei saa kohustusega, et kinnistud tuleb lähtuvalt LKS § 20 lg 13 p-st 2 omandada tervikuna. Kaebaja tõlgendab sätteid meelevaldselt. LKS § 20 lg 13 p 2 kohaselt võib riik omandada kinnisasja, kui see hõlmab osaliselt I kaitsekategooria liigi püsielupaika. Seega tuleb kaalutlustes arvestada, kui oluliselt püsielupaik kinnistu kasutamist piirab. Nõustuda ei saa seisukohaga olulisuse kriteeriumi osas, sest kui vastustaja ei saaks kaaluda kinnistu kasutamise piiramise olulisust, peaks riik justkui iga väiksemagi piirangu seadmisel kinnistu omandama. Käskkirjas on välja toodud põhjendused ja keskkonnaregistri kohased pindalalised väärtused, miks Moonaloa tn 6 kinnistut tervikuna ei omandata. 7) Määruse nr 242 § 3 lg-s 7 sätestatud kriteerium ei ole täidetud, sest piirangud peavad olema olulised enamal kui 50% kinnisasja pindalast. 8) Kaitse-eeskirja § 13 lg 1 p 1 kohaselt on piiranguvööndis keelatud uuendusraie, v.a püsielupaiga valitseja nõusolekul ja teatud kriteeriumitel. Lähtuvalt Keskkonnaameti metsahoiu vanemspetsialisti Raimond Kaevu 21.12.2021 seisukohast ja kaitse-eeskirja § 13 lg-st 1 saab Keskkonnaamet anda püsielupaiga piiranguvööndis nõusoleku turberaieks kuni 0,5 ha suuruse langina 1. septembrist 30. aprillini, kusjuures raielangile tuleb jätta hektari kohta alles vähemalt 40 tihumeetrit säilikpuid, säilitades õõnsustega puid. Kuna kinnistud jäävad lisaks Tallinna rohealale, on vastavalt metsaseaduse § 42 lg-le 3 raiete lubamiseks vajalik ka Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti nõusolek (dtl 529). Uuendusraie ei ole täielikult keelatud ega piira kinnistute kasutamist olulisel määral. Määrus nr 242 ütleb, et kui piiranguvööndis on uuendusraie kaitsekorrast tulenevalt täielikult keelatud, on omandamine lubatud. Hetkel ei keela püsielupaiga kaitsekord piiranguvööndis uuendusraiet täielikult. 9) Keskkonnaameti peadirektor on 29.10.2021 kinnitanud I kaitsekategooria sõnajalgade kaitse tegevuskava. Vaidlustatud käskkirjas viidati ainult kaitse-eeskirja seletuskirjale. Väide, et käskkirjas langetatud kaalutlusotsus põhineb ebaõigetel andmetel, ei ole siiski kohane. Omandamise käskkirjas on järgmine rohe-raunjalga puudutav lõik: „Rohe-raunjalal (Asplenium viride) kaitse tegevuskava puudub, kuid liik eelistab kasvada paepragudes, kus peamine ohutegus on tallamine ennekõike kaljuronimise harrastamisel. Astangu panga rohe-raunjala

11(20)

3-22-800 populatsioon on noor, kasvukoht on hiljuti asustatud ja on sobiv liigile.“ See lõik ei ole kuidagi kaalutlusotsusena käsitletav. 10) Keskkonnaamet ei esita omandamise käskkirja eelnõu faasis kinnistu jagamissoovitusi. Maaomanikud jagavad kinnistu omaalgatuslikult või saadab Keskkonnaamet enne kinnistu jagamist soovituse kinnistu jagamiseks koos kaardiga. Praegusel juhul oleks Keskkonnaameti soovitus eraldada sihtkaitsevöönd piiranguvööndist ja moodustada sellest eraldi kinnistu. Tegemist on teise menetlusega (kinnistu jagamistoiminguga). 11) Kaitse-eeskirja eelnõu seletuskirja p 2.5.1 kohaselt on kaitsekorra väljatöötamisel arvestatud püsielupaigas leiduvate nahkhiirte elupaikadega, ohustatud taimede kasvukohtadega ning 2018. a uuringuga, milles käsitleti ka püsielupaiga võimalikku kaitsekorda. Kaitseeeskirjaga kehtestatud piirangud on sätestatud ulatuses, mis tagavad püsielupaigas leiduvate nahkhiirte elupaikade ja kaitseluste taimeliikide kasvukohtade soodsa seisundi ning on proportsionaalne muude huvide (sh maaomanike huvide) suhtes. Kaitse-eeskirja õiguspärasust ei ole vaidlustatud ja omandamise menetluse käigus tsoneeringuid ümber ei tehta. 12) Riigivõimu kehtestatavad piirangud eraomandi kasutamisele ei kuulu üldjuhul kompenseerimisele, sest need kehtestatakse avalikes huvides. PS kohaselt võib omandiõigust üldistes huvides piirata. Põhiseaduslik kaitse laieneb olemasolevale varale, mitte lootusele või võimalusele vara saada. LKS §-s 20 sätestatud regulatsiooni andmisega on seadusandja tunnistanud, et teatud juhtudel võib eraisiku koormamine avalike huvide kaitsmise kohustusega osutuda liiga intensiivseks omandiõiguse riiveks. Üksnes sellistel juhtudel on seadusandja pidanud põhjendatuks omandiõiguse riive varalist kompenseerimist, mis LKS tähenduses väljendub kinnisasja omandamises riigi poolt. Riigikohus on asunud seisukohale, et looduse kaitsmine kui PS-st tuleneva avalik-õigusliku kohustuse täitmine (PS §-d 5 ja 53) ei eelda looduskaitse seisukohast väärtuslike alade riigi omandis olemist. LKS ei sätesta, et looduskaitseliste piirangutega maa peaks kuuluma riigile, sest keskkonnakaitse nõuded kehtivad kõigile (Riigikohtu otsused nr 3-3-1-79-05 p 13; nr 3-3-1-37-07, p-d 10 ja 12; nr 3-31-37-10; nr 3-3-1-37-14). Seega on Riigikohus möönnud, et sõltumata looduskaitseliste piirangute ulatusest ei ole need piirangud reeglina sedavõrd ulatuslikud, et oleksid käsitatavad sundvõõrandamisena. Samuti on kohtus leidnud kinnitust, et looduskaitsepiirangute seadmine on omandikitsendus PS § 32 lg 2 teise lause tähenduses (TlnRnK otsused nr 3-15-2538, p 15; nr 3-17-131, p 16). Samast seisukohast on ka veel hiljuti lähtunud Riigikohus (otsus nr 3-16245, p 26; otsus 5-21-3). Kinnisasjale looduskaitse eesmärgil piirangute seadmisel säilib omanikul faktiline käsutusõigus ja piiratud ulatuses ka kasutusõigus. 13) Rahva heaolu kindlustavad seadused on läbi aegade sisaldanud piiranguid, mille eesmärk on avatud ruumi tagamine või ajalooliste paikade säilitamine, samuti piiranguid hoonete paiknemise tihedusele või kõrgusele. Seadusega on keelatud ka ohustatud liikidega kauplemine. Sellised piirangud võivad omanikule kaasa tuua majandusliku kahju, kuid neid ei hüvitata. Keskkonnakaitse, sh looduskaitse eesmärgil seatud piirangud on sisuliselt samad, seetõttu ei ole ka põhjust maaomanikke kohelda eriliselt. Keskkonnaõigust käsitlevas erialakirjanduses on märgitud, et kui maaomanikul oleks võimalus iga looduskaitsepiirangu korral, mis toob kaasa majanduslikus mõttes tulude vähenemise, taotleda kompensatsiooni, kujuneks keskkonnakaitse ja sh looduskaitse riigi jaoks väga kulukaks või võimatuks. Vaatamata eeltoodule on riik kehtestanud ulatuslikud hüvitusmeetmed, üheks selliseks on nt eriti rangete looduskaitseliste piirangutega maa riigile omandamine. Tagamaks kõikide looduskaitseliste piirangutega kinnisasjade omanike võrdne kohtlemine looduskaitseliste piirangute hindamisel, on seadusandja LKS § 20 lg-ga 3 pidanud vajalikuks volitada Vabariigi

12(20)

3-22-800 Valitsust kehtestama ühtsed kriteeriumid, millistel juhtudel loetakse kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks ehk millistel juhtudel on kinnisasja riigile omandamine põhjendatud, samuti kinnisasja väärtuse määramise alused ja korra. 14) Vastuseks väitele, et käskkirjast ei selgu leiukohtade suurus ja paiknemise arvestus ning maakorralduse seaduse sisustamine, tuleb selgitada, et kõik pindalalised andmed pärinevad keskkonnaregistrist. 15) Sihtotstarbelise kasutamise olulist piiramist hinnatakse määruse nr 242 kriteeriumite alusel. Kaitsekord ei piira kinnistute sihtotstarbelist kasutamist sedavõrd oluliselt ning riigil ei ole kinnistuid lubatav omandada. Kaitstaval loodusobjektil asuva või kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigile omandamine ei ole olemuselt omandiõiguse piirang, vaid täiendav õigus, mis on loodud kinnisasja omanike olukorra hõlbustamiseks. Kriteeriumid, mille alusel loetakse kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine oluliselt piiravaks, ei sea iseenesest piiranguid omandiõiguse realiseerimisel, vaid tegemist on tingimustega, millisel juhul on seaduses sätestatud täiendav õigus realiseeritav ehk tingimustega, millisel juhul leiab riik, et kinnisasja omaniku õigused kinnisasja sihtotstarbeliselt kasutada on avalikes huvides sedavõrd piiratud (mis ühtlasi tähendab, et kinnisasjal paiknevad loodusväärtused on olulised), et piirangute kompenseerimine riigivara arvelt on õigustatud ja kinnisasja omandamine riigile põhjendatud.

KOHTU PÕHJENDUSED

13(20)

3-22-800

3-22-800 subjektiivne õigus nõuda enda kinnisasjade omandamist riigi poolt ning seda ka olukorras, kus iseenesest puudub vaidlus, et kinnistuid hõlmab I kaitsekategooria liikide (rohe-raunjalg ja püstkivirik) püsielupaik. Seejuures ei ole iseenesest oluline, mitme I kaitsekategooria liigi püsielupaik kinnistuid hõlmab.

3-22-800 võõrandamisest ega väljendanud selleks soovi või nõusolekut. Seega ei ole praegusel juhul alust etteheidetel, mis seonduvad kinnistute osalise omandamise kohustuse täitmata jätmisega.

3-22-800 20 kinnistu ei ole maatulundusmaa sihtotstarbega ning kinnistu piiranguvööndites paikneva metsa vanuseline struktuur ei ole valdavalt kategoorias valmiv või küps.

17(20)

3-22-800 looduskaitseliste piirangute tõttu takistatud sellises ulatuses, mida määruse nr 242 alusel loetakse oluliseks kasutamise piiramiseks. Ehkki ka vastustaja möönis, et käskkirjas sisaldunud viide rohe-raunjalal kaitse tegevuskava puudumisele ei olnud õige, ei olnud selle viite näol tegu otsuse aluseks olnud kaalutlusega, vaid lisainformatsiooniga rohe-raunjala kasvukoha osas.

3-22-800 sihtotstarbeta maa. Üldplaneeringul on oluline roll maakasutus- ja ehitustingimuste kindlaksmääramisel, ent konkreetsete kinnistute osas üldplaneering ehitusõigust ei määra ega saa tekitada isikule ka abstraktset kaitstavat usaldust asjaolude muutumatuse osas. Üldplaneeringuga ei lahendata seejuures konkreetsete kinnistute hoonestamise võimalikkuse küsimust, vaid ehitusõiguse ulatuse määramiseks tuleb koostada detailplaneering (PlanS § 124 lg-d 2–4, § 126 lg 1 p-d 2–5 ja lg 4). Kummagi kinnistu sihtotstarvet ei ole detailplaneeringuga täpsustatud. Põhjus, miks seda seni tehtud ei ole, ei ole omandamismenetluses kasutuspiirangute intensiivsuse hindamisel määrav.

Seletuskirja kohaselt on roheala puhkeotstarbeline ala, nagu mets, avalik park või looduslik haljasala, mis on mõeldud avalikuks kasutamiseks. Alal võivad paikneda mänguväljakud ja lemmikloomade jalutusplatsid ning üksikud väiksemad puhke- ja spordiehitised. Rohealad on üldiselt mõeldud avalikuks kasutamiseks ning neil paiknevaid üksikuid krunte saab kasutada senise sihtotstarbe kohaselt. Ühiskondlike hoonete ja ettevõtlusala osas on selgitatud, et seal võivad paikneda vaba aja veetmise võimalusi pakkuvad, kultuuri ja spordiga tegelevad ettevõtted ja asutused, kõrvalotstarbena teenindus-, toitlustus- ja kaubandusasutused, v.a supermarketid, ning parklad ja rekreatsioonialad

19(20)

3-22-800

(allkirjastatud digitaalselt)

20(20)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.